Зачем нужен перспективный финансовый план?
реклама
ФИНАНСОВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ЦЕЛИ И МЕТОДЫ Планирование в бюджетной сфере • должно быть обосновано, основано на устойчивых показателях и предсказуемо • основывается на принципах равенства всех перед законом; балансе публичных и частных интересов; научной и социальной обусловленности; гласности и справедливости, системности • Основные цели и задачи бюджетного планирования заключаются в повышении эффективности управления социально - экономическими процессами муниципального образования. Зачем нужно перспективное финансовое планирование ? Экономический смысл: Экономический смысл перспективного финансового плана муниципалитет должен действовать не в режиме МЧС, а иметь перед собой ясную и прозрачную стратегию развития, которую нужно реализовывать по мере сил. Бюджет должен использоваться как экономический инструмент, а не как средство бухгалтерской отчетности. Цели и задачи планирования • Обеспечение текущих расходов бюджета для достижения качества жизни населения на уровне не ниже минимальных социальных стандартов • Обеспечение формирования бюджета развития для решения перспективных задач • Обеспечение финансирования (от субъекта РФ) возложенных государственных полномочий • Обеспечение сбалансированности бюджета МЕТОДЫ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ • Составление перспективного финансового плана • Стратегическая концепция социально - экономического развития муниципалитета • Целевые программы • Программы социально-экономического развития муниципалитетов • Прогноз социально-экономического развития Почему составление перспективного финансового плана необходимо в любом случае? Само наличие долгосрочного плана оказывает стабилизирующее воздействие на экономику и стимулирует инвестиционную активность Долгосрочное бюджетное планирование является необходимым условием повышения эффективности выполнения муниципальных функций С чего начинать составление перспективного финансового плана? Бюджетный кодекс: перспективный финансовый план - документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития и содержащий данные о: прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований финансированию основных расходов бюджета. С чего начинать составление перспективного финансового плана? Прогнозирование доходов и расходов бюджета на среднесрочную перспективу и определение основных приоритетов долговой политики невозможно без определения более общих задач, стоящих перед муниципалитетом - стратегии развития муниципалитета в долгосрочной перспективе. Расходы - приоритетные направления развития муниципалитета (например, модернизация ЖКХ, развитие образования, сохранение исторической части города) Доходы - прогноз развития основных отраслей муниципального хозяйства Заимствования - наличие долгового плана Вывод: при составлении перспективного финансового плана необходимо руководствоваться «дедуктивным методом» - а именно идти от общего к частному. Как организовать составление реалистичного перспективного финансового плана? Вначале надо определить приоритеты. Необходимо сначала представить базовые документы, определяющие среднеи долгосрочные направления развития города, например Стратегическая концепция социально-экономического развития муниципалитета Стратегическая концепция социально-экономического развития муниципалитета - система стратегических целей, задач, направлений развития муниципальной экономики и социальной сферы, которым будут соответствовать целевые программы. Стратегическая концепция социально-экономического развития муниципалитета показывает перспективное видение муниципалитета, определяет цель и стратегические направления развития. Этапы формирования стратегической концепции Разработка основ Концепции (сценарии - перспективное «видение» города - стратегические цели - задачи направления развития) на заседаниях рабочей группы. Ответственный - руководитель рабочей группы. 1. Написание проекта Концепции, представление его главе администрации. Ответственный - руководитель рабочей группы. 2. Обсуждение проекта Концепции в администрации, вынесение его на общественное обсуждение. Ответственный - глава администрации. 3. Этапы формирования стратегической концепции 4. Общественное обсуждение проекта Концепции - через компании в местных средствах массовой информации (публикации, выступления, публичные дискуссии, пресс-конференции, Интернет-конференции и т.п.), публичные слушания, дискуссионные площадки, общественные комитеты по отдельным проблемам развития, работа которых нацелена на выработку предложений, рекомендаций и поправок при формировании Концепции. Ответственный - руководитель рабочей группы, руководитель подразделения администрации по связям с общественностью. 5. Доработка проекта Концепции с учетом результатов общественного обсуждения. Ответственный - руководитель рабочей группы. ЭЛЕМЕНТЫ СТРАТЕГИЧЕСКОЙ КОНЦЕПЦИИ • Видение – характер развития, специфические функции, качество жизни, имидж • Стратегические цели развития – определяются в соответствии со сформированным видением, а также в зависимости от состояния и уровня развития муниципалитета • Задачи – комплекс мер по улучшению среды проживания населения района. Комплекс направлений развития районной экономики и социальной сферы Целевые программы Бюджетный кодекс. Статья 179. Долгосрочные целевые программы 1. Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления. 2.Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социальноэкономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами. 3. Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за cчет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать: технико-экономическое обоснование; прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы наименование заказчика указанной программы; сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам; другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения. 4. Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ. Структура целевых программ Целевые программы - кратко- или среднесрочные плановые документы, разрабатываемые администрацией в соответствии с включенными в Концепцию направлениями развития городской экономики и социальной сферы. Целевые программы содержат: детальный анализ ситуации в рассматриваемом секторе (отрасли) городской экономики перечень мероприятий с указанием сроков, исполнителей, ресурсов формы отчетности и контроля за исполнением предварительный расчет эффекта от реализации программы Этапы разработки целевых программ Разработка целевых программ осуществляется в 4 этапа 1. Разработка проектов целевых программ, представление их в рабочую группу. Ответственный - глава администрации, руководители подразделений администрации. 2. «Сведение» целевых программ в единый блок, представление его главе администрации. Ответственный - руководитель рабочей группы. Этапы разработки целевых программ 3. Общественное обсуждение блока целевых программ. Ответственный - руководитель рабочей группы, руководитель подразделения администрации по связям с общественностью. 4. Доработка блока целевых программ с учетом результатов общественного обсуждения. Представление блока целевых программ в городской орган представительной власти. Ответственный - руководитель рабочей группы, глава администрации Программы социально-экономического развития муниципалитетов Прогноз социально-экономического развития. Основные определения Прогнозирование социально-экономического развития муниципального образования - разработка системы научно обоснованных суждений о возможных состояниях экономики и социальной сферы муниципального образования, а также о разных сценарных условиях и альтернативных путях достижения этих состояний. Прогноз - документ, содержащий разные варианты основных показателей социальноэкономического развития муниципального образования, относящихся к определенным периодам времени и рассчитанных при различных внешних и внутренних условиях развития экономики. cоциально-экономического развития Прогноз социально-экономического развития. Основные определения Цель прогнозной деятельности -повышение эффективности управления социально-экономическими процессами территории. Сценарные условия -содержат основные макроэкономические показатели территории, индексы и дефляторы цен и тарифов, параметры и приоритеты социально-экономической политики. развития экономики Базовые требования к прогнозированию 1. Многовариантность прогноза Наличие нескольких сценариев социально-экономического развития муниципального образования (по меньшей мере три): оптимистический реалистический пессимистический Позволяет учитывать различные варианты изменения факторов внешней среды Базовые требования к прогнозированию 2. Использование нескольких методов Использование не одного, а нескольких методов прогнозирования: СТАТИСТИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ МЕТОД ЭКСПЕРТНЫХ ОЦЕНОК МЕТОД ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ Позволяет использовать преимущества различных методов и таким образом обеспечивает большую точность и надежность результатов. Базовые требования к прогнозированию 3. Обязательное сопровождение прогнозов "легендами" Изложение всего комплекса допущений, предположений и предпосылок, использованных при составлении прогноза. В противном случае прогноз лишь добавляет неопределенности. Структура прогноза Прогноз социально-экономического развития содержит: Прогноз социально-экономического развития муниципального образования до конца базового года и оценку предлагаемых итогов в прогнозируемый период; Сценарные условия развития экономики на прогнозируемый период; Направления социально-экономического развития на прогнозируемый период с выделением приоритетов; Структура прогноза Основные показатели прогноза социально-экономического развития города на прогнозируемый период, характеризующие состояние: - Финансов, - Уровня цен, - Материального производства, - Товарных и потребительских рынков, - Социального развития и уровня жизни населения, - Инновационной и научно-технической сферы, - Инвестиционной деятельности, - Природоохранной деятельности и природопользования, - Социально-экономического положения и развития, - Тенденций развития экономики и социальной сферы. Виды прогнозов Краткосрочные (сроком до 1 года) Среднесрочные (сроком от 1 до 5 лет) Долгосрочными (свыше 5 лет). Краткосрочный прогноз социальноэкономического развития Цель: обоснования направлений оперативного регулирования социально экономического развития муниципального образования Применение: основа для разработки проекта бюджета Порядок разработки: Этап 1. Предварительный вариант - оценка доходной части бюджета на предстоящий год и выявление проблем социально-экономического развития муниципального образования. Этап 2. Уточненный вариант краткосрочного прогноза - оценка возможных последствий реализации мероприятий, предусмотренных сценарными условиями социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на предстоящий год. Структура краткосрочного прогноза социально-экономического развития: 1. Анализ социально-экономического развития муниципального образования за базовый период (1 год) 2. Прогнозная оценка социально-демографической ситуации (половозрастной структуры, численности и качественного состава трудовых ресурсов) 3. Организационно-хозяйственные, финансовые и другие механизмы, содействующие реализации мероприятий по развитию муниципального образования на прогнозный период Среднесрочный прогноз социальноэкономического развития Цель: выявление проблем и негативных тенденций социально-экономического развития муниципального образования в среднесрочном периоде. Применение: основа для разработки программ социальноэкономического развития города и целевых программ. Прогнозирование доходов муниципального образования Прогноз налоговых доходов Применение экзогенно заданных коэффициентов роста Эконометрическая оценка статистической взаимосвязи налоговой базы и налоговой ставки Имитационная модель воздействия номинальной налоговой ставки на реальную Имитационная микроэкономическая модель предприятий – основных налогоплательщиков Прогноз неналоговых доходов определяется политикой муниципалитета в области управления муниципальным имуществом (программы приватизации, управление недвижимостью и проч.) Общая схема прогнозирования налоговых доходов муниципалитета Прогнозирование текущих расходов Этап 1. Паспортизация каждой отрасли Этап 2. Ранжирование текущих расходов по степени приоритетности. Выделение расходов капитального характера в составе текущих расходов Этап 3. Составление трех вариантов развития отрасли на основании трех вариантов сценарных условий. Формирование бюджета капитальных расходов Этап 1. Выбор капитальных расходов для финансирования Варианты 1. Реализация уже начатых целевых программ (нельзя «забрасывать») 2. Реализация перспективных проектов (отбор проектов с точки зрения эффективности) 3. Реализация программ «с нуля» Этап 2. Сопоставление расходов с графиком погашения долга Этап 3. Определение размера капитального бюджета, исходя из объема текущих расходов и расходов на обслуживание долга «Сведение» заявок Шаг 1. Оценивается сумма минимальных заявок отраслевых департаментов (суженное воспроизводство для данной отрасли). В случае, если прогнозируемый объем доходов превышает рассчитанную стоимость реализации минимальных заявок, выполняется шаг 2. В противном случае производится секвестирование - шаг 4. Шаг 2. Оценивается стоимость реализации заявок по промежуточному варианту (простое воспроизводство данной отрасли). В случае, если прогнозируемый объем доходов бюджета превышает рассчитанную стоимость реализации промежуточных вариантов программ, то выполняется шаг 3. В противном случае производится секвестирование промежуточных вариантов программ—шаг 4. «Сведение» заявок Шаг 3. Оценивается стоимость реализации максимальных заявок, обеспечивающих расширенное воспроизводство для данной отрасли. В случае, если прогнозируемый объем доходов превышает рассчитанную стоимость реализации «максимальных заявок», формируется "дополнительный план развития". В противном случае производится секвестирование-шаг 4. Шаг 4. Если после проверки обоснованности расчетов и коррекции отраслевых программ стоимость их реализации превышает прогнозируемый объем доходов бюджета, то возможны следующие действия: 1. Разработка программы заимствований (с учетом требований Бюджетного кодекса о запрете использования заемных средств на финансирование текущих расходов — ст. 92) 2. Сокращение программ (пропорционально по всем отраслям или в соответствии с существующей системой приоритетов, оформленной в стратегическом плане, бюджетном послании мэра города или другом документе). Базовые принципы долговой и инвестиционной политики Коммерческие проекты - проекты, генерирующие достаточно доходов для погашения капитальных затрат. Каждый такой проект может привлечь частные средства по крайней мере для части его исполнения. Экономические проекты - проекты, начальная инвестиционная стоимость которых окупается, но косвенно – через расширение налогооблагаемой базы или другие доходы, доступные только для администрации, а не за счет прямых платежей потребителей. Пример: развитие инфраструктуры. Такие проекты должны финансироваться преимущественно за счет бюджетных средств. Социальные проекты - это проекты, осуществление которых дает прямые преимущества для населения (улучшение систем образования, здравоохранения). Эти проекты не являются самоокупаемыми. Основные правила осуществления бюджетных инвестиций за счет заемных средств Правило 1. Обслуживание обязательств, возникших в результате реализации инвестиционных проектов, должно осуществляться за счет текущих доходов бюджета. Нельзя полагаться на: рефинансирование, продажу активов или доходы от одного проекта, на перечисления из вышестоящих бюджетов. В целом все заимствования должны направляться на инвестиции, а не на текущие расходы или погашение долгов (последнее требование отражено в Бюджетном кодексе). Основные правила осуществления бюджетных инвестиций за счет заемных средств Правило 2. Распределение инвестиций согласно социальным, экономическим и коммерческим целям может быть политически обосновано и открыто; распределение инвестиций в рамках каждой из категорий должно осуществляться на основании согласованных объективных приоритетов, критериев и тестов. Нельзя сравнивать потенциальные денежные выгоды от реализации социальных проектов и прямые доходы от реализации коммерческих. Но внутри одной категории проектов должны существовать критерии отбора Правило 3. Отбор и финансирование инвестиционных проектов, как и планирование обслуживания долга следует осуществлять на портфельной основе, а не по отдельным операциям Основные правила осуществления бюджетных инвестиций за счет заемных средств Правило 4. Если доступ к новым заимствованиям невозможен, необходимо сокращать инвестиционную программу (для которой было предусмотрено привлечение заемных средств), а не текущие расходы. (Хотя высокоприоритетные инвестиционные программы также требуют непрерывного финансирования, чтобы гарантировать сохранение уже вложенных средств) Правило 5. Проекты, финансируемые за счет заемных средств, должны быть максимально безрисковыми Правило 6. Для финансирования инвестиционных проектов следует привлекать только среднесрочные заемные средства. Если заем возможно привлечь на срок менее трех лет, привлекать его не следует Необходимые шаги муниципалитета 1. Следует разработать и принять инвестиционную стратегию • • Приоритеты развития Имеющие средства (утвержденные, потенциальные и перспективные) • Распределение средств между коммерческими, инвестиционными и социальными проектами Инвестиционную стратегию необходимо ежегодно обновлять и публиковать. 2. Следует разработать и принять документ по инвестиционному процессу, определяющий перечень конкретных мер и ответственных лиц по каждому пункту. Необходимые шаги муниципалитета 3 .Необходимо подготовить инвестиционный план • • • • • Анализ каждого проекта в деталях Анализ всех инвестиций в совокупности Объемы и сроки необходимых инвестиций Предполагаемое влияние проекта на будущие доходы и расходы бюджета Статьи расходов по уже начатым проектам должны быть каким-либо образом «защищены». Необходимые шаги муниципалитета 4. Необходима полная инвентаризация обязательств и активов бюджета • Подробный список дебиторов и кредиторов • Полный список обязательств, включая гарантии и поручительства администрации города, ее структурных подразделений и т.д. • Полный список активов (недвижимость, права, доли в предприятиях и др). • Возможные изменения величины долга и активов (колебания курсов валют, процентных ставок, пени, штрафы, процентные ставки и проч.) Необходимые шаги муниципалитета 5. Учет инвестиций в интегрированном финансовом плане В финансовом плане отражаются • Долг • Инвестиционные планы и обязательства • Расчетные доходы • Расходы • Стоимость обслуживания долга • инвестиционные расходы Каждая из вышеперечисленных статей может быть изменена по отдельности или в комбинации с другими, что позволяет проводить анализ чувствительности каждой статьи и финансовой позиции в целом в условиях различных сценариев.
