D:\308808364.doc В последние годы в области ... наметились определенные изменения, которые носят ...

D:\308808364.doc
Заповедники Российской Федерации в зеркале статистики (анализ
некоторых проблем)1
А.Д. Думнов, к.э.н., С.С. Борисов, Ю.И. Максимов, к.э.н.
НИА-Природа
В последние годы в области заповедного хозяйства в Российской Федерации
наметились определенные изменения, которые носят противоречивый характер и
включают как положительные тенденции, так и негативные элементы.
По имеющимся официальным оценкам, общее число фактически созданных и
охваченных соответствующим статистическим наблюдением (т. е. представивших
установленную отчетность) государственных природных заповедников составило на
начало 2002 г. 100 единиц. Их фактическая суммарная территория, включая площадь
морских акваторий, превысила 33,7 млн. га. Доля территории заповедников (без акваторий) в общей площади Российской Федерации составила к началу текущего года
1,74%.
К началу прошлого, 2001 г., общее количество заповедников равнялось (также
как и год спустя) 100 единицам, их общая площадь – 33,3 млн. га, а доля от территории
страны – 1,58%. К началу 1996 г. указанные показатели составляли соответственно 93
заповедника, около 30 млн. га и почти 1,5% общей площади Российской Федерации.
Примечание. Из состава всех приведенных выше статистических характеристик исключены даные по государственному комплексу «Завидово», расположенному в Тверской области (до начала 90-х
годов – госзаповедник «Завидовский». Основные характеристики: год образования – 1929, фактическая
площадь на начало 2000 г. – более 125 тыс. га, общая сумма затрат на содержание в 1999 г. – 7,3 млн.
руб., в т. ч. из госбюджета – 5,5 млн. руб.; списочная численность работников – около 120 человек).
Начиная с 2000 г., указанный объект по настоянию Министерства природных ресурсов Российской Федерации в виду специфики функционирования и выполняемых задач был исключен из общего перечня
государственных природных заповедников, по которым организованно статистическое наблюдение. В
этой связи были также скорректированы (уменьшены) общие сведения по стране 1997–1999 гг. (см. таблицу 1) и другие предшествующие годы.
Таким образом, с середины 90-х гг. XX века общее число рассматриваемой категории особо охраняемых природных территорий возросло на 7 единиц (или почти на
8%), суммарная по всей стране территория увеличилась на 4 млн. га (примерно на
12%), а доля в общей площади России повысилась примерно на 0,25 пункта.
Все приведенные характеристики роста заповедников с середины 90-х гг. до
2002 г. были значительно ниже, нежели за аналогичный по времени период с конца
80-х до середины 90-х гг. Однако форсированное (буквально ударными темпами) расширение заповедного фонда в приведенном первоначальном периоде при отсутствии
системного и комплексного подхода (т. е. нормального планирования работы) привело
к огромным диспропорциям в финансовом, материальном и кадровом обеспечении
осуществляемых мероприятий.
В частности, выполненные нами оценки свидетельствуют, что с начала проведения в России экономических «реформ» к середине 90-х гг. реальный объем затрат на
заповедную деятельность, рассчитанный в сопоставимых ценах, уменьшился примерно
наполовину, а удельные расходы на 1 госзаповедник и 1 га заповедной территории сократились приблизительно в три раза. В отдельные годы эти цифры падали на еще
большую величину. 1
1
Приводимые ниже данные являются дополнением и развитием статистической информации,
опубликованной в бюллетене «Использование и охрана природных ресурсов в России», 2001 № 8, С. 59–
98
1
D:\308808364.doc
Это не могло не привести к сворачиванию целых направлений научных исследований, возникновению очень больших трудностей в работе по охране и защите заповедных территорий, негативным изменениям в кадровом составе и т.д. Одновременно,
перманентная нехватка минимума средств начала выдавливать заповедники в предпринимательскую сферу, способствовала внедрению во многих случаях псевдорыночных
услуг и проведению различных коммерческих операций, имеющих мало общего со статусом, задачами и законодательными ограничениями в деятельности государственных
природных заповедников.
Большое число заповедников стало функционировать и продолжает свою деятельность в настоящее время во многом за счет помощи различных иностранных организаций. Насколько бескорыстной и продуктивной для нашего государства окажется
эта помощь, покажет будущее. В частности, некоторые неправительственные организации, вовлеченные в Межгосударственный проект ТАСИС по сохранению биоразнообразия Западного Тянь-Шаня, который охватывает определенную горную территорию
Кыргызстана, Казахстана и Узбекистана с имеющимися здесь заповедниками, в настоящее время вовсю разрабатывают свою программу элитного экотуризма. В этой связи в
Киргизии на правительственном уровне уже фактически принят документ, предусматривающий снятие запретов и ограничений для посещений особо охраняемых территорий, представляющих интерес для иностранных туристов. 11
Последние три года в Российской Федерации наблюдается некоторый рост реального (т. е. взятого с учетом инфляции) финансирования заповедников. Однако, по
осуществленным нами расчетам, в прошлом году соответствующие расходы достигли и
даже немного превысили уровень 10–12 летней давности лишь по общему (абсолютному) объему затрат. Что касается средних удельных затрат на один заповедник и единицу соответствующей территории, то здесь продолжает сохраняться весьма глубокое отставание.
За последние годы имело место произошло не только повышение реального финансирования, но сократились темпы прироста заповедного фонда, т.е. произошло
определенное отрезвление политики формирования рассматриваемой группы особо
охраняемых природных территорий. В частности, в 2001 г. темп прироста площади
действующих заповедников (при отсутствии впервые за многие годы образования новых заповедников) составил 1,3% против аналогичного прироста в среднем за 1996–
2000 гг., равного 1,9%.
Одной из важнейших статистических характеристик организации и ведения заповедного хозяйства является, как известно, обеспеченность его квалифицированными
кадрами, а также результативность деятельности работников заповедников. Другими
словами, если кадры в заповедном хозяйстве ныне и не «решают все», то от них продолжает зависеть очень и очень многое.
К началу 2002 г. общая списочная численность всех категорий работников, занятых в рассматриваемых особо охраняемых природных территориях Российской Федерации, была на уровне 5,45 тыс. человек, 2001 г. – почти 5,0 и к 1996 г. – немногим более 4,5 тыс. человек.
Численность занятого персонала к 2002 г. возросла по сравнению с предыдущим
годом на 10%, а по сравнению с серединой 90-х гг. – на 20%. Характерно, что за эти периоды общая площадь заповедников увеличилась на относительно меньшую величину
– соответственно на 1,3 и на 6%.
Указанный факт, который на первый взгляд кажется абсолютно положительным,
тем не менее имеет известные противоречия.
Во-первых, по ряду заповедников за последнее время произошло ощутимое
снижение общей численности занятого персонала (см., например, таблицу 1 Приложения). Так, по сравнению с 1997 г. уменьшился списочный состав в старейшем в стране
2
D:\308808364.doc
Баргузинском заповеднике на 18%, Большехехцирском – на 10%, Курильском – почти
на треть, Кандалакшский – около 10%.
Сложившуюся ситуацию можно охарактеризовать следующими словами руководства Большого Арктического заповедника: «В годы всеобщего развала кто смог, тот
уехал». 9 Естественно, что данное явление во многом затронуло высококвалифицированные кадры.
Указанная тенденция парадоксальным образом совпадает с идеологией политики природопользования, которую отстаивает б. Председатель Госкомэкологии России
В.И. Данилов-Данильян. «В бывшем СССР осуществлялось «освоение Севера», требовавшее огромных государственных инвестиций и дотаций. Рыночные механизмы быстро выявили неэффективность «освоения Севера» и затратность этой затеи. Поэтому
сейчас население выезжает из этих местностей, поселки становятся безлюдными. В
принципе, это нормальный процесс изменения территориального размещения производства … Этот процесс выгоден не только экологически (выделено нами – А.Д., С.Б.,
Ю.М.), но и экономически, так как сокращает издержки на растянутые коммуникации и
энергетические затраты». 10
Исходя из этой позиции, дальнейшая судьба «дальних», т. е. северных и восточных заповедников становится весьма неопределенной.
Во-вторых, рост общей численности занятых работников в целом по всем госзаповедникам Российской Федерации сопровождался противоречивыми структурными
сдвигами. В частности, в общем контингенте работников к 2002 г. доля научных сотрудников составила лишь немногим более 13% против 14,6% в 2001 г. и почти 15% в
1996 г. (В прошлом году произошло абсолютное снижение численности научных исследователей суммарно по всем заповедникам на 10 человек).
Доля работников охраны и защиты в заповедниках в последние годы фактически
оставалась на одном уровне в пределах 39–40% от общего количества занятых лиц.
Таким образом, общий прирост персонала, работающего в заповедниках, произошел во многом не за счет указанных выше важнейших категорий специалистов, а за
счет иных групп работников. Это не может не вызывать целый ряд вопросов по сохранению традиционных и формирования новых (в т. ч. коммерческих) направлений в деятельности заповедников и кадровом обеспечении соответствующей деятельности.
В стране продолжает сохраняться громадная вариация удельной нагрузки на
конкретные группы работников по отдельным заповедным территориям. Иначе говоря,
заповедники, имеющие близкое количество персонала, могут отличаться по площади в
тысячи раз (см. таблицу).
Таблица
Численность занятого персонала и расчетная нагрузка на одного работника по некоторым
государственным природным заповедникам Российской Федерации к началу 2002 г.
Наименование заповедника
Белогорье
Приокско-Террасный
Остров Врангеля
Командорский
Большой Арктический
Состоит
по списку
работников всех
категорий,
человек
43
62
25
24
17
В том числе
научных
работников
работников
охраны
(государственных
инспекторов)
4
9
5
2
3
13
10
4
12
5
Общая
площадь
заповедника, тыс.
га
2,1
4,9
2225,7
3648,7
4169,2
Приходится тыс. га на 1 работника
работника
охраны
всех канаучного
(государтегорий
работниственного
работника
инспектоков
ра)
0,05
0,5
0,2
0,08
0,5
0,5
89,0
445,1
556,4
152,0
1824,4
304,1
245,2
1389,7
833,8
В заповедниках идет активное «старение» кадров (увеличение среднего возраста
работников), в то время как притока молодых специалистов в необходимых масштабах
не происходит. Основными причинами здесь являются низкая зарплата, сложности с
переездом и обеспечением жильем и ряд других проблем.
3
D:\308808364.doc
В этой связи представляют определенный интерес предложения по прохождению альтернативной гражданской службы военнообязанными лицами в определенных
государственных природных заповедниках (прежде всего в системе их охраны, защиты,
а также на некоторых подсобных работах). 2 Естественно, что эти предложения
должны быть закреплены в соответствующем законодательстве страны.
Имеющаяся информация свидетельствует также о весьма низком уровне оплаты
труда сотрудников государственных природных заповедников. По отдельным оценкам
и расчетам ее величина в настоящее время в несколько раз ниже среднемесячной
начисленной заработной платы работников предприятий и организаций в целом по
всем отраслям и видам деятельности. см., в частности, 3; 4; 5; 6 Более того, по величине зарплаты лица, работающие в заповедниках, относятся, судя по всему, к одной из
самых низкооплачиваемых групп работников, занятых в народном хозяйстве.
Учитывая специфический характер деятельности многих сотрудников заповедников по борьбе с браконьерством и иными нарушениями заповедного режима, такое
положение вряд ли может считаться нормальным, явно не соответствует государственным интересам и, следовательно, требует кардинального изменения.
На определенные размышления и выводы наводит также следующая информация. В настоящее время государственным управлением заповедным фондом в целом по
стране в аппарате МПР России занимается всего несколько человек. Это ощутимо
меньше числа государственных служащих, которые занимались в Российской Федерации соответствующими проблемами не только несколько десятилетий назад, но и в довоенный период. 7 При этом заповедный фонд за последние годы резко увеличился.
Появились новые категории особо охраняемых природных территорий (в первую очередь, национальные парки), работа которых также должна координироваться государством. Усложнился и углубился круг традиционных задач и проблем, изначально стоящих на государственном уровне перед системой управления соответствующими объектами.
В этих условиях весьма незначительная экономия на квалифицированных кадрах
высшего звена управления за счет их перманентного сокращения в данном случае приводит по сути не к борьбе с бюрократизмом и коррупцией (как во многих иных руководящих структурах), а к элементарной потере управляемости сложнейшим государственным хозяйством. Сохранение такого положения и, тем более, продолжение указанной тенденции в перспективе не может не привести к разрегулированию работы
особо охраняемых природных территорий, продолжению и усилению нехватки ресурсов, поскольку защищать интересы этих территорий на уровне руководящих и правительственных структур, а также федерального бюджета окажется просто некому. Результаты последнего десятилетия в других сферах деятельности позволяют предугадать
в этих условиях следующий сценарий развития событий: появление «эффективного»
управления заповедным фондом со стороны полугосударственных, а затем частных
структур, ползучая приватизация и переход данного фонда в полную собственность отдельных юридических и физических лиц со всеми вытекающими отсюда последствиям
для заповедников страны.
Дополнительная информация, характеризующая заповедный фонд страны с помощью отдельных показателей, приводится в приложении: в таблицах 1–62, а также на
рисунке.
Литература
1. Думнов А.Д., Борисов С.С., Максимов Ю.И. Некоторые статистические характеристики особо охраняемых природных территорий Российской Федерации // Использование и охрана природных ресурсов в России, 2001, №8. С. 59–98.
2
Таблицы 2–5 подготовлены с участием Черняева А.А.
4
D:\308808364.doc
2. Бриних В. Альтернатива – охранять природу // Независимая газета. 2002. 12
март.
3. Козлов А. Озеро надежды // Парламентская газета. 2000. 19 сент.
4. Костюк Е. Бабушка с лукошком хуже человека с ружьем // Время МН. 2001.
25 мая.
5. Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1995 году». – М.: "ЭКОС-информ", 1996. – С. 101.
6. Российский статистический ежегодник 2001: Стат. сб. / Госкомстат России. –
М., 2001. – С. 175, 188.
7. Данилина Н.Р. Заповедной системе России необходимо эффективное управление // Заповедные острова, 2001, №10.
8. Атлас "Природные ресурсы и окружающая среда в Российской Федерации"/
Под ред. Н.Г. Рыбальского и В.В. Снакина. – М.: НИА-Природа, 2002 (в печати).
9. Почему это происходит // Спасение. 2002. № 14–15.
10 Данилов-Данильян В.И., Лосев К.С. «Экологический вызов и устойчивое развитие» // Учебное пособие. – М.: Прогресс–Традиция, 2000, С. 278–279.
11. См. сообщение информационной службы «Эко-Согласие // «Спасение». 2001.
№ 31
5