Состояние работы по совершенствованию законодательства

1
Состояние работы по совершенствованию законодательства, регулирующего сферу
конкурентного отбора в строительном комплексе РФ. Подходы, проблемы, перспективы.
Вступление
Строительство – отрасль национальной экономики, осуществляющая воспроизводство
основных фондов, развитие и улучшение социальной сферы, реконструкцию, модернизацию,
техническое перевооружение производства материальных благ и во многом определяет решение
социальных, экономических и технических задач развития всей экономики России.
Ведущая роль строительного комплекса определяется тем, что конечные результаты
достигаются
путем
осуществления
инвестиционно-строительных
программ
и
проектов
на
федеральном и региональном уровнях.
Конкуренция
—
ключевой
фактор
развития
экономического
процесса.
Это
форма
соперничества, столкновения интересов, обусловленная взаимным стремлением субъектов рыночного
хозяйства продемонстрировать заказчику лучшие условия исполнения договора на поставку
продукции, выполнение работ и оказание услуг при свободном и полном сравнении предложений
участников конкурса. Для развития конкурентных отношений в строительной отрасли функционирует
система конкурентного отбора, а именно: государственный заказ размещается конкурентными
способами закупок, то есть путем проведения торгов в форме аукционов или конкурсов.
Законодательство в сфере конкурентного отбора в строительном комплексе
Введение 94-ФЗ ознаменовало собой одну из важнейших экономических реформ 2000-х годов.
Впервые на законодательном уровне был введен единый порядок размещения заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг, как для государственных, так и для муниципальных нужд.
Установление в Законе исчерпывающего перечня требований к участникам размещения заказов
позволило принять участие в торгах более широкому кругу лиц, что, безусловно, способствовало
развитию конкуренции. Впервые Законом была введен аукцион как преимущественная форма
размещения заказа в том числе, при размещение заказов на выполнение работ по строительству,
реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства для государственных и
муниципальных нужд. С 1 июля 2009 года указанное правило распространилось на случаи размещения
заказов на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту федеральных
автомобильных дорог общего пользования.
С 1 июля 2010 года вступила в силу норма, предусматривающая проведение открытых аукционов
на поставки товаров, оказание услуг, выполнение работ, в том числе и по строительству,
реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, для федеральных нужд
2
исключительно в электронной форме. При размещении заказов для нужд субъектов Российской
Федерации или муниципальных нужд указанное правило вступило в силу с 1 января 2011 года.
Наиболее острые вопросы современной системы госзаказа
Действующая система законодательства в сфере регулирования госзакупок выявила ряд существенных
недостатков, среди которых:
 недостаточная регламентация стадий планирования и приемки;
 некачественное финансовое обеспечение исполнения контрактов;
 демпинг;
 недобросовестные участники (вымогатели; фирмы однодневки);
 невозможность изменения условий контракта;
 недостаточный уровень квалификации заказчиков;
 недостаточная проработка условий контракта на проектирование;
 длительная судебная процедура расторжения контрактов.
Перечисленные недостатки в совокупности привели к резкому снижению качества выполняемых
строительных работ.
ФКС Минэкономразвития
В рамках мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов в 2010 г. была
начата работа над Федеральной контрактной системой, которая, по задумке, должна была обеспечить
комплексное решение указанных проблем государственных закупок.
Минэкономразвития представило законопроект «О Федеральной контрактной системе»,
который расширял перечень процедур закупок.
Нововведения:
•
возможность заказчика самостоятельного выбора способа закупки;
•
возможность изменения любых условий контракта по согласованию с федеральными
органами исполнительной власти;
•
возможность ограничения участия в процедуре закупок;
•
планирование и прогнозирование закупок;
•
предусмотрено обоснование закупки и требования к формированию начальной
(максимальной) цены контракта;
•
установлены правила описания объектов закупок;
•
применение процедуры электронного аукциона возможно тогда, когда осуществляются
закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством
3
Российской Федерации. Включение товаров, работ, услуг в указанный перечень осуществляется
в случае одновременного выполнения следующих условий:
1) существует возможность сформулировать подробное и точное описание объекта закупок;
2) имеется конкурентный рынок поставщиков, подрядчиков, исполнителей поставляющих
товары, выполняющих работы, оказывающих услуги, отвечающие требованиям заказчика;
3) критерии определения победителя аукциона поддаются количественному и денежному
выражению.
Определен более широкий перечень способов размещения заказа:
1) открытый конкурс;
2) конкурс с ограниченным участием;
3) двухэтапный конкурс;
4) электронный аукцион;
5) запрос котировок;
6) запрос предложений;
7) закрытые способы осуществления закупок товаров, работ и услуг;
8) у единственного поставщика.
Законопроектом предусматривается, что основной процедурой станет открытый конкурс.
Вместе с тем специфика строительной отрасли при выборе способов размещения заказов не
учитывается в законопроекте вообще. Минэкономразвития и Минрегионразвития не хотели бы
создавать отдельные нормы для строительства, для ремонта и строительства дорог. Данный
законопроект не идет по пути отраслевых глав, он идет по пути приоритета открытого конкурса и
возможности использовать предквалификацию, т.е. конкурса с ограниченным участием, двухэтапного
конкурса при реализации не только сложных заказов на товары, но и на работы и услуги. Электронные
аукционы должны быть суженной сферой деятельности, считают авторы законопроекта.
Что касается предквалификационного отбора, законопроект о ФКС, представленный
Минэкономразвития РФ, определяет, что помимо единых квалификационных требований ко всем
участникам процедур закупок, такие требования как профессиональная и техническая квалификация,
финансовые ресурсы для исполнения контракта, опыт, деловая репутация и т.д. устанавливаются для
отдельных видов закупок по решению Правительства РФ.
Также законопроект устанавливает право одностороннего изменения и расторжения контракта
в ограниченных случаях, как со стороны заказчика, так и со стороны исполнителя.
Однако, предложенный Минэкономразвития законопроект не был одобрен ни Правительством
РФ, ни органами власти, которым он был направлен в рамках процедуры согласования. В связи с чем,
4
в феврале 2012 года в законопроект снова внесены изменения. Неизменными остались способы
размещения заказов. Их по-прежнему восемь.
Именно эта свобода выбора для госзаказчика вызывает самое яростное сопротивление ФАС
России, так как этот выбор делает законопроект, с точки зрения службы и большей части
профессионального сообщества, крайне коррупционным. Единственной уступкой ФАС можно считать
исключение из перечня квалификационных требований к участникам торгов условие «наличия
профессиональной и технической квалификации». Заказчики также лишаются возможности
самостоятельно расширять перечень квалификационных требований. Делать это можно только с
разрешения правительства. Из проекта закона убрано антидемпинговое положение, разрешающее
отказаться от заключения контракта, если участник торгов предлагает снижение цены более чем на
25% от начальной. Но если это произойдет, то участник торгов обязан в течение пяти дней прислать
заказчику обоснование своей цены контракта. Заказчик вправе отклонить заявку, если придет к
мнению, что «снижение цены контракта достигается за счет сокращения налогов» либо «за счет
невыполнения минимально необходимых требований» техрегламента о безопасности зданий и
сооружений.
В июне 2011 года Партнерство профессионалов госзаказа совместно с ОПОРА РОССИИ
проводили опрос с целью выявления отношения строительных организаций к опубликованному на тот
момент времени законопроекту Минэкономразвития. В опросе приняли участие 2132 строительных
компании.
Результаты опроса показали, что подавляющее большинство строительных компаний не
поддерживает
такую свободу, которую предоставляет заказчиком законопроект «О ФКС»,
подготовленный Минэкономразвития - 66% не поддержали законопроект.
Поддержали электронные аукционы в строительстве 61% опрашиваемых строительных
компаний.
Снижение уровня коррупции отметили 51% строительных организаций.
ФКС от ФАС
09 февраля 2012года Федеральная антимонопольная служба представила свой вариант
законопроекта «О федеральной контрактной системе» в соответствии с поручением Президента
Российской Федерации от 28 декабря 2011 г. № Пр-3884.
Законопроектом, разработанным ФАС России, предлагается ввести системное и функционально
более полное правовое регулирование общественных отношений, возникающих в сфере размещения
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд,
5
муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений, и сохранить все позитивное, что есть в Законе
94-ФЗ.
Положения проекта федерального закона регламентируют отношения на всех стадиях
размещения заказов, в том числе на стадиях планирования закупок и исполнения контрактов.
Принятие комплексного законопроекта ФАС России, направленного на формирование федеральной
контрактной системы, позволит решить имеющиеся проблемы системы госзаказа, сохранив
достигнутые положительные результаты.
Предусмотренный законопроектом подход к совершенствованию системы госзаказа является
эволюционным (в отличие от имеющихся альтернативных предложений, основанных на отказе от
положительных результатов, достигнутых в ходе реформирования системы размещения заказов с 1
января 2006 года) и сохраняющим сформированное единое экономическое пространство на
территории Российской Федерации.
Крайне важным для практической работы заказчиков и предпринимателей является и то, что
целостность системы размещения заказов обеспечивается преемственностью принятых в развитие
Закона 94-ФЗ более 30 подзаконных актов Правительства Российской Федерации, поскольку в случае
с принятием законопроекта о ФКС Минэкономразвития необходимо будет все эти акты делать заново,
что займет около 5 лет, в течение которых сферу госзаказа неминуемо ожидает хаос.
Кроме того, важным преимуществом данного подхода является сохранение судебной практики,
сформированной за последние годы, а также отсутствие необходимости проводить переобучение
более 1 млн. специалистов.
Положения законопроекта взаимоувязаны с планом по введению федеральной контрактной системы,
одобренным Председателем Правительства Российской Федерации от 12.01.2011 №ВП-П13-49.
Снижение цены контракта. Антидемпинговые меры
В ряде случаев при проведении торгов происходит значительное снижение цены контракта, что
может повысить риски его неисполнения. При этом, если контракт, по которому снижена цена,
исполняется надлежащим образом, это и есть тот результат, к которому нужно стремиться за счет
проведения торгов.
Чтобы понять, насколько действительно имеет место проблема ненадлежащего исполнения
контрактов при значительном снижении его цены, ФАС России провело исследование, в ходе которого
были проанализированы данные, содержащиеся на официальном сайте www.zakupki.gov.ru за период с
1 января 2011 г. по 31 декабря 2011 г. Исследование показало, что процент снижения на торгах не
влияет на частоту расторжения контрактов. Минэкономразвития России почему-то усматривает в
снижении цены проблему, решение которой должно осуществляться путем введения ограничения
снижении начальной цены более, чем
25%: при снижении на электронном аукционе торги
прекращаются, а на конкурсе - исполнитель обязан обосновать свое предложение, иначе при
6
отсутствии обоснования или вывода заказчика о невозможности исполнить контракт по такой цене
предложение отклоняется.
Предлагаемое решение устраняет стимулы для ценовой конкуренции и создает дополнительные
возможности для злоупотреблений, как со стороны заказчиков, так и со стороны недобросовестных
компаний.
Поэтому в своем законопроекте ФАС России предлагает иное решение проблемы
некачественного исполнения контракта при значительном снижении цены. В случае снижения цены
контракта на торгах более, чем на 30%, размер обеспечения исполнения контракта увеличивается в 1,5
раза. Таким образом, любая компания будет понимать, что придется нести существенно большую
ответственность при серьезном снижении цены, нежели обычно. Это значительно более качественный
экономический выход из сложившейся ситуации.
При этом понятно, что механизмы финансовой ответственности участников размещения заказа
(обеспечение заявки) и исполнителей по контрактам (обеспечение исполнения контракта) являются
дополнительным обременением для предпринимателей. Поэтому в законопроекте ФАС России
предусмотрено, что предприниматели, которые успешно работают в сфере госзаказа, должны будут
представлять обеспечение заявок на участие в торгах и обеспечение исполнения контракта в
сниженном размере, например в 2-3 раза. Это будет дополнительной мотивацией к качественному
исполнению контрактов.
Конкурсы или электронные аукционы?
Каждый специалист в области государственных закупок знает, какие сложности возникают
при проведении конкурсов и аукционов по стандартным схемам — большой расход рабочего времени,
средств и многое другое. По сравнению с обычными аукционами и конкурсами, электронные имеют
ряд преимуществ:

Возможность для большего круга лиц принять участие в размещении заказа;

Короткие сроки проведения процедур;

Экономия бюджетных средств на организации и проведении торгов;

Прозрачность и открытость процесса закупок;

Честная конкуренция, исключающая неценовые методы ведения борьбы;

Равные права всех поставщиков товаров, работ и услуг;

Участие в торгах возможно из любой точки мира, не выходя из своего офиса;

Высокий уровень безопасности и защиты, применение средств электронной цифровой
подписи;

Доступность для представителей среднего и малого бизнеса, которые раньше не могли войти
в область государственных закупок.
7

Предусмотренная процедура проведения аукционов должна обеспечивать анонимность
участников аукциона до определения победителя аукциона, что направлено на исключение
субъективных решений аукционной комиссии при допуске участников к аукциону, предотвращение
сговора участников аукциона и воздействия одних участников аукциона на других участников.
Помимо достижения экономии бюджетных средств и снижения коррупционной составляющей,
реализация правительственных мер обеспечивает широкий доступ к государственному заказу для
мелких и средних предприятий, тем самым расширяя рынки сбыта для производимых ими товаров и
оказываемых услуг. Целесообразно и далее развивать электронные торговые площадки и
полномасштабно использовать их возможности для размещения государственного и муниципального
заказов. Электронные торги — это составная и очень важная часть отечественной инновационной
инфраструктуры, расширяющей географию участников закупок товаров и услуг. Интернет в нашей
стране успешно развивается и это залог успешного развития электронных торгов. Они сокращают
время, и самое главное снижают коррупционность процедур и расширяют возможности для малого
бизнеса получать государственные заказы.
Законопроектом ФАС предлагается следующее решение наиболее актуальных проблем:

Проблема: Необходимость повышения профессионального качества поставщиков.
Решение: В целях повышения качества исполнения контрактов при начальной (максимальной) цене
более 10 млн. руб. по отдельным видам продукции заказчик вправе устанавливать дополнительные
требования к участникам торгов о наличии у них опыта исполнения контрактов по поставке
аналогичной продукции (цена исполненного участником контракта должна быть не менее 20% от
начальной (максимальной) цены контракта, на которую он претендует).Кроме того, вводятся
дополнительные требования к участникам размещения заказа на выполнение строительных работ о
наличии у них опыта выполнения строительных контрактов при размещении заказов на сумму свыше
50 млн. рублей, которые будут устанавливаться в обязательном порядке.
Качественное исполнение контрактов во многом зависит от профессиональных навыков
поставщиков. Вполне очевидно, что в отличие от «компании-новичка», о профессиональной
деятельности
которой
ничего
не
известно,
большее
доверие
вызывает
компания,
чья
профессиональная компетенция подтверждается конкретным опытом работы.
По отдельным видам закупаемых товаров, работ и услуг квалификация исполнителя может
существенно влиять на результат исполнения контракта, в связи с чем важно иметь возможность
допускать к исполнению крупных контрактов только квалифицированных предпринимателей, уже
обладающих положительным
опытом выполнения небольших контрактов. В совокупности с
качественной финансовой мотивацией это даст значительный положительный эффект.
8
В действующей редакции Закона 94-ФЗ действует диспозитивная норма, определяющая, что
при размещении заказов, связанных со строительными работами, стоимостью свыше 50 млн. рублей, к
электронному аукциону допускаются только квалифицированные участники с документально
подтвержденным опытом строительства и ввода в эксплуатацию аналогичного объекта, стоимостью не
менее 20 % от цены объекта, на строительство которого претендует участник (допуск по
квалификации).
То есть, подрядчику, чтобы получить крупный строительный контракт, вначале нужно успешно
исполнить более мелкий контракт. Данные об исполнении контракта подтверждаются в соответствии с
градостроительным законодательством разрешением о вводе объекта в эксплуатацию.
Данная норма себя успешно зарекомендовала, поэтому в законопроекте, подготовленном ФАС
России, указанную норму предлагается перевести в разряд императивных.
Кроме того, предлагается распространить аналогичную возможность квалификационного
допуска к торгам стоимостью более 10 млн. рублей на закупку следующих видов продукции:
медицинские услуги, реставрация, медицинское оборудование, лекарственные средства, работы по
подготовке проектной документации, организация питания, услуги по организации мероприятий
(выставок, конференций), инженерные изыскания, аварийно-спасательные работы.
Согласно законопроекту ФАС России, опыт исполнителя будет подтверждаться данными из
реестра контрактов, что позволит исключить возможность фальсификации сведений о наличии опыта
недобросовестными компаниями, а для заказчиков не составит труда проверить соответствующий
опыт, обратившись к общедоступному реестру контрактов.
Чтобы «блокировать» участие в торгах недобросовестных поставщиков, законопроектом о
ФКС, подготовленным ФАС России, предусмотрено включение в РНП сведений не только о
недобросовестном участнике размещения заказа, но и о физическом лице, осуществляющем
управление соответствующим юридическим лицом. Таким образом, у недобросовестного участника
торгов возникает ограничение права участия в процедурах закупок всех юридических лиц, управление
которыми осуществляет физическое лицо, сведения о котором включены в РНП.

Проблема: Во многих случаях заказчики не размещают проектно-сметную документацию
для выполнения работ по строительству на официальном сайте, что не позволят не
«аффилированному» с заказчиком участнику размещения заказа подготовить заявку и принять
участие в торгах.
Решение: Установить, что проектно-сметная документация для выполнения работ по строительству
должна в обязательном порядке включаться в состав документации о торгах и размещаться на
официальном сайте (сделано исключение для объектов строительства по типовой проектной
документации, для которых установлены отдельные особенности).
9

Проблема: Недостаточная проработка условий контракта на проектирование в ряде
случаев приводит к невозможности исполнения контракта или удорожанию строительства.
Решение: Установлено, что при размещении заказа на выполнение работ по подготовке проектной
документации обязательным условием контракта является стоимость строительства проектируемого
объекта, а также стоимость авторского надзора.

Проблема: Требуются дополнительные меры мотивации подрядчиков к качественному
исполнению контрактных обязательств при строительстве объектов.
Решение: Установлено, что оплата по контракту на строительство до ввода объекта в
эксплуатацию осуществляется в размере не более чем 90 % от цены, установленной контрактом.
Оставшиеся 10 % оплачиваются подрядчику после сдачи объекта в эксплуатацию.
В законопроекте о ФКС, подготовленном ФАС России, также предлагается создание системы
профессиональных закупочных центров – уполномоченных органов при главных распорядителях
бюджетных средств на федеральном уровне, а также уполномоченных органов на уровне субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований. Таких профессиональных закупочных центров
по всей стране должно быть создано не более 3-5 тысяч.
Данное предложение основано на оценке практики создания уполномоченных органов в
рамках Закона 94-ФЗ. В настоящее время в субъектах Российской Федерации и муниципальных
образования, где функционируют уполномоченные органы, закупочный процесс организован намного
качественнее, чем на территориях, где заказчики предоставлены сами себе.
Уполномоченные органы будут участвовать в планировании закупок, осуществлять проверку
обоснования начальных цен контрактов, помогать заказчикам в формировании технических
требований к закупаемой продукции, осуществлять проведение закупочных процедур, участвовать в
заключении контрактов, организовывать контроль и осуществлять анализ исполнения контрактов.
Предлагаемое решение приведет к сокращению количества «непрофильных» функций у
сотрудников заказчиков, повысит качество работы бюджетного сектора, исключит закупку
некачественной продукции.
Еще одной важной проблемой является длительная судебная процедура расторжения
контрактов при их ненадлежащем исполнении, что приводит к невозможности быстрой замены
недобросовестного поставщика и срыву поставок продукции.
ФАС России в своем законопроекте «О федеральной контрактной системе» предлагает решить
данную проблему путем введения быстрой процедуры расторжения контрактов сторонами, всего за 10
дней, через специальную административную процедуру на основании решений межведомственной
комиссии.
10
Возможность расторжения контракта в указанном порядке будет предусмотрена как для
заказчика, так и для поставщика.
По результатам расторжения контракта происходит взыскание штрафных санкций и возмещение
ущерба с виновной стороны.
В связи с этим появляется дополнительный механизм защиты заказчика от действий
недобросовестного
поставщика,
и
механизм
защиты
интересов
предпринимателя
от
недобросовестного заказчика.
При этом соблюдение интересов сторон будет обеспечиваться специальной процедурой
рассмотрения заявлений о расторжении контрактов и вынесением коллегиального решения
межведомственной комиссии. Такой порядок расторжения контрактов намного эффективнее, чем,
например, расторжение в одностороннем порядке с последующей возможностью обжаловать в
контролирующий орган принятое решение, поскольку последующее обжалование после факта
расторжения контракта может не восстановить в правах интересы стороны, нарушенные незаконным
расторжением.
Проблему невозможности публично отслеживания стадии исполнения контракта, что может
привести к заключению контракта на одних условиях, а исполнению совершенно на других,
умоляющих положение, как заказчика, так и предпринимателя, ФАС России в своем законопроекте «О
федеральной контрактной системе» предлагает решить путем регламентации детальной приемки
товаров, работ и услуг, а также обязательного размещения документов, сопровождающих приёмку
товаров, работ и услуг, на официальном сайте.
Законопроект, конечно, не решает все существующие в природе проблемы экономики
госзаказа, поскольку многие из них носят отраслевой характер и требуют
значительного
совершенствования именно отраслевых нормативно-правовых актов, но законопроект коренным
образом улучшает систему госзаказа и направлен на решение наиболее злободневных проблем
сегодняшнего дня – таких, как введение быстрой процедуры расторжения контрактов, наведение
порядка с финансовым обеспечением, централизация госзаказа, введение значительно ускоренной
процедуры электронного аукциона, платности за необоснованные жалобы, возможность выставлять
дополнительные объективные требования к участникам и т.д.
В целом, представленный законопроект - наиболее быстрый, рациональный и безболезненный
путь решения ключевых проблем госзаказа и перехода регулирования данной сферы на качественно
новый уровень из всех имеющихся разумных вариантов.
Несомненно, особенности госзаказа в строительстве должны быть учтены при принятии закона
«О федеральной контрактной системе».
11
При размещении заказов на выполнение работ по строительству, реконструкции и
капитальному ремонту объектов капитального строительства необходимо увязать процедуры
размещения заказа на строительные подряды с нормами Градостроительного кодекса Российской
Федерации, установив, что при размещении заказа участник должен представить соответствующий
допуск к работам по организации строительства, исходя из начальной (максимальной) цены контракта.
При этом необходимо установить запрет требовать допуски к иным видам работ, выполняемых в ходе
контракта.
Пока рано прогнозировать сроки принятия согласованного решения со всеми участниками
госзаказа,
однако
промежуточным
итогом
обсуждения
можно
считать
значительно
более
углубленную, детальную проработку концепции изменений, которые предлагается внести в
законодательство о госзакупках. Мы видим уже не сырой, а вполне готовый к реализации пакет
поправок, который за время дискуссии пополнился немалым количеством новых идей.
Профессиональному строительному сообществу необходимо непосредственно участвовать в
работе по совершенствованию законодательства, совместно работая над внесением поправок в
предложенные законопроекты.
Доклад подготовлен с использованием справочных материалов, представленных ФАС России для
презентации разработанного законопроекта «О Федеральной контрактной системе».