Тезисы доклада «Эволюция конституционного дизайна

Тезисы доклада
«Эволюция конституционного дизайна субъектов Российской Федерации»
для выступления на конференции
“XVII Апрельская международная научная конференция по проблемам развития
экономики и общества”
Павел Кононенко,
старший преподаватель, Факультет свободных искусств и наук, СПбГУ
Резюме: В докладе будут представлены результаты исследования конституций и
уставов субъектов Российской Федерации. В центре исследовательского интереса
находится эволюция системы разделения властей от первых редакций
региональных основных законов до современных. На основе статистического
анализа будут выявлены факторы, влиявшие на траекторию изменений в балансе
сил между исполнительной и законодательной ветвями власти.
После распада Советского Союза на карте появилось несколько новых государств,
и перед каждым из них стоял вопрос о том, как создать стабильную, эффективную
государственную систему. Для России как федеративного государства этот вопрос
должен был решиться не только на национальном, но и на уровне регионов: в 1990-е годы
была принята не только конституция РФ, но и конституции и уставы субъектов
федерации. Сам по себе факт появления нескольких десятков конституций в достаточно
схожем политическом и социально-экономическом контексте мог бы стать поводом для
появления устойчивой традиции академического интереса к сравнительному изучению
конституционного дизайна российских региональных политических систем. Однако этого
не произошло в силу разных причин, одной из наиболее важных среди которых было
возникшее в начале 2000-х годов и в дальнейшем широко распространившееся среди
исследователей постсоветской политики убеждение в относительно слабом влиянии
формальных институтов на реальный политический процесс. Конституции, законы,
формальные предписания и т.п. вещи считались лишь ширмой или фасадом, за которым
скрывается реальная политика, реализующаяся по полуформальным и неформальным
правилам. Второй причиной уменьшения интереса к региональным политическим
системам была очевидность нарастания централизаторских тенденций в 2000-е годы,
сопровождавшихся не только усилением роли федеративного центра в процессе принятия
политических решений на уровне субъектов федерации, но и широкой унификацией и
стандартизацией формальных институтов региональной политики.
Тем не менее, к середине 2010-х годов становится очевидно, что политический
процесс в российских регионах проходит далеко не однообразно, а сложившиеся
региональные политические системы по-прежнему демонстрируют вариацию по многим
значимым показателям. Российский случай оказался вдалеке от конвенциональных
моделей
полноценного
федерализма,
но
не
перестал
быть
полем
реализации
политического разнообразия. В этой связи вопрос о том, насколько это разнообразие
вызвано (или поддерживается) системой формальных институтов, остается не только
открытым,
но
и
представляет
бесспорный
академический
интерес,
возвращая
исследования российской региональной политики в традиционный для современной
политической науки формат.
В целом, исследования субнациональных политических процессов в политической
науке менее популярны, нежели кросснациональные исследования, и институциональный
дизайн не является темой-исключением. Преимущества и недостатки президентских и
парламентских систем обсуждались еще в классических работах Х.Линца и А.Лейпхарта,
а
М.Дюверже
предложил
ввести
в
классификацию
промежуточный
этап
–
полупрезидентский режим. В классической работе М. Шугарта и Дж. Кэри «Президенты
и
парламенты»1
появляется
подход,
в
котором
президентские
режимы
не
рассматриваются как одинаковые, и именно благодаря сравнению институциональных
характеристик становится возможным компаративное изучение соотношение полномочий
исполнительной и законодательной властей. Помимо введения новой классификации
режимов, основанных на полномочиях президента, Шугарт и Кэри предлагают способ
измерения полномочий главы исполнительной власти.
Благодаря квантификации полномочий главы исполнительной власти, которую
провели Шугарт и Кери, стало возможным проводить корреляционный анализ и изучать
эффекты институциональных изменений более подробно. Например, Х.А.Чейбуб и А.
Пшеворски, сравнивая среднюю продолжительность существования режимов, показали,
что президентские системы являются менее устойчивыми 2. Т. Перрсон и Г.Табеллини
доказали, что в президентских системах расходы на правительство и публичные блага
уступают парламентским3. Также есть работы, показывающие влияние конституционного
дизайна на уровень коррупции в государстве4.
Что касается России, то исследованию разделения властей на федеральном уровне
1
Shugart M.S., Carey J.M. Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge
University Press, 1992. 332 p.
2
Cheibub J., Przeworski A., Saiegh S. Government coalitions and legislative effectiveness under presidentialism
and parliamentarism // British journal of political science. – L., 2004. –Vol. 34, N 4. – P. 565–587.
3
Persson T., Roland G., Tabellini G. Comparative politics and public finance. // Journal of Political Economy. 108.
p. 1121-61
4
Persson Т., Tabellini G. The Economic Effects of Constitutions. Cambridge: MIT Press, 2005., Gerring J.,
Thacker C. Political Institutions and Corruption: The Role of Unitarism and Parliamentarism. // British Journal of
Political Science 34, 2004. Pp. 295–330.
посвящены
работы
Т.Ремингтона5,
Н.
Робинсона6,
М.Макфола.
Исследования
институционального дизайна субнационального уровня также проводились Г.Голосовым,
В.Гельманом, Р.Туровским и др. Среди них особое внимание в контексте данной работы
необходимо
уделить
исследованию
П.
Содерлунга7,
посвященному
изучению
субнациональной исполнительной власти в России и сравнению результатов с 24 другими
федеративными государствами. Однако данное исследование опирается на анализ
федерального законодательства, и основной его целью, соответственно, становится не
сравнительный анализ регионов РФ, а компаративный анализ с другими федеративными
государствами.
Таким образом, область последовательного сравнительного изучения именно
субнационального уровня разделения властей остается недостаточно развитой в
российской политической науке.
В данном исследовании для анализа используются три версии основного закона
каждого региона – первоначальная (созданная
с 1992 по 2001г., на первом этапе
конституционного строительства), в редакции на конец 2004 года (с внесенными в нее
поправками после реформ В.В. Путина, но до отмены выборов губернаторов), и в
редакции на конец 2012 года (с внесенными поправками после реформ Д. Медведева).
Предметом исследования выступает соотношение полномочий законодательной и
исполнительной ветвей власти в субъектах федерации и его влияние на траекторию
развития региональной политической системы. Объем полномочий каждой из двух ветвей
власти определяется с помощью применения интервального метода Шугарта-Кэри,
предложенного в работе «Президенты и ассамблеи».8
Выявление
исполительной
и
факторов,
влиявших
законодательной
на
власти
изменение
объемов
производится
с
полномочий
помощью
методов
регрессионного анализа и метода моделирования структурными уравнениями.
5
Remington T. The Evolution of Executive-Legislative Relations in Russia. Slavic Review, 2000, vol.59, N3.
Institutions and Political Change in Russia. London: Macmillan, 2000
7
Söderlund P. The Russian subnational executives as institutional veto players, Regional & Federal Studies, 15:1,
2005. Pp. 41-57.
8
Shugart M.S., Carey J.M. Presidents and Assemblies.
6
у