О розничной торговле в РФ». - Торгово

1
О становлении нормативно-правовой базы,
регулирующей отношения в сфере потребительского рынка
Экономические преобразования в Российской Федерации двух
последних десятилетий коренным образом изменили ситуацию на
потребительском рынке страны. Решение основной стратегической задачи
России – достижение уровня экономического и социального развития,
соответствующего статусу Российской Федерации, как одной из ведущих
мировых держав, - стало невозможно без формирования современного
механизма внутренней торговой политики, вывода национальной экономики
из «тени» и создания равных конкурентных условий.
Историю формирования законодательной базы потребительского
рынка Российской Федерации можно разбить на 4 этапа:
1 этап (1991–1996гг), в ходе которого типичными для отрасли были
стихийность, массовое уклонение от уплаты налогов, нарушение санитарных
норм и прав потребителей. В этот период был принят ряд основополагающих
актов в сфере розничной торговли, общественного питания и сферы услуг,
включая Указ Президента РФ №232 от 25.11.91 г. «О коммерциализации
деятельности предприятий торговли в РСФСР» и Указ Президента РФ №65
от 29.01.92 г. «О свободе торговли», а также Законы РФ №2300-1 от 7.02.92 г.
«О защите прав потребителей и №5151-1 «О сертификации продукции и
услуг». Следует также упомянуть Постановление Совета Министров –
Правительства РФ №995 от 8.10.93 г. «О Правилах продажи отдельных видов
продовольственных и непродовольственных товаров» и др.
Этими документами была заложена необходимая правовая основа для
становления и развития рыночных отношений.
2 этап (1996–2002гг), в ходе которого началось развитие
регионального (местного) нормотворчества по вопросам лицензирования,
сертификации, установления правил работы рынков и мелкорозничной сети,
региональных налогов и сборов в области торговой деятельности,
регулирования алкогольного рынка и др.
Правовую основу этой деятельности составляли договоры о
разграничении предметов ведения и полномочий, заключенные между
органами власти федерального и регионального уровней с учетом ст.11
Конституции РФ. Всего было заключено около 40 таких договоров, включая
города федерального значения Москву и Санкт-Петербург. Отдельные
перекосы в регулировании потребительского рынка на уровне субъектов
федерации выравнивались судебной практикой при содействии органов
прокуратуры и антимонопольного ведомства.
3 этап (2002-2009гг) можно условно назвать этапом перехода
количественных изменений в новое качество розничной торговли и сферы
услуг. Он сопровождался проведением административной реформы,
сокращением и трансформацией систем лицензирования, сертификации и
стандартизации.
2
Увеличение объемов реализации товаров и услуг, происходившее
благодаря
растущему
благосостоянию
населения,
развитию
потребительского кредитования, привело к значительному росту количества
участников рынка, формированию конкурентной среды, повышению
инвестиционной и инновационной активности российских сетей. На
внутренний рынок розничной торговли пришли первые зарубежные сети –
Рамстор, Metro Cach & Carry, SPAR, Ашан и др.
При этом повысилась востребованность создания эффективной
государственной системы регулирования отрасли, включая четкое
разграничение полномочий и предметов ведения между различными
уровнями власти. В то же время в качестве непосредственных результатов
административной
реформы
декларировалось
создание
системы
государственного управления, способной достигать общественно-значимых
измеримых целей, снижение издержек на ведение бизнеса за счет
сокращения административных барьеров, создание новых рынков услуг для
частного бизнеса, повышение доверия граждан и предпринимателей к
государственным институтам. Достижение этих целей не представлялось
возможным без принятия специального федерального закона.
В 2004 году новый состав Комитета ТПП РФ по развитию
потребительского рынка, проанализировав состояние отрасли, пришел к
выводу о том, что наиболее острыми и насущными проблемами являются:
- отсутствие ФЗ «О торговле»,
- непрозрачность отрасли,
- кадровый дефицит.
В том же году участники VI форума «Торговля в России», наиболее
массового мероприятия отрасли, подписали открытое письмо к
Председателю Правительства РФ и Министру экономического развития и
торговли Российской Федерации, в котором настаивали на необходимости
скорейшего принятия ФЗ «О торговле», способного решить в том числе и
перечисленные проблемы.
В 2005 году Министр экономического развития и торговли РФ Г.О.
Греф впервые признал возможность принятия такого закона, поскольку роль
отрасли в экономическом росте страны (20% в ВВП) стала очевидной, а
лидеры отрасли перешли по обороту психологический рубеж в 1
млрд.долларов. По заказу Минэкономразвития и торговли России было
выполнено исследование «Разработка концепции нормативно-правового
регулирования внутренней торговли Российской Федерации» силами РЭА
им. Плеханова, МГУ и ДПРУ Правительства Москвы. Одновременно рабочая
группа Комитета ТПП РФ по развитию потребительского рынка под
руководством А.И. Борисова разработала свой вариант Концепции и проекта
закона «О розничной торговле в РФ».
В 2006 году в результате доклада министра сельского хозяйства
А.Гордеева президенту В.В. Путину письма о проблемах взаимоотношений
между отечественными производителями и торговыми сетями
3
руководству Министерства экономического развития и торговли России
было дано поручение о немедленной разработке ФЗ «О торговле». Тогда же,
выступая на одном из заседаний Комитета ТПП РФ по развитию
потребительского рынка, его председатель А.И. Борисов предупредил
участников о том, что если лидеры сетей и отраслевые эксперты не проявят
инициативы, она будет перехвачена Минсельхозом и другими ведомствами.
В результате так и получилось. Первоначальная концепция закона и
разработанный рабочей группой комитета проект ФЗ, прошедший
многочисленные обсуждения и доработки, был отложен в сторону и в
короткие сроки в Министерстве экономического развития и торговли России
был разработан сугубо ведомственный проект концепции, в сотрудничестве с
Минфином, Минздравсоцразвитием, ФТС, ФАС и Минсельхозом.
14 июня 2007 года на своем экстренном заседании Комитет ТПП РФ по
развитию потребительского рынка, рассмотрев проект новой Концепции ФЗ
«Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ»
еще раз призвал всех участников рынка и представляющие их отраслевые и
профессиональные организации и объединения – принять самое активное
участие в обсуждении и доработке нового проекта указанной Концепции и
направил в Минэкономразвития РФ целый список своих предложений и
замечаний. Тем не менее, 29 октября 2007 г. Комиссия Правительства РФ по
законопроектной деятельности в целом одобрила ее, а также проект
технического задания на разработку самого закона. В течении первого
квартала 2008 г. межведомственная группа при Министерстве
экономического развития и торговли РФ неоднократно обсуждала
подготовленный ведомственный проект федерального закона, который, как
показала практика, вызывал широкую и разнонаправленную критику
заинтересованных сторон. Причем критика высказывалась с прямо
противоположенных позиций, особенно это касалось взаимоотношений
торговых сетей и компаний-поставщиков и производителей, а также
крупной сетевой розницы и владельцев малой розничной торговли.
В результате обсуждения законопроекта на совместном заседании
Комитета ТПП РФ по вопросам регулирования предпринимательской
деятельности и по развитию потребительского рынка было принято решение
просить Президента ТПП РФ Е.М. Примакова обратиться с письмом к
Председателю Правительства РФ с просьбой приостановить уже запущенную
процедуру принятия этого документа и обещанием представить новый
проект закона. Реорганизация Минэкономразвития и Минпромторга с
передачей последнему функций регулировании торговли также
способствовала этому.
Тем не менее в конце 2009 года Госдума РФ в ускоренном порядке
приняла противоречивый вариант ФЗ №381 «Об основах государственного
регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее закон
О торговле), который стал юридической основой для деятельности
хозяйствующих субъектов потребительского рынка.
4
4 этап (2009-н.время) характеризуется сложным процессом
привлечения сложившихся отношений поставщиков и сетевой торговли к
жестким требованиям ФЗ-381, который вступил в силу летом 2010 года. В
дополнение к этому приказом Минпромторга России в 2011 году утверждена
«Стратегия развития торговли в России на 2011-2015 годы и на период до
2020 года» (далее Стратегия). В настоящее время реализуется первый этап
Стратегии, которым в соответствии с Законом О торговле предусматривается
разработка и утверждение целого ряда важных документов. В частности,
практически во всех 83 субъектах Российской Федерации разработаны и
утверждены нормативно-правовые акты регламентирующие:
- схему и порядок размещения нестационарных торговых объектов,
- установление нормативов минимальной обеспеченности населения
площадью торговых объектов,
- особенности деятельности ярмарок.
Что касается рассчитанных нормативов минимальной обеспеченности
населения площадями торговых объектов, то они колеблются в зависимости
от региона от 130 кв.м. в Ингушской республике до 709 кв.м. в Москве.
Средний норматив на 1 тысячу человек в целом по Российской Федерации
составляет 521 кв.м., в том числе по продовольственным товарам – 159 кв.м.,
по непродовольственным – 362 кв.м.
Принятие ФЗ №381 «Об основах государственного регулирования
торговой деятельности в Российской Федерации» стало результатом
вынужденного компромисса между наиболее активными объединениями
производителей, переработчиков и розничной торговли. Однако по
результатам его применения можно считать, что довольных нет ни в одной из
этих групп. Так, по оценкам производителей, замена бонусов на договоры
маркетинговых услуг, облагаемые НДС, приводит к дополнительным 1015%-ным издержкам. Трудно поддается оценке огромное количество
трудозатрат, пошедших на пересмотр и перезаключение договоров с обеих
сторон. Многообразие проблемных и сложных моментов, проявляющихся,
например, в сделках слияний и поглощений, вообще трудно даже
предусмотреть, а не только оценить их стоимость в смысле юридических и
прочих услуг.
Серьезные замечания выдвигаются и со стороны органов власти
муниципального и субъектного уровня. Среди них указываются вопросы
определения «ассортиментного минимума»; профессиональной подготовки
работников, осуществляющих непосредственное обслуживание граждан;
упрощения положения о размещении нестационарных торговых объектов и
др. Неудовлетворенность органов местной власти вызывает и полное изъятие
из сферы регулирования ФЗ-381 услуг общественного питания.
Работу над совершенствованием этого закона, по общему мнению
торгового бизнес-сообщества, следует продолжить, правда, избегая любых
перекосов. Особенно тщательно при этом необходимо соблюдать баланс
5
интересов производителей, переработчиков и розничной торговли.
Именно с этой целью ряд ведущих российских отраслевых объединений АКОРТ, Руспродсоюз, Национальная мясная ассоциация, Союзмолоко,
РусБренд, Комитет ТПП РФ по развитию потребительского рынка,
Ассоциация производителей мыловаренной и масложировой продукции,
Общественный совет при Минпромторге России и Общественный совет при
Минсельхозе России - создал в конце 2010 года Межотраслевой
экспертный совет по развитию потребительского рынка (МЭС).
МЭС определил своей основной задачей анализ состояния и проблем
отраслей, обеспечивающих функционирование потребительского рынка
страны, поиск путей их эффективного развития, а также выработку
согласованных предложений по совершенствованию ФЗ-381.
Среди предлагаемых изменений в ФЗ-381 участники МЭС согласовали
поправки, регулирующие отношения в области дистрибуции, расчета
стоимости логистики, запрета штрафов за недопоставку в случае непринятия
новых цен, а также антимонопольного регулирования доли товарного рынка
(ст.ст.9 и 14). Наибольший накал дискуссий был по последнему вопросу,
поскольку ст.14 запускает механизм антимонопольного регулирования при
достижении продуктовыми сетями порога доли рынка в 25%, сужает понятие
«рынка» до размеров городского округа и муниципального района и, по сути,
вводит абсолютный запрет на развитие сети при достижении этого порога.
Данный запрет, по общему мнению членов МЭС, не приведет к усилению
конкуренции, как это задумывалось. Проиграет при этом и потребитель, так
как розничная сеть, открыв несколько (а иногда и всего один) магазинов в
части населенных пунктов муниципального района, может достичь уровня
запрета и уже не пойдет в другие населенные пункты, не влияя, таким
образом, ни на рост конкуренции, ни на снижение цен. Сократятся и каналы
сбыта у местных производителей.
Конкуренция в целом в торговой отрасли развита очень сильно.
Ведущие игроки борются буквально за все – количество магазинов, общая
торговая площадь, географическое покрытие, ассортимент и, конечно, цена.
Именно поэтому в крупнейших сетях уже достаточно давно цены на
основные потребительские товары ниже, чем на рынках. В то же время
нередки случаи ограничения конкуренции на региональном уровне, когда с
помощью административного ресурса затрудняется приход на местный
рынок «чужих» сетей.
Помимо изменений в ФЗ-381, в рамках МЭС разработаны возможные
изменения в Налоговый кодекс. В частности, речь идет о выплатах по
договорам возмездных услуг и возмещении товарных потерь. По мнению
экспертов, введение в действие новой нормы, прямо предусматривающей
важность учета расходов на продвижение товара, не относящихся к
рекламным, позволило бы внести большую определенность в вопросе
налогового учета таких расходов. Кроме того, введение этой нормы
6
позволило бы существенно снизить количество формальных споров с
налоговыми органами, уменьшить расходы бюджета на их рассмотрение.
Что касается товарных потерь, то действующее налоговое
законодательство не содержит прямой нормы, позволяющей учитывать
подобные расходы. Существующие нормы НК РФ либо регулируют правила
в отношении отдельной группы налогоплательщиков, либо трактуются как
применимые исключительно для производственных организации, либо
являются неисполнимыми на практике в силу прямых ограничений НК РФ.
Такой способ розничной торговли, как самообслуживание покупателей
в торговых залах, наиболее полно отвечает потребностям населения, но
вместе с тем, влечет потери товаров по причинам, которые установить
объективно не представляется возможным, в частности, в случае порчи и
краж товаров. На практике в подавляющем числе случаев невозможно
установить факт хищения товаров, в том числе посредством обращения в
уполномоченные государственные органы, поскольку проблематично
доказать совершение с корыстной целью противоправного безвозмездного
изъятия и (или) обращения имущества.
Устранение сложившейся ситуации может быть осуществлено
исключительно путем внесения дополнений в налоговое законодательство
РФ.
Как уже отмечалось, ФЗ-381 не решил проблемы взаимных
отношений поставщиков и розничных сетей. Конфликтные ситуации
между сторонами продолжали привлекать внимание представителей
исполнительной и законодательной властей, торгово-промышленных палат и
других объединений предпринимателей.
Понимая необходимость поиска совместных решений накопившихся
проблем, члены МЭС решили, что работа организации будет строиться на
принципах гласности , открытости и взаимного уважения взглядов всех
участников обсуждений, а решения
приниматься только на основе
консенсуса. Поскольку один из представителей ФАС в ходе форума
«Ретейл в России» публично высказал опасения относительно возможного
ценового сговора участников МЭС, было принято решение пригласить
представителя
антимонопольного
ведомства
в
состав
совета.
Соответствующее предложение было направлено руководству ФАС РФ, а
пока все заседания МЭС начинаются с того, что председательствующий
зачитывает
вслух
специально
разработанное
Антимонопольное
предостережение.
Еще одним важным результатом их совместной
работы стала
разработка
и
принятие
Кодекса
добросовестных
практик
взаимоотношений между торговыми сетями и поставщиками
потребительских товаров (Кодекс), который бил подписан 14 декабря 2012
года в присутствии Вице-премьера России И.И. Шувалова (Приложение №1).
Отметим, что документ получил предварительное согласование ФАС РФ (см.
Приложение №2).
7
С целью обеспечить выполнение участниками рынка положений
Кодекса на практике на одном из последних своих заседаний 22 августа
2013г. МЭС создал специальную Комиссию по применению Кодекса,
которая будет рассматривать обращения сторон, считающих, что
контрагенты нарушают согласованные положения. Впереди самый трудный
этап практического воплощения уникального нормативного документа,
созданного не государством, а самими участниками рынка в качестве
нового опыта межотраслевого саморегулирования (Положение о Комиссии
и состав членов в Приложении №3 и №4).
6 февраля 2013 года на совместном заседании двух комитетов ТПП (по
предпринимательству в текстильной и легкой промышленности и по
развитию потребительского рынка) обсуждался вопрос о расширении сферы
действия КДП на сектор непродовольственных товаров. В случае
заинтересованности отечественных производителей Российский союз
предпринимателей текстильной и легкой промышленности войдет в состав
МЭС и присоединится к числу подписавших КДП. Между тем на местах
участники рынка проявляют интерес к этому документу. В марте 2013 года
церемония подписания Декларации о присоединении к Кодексу состоялась
в Рязанской области в присутствии губернатора. Считали бы важным
распространить информацию об этой инициативе и привлечь максимально
возможное количество отраслевых объединений к этому не имеющему
прецедентов процессу межотраслевого саморегулирования, родившегося в
стенах ТПП РФ.