Территориальное общественное самоуправление: предпосылки

Территориальное общественное самоуправление:
предпосылки, функции, оценка
Л. Полищук, И. Шагалов
Самоорганизация граждан для решения общественных проблем принимает
различные формы – от политических и общественных движений, имеющих целью
повлиять на деятельность государственных органов, до низовых коллективных инициатив
(«субботников»), когда члены местных сообществ обходятся собственными силами и
ресурсами. Указанные формы коллективных действий требуют особых разновидностей
социального капитала – в первом случае речь идет о гражданской культуре, т.е. навыках и
готовности использования институтов демократии для достижения подотчетности власти,
а во втором – об аполитичном «горизонтальном» социальном капитале, который является
альтернативой государству.
Институт территориального общественного самоуправления (ТОС) занимает
промежуточное положение между этими вариантами – местные сообщества по-прежнему
проявляют инициативу в решении локальных проблем, но делают это при поддержке
муниципальных властей, как правило в виде грантов. ТОСы правомерно рассматривать как
аутсорсинг муниципальных услуг местных сообществам с частичным бюджетным
финансированием. Преимуществами такой модели являются лучшая информированность
граждан по сравнению с бюрократией о потребностях общества и возможностях их
удовлетворения, а также о прямой заинтересованности участников ТОС в эффективном
использовании имеющихся средств. Вдобавок ТОСы дают опыт участия в коллективных
начинаниях и тем самым способствуют накоплению социального капитала, который
принято считать ценным ресурсом развития. Нередко бюджетное финансирование
выступает в качестве катализатора дополнительного сбора средств и ресурсов самими
участниками ТОС, что является важной предпосылкой успешного фандрэйзинга (Andreoni).
В целом ТОСы удовлетворяют большинству условий успешной самоорганизации,
сформулированных Э. Остром, в том числе постоянное общение участников друг с другом,
четко очерченные границы проекта, и поддержка государства (Ostrom, 2000).
Вместе с тем у ТОСов может быть и «теневая сторона», особенно в тех случаях,
когда муниципальные гранты распределяются непрозрачно или с использованием
неподходящих критериев, что может быть источником коррупции или вести к
неэффективному использованию бюджетных средств. Кроме того, система «целевых
грантов» перенацеливает энергию и внимание гражданского общества на решение
локальных повседневных задач под выборочным патронажем власти, и может ослабить
таким образом общественный контроль над государством, что снижает эффективность
бюджетной сферы (Nannicini et al, 2013; Menyashev, Polishchuk, 2015).
В настоящем докладе представлены результаты институционального анализа
ТОС с использованием разнообразных источников информации, в том числе ряда опросов,
проведенных в г. Киров, где действует несколько сотен ТОС (Шагалов, 2015). Перед
исследованием были поставлены следующие вопросы:

При каких обстоятельствах и предпосылках наиболее вероятно создание
ТОС?

Кому принадлежит инициатива создания ТОС – властям, жителям, и/или
активистам гражданского общества?

Как выглядит «разделение труда» между ТОС и муниципальными
властями?

В чем заключаются сравнительные достоинства и недостатки ТОС по
сравнению муниципальными органами?

Какие факторы влияют на эффективность ТОС?
Опросами были охвачены жители города, активисты и менеджеры ТОС, а также
муниципальные служащие.
Из анализа следует, что основным мотивом создания ТОС является возможность
получение поддержки муниципальных властей; следующей по частоте упоминания
является недовольство жителей муниципальными услугами и городским управлением и
желание взять дело в собственные руки. В подавляющем большинстве ТОСы возникают по
инициативе снизу; роль власти состоит в том, чтобы обещать поддержку наиболее
перспективным проектам, и установить с ТОСами партнерские отношения.
Исследование выявило «эффект мультипликатора» в деятельности ТОС:
бюджеты реализованных проектов на протяжении ряда лет в 2-2,5 раза превышали
первоначальное бюджетное финансирование. По мнению почти половины респондентов,
польза ТОС в том, что они позволяют реализовать проекты, для которых у власти не
хватает средств или «не доходят руки»; каждый шестой респондент полагает, что ТОСы
успешно заменяют действующую власть, а каждый пятый – что они способствуют
развитию ценных навыков коллективных действий.
Проведенное исследование позволило охарактеризовать особенности общества,
при которых наиболее вероятно создание ТОС. Оценка регрессионных моделей
показывает, что к таковым относятся развитые социальные связи, доверие и готовность к
взаимопомощи, т.е. традиционные составляющие социального капитала. При этом ТОСы
скорее возникают там, где люди не верят в коллективную способность общества добиться
подотчетности и эффективной работы муниципальных властей в пределах города или
городского района, но в то же время ощущают ответственность за свой дом, двор или
микрорайон, и стремятся получить поддержку власти в решении локальных проблем.
Таким образом, можно констатировать, что ТОСы отражают дефицит
гражданской культуры в современном российским городе, вследствие чего
конвенциональные демократические механизмы замещаются и, возможно, вытесняются
вниманием к локальным проблемам под патронажем власти. Такая переориентация
энергии гражданского общества, как следует из (Nannicini et al., op. cit., Menyashev,
Polishchuk, op. cit.) ослабляет стимулы местных властей к должному исполнению своих
обязанностей перед населением, и может стать источником серьезных потерь
общественного благосостояния и эффективности бюджетной сферы. Необходимо
учитывать данное обстоятельство при оценке института ТОС в современных российских
городах.
Литература
Andreoni, J. (2006). Leadership Giving In Charitable Fund-Raising. Journal of Public
Economic Theory, 8(1), 1-22.
Menyashev, R., and L. Polishchuk. (2015). Social Capital and Governance: Bright and
Dark Sides, Mimeo.
Nannicini, T., A. Stella, G. Tabellini, and U. Troiano. (2013). Social Capital and Political
Accountability. American Economic Journal: Economic Policy, 5(2): 222-50.
Ostom E., (2000). Collective action and the Evolution of Social Norms. Journal of
Economic Perspectives 14 (3), 137-158.
Шагалов И. (2014). Особенности влияния социального капитала объединений по
месту жительства на городское развитие. Журнал новой экономической ассоциации, 22 (2),
133-151.