Аннотация ТЗ 135 русск

АННОТАЦИЯ
ТЗ-135
Тема: «Новая роль службы занятости как интегратора государственной политики в сфере
занятости»
Руководитель: Четвернина Т.Я.
Наименование подразделения: Институт управления социальными процессами
Объект исследования - деятельность государственной службы занятости (ГСЗ) в
развитых странах мира и в России. Предмет исследования - основные социальные
обязательства ГСЗ в отношении безработных, программы пассивной и активной политики
на рынке труда. Цель исследования – оценить позиции и мандат российской ГСЗ с
позиции глобальных перемен, происходивших в мировой экономике, и степень
адаптивности ГСЗ к происходящим процессам. База исследования - обобщение
существующих практик предоставления государственных услуг безработным,
механизмов
регулирования
рынка
труда
на
различных
этапах
эволюции
анализ
ГСЗ.
Использованы результаты исследований, проведенных в рамках проектов ЦФИ в 2009 и
2013 гг., касающиеся деятельности российской государственной службы занятости и
частных агентств занятости.
Основные результаты исследования.
1. Почти вековая история
существования ГСЗ показывает, что ее развитие было
сопряжена со многими проблемами, возникавшими перед обществом на различных
этапах.
Первые ГСЗ были образованы в Германии, Нидерландах, США в 20-30е годы ХХ
века, но их основной мандат был сформулирован в первых международных правовых
документах, принятых МОТ в 1919 году — Конвенции № 2 и Рекомендации № 1. Мандат
включал оказание безработным бесплатных посреднических услуг по трудоустройству
под контролем центрального органа, но с участием консультативных комитетов, в состав
которых должны войти представители трудящихся (профсоюзы) и представители
работодателей1.
До середины 1940-х годов положение ГСЗ было относительно стабильно. Это
обеспечивалась ее монопольным положением в сфере трудового посредничества и в
управлении системами страхования от безработицы. Круг обсуждаемых проблем в этот
период ограничивался вопросами о соотношения платности и бесплатности оказания
услуг по трудоустройству, целесообразности допуска частных агентств занятости (ЧАЗ) к
оказанию посреднических функций. Хотя международные правовые акты предлагали
1
Конвенции и рекомендации МОТ.1919-1966.- Женева, МБТ, 1983, с.9
компромиссный вариант (допуск ЧАЗ при наличии лицензии от государства), монополия
ГСЗ просуществовала до принятия в 1997 году Конвенция № 181. Этот правовой акт
определил общие принципы регулирования деятельности ЧАЗ и зафиксировал виды услуг,
которые они могут оказывать в полном или ограниченном объеме.
Переосмысление роли и ключевых функций ГСЗ приходится на 1950-1970 гг. –
период бурного экономического подъема и сокращения безработицы, когда начинает
формироваться новый взгляд общества на политику занятости, а помощь безработным
перестает быть единственным приоритетом.
ГСЗ оказалась перед необходимостью
адаптации к новым условиям, перераспределению значительной части финансовых
средств на активные программы занятости. С одной стороны, это привело к повышению
востребованности услуг ГСЗ со стороны населения (не только безработных). С другой
стороны, монопольное положение ГСЗ было нарушено, в ее деятельность стали были
привнесены факторы нестабильности и конкуренции. В ряде стран от ГСЗ отделяется ее
социальная функция - страхование от потери работы. Перед ГСЗ встала новая задача занять собственную «нишу» вне рамок института социальной помощи населению.
Следующий этап изменений ГСЗ пришелся на 1970-е – период нефтяного кризиса,
спада в экономике, роста безработицы, сопоставимого с кризисом 1930-х. На этом этапе
акценты в деятельности ГСЗ смещаются от традиционной функции посредничества к
специальным программам поддержания занятости категорий населения, имеющие
специфические проблемы в адаптации к рынку труда
-
молодежь и длительно
безработные. Функция выплат пособий вновь переходит в компетенцию ГСЗ, но
возникают дискуссии об эффективности систем пособий по безработице.
В 1990-е ГСЗ столкнулась с новыми вызовами, обусловленными
высокими
темпами развития информационных технологий. Это потребовало внесения качественных
изменений в реализацию традиционных функций ГСЗ - освоения и внедрение новых
технологий в повседневную деятельность. Началось формирование нового типа
информационного обслуживания клиентов ГСЗ: посреднические услуги вышли за рамки
персональных контактов службы занятости и безработных; быстрыми темпами стали
создаваться национальные банки вакансий; традиционной практикой для клиентов ГСЗ
становится поиск вакансий через интернет, а для самой ГСЗ - оперативное размещение в
интернет информации о вакансиях, предоставление своим клиентам инфраструктуры
самообслуживания
и
обучение
навыкам
ее
использования.
Это
позволило
перераспределить часть высвобожденных ресурсов на иные, более актуальные для ГСЗ
направления. Например, на повышение квалификации своего персонала.
Важной
тенденцией
последних
двух
десятилетий
стало
сокращение
государственных услуг и сокращение государственных расходов. Это дало новый импульс
дискуссиям об оптимальном соотношения пассивных и активных программ, о подходах к
оценке их эффективности. Однако международным сообществом по-прежнему не
отрицается приоритетная роль ГСЗ в реализации активных программ.
2. ГСЗ России, в отличие от развитых стран, – молодой социальный институт,
история развития которого укладывается в два с половиной десятилетия. Несмотря на
свою молодость, российская ГСЗ прошла множество испытаний. Многие из них ГСЗ
успешно преодолела: адаптировалась к безработице (новому феномену); внедрила
современные формы и методы оказания услуг безработным, адаптировав лучшие западные
технологии; достойно проявила себя в период системного экономического кризиса 1990-х,
доказала свою жизнеспособность в условиях жестких финансовых ограничений. К началу
нового тысячелетия в России сложилась мощная национальная система служб занятости.
Основные этапы реформирования ГСЗ
были обусловлены экономической
ситуацией в России, а также проводимой административной реформой. В 1990-е ГСЗ
имела статус федеральной службы, а также самостоятельный источник финансирования –
Фонд занятости. В 2000-х ГСЗ утратила свою самостоятельность, равно как и источник
финансирования своих программ. Реформы в 2000-х были связаны с децентрализацией
политики на рынке труда, диверсификацией источников финансирования программ
содействия занятости, передачей полномочий на региональный и муниципальный уровень.
Произошедшие изменения достаточно неоднозначны. С одной стороны, появилась
стабильность финансирования программ ГСЗ, существенно возросло влияние государства,
особенно в период экономических шоков (кризис 2008-2010). Набор выполняемых
функций не изменился, а в период экономического кризиса даже расширился. С другой
стороны, развитие самого института «служба занятости» приостановилось, снизилась
креативность ГСЗ и утратился «драйв» к саморазвитию, в сравнении с трудными 1990-ми.
Бурное развитие и накопление человеческого потенциала службы в 1990-е сменились
традиционным
выполнением
предписанных
законом
функций
и
выполнением
контрольных показателей, спускаемых «сверху». Если в 1990-е ГСЗ заметно выделялась
среди других социальных служб России, то в 2000-х стала заурядным институтом, менее
востребованным в сравнении со службами социальной защиты.
3.
Опыт
российских
служб
занятости
по
противодействию
негативным
последствиям экономических кризисов не слишком богат. История кризисов показывает,
что приспособление к падению совокупного спроса шло преимущественно через падение
реальной заработной платы и сокращение отработанного времени. Тем не менее, в
ожидании роста безработицы службы занятости прилагали усилия для облегчения
возможных
социальных
последствий
(1990-е),
недопущение
роста
социальной
напряженности в регионах (2008-2009). При том, что используемые средства формально
не различались (создание временных рабочих мест через программу общественных работ,
вывод из состава безработных через программы профессиональной подготовки и
переподготовки,
материальная
поддержка
безработных),
фактически
различия
существовали. В кризис 1990-х государство не выделяло специальные средства на
финансирование программ, использовался только один источник – Фонд занятости. В
кризис 2008-2009 государство выделило из средств федерального бюджета специальные
ресурсы на дополнительный антикризисный пакет. И потому – жестко контролировало ход
выполнения программ, ее индикаторов и целевое использование бюджетных средств.
В кризис 2008-2009 в пакет государственных антикризисных мер вошли
программы, ориентированные на определенные целевые группы. Например, создание
временных рабочих мест для молодежи, в частности, для выпускников профессиональных
учебных заведение (в кризис 1990-х таких программ не было). В кризис 2008-2009 был
использован подход «увязки» ряда программ. Например, программа опережающего
профессионального
обучения,
программа
создания
временных
рабочих
мест,
общественных работ. Программа трудовой миграции была увязана с программой
материальной поддержки трудовых мигрантов. Программа материальной поддержки
(пособия по безработице) в кризис 2008-2009 мотивировала граждан искать работу
больше, чем в кризис 1990-х: щедрость пособий по безработице в 2000-х ограничивалась
максимумом в 4900 руб. и минимумом в 850 руб. В 1990-х возмещение потерянного
заработка безработным исходило их страховых принципов.
4. В соответствие с классической теорией поиска, безработица – важное и
производительное состояние. Именно в процессе поиска работником наилучшего
подходящего варианта занятости, а работодателем – наилучшего подходящего работника,
происходит формирование пары «работник – рабочее место», которое затем во многом
определяет производительность труда в экономике. Недооценка этой важной роли
безработицы
приводит
к
искажению
процессов
приспособления
экономики
к
разнообразным шокам, как структурного, так и циклического характера.
5. Исследования показывают, что наличие или отсутствие страхования от
безработицы предопределяет различия в стимулах для создания высокопроизводительных
рабочих мест. Если системы страхования от безработицы нет, то работники соглашаются
на рабочие места с низкими зарплатами/производительностью. Тогда безработица
невысока, но и зарплаты невелики. Низкий уровень безработицы повышает риски не
закрытия вакансий для работодателя, что приводит к сохранению более низкого качества
рабочих мест. Страхование от безработицы повышает стимулы к продолжению поиска
более высоко оплачиваемых (и значит более производительных) рабочих мест.
Безработица возрастает. Однако, возрастают и стимулы работодателей создавать более
производительные и высокооплачиваемые рабочие места. Это приводит к улучшению
структуры рабочих мест с точки зрения производительности труда.
Потеря работы связана с потерей дохода. Именно этот экономический мотив
улучшения общественного и индивидуального благосостояния лежит в основе систем
страхования от безработицы. Национальные системы страхования от потери работы
существуют в большинстве развитых стран. Правила и условия назначения пособия,
коэффициент замещения зарплаты пособием, продолжительность выплат пособия
варьируются по странам и зависят от стажа работы или стажа участия в страховой
системе, от зарплаты или размера взносов в страховую систему. Во многих странах
пособие выплачивается более года, а на смену страховому пособию приходит социальное
пособие по безработице. Самые высокие коэффициенты замещения в среднем за пять лет в Норвегии (72%), Бельгии (63%), Австрии (59%) и Дании (56%). Медианный
коэффициент замещения за пять лет составляет 28%. Словакия, Греция, Италия, Корея и
США имеют средние за пять лет коэффициенты замещения ниже 10%.
6. Если следовать Закону о занятости, то можно утверждать, что система выплат
пособий по безработице в России принципиально не изменилась за последние 25 лет:
выплата пособия по безработице является одной из основных гарантий государства, а
право на его получение предоставляется всем российским, признанным в установленном
порядке безработными (ст.28 п.1 Закона о занятости населения РФ). Основная
особенность
действующей
системы
в
России
–
двойственность
критериев
предоставления пособия по безработице. Формальный, критерий (содержащийся в Законе
о занятости) исходит их страховых принципов: а) размер пособия увязывается с
заработком на последнем месте работы; б) продолжительность его получения
законодательно ограничена; в) правом на страховое пособие обладают не все безработные.
Фактический, критерий, напротив, не связан со страховыми принципами.
Так,
возмещение потерянного заработка фактически не связано ни с размером зарплаты в
период, предшествующий безработице, ни с продолжительностью трудовой деятельности.
Имеет значение лишь установленная Правительством РФ верхняя и нижняя
планки
пособия. В 2013 году размер максимального пособия уже отставал не только от
прожиточного минимума, рассчитанного для трудоспособного населения (на 12%), но и от
минимальной заработной платы (на 6% в 2013 и на 12% в 2014).
Таким образом, после передаче полномочий Правительству РФ по установлению
величины максимального и минимального пособия по безработице, смысл выплаты
пособия по безработице постепенно утрачивался
7. Активные программы содействия занятости (АПЗ) – важнейшая составляющая
работы ГСЗ.
АПЗ призваны дополнить пассивные программы выплат пособий по
безработице, которые обеспечивают страхование от потери дохода во время безработицы.
АПЗ непосредственно нацелены на увеличение шансов трудоустройства безработных, и
тем самым, способствовать снижению как циклической, так и структурной безработицы.
Один из центральных вопросов, интересующих аналитиков и практиков — какие
программы лучше всего помогают решить эти задачи, и какие программы больше
подходят тем или иным группам безработных. Иными словами, какова эффективность
разных АПЗ. Исследование показало, что: (1) не существует общих рецептов относительно
эффективности государственных программ. Одна и та же программа может оказаться
эффективной в одной стране и не быть эффективной в другой стране. Более того,
существует значительная вариация воздействия государственных программ на подгруппы
участников. Следовательно, важно проводить исследование для оценки воздействия
применительно к любой крупной государственной программе; (2) важно проводить оценку
не только тех крупномасштабных государственных программ, которые находятся на
стадии реализации, но и чтобы проводилась апробация программ, которые планируются
для реализации; (3) сбор данных и администрирование оценки государственных программ
обходится недешево. Однако выгоды, получаемые от оценки воздействия программы, как
правило, превосходят затраты на такую оценку. Это особенно верно в отношении
крупномасштабных и затратных программ.
Следует иметь в виду, что результаты оценки эффективности программ
рассматривались
в
качестве
возможности
улучшить
качество
предоставляемых
государственных услуг, а не в качестве основы для оспаривания компетенции
государственной службы (и государственных служащих), отвечающей за программы.