"НПС" по проекту федерального закона № 196666

НПС-01/1-85 от 07.02.2013г.
Председателю Экспертного
совета по законодательству о
банковской деятельности и
аудите при Комитете
Государственной Думы
по финансовому рынку
Шумилину В.С.
Уважаемый Владимир Сергеевич!
Некоммерческое партнерство «Национальный платежный совет» (НП
«НПС») благодарит Вас за предоставленную возможность принять участие в
обсуждении проекта федерального закона № 196666-6 «О внесении
изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в
части противодействия незаконным финансовым операциям» (далее Законопроект).
Законопроект предусматривает внесение в ряд федеральных законов
изменений и дополнений, направленных на создание условий для
предотвращения, выявления и пресечения незаконных финансовых операций,
в том числе с использованием фирм-однодневок, легализации преступных
доходов, финансирования терроризма, уклонения от уплаты налогов и
таможенных платежей, а также получения коррупционных доходов.
К
сожалению,
ряд
положений
Законопроекта
вызывают
концептуальные замечания участников национальной платежной системы, в
связи с чем требуют существенной доработки.
Учитывая повестку заседания Экспертного совета по законодательству
о банковской деятельности и аудите при Комитете Государственной Думы по
финансовому рынку, запланированного на 08 февраля 2013 года, а также
предлагаемые для обсуждения темы, НП «НПС» просит Вас рассмотреть
возможность обсуждения в рамках указанного заседания заключение, в
2
котором обобщены концептуальные замечания участников национальной
платежной системы (прилагаются).
Некоммерческое партнерство «Национальный платежный совет»
выражает уверенность в дальнейшем плодотворном сотрудничестве с
Экспертным советом по законодательству о банковской деятельности и
аудите при Комитете Государственной Думы по финансовому рынку.
Приложение:
Заключение
Некоммерческого
партнерства
«Национальный платежный совет» по проекту федерального закона №
196666-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым
операциям» - на 7 листах.
Президент
Исп. Н.А. Швачко, (499) 678-25-62
А.В. Емелин
3
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Некоммерческого партнерства «Национальный платежный совет»
по проекту федерального закона № 196666-6 «О внесении изменений в
некоторые законодательные акты Российской Федерации в части
противодействия незаконным финансовым операциям»
Учитывая повестку заседания Экспертного совета по законодательству
о банковской деятельности и аудите при Комитете Государственной Думы по
финансовому рынку, а также запланированные для обсуждения темы, НП
«НПС» предлагает рассмотреть следующие предложения по доработке
Законопроекта.
По вопросу 1 «Изменение регулирования института банковской
тайны» полагаем, что представленное в проекте федерального закона №
196666-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым
операциям» (далее - Законопроект) правовое регулирование концептуально
не решает существующие в настоящее время практические проблемы и
правовые коллизии в сфере обеспечения банковской тайны.
Обязанность сохранять в тайне конфиденциальную информацию,
полученную от клиента, является одним из принципов работы любого
цивилизованного банка. В странах Европейского Союза банковская тайна
рассматривается как один из видов профессиональной тайны. Закон
обязывает банк не разглашать сведения, полученные им в процессе
осуществления своей профессиональной деятельности. Причем порядок
предоставления таких сведений достаточно четко и жестко регламентирован.
Например, во Франции банк вправе предоставить информацию,
составляющую банковскую тайну, только по требованию уголовной
юстиции. Гражданский суд таким правом не располагает.
Ситуация в области правового регулирования банковской тайны в
Российской Федерации становится все более и более удручающей.
Информация, составляющая банковскую тайну, представляют собой очень
ценную информацию, вокруг которой сталкиваются самые разнообразные,
зачастую противоречивые интересы. Число органов и лиц, желающих
получать такую информацию, постоянно растет за счет увеличения
количества специальных норм, обязывающих банки предоставлять такую
информацию. В банковском и научном сообществе все чаще высказывается
мнение, что само понятие «банковской тайны» практически перестало
существовать.
Попытка установить в статье 26 Федерального закона от 02 декабря
1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее - Закон №
395-1) исчерпывающий перечень случаев и лиц, которые вправе получать
информацию, составляющую банковскую тайну, до сих пор оказывалась
4
безуспешной. По мере издания нормативных правовых актов по отдельным
специальным вопросам правового регулирования появились коллизии между
действующей редакцией статьи 26 Закона № 395-1 и многочисленными
специальными законами. Такие коллизии не всегда могут быть разрешены по
известным правилам об устранении коллизий в нормативных актах.
Согласно Законопроекту предлагается Федеральный закон от 12
августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»
(далее – Закон № 144-ФЗ) и статью 26 Закона № 395-1 дополнить очередным
основанием, допускающим ограничение права на банковскую тайну, что
приводит к неоправданному расширению нормативного материала.
Полагаем, что тем самым еще больше усугубляется существующая в
настоящее время ситуация с правовым регулирование банковской тайны.
Учитывая изложенное, предлагаем в Законопроекте предусмотреть
принципиально иной подход к правовому регулированию банковской тайны
и изложить статью 26 Закона № 395-1 в новой редакции, предусматривающей
исчерпывающий перечень организаций, которым кредитной организацией
может быть предоставлена информация, составляющая банковскую тайну.
Также, полагаем, что в Законопроекте необходимо предусмотреть
возможность проведения оперативно-розыскных мероприятий на основании
судебного решения и при наличии установленной в Законе № 144-ФЗ
информации в случаях, если ограничивается не только право на банковскую
тайну, но и право на тайну об операциях заемщиков микрофинансовых
организаций.
По вопросу 2 «Ужесточение уголовной ответственности за
легализацию денежных средств, полученных преступным путем, и
финансирование терроризма» представленные в Законопроекте изменения
полагаем целесообразным принимать исключительно во взаимосвязи с
изменением системы административной ответственности за нарушения
законодательства о ПОД/ФТ.
В течение ряда лет банковским сообществом разрабатывались и
согласовывались с Росфинмониторингом и Банком России изменения в
статью 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях (далее - КоАП РФ), предусматривающих разделение
составов административных правонарушений, связанных с ПОД/ФТ и с
организацией и осуществлением внутреннего контроля, которые не учтены в
Законопроекте.
В то же время полагаем необходимым отметить, что во исполнение
требований Федерального закона от 27 июля 2010 года № 224-ФЗ «О
противодействии
неправомерному
использованию
инсайдерской
информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» на сайте Банка
5
России регулярно публикуются сообщения о принятых Банком России
решениях о привлечении кредитных организаций и (или) должностных лиц,
являющихся единоличными исполнительными органами кредитных
организаций, к административной ответственности за совершение
административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьей
15.27 КоАП РФ. При этом причины привлечения банков к административной
ответственности регулятор в своих сообщениях не раскрывает.
К примеру, за январь 2013 года опубликовано 12 сообщений Банка
России о вынесении более 30 постановлений о привлечении к
административной ответственности кредитных организаций.
Кроме того, многочисленные информационные сообщения и
ежедневные
электронные
рассылки
международных
организаций,
специализирующихся в сфере ПОД/ФТ (например, Ассоциация
сертифицированных специалистов по ПОД/ФТ - ACAMS), широко освещают
данные факты, что наносит существенный вред деловой репутации
соответствующих кредитных организаций.
В результате привлечения банков к ответственности за нарушения,
формально связываемые с нарушением законодательства о ПОД/ФТ, риски
потери деловой репутации реализуются во взаимоотношениях российских
банков с зарубежными партнерами.
По вопросу 3 «Усиление контроля, направленного на
противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем, и финансированию терроризма» имеются следующие
концептуальные замечания.
1) В Законопроекте необходимо сократить перечень условий, при
наступлении которых организация, осуществляющая операции с
денежными средствами и иным имуществом, обязана приостанавливать
операции клиента.
Полагаем, что пункт 10 статьи 7 Федерального закона от 07.08.2001 №
115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – Закон № 115ФЗ) в редакции Законопроекта содержит слишком обширный перечень
условий, при наступлении которых организация, осуществляющая операции
с денежными средствами и иным имуществом, обязана приостанавливать
операции клиента, что создаст сложности при применении данной нормы
субъектами Закона № 115-ФЗ и повлечет риск совершения технической
ошибки при определении условий наступления обязанности, указанной в
пункте 10 статьи 7 Закона № 115-ФЗ в редакции Законопроекта.
Так, учитывая, что организации, осуществляющие операции с
денежными средствами и иным имуществом, в подавляющем большинстве
случаев не могут иметь однозначных доказательств направленности
6
совершаемых клиентами операций на легализацию (отмывание) доходов,
полученных преступным путем, рассматриваемая правовая норма
существенно ограничивает конституционное право лиц на распоряжение
собственными денежными средствами, что может повлечь множественные
судебные разбирательства, связанные с взысканием с добросовестных
кредитных организаций убытков за несвоевременное исполнение
обязательств клиентов перед контрагентами.
В связи с изложенным предлагаем исключить абзацы четвертыйседьмой подпункта «л» пункта 4 статьи 10 Законопроекта.
2) Из Законопроекта необходимо исключить требование о
приостановлении операций клиента, если у работников организации,
осуществляющей операции с денежными средствами и иным
имуществом, возникают обоснованные подозрения, что операция
совершается клиентом в целях легализации (отмывания) доходов,
полученных преступным путем, в установленных Законом № 115-ФЗ
случаях.
В соответствии с подпунктом «л» пункта 4 статьи 10 Законопроекта
предлагается предусмотреть в Законе № 115-ФЗ требование о
приостановлении операций клиента, если у работников организации,
осуществляющей операции с денежными средствами и иным имуществом,
возникают обоснованные подозрения, что операция совершается клиентом в
целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, в
установленных Законом № 115-ФЗ случаях.
Полагаем, что подозрения, как правило, возникают уже после
проведения операций и, тем самым, субъекты Закона № 115-ФЗ будут на
постоянной основе по запросу надзорного органа представлять объяснения о
причинах неприостановления соответствующей операции.
При
приостановлении
операций
клиентов
организации,
осуществляющие операции с денежными средствами, будут нести
существенные риски убытков в виду необоснованного приостановления
операций при их квалификации в качестве подозрительных, так как данный
риск целиком и полностью будет возложен на такую организацию.
Кроме того, существенным является тот факт, что при реализации
предлагаемых в Законопроекте изменений крупные банки, осуществляющие
выявление операций в автоматическом режиме, вынуждены будут
обрабатывать все операции вручную, на каждую операцию давать
заключение об отсутствии подозрений или приостанавливать каждую
операцию на срок до двух дней.
В случае введения в действие данного положения Законопроекта
лояльность клиентов – физических лиц, юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей (в том числе иностранных) будет снижена до критических
7
показателей, что может быть воспринято мировым сообществом как
злоупотребление мерами по ПОД/ФТ и приведет к дальнейшему оттоку
капитала.
3) В Законопроекта необходимо скорректировать требование об
идентификации «бенефициарных владельцев».
Согласно подпункту «б» пункта 1 статьи 10 Законопроекта
предполагается в Законе № 115-ФЗ внести изменения в части закрепления
нового понятия «бенефициарный владелец».
В то же время в Законопроекте не предусмотрено каких-либо средств и
правовых механизмов для получения соответствующей информации у
клиентов и ее последующей проверки (учитывая содержание рекомендаций
ФАТФ № 25 и 26), а равно отсутствует обязанность клиентов – юридических
лиц представлять информацию о физическом лице – бенефициарном
владельце, в том числе при регистрации юридического лица
(индивидуального предпринимателя). Результатом введения такого
требования станет лишь появление еще одного основания для применения
санкций к кредитным организациям, осуществляющим операции с
денежными средствами, за неисполнение требований Закона № 115-ФЗ и
постоянные указания в актах проверок на то, что кредитные организации
неэффективно исполняют положения Закона № 115-ФЗ.
Учитывая необходимость корректной реализации Рекомендаций
ФАТФ, полагаем целесообразным возложить обязанность по установлению
всей цепочки бенефициаров и контролирующих лиц на регистрационный
орган для дальнейшей передачи этих сведений кредитным организациям
вместе со сведениями из ЕГРЮЛ. В этих целях необходимо внести
соответствующие изменения в Федеральный закон от 08 августа 2001 года №
129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей».
При сохранении указанной нормы считаем необходимым при
проработке порядка выявления бенефициарных владельцев предусмотреть
исключения, когда данная обязанность не возникает - например, в отношении
государственных компаний и корпораций, публичных компаний, а также
компаний, во владении которых ни одно из физических лиц, не имеет более
25% капитала. Подобные исключения применяются, в частности, в 3-й
Директиве 2005/60/EC Европейского парламента и Совета от 26 октября 2005
года о предупреждении использования финансовой системы для целей
отмывания преступных доходов и финансирования терроризма.
4) Представленное в Законопроекте правовое регулирование не
предусматривает адресное выделение перечней операций, подлежащих
обязательному контролю со стороны кредитных организаций, и
8
операций, подлежащих обязательному контролю со стороны других
организаций.
В настоящее время операции, подлежащие обязательному контролю, не
дифференцированы по субъектам исполнения Закона № 115-ФЗ. В этой связи
сообщения по одним и тем же сделкам (например, с недвижимостью,
лизинговым) направляются сразу несколькими субъектами, что приводит к
неэффективному повышению издержек хозяйствующих субъектов на
исполнение законодательства ПОД/ФТ. Данная проблема присутствует и в
Законопроекте. К подобным операциям, по которым существует риск
повторных направлений сообщений, следует отнести операции, указанные в
абзацах десятом - пятнадцатом подпункта 1, абзацах шестом - восьмом
подпункта 3, абзацах втором, третьем, пятом, шестом подпункта 4 пункта 1
статьи 6 Закона № 115-ФЗ в редакции Законопроекта.
В целях решения данной проблемы предлагается внести в статью 6
Закона № 115-ФЗ изменения, предусматривающие формирование
специальных перечней операций, подлежащих обязательному контролю, в
зависимости от вида деятельности организаций, осуществляющие операции с
денежными средствами и иным имуществом.
5) Из Законопроекта необходимо исключить обязанность банков
сообщать в налоговый орган об открытии или о закрытии счета, вклада
(депозита), об изменении реквизитов счета, вклада (депозита)
физического лица.
Согласно пункту 6 статьи 7 Законопроекта предполагается возложить
на банки обязанность по сообщению в налоговый орган об открытии или о
закрытии счета, вклада (депозита), об изменении реквизитов счета, вклада
(депозита) физического лица.
Полагаем нецелесообразным вводить данную обязанность для
кредитных организаций из-за ее чрезвычайной затратности, особенно для
кредитных организаций, специализирующихся на обслуживании физических
лиц.
Так, в частности, банки будут обязаны сообщать обо всех изменениях
реквизитов счета, вклада (депозита), к которым в том числе будут относиться
изменения балансовой группы счетов, связанные с пролонгацией вкладов
физических лиц на новые сроки (в соответствии с Положением Банка России
16 июля 2012 года № 385-П «О правилах ведения бухгалтерского учета в
кредитных организациях, расположенных на территории Российской
Федерации»).
Направление банками соответствующих сообщений об открытии и
закрытии счета, вклада (депозита), об изменении реквизитов счета, вклада
(депозита) по каждому счету и вкладу каждого физического лица неизбежно
9
приведет к многократному росту операционных расходов и, как следствие, к
удорожанию указанных банковских продуктов.
В связи с тем, что Законопроект не предусматривает возмещение таких
затрат из средств федерального бюджета, банки будут вынуждены
осуществлять их покрытие за счет повышения стоимости своих услуг, что
совершенно не соответствует ни задаче повышения доступности банковских
услуг для граждан, ни задаче расширения безналичного оборота.
6) Законопроект не содержит изменений, направленных на
совершенствование и модернизацию основных правовых институтов
Закона № 115-ФЗ, что позволило бы не только усилить контроль за
деятельностью субъектов исполнения Закона № 115-ФЗ, но и обеспечить
данным организациям внедрение инновационных технологических
решений в своей деятельности.
В частности, в Законопроекте отсутствуют изменения, направленные
на уточнение порядка идентификации при осуществлении операций с
использованием электронных средств платежа, а также изменения,
регламентирующие порядок осуществления упрощенной идентификации
клиента.