- АИЭСАвтоматизированная Информационная

Проект
Заключение
Общественной палаты Российской Федерации
по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в целях усиления ответственности участников туристского рынка
и повышения уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы
территории Российской Федерации»
Общественной
палатой
Российской
Федерации
проведена
общественная экспертиза проекта федерального закона «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
целях усиления ответственности участников туристского рынка и повышения
уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы территории
Российской Федерации» (далее – законопроект).
При подготовке заключения были учтены предложения и замечания
представителей некоммерческих организаций, правозащитных организаций,
экспертов и научного сообщества, членов Научно-консультативного совета
при Общественной палате Российской Федерации.
Общественная палата Российской Федерации отмечает, что принятие
данного законопроекта после определенной доработки позволит создать
эффективный
механизм
государственного
регулирования
вопросов
туроператорской и турагентской деятельности, а также создания гарантий
защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц в указанной
сфере деятельности.
Кроме того, к законопроекту имеются следующие предложения и
замечания:
1.
Законопроектом
предусматривается
расширение
полномочий
Федерального агентства по туризму (далее – Ростуризм), связанных с
контролем
за
туристическими
туристического законодательства.
операторами
в
части
соблюдения
По мнению членов Общественной палаты Российской Федерации,
представляется целесообразным наделить Ростуризм рядом функций,
позволяющих ему регулировать частично рынок туроператоров и не
допускать банкротств значимых на рынке компаний. Такими функциями с
учетом того, что Ростуризм – федеральное агентство, в соответствии с
Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года №314
«О структуре федеральных органов исполнительной власти», могут быть:
 право приостановления деятельности туроператора;
 право исключения туроператора из реестра;
 право аннуляции записи в реестре в случае предоставления
туроператором недостоверной информации.
2. Безусловно, позитивным фактом является предложение легального
определения понятия «экстренная помощь», как действия по вывозу туриста
из страны временного пребывания (оплата услуг по перевозке) и (или) иные
действия (в том числе оплата услуг по размещению), осуществляемые
объединением туроператоров в сфере выездного туризма в соответствии с
Федеральным законом от 24 ноября 1996 года №
132-ФЗ «Об основах
туристской деятельности в Российской Федерации» (далее – Федеральный
закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации») при
прекращении (приостановке) деятельности туроператором в сфере выездного
туризма. Представляется целесообразным доработать данную дефиницию в
части конкретизации сроков оказания экстренной помощи туристам.
3.
Кроме
того,
законопроектом
предполагается
возможность
выборочной проверки совместно с Федеральной службой по надзору в сфере
защиты прав потребителей и благополучия человека, налоговыми службами:
 состояния туристических компаний;
 содержания
договоров
с
контрагентами
в
части
депозита,
гарантирующего обратный вылет чартера;
 подтверждения бронирования отеля и правильного оформления
билета.
2
По мнению членов Общественной палаты Российской Федерации,
требует дальнейшего обсуждения вопрос об усилении государственного
надзора и контроля за туристской деятельностью, предусмотренного
статьями 19.1 и 19.2 законопроекта, поскольку необходимо конкретизировать
механизм осуществления данных видов контроля.
4. Также Общественная палата Российской Федерации считает
целесообразным отметить, что страхование гражданской ответственности
деятельности туроператоров допустимо только в совокупности с другими
способами гарантий исполнения обязательств. К тому же, в случае наличия в
действиях руководителя (собственника) туроператора признаков состава
преступления против собственности (мошенничество, присвоение и т.д.),
страховая компания в соответствии с Законом Российской Федерации от
27 ноября 1992 года №4015-1 «Об организации страхового дела в Российской
Федерации» не имеет права производить выплаты потребителям как
минимум до принятия процессуального решения об отсутствии в действиях
руководителя состава преступления. В случае возбуждения уголовного дела
и вынесения судом обвинительного приговора потребители вообще
лишаются
права
на
получение
страховых
выплат.
Данный
довод
подтверждается и практикой – выплаты страховыми компаниями туристам
производятся только по резонансным делам с широким освещением в
средствах массовой информации. Российские страховые компании с
западным участием вообще не страхуют подобные риски, т.к. страхование
противоправной
деятельности
запрещено
законом
в
юрисдикциях
учредителей. Данное обстоятельство делает невозможным участие в рынке
страхования
деятельности
туроператоров
крупнейших
российских
страховщиков, что приводит к появлению на рынке страховых сомнительных
компаний. С такими же проблемами сталкиваются страховщики при
перестраховании рисков на общемировом рынке.
По мнению Общественной палаты Российской Федерации, необходимо
пересмотреть
механизм
предоставления
финансовых
гарантий
для
3
туроператоров, минимизировать или вообще исключить обязательное
участие страховщиков, а взамен этого создать специализированные
индивидуальные фонды (счета) туроператоров, привязав их деятельность к
электронной путевке. Как вариант, можно предложить законодательную
схему, при которой туроператор, изъявивший желание начать реализацию
программы, обязан положить на свой субсчет на счете Ростуризма месячного
оборота компании, получив взамен от Ростуризма определенное количество
номеров электронных путевок. По истечении месяца, после возращения
туристов, туроператор вправе забрать свои денежные средства обратно либо
продлить действие счета и получить от Ростуризма новую серию
электронных
путевок.
В процессе деятельности
туроператор
может
корректировать количество получаемых электронных путевок, в высокий
сезон увеличивая их количество и увеличивая размер субсчета, в низкий
сезон уменьшая их количество и уменьшая размер своего субсчета. В случае,
если туроператор примет решение прекратить свою деятельность, он
забирает свои денежные средства, закрывает субсчет и перестает получать
электронные путевки от Ростуризма.
5. Вместе с тем, участники слушаний отметили, что в настоящее время
туристический рынок выездного направления пребывает в сложном
экономическом положении. Прошедшая волна банкротств туроператоров
оставила свыше 150 000 российских граждан без уже оплаченного отдыха.
Таким образом, в результате указанных проблем возникает необходимость
разрешения таких вопросов, как возврат денежных средств в рамках
действующих гарантий, в части финансового обеспечения деятельности
туроператоров, а также отсутствия защиты прав и законных интересов
граждан и юридических лиц в указанной сфере деятельности, поэтому
данный
законопроект,
безусловно,
является
своевременным
и
востребованным в обществе. Вместе с тем, представленный законопроект не
полностью соответствует установленным стандартам законотворческой
деятельности
и
в
ряде
случаев
противоречит
действующему
4
законодательству, в том числе Гражданскому кодексу Российской Федерации
и Воздушному кодексу Российской Федерации (в части регулирования
авиаперевозок, обязанности туроператора выдавать обратный билет).
6. По мнению Общественной палаты положение, касающееся внесения
изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в
Российской Федерации», в части снижения суммы, извлеченного дохода,
полученного незаконным путем в процессе осуществления туристической
деятельности, должно найти отражение и в статье 171 Уголовного кодекса
Российской Федерации (далее – УК РФ). В настоящее время положения
данной нормы применяются только при получении незаконной прибыли в
размере полутора миллионов рублей, представляется необходимым внести
соответствующие изменения в статью 171 УК РФ, направленных на усиление
ответственности недобросовестных участников туристического рынка, что
станет еще одной из мер защиты прав и законных интересов граждан
(туристов).
7. Также законопроект является слишком сложным для восприятия, что
делает его непонятным для потребителя и участников рынка, что в свою
очередь приведет к его неправильному толкованию (добросовестному
заблуждению или умышленному искажению сути) и неисполнению. Одним
из
ярких
примеров
Федеральный
такого
«неправильного
толкования»
является
закон «Об основах туристской деятельности в Российской
Федерации», который устанавливает обязанность туроператоров страховать
свою
ответственность
на
сумму,
равную
12%
от
оборота,
а
правоприменительная практика, поддержанная рядом судебных решений,
идет по пути страхования 12% от разницы между полученной суммой и
переданной контрагентам.
8. В целях защиты прав и законных интересов граждан и юридических
лиц при осуществлении туроператорской деятельности на территории
Российской Федерации законопроектом устанавливается определенное
требование для работы туристических агентов. Так, в соответствии с пунктом
5
а) части 3 статьи 1 законопроекта, к осуществлению туристической
деятельности допускается юридическое лицо при наличии у него договора
страхования гражданской ответственности за неисполнение обязательств по
договору о реализации туристского продукта и (или) банковской гарантии
исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта и
(или) договора счета эскроу и (или) иного финансового обеспечения,
предусмотренного гражданским законодательством Российской Федерации, а
также
при
условии
соответствия
лица,
занимающего
должность
руководителя туроператора, его заместителя или главного бухгалтера
требованиям к деловой репутации. Таким образом, данные требования станут
дополнительной гарантией для обеспечения защищенности граждан. Однако,
следует отметить, что разграничение ответственности между туроператором
и турагентом, предлагаемой в законопроекте, уменьшает защищенность
потребителя по сравнению с существующим положением, что недопустимо,
так как ухудшает положение потребителей – граждан России. В связи с этим
необходимо ввести компенсационный механизм для потребителя туристских
услуг. По мнению членов Общественной палаты Российской Федерации
введение института саморегулирования турагентской деятельности сможет
стать инструментом большей транспарентности туристического рынка и
сведет к минимуму риски функционирования недобросовестных компаний.
Саморегулируемая деятельность турагентов, имея компенсационный фонд,
сможет удовлетворять претензионные требования туристов. Наличие
стандартов
деятельности
и
применение
механизмов
ответственности
позволит турагентам избавить рынок от мошенников и недобросовестных
участников, сделать его прозрачным.
Общественная палата Российской Федерации, поддерживая концепцию
экспертируемого
законопроекта,
считает
необходимым
рассмотреть
возможность разработки нового современного отраслевого федерального
закона в сфере туризма, поскольку сложное и неоднозначное восприятие
простыми
участниками
туристической
отрасли
Федерального
закона
6
«Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» негативно
влияет
на
состояние
туристического
рынка.
Необходимо
обобщить
сложившуюся позитивную практику на туристическом рынке, мировой опыт
и российскую специфику, разработать и принять федеральный закон «О
туризме и туристической индустрии в Российской Федерации», в который
включить положения о деятельности туроператоров и турагентах, защите
прав
туриста,
развитии
внутреннего
и
въездного
и иных
туризма,
регулирования деятельности
гостиниц
деятельность туристических
перевозчиков, развитие особо
нормы
средств размещения,
значимых
туристско-рекреационных зон, таких как Кавказские минеральные воды,
Крым, Сочи, Байкал, Золотое кольцо России и т.д.
На
основании
изложенного
Общественная
палата
Российской
Федерации считает возможным поддержать принятие проекта федерального
закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в целях усиления ответственности участников
туристского рынка и повышения уровня правовой защиты туристов,
выезжающих за пределы территории Российской Федерации» после
доработки с учетом вышеуказанных замечаний и предложений.
7