Предприниматели и органы власти

Васильева Светлана Викторовна, к.ю.н., доцент кафедры
конституционного и муниципального права НИУ ВШЭ
Предприниматели и органы власти в России: публично-правовой взгляд
на правоотношения1
Политика тесно связана с экономикой. Политическую подоплеку
имеют многие вводимые государством проекты экономического развития:
частно-государственное партнерство, передача организациям властных
полномочий, саморегулирование. На этапе принятия этих проектов не всегда
продумывается правовой
механизм их реализации. Юристам потом
приходиться "ломать голову". И хотя эти меры затрагивают прежде всего
отношения субъектов предпринимательской деятельности, для их оценки
недостаточно частноправовых подходов, нужны еще публично-правовые.
Более того, меры регулирования предпринимательства с политическим
подтекстом трансформируют сам тип взаимоотношений бизнеса и власти в
государстве. А в его оценках без публично-правового подхода совсем не
обойтись.
Предприниматели и органы власти – субъекты урегулированных
правом общественных отношений. Роль и место бизнеса в современном
государстве предопределяется особыми качествами и функциями этой части
гражданского
общества.
Предприниматели, преследуя
в
ходе
своей
деятельности цель извлечения прибыли, вносят вклад в общее благо: они
движут
социальное
и
экономическое
развитие2.
Поэтому
предпринимательскому сообществу необходимы надлежащие гарантии права
собственности
и
обеспечение
свободы
экономической
деятельности.
Наличие особых интересов в сфере экономики отличает предпринимателей
В данной научной работе использованы результаты, полученные в ходе выполнения проекта № 11-01-0024
«Бизнес и власть: конституционно-правовые формы взаимоотношений», реализованного в рамках
Программы «Научный фонд НИУ ВШЭ» в 2012-2013 гг.».
2
См.: Гаджиев Г. Экономическая политика государства: оказывает ли Конституционный Суд воздействие
на ее очертания? // Конституционно-правовые основы собственности и предпринимательства: проблемы
реализации: сборник докладов. – М.: Институт права и публичной политики. 2010. С.23.
1
как часть общества от отдельных граждан и некоммерческих организаций.
Этот факт предопределяет важность установления специальных процедур
влияния организаций на деятельность органов власти (например, лоббизм).
В государственном влиянии на экономику и предпринимательство в
современной России сохраняется тенденция относительного «давления»,
хотя
есть
немало
примеров
либерализации
законодательства
и
правоприменительной практики. В одном из последних выступлений
Уполномоченный по защите прав предпринимателей Б.Ю. Титов отметил,
что экономическая конкурентная среда формируется в государстве не
представителями бизнеса, а представителями власти. Поэтому правила
поведения бизнеса зависят от государственной воли и общественных
ожиданий3. Эта позиция показывает, что сильная роль и место государства в
регулировании экономики сохраняются. Органы власти являются не только
регуляторами общественных отношений, но и осуществляют контроль над
бизнесом, управляют публичной собственностью.
Возникают вопросы: если органы власти вступают в отношения со
своими
подведомственными
организациями
(предприятиями
и
учреждениями), можно ли в данном случае вести речь об отношениях
бизнеса
и
власти?
Если
эти
организации
оказывают
услуги
предпринимателям, будут ли спорные вопросы решаться в рамках отношений
бизнеса и власти? Важно понимать, кто с кем вступает в отношения для того,
чтобы
определить
применимые
механизмы
регулирования
и
правоприменения: прежде всего, публичноправовые или частноправовые.
Гражданский кодекс РФ не дает полного представления о субъектах
со стороны бизнеса, вступающих в отношения с органами власти. На
практике
такими
субъектами
являются
не
только
коммерческие
и
некоммерческие организации, их союзы и ассоциации. Для того чтобы
институализировать всех возможных субъектов, вступающих в отношения с
органами власти со стороны бизнеса, необходимо определить статусные
3
http://www.liberal.ru/articles/5926 (Дата обращения: 8 ноября 2012 г.).
характеристики этих субъектов: цели на момент создания, функции на
данный момент, бенефициара выражаемых интересов. В отношениях с
органами власти со стороны бизнеса могут состоять саморегулируемые
организации, государственные корпорации, некоммерческие организации, в
деятельности которых весомое место отдается цели извлечения прибыли.
Таким образом, позиция субъекта во взаимоотношениях бизнеса и
власти определяется не только его организационно-правовой формой, но и
ролью в данный момент времени. Юридический взгляд на идентификацию
субъектов рассматриваемых отношений подлежит расширению. В правовой
обиход (но не обязательно в правовое регулирование) могут входить такие
понятия как «бизнес», «бизнес-сообщество», «бизнес-структура», «субъект
экономической деятельности или предпринимательской деятельности»,
«предпринимательский союз». Понятие «субъект частного права» не
полностью отражает роль и место в общественных отношениях обозначаемой
им организации: оно сужает статус организации нормами и подходами
цивилистики.
В
то
же
время
публично-правовая
составляющая
в
деятельности государственных корпораций или государственной компании,
например, определяется отдельными федеральными законами. Федеральные
законы индивидуального характера девальвируют значение этого источника
права. Не слишком ли много изъятий из однородных правовых статусов
организаций делается в российском законодательстве? Все это ослабляет
правопорядок, который по природе не может быть разнородным.
Субъекты со стороны власти, вступающие в отношения с бизнесом,
также не ограничиваются только органами публичной власти. Интересы
государства в отношениях с предпринимателями могут представлять те же
саморегулируемые организации и государственные корпорации. От лица
власти зачастую действуют институты развития, организации, в уставном
капитале которых есть публичная собственность, а также организации,
которым в установленном порядке переданы государственные полномочия.
Поэтому в правовой обиход могло бы войти и такое неформальноюридическое понятие как «власть».
Частно-государственное
партнерство.
В
широком
смысле
партнерство предпринимателей и органов власти осуществляется в любых
формах и сферах (социальное партнерство, публичные консультации и др.) и
основывается на конституционно-правовой интерпретации. Партнерство
складывается на основе взаимного доверия сторон, их сотрудничества в
процессе установления и реализации мер государственного регулирования
экономики. Предприниматели могут рассчитывать на необходимую для их
деятельности информацию, которой владеют органы власти, а также на
предсказуемость решений и действий (бездействия) государства4. В сфере
налоговых отношений, например, частным случаем обязанности государства
доверять
организациям
является
презумпция
добросовестности
налогоплательщика5.
В России частно-государственное партнерство не рассматриваться как
родовое
понятие
для
обозначения
любых
форм
сотрудничества
предпринимателей и власти. Нормативные правовые акты и программные
документы органов исполнительной власти задали его узкое содержательное
значение.
Частно-государственное
партнерство
стало
прикладным
экономико-правовым механизмом. И хотя федерального закона о частногосударственном
партнерстве
нет,
региональное
законодательство
и
муниципальные правовые акты конституируют его преимущественно в
публично-правовом формате. В настоящее время активно идут дебаты о
принятии федерального закона о государственно-частном партнерстве.
Причем, и в литературе, и в правовом регулировании название этого понятия
употребляются по-разному: государственно-частное партнерство или частногосударственное.
Разница
в
названии
может
задавать
акценты
в
содержательном наполнении самого явления.
См.: п.4.1. мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 23 марта 2004 г. № 9-П //
СЗ РФ. 2004. № 19 (часть 2).
5
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 ноября 1998 № 24-П // СЗ РФ. 1998. № 42.
4
В узком смысле частно-государственное партнерство характеризуется
объединением частных и публичных – государственных и муниципальных
ресурсов для реализации общественно полезных задач, которое возможно
только в определенных сферах общественных отношений (из этих сфер,
например,
исключается
реализация
исключительных
государственных
полномочий) и при условии сохранения контрольных (надзорных) функций
органов власти. При этом в большинстве случаев право собственности на
создаваемый в ходе реализации партнерства объект должно сохраняться за
государством. Правовыми признаками частно-государственного партнерства
являются: преимущественно публично-правовой порядок осуществления, но
при соблюдении гарантий свободы договора; многообразие юридических
конструкций, порождающих это партнерство; использование в качестве
правовых оснований конкретного партнерства не только нормативных, но и
индивидуальных актов; развитие наряду с правовой институциональной
инфраструктуры реализации партнерства.
К
частно-государственному
партнерству
ошибочно
относят:
меценатство и благотворительность организаций, социальное партнерство,
участие представителей бизнеса в подготовке нормативных правовых актов,
реализацию
предпринимателями
государственных
(муниципальных)
контрактов о закупках, деятельность государственных корпораций. К частногосударственному партнерству не может относиться и полная приватизация,
«когда
правительство
передает
всю
ответственность,
риски
и
все
вознаграждение за предоставленные услуги частному сектору» (даже если
при
этом
сохраняется
надлежащий
контроль
государства
в
сфере
деятельности организации). В этом случае партнерство может существовать
только на этапе передачи всего указанного организациям, а потом от такого
партнерства ничего не остается.
правового
подхода
Представляется, что с точки зрения
частно-государственное
партнерство
является
не
одномоментным действием, а длящимся состоянием. Для его создания
необходимы обоюдные стремления и намерения сторон вкладывать ресурсы
в достижение общественно полезных целей. В литературе отмечается, что к
частно-государственному партнерству относятся особые экономические
зоны6. Но это не совсем так: решение органов об их образовании и
первоначальные институциональные мероприятия юридически представляют
собой преимущественно односторонние властные акты.
Установление
применительно
к
формата
конкретным
частно-государственного
общественным
партнерства
отношениям
позволяет
правильно избирать методы правового регулирования и балансировать
использование частноправовых и публично-правовых процедур. В частногосударственном партнерстве равным образом требуется обеспечивать
интересы предпринимателей и государства. Таким образом, с точки зрения
юриспруденции частно-государственное партнерство – понятийная оболочка
(юридическая
фикция),
объединяющая
ряд
правовых
институтов
и
механизмов, которые соответствуют выделенным правовым признакам
взаимоотношений
(обособляются)
бизнеса
и
однотипные
власти.
На
правовые
ее
основе
институты
группируются
(юридические
конструкции), которые могут иметь особенности правового регулирования.
Можно классифицировать виды частно-государственное партнерства
по нескольким признакам:
Типы частно-государственного партнерства (совместные вложения в
уставный капитал организаций, соединение договоров с изданием публичноправовых актов, выделение ассигнований из средств Инвестиционного фонда
и др.);
Правовые
формы
частно-государственного
партнерства
(инвестиционные соглашения, концессионные соглашения, соглашения о
разделе продукции и др.);
Способы передачи риска (распределение прав и обязанностей в сфере
строительства, собственности, эксплуатации, управления и др.);
См: Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование.
Автореф. дисс… к.ю.н. М., 2011. С.10.
6
Инструменты
государства,
частно-государственного
банковские
кредиты,
партнерства
поддержка
институтов
(гарантии
развития,
использование средств пенсионных фондов и др.).
Ммногоплановость самого явления пока не позволяет выстроить
единую классификацию частно-государственного партнерства на основе
единого критерия и использовать только адаптированную к юриспруденции
терминологию.
Передача
имущества.
организациям
«Приватизация
государственных
государства»
полномочий
институтами
и
гражданского
общества – тенденция, сопровождающая политические реформы и реформы
публичного управления в ряде стран XX века (США, Великобритания и
другие)7. В России этот процесс можно наблюдать с начала 2000-ых годов.
Одним
из
его
направлений
является
замена
лицензирования
саморегулированием. Деятельность саморегулируемых организаций (СРО) –
яркий пример негосударственного нормирования доступа организаций на
экономический рынок, самостоятельного установления стандартов их
деятельности, а также самостоятельного контроля СРО за рынком и
привлечения нарушителей к ответственности.
Как указал Конституционный Суд РФ, Конституция РФ не запрещает
государству передавать
полномочия
исполнительных
органов
власти
негосударственным организациям, участвующим в выполнении отдельных
функций публичной власти8.
Передача
организациям
государственных
полномочий
требует
определенного правового механизма. В его структуре выделяются органы
публичной власти, компетентные передавать государственные полномочия, а
также
требования
к
организациям,
способным
на
осуществление
государственных полномочий. Предприниматели должны быть способны к
этому прежде всего с точки зрения организационно-правовых форм их
7
8
См.: Талапина Э.В. Публичное право и экономика: курс лекций. М: Волтерс Клувер, 2011. С. 242.
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П // СЗ РФ. 2006. № 3.
работы – они должны уметь действовать не в частноправовых, а в публичноправовых формах. При этом
саморегулирующееся объединение как
высокоорганизованное сообщество способно самостоятельно нормировать
общественные отношения, претворять их в жизнь, а также «принять на себя»
публично-властные полномочия.
Важно
правовое
понимание
объекта
передачи:
функции
или
полномочия или отдельные управленческие процессы. В литературе
справедливо отмечается, что передаче организациям подлежат полномочия
или отдельные управленческие процессы, заключающие в себе наименьшую
государственную составляющую9. Правовой механизм включает в себя
процедуры
реализации
организациями
переданных
государственных
полномочий, их ответственность за нарушения порядка реализации и
контрольные мероприятия государства, поскольку полностью освободиться
от своих полномочий органы не вправе. Передача государственных
полномочий ведет к возникновению многополярных правоотношений: между
органами и организациями, между организациями и гражданами, которым,
например, оказываются публичные услуги, между органами и гражданами.
Возможны случаи «расщепления» государственных полномочий между
органами и организациями. В частности, проведение антикоррупционной
экспертизы проектов нормативных правовых актов возложено, как на
государство, так и на независимых экспертов. Правового наполнения требует
и характеристика самого процесса: передача или делегирование полномочий
или наделение ими. Так, федеральным законом на Государственную
корпорацию
по
атомной
государственные
энергии
полномочия.
На
«Росатом»
возложены
основании
федеральных
отдельные
законов
допускается передача организациям полномочия по сертификации, а также
наделение
подведомственных
учреждений
полномочиями
органа
кадастрового учета.
См.: Глушко Е.К. Административно-правовая природа государственных корпораций // Реформы и право.
2008. № 3. СПС «КонсультантПлюс».
9
Правовой механизм делегирования государственных полномочий
достаточно развит в немецком праве: по нему различаются организационная
приватизация, функциональная приватизация (публичный аутсорсинг),
абсолютный переход функции институтам гражданского общества и
имущественная приватизация10. Определенный опыт Германии мог бы быть
полезен и для России. В частности, использование в качестве оснований
передачи
государственных
полномочий
публично-правового
договора
(административного договора).
Передача частным лицам в управление государственного имущества
довольно часто встречается в России в сфере культуры. Такая передача
осуществляется на основе концессионных соглашений и административных
актов органов власти. Эти правовые формы использовались, например, при
передаче подмосковной усадьбы «Середниково» потомку М.Ю. Лермонтова
и иконы Богоматерь Одигитрия из Русского музея церкви Александра
Невского, расположенной на территории подмосковного коттеджного
поселка «Княжье озеро». Во всех случаях процесс передачи имущества
сопровождается подписание охранных грамот.
Нельзя путать разные форматы взаимоотношений бизнеса и власти:
передачу
государственных
полномочий
и
частно-государственное
партнерство. Распределение бюджетных средств между предпринимателями
через уполномоченную государством организацию (осуществление ею так
называемой сервисной функции) по назначению и сущности ближе всего к
передаче полномочий. Поэтому в данном случае в отличие от частногосударственного партнерства должны использоваться преимущественно
публично-правовые процедуры.
Из правовой доктрины, кроме того, исходит положение о том, что
решение общественно полезных задач (к которым относится, например,
управление
публичными
финансами)
в
частноправовых
формах
не
См.: Васильева А.Ф. Делегирование государственных функций субъектам частного права // Правоведение.
2008. № 2. С.67.
10
допустимо. Нельзя передавать государственные полномочия специально
создаваемому открытому акционерному обществу (ОАО). Для управления
публичными финансами необходимо также избирать не частноправовые, а
публично-правовые процедуры, в которых ОАО, например, действовать не
может. Трудно согласиться с заместителем министра финансов С.
Сторчаком, обосновывающим образование специализированного агентства
при Правительстве РФ, для управления средствами резервного фонда и
фонда национального благосостояния, а также государственным долгом.
Неубедительно звучит его позиция о том, что эти полномочия не могут быть
доверены Центральному банку и Государственной корпорации «Банк
развития
и
внешнеэкономической
деятельности
(Внешэкономбанк)».
«Сотрудникам этой организации (имеется в виду упомянутое агентство) не
надо быть чиновниками, их функционал ближе к функционалу сотрудников
инвестбанка, только работающего с существенными дополнительными
ограничениями»11. Какой правовой акт определит статус этого агентства:
федеральный закон как в случае с государственными корпорациями или
подзаконный акт, и какой статус у него будет: орган, совет при органе, банк
при органе? Вопрос остается открытым.
Саморегулирование
как
социальный
механизм.
Правовая
природа актов саморегулирования. Экономический подход к пониманию
саморегулирования
противопоставляет
силы
рынка
государственному
регулированию общественных отношений12. С точки зрения юридического
подхода саморегулирование представляет собой децентрализацию правового
регулирования:
самостоятельную
деятельность
профессионального
сообщества по установлению и применению норм поведения своих членов.
Экономический и юридический подходы к пониманию схожи, они
пересекаются в определении сфер и результатов этой деятельности.
См.: Как управлять резервами // Ведомости. 4 фев. 2013 г. С.6-7.
См.: Клинова М. Глобализация и инфраструктура: новые тенденции во взаимоотношениях государства и
бизнеса // Вопросы экономики. 2008. № 8. С. 87.
11
12
Федеральный закон о саморегулируемых организациях задал узкую
сферу
для
саморегулирования:
прежде
всего,
экономика
и
предпринимательство. В соответствии с ним саморегулирование – это
деятельность
субъектов
предпринимательской
или
профессиональной
деятельности по разработке и установлению стандартов и правил указанной
деятельности, а также контролю за соблюдением требований указанных
стандартов и правил. Между тем саморегулирование возможно не только в
сфере экономики и предпринимательства. Его можно наблюдать и в системе
власти: саморегулирование политический партий, судейского и адвокатского
сообществ, публичных территориальных коллективов. Теоретики права
справедливо рассматривают саморегулирование широко, как социальный
механизм упорядочения общественных отношений в различных сферах13. Его
результатом с точки зрения права являются акты саморегулирования – один
из видов социальных норм. В то же время узкий подход к пониманию
саморегулирования в России имеет идеологическое обоснование. Во-первых,
саморегулирование – этот тот самый предел государственного вмешательства
в экономику, практическое применение в России теории «минималистского»
государства. Во-вторых, саморегулирование субъектов предпринимательской
деятельности – один из механизмов реализации идеи экономической
демократии. Бывший депутата Государственной Думы В.С. Плескачевский, в
частности,
полагает,
что
демократия
в
сфере
экономики
и
предпринимательства: свобода выбора моделей поведения на рынке,
реальная конкуренция, деятельность СРО, может повлиять на улучшение
качества всей общественно-политической системы14.
По сравнению с правовым регулированием саморегулирование ценно
для общества и государства тем, что профессиональные сообщества быстрее
реагируют на изменение общественных отношений и мобильнее отражают их
в соответствующих актах. Акты саморегулирования могут восполнять
См.: Мальцев Г.В. Социальные основания права / Г.В. Мальцев. – М.: Норма. 2007. С.747.
См: II Всероссийский форум саморегулируемых организаций // Сайт Российского союза промышленников
и предпринимателей // http://рспп.рф/announce/view/239 (Дата обращения: 7 февраля 2013 г.).
13
14
пробелы
правового
правовые
акты.
обусловлена
регулирования
Эффективность
их
высокой
и
конкретизировать
действия
легитимностью:
актов
нормативные
саморегулирования
поддержкой
субъектами
профессионального сообщества самостоятельно установленных правил
поведения.
По замыслу российской реформы государственного управления
саморегулируемые организации не могут уподобляться юридическим лицам,
а также их союзам (ассоциациям). Поскольку саморегулируемые организации
определяют правила доступа субъектов на рынок, осуществляют контроль и
могут реализовывать определенные меры ответственности, встают вопросы:
какая социально-правовая природа этих организаций, являются ли они
«полугосударственными»
или
чисто
общественными
институтами?
Признание в федеральном законе за саморегулируемой организацией статуса
некоммерческой организации не дает ответа на эти вопросы. При этом надо
учитывать и правомерную практику общественных отношений за пределами
правового регулирования: существует несколько видов саморегулируемых
организаций – это организации, названные в законодательстве; организации,
не нашедшие регулирования вообще; а также организации, не названные
саморегулируемыми организациями напрямую.
Саморегулирование в России развивается по инициативе власти и с ее
поддержки.
Этот
Коррупционные
неоднозначно
проявления
саморегулирования.
способны
факт
могут
Саморегулируемые
неправомерно
ограничивать
оценивается
наблюдаться
организации
доступ
и
в
экспертами.
на
уровне
ряде
случаев
предпринимателей
на
экономический рынок. У субъектов профессионального сообщества нет
надлежащих гарантий открытости информации о деятельности СРО15.
Правила нормотворческой процедуры в этих организациях требуют
совершенствования.
См.: Селивановский А.С., Селивановская М.Е. Переход от лицензирования к саморегулированию // Закон.
2011. № 11. С.111.
15
Саморегулируемые организации, устанавливая правила доступа на
экономический рынок и стандарты поведения на нем, фактически развивают
конституционную свободу предпринимательской деятельности и могут
ограничивать ее. Ее ограничение согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ
возможно
только
на
основании
федерального
закона.
Поэтому
конституционно-правовой баланс между саморегулированием и свободой
предпринимательской деятельности может достигаться только с помощью
публично-правовых
процедур.
Решение
о
замещении
механизма
государственного регулирования механизмом саморегулирования должно
основываться
на
серьёзном анализе
ситуации
в конкретной
сфере
предпринимательства и экономики: насколько рынок монополистичен,
насколько он организован, чтобы быть способным к саморегулированию,
насколько важно участие государства в обеспечении безопасности граждан,
которых касается деятельность СРО.
Актам саморегулирования свойственны признаки описанных в теории
права локальных, корпоративных, внутриорганизационных актов, обычаев.
Акты
саморегулирования, как и
нормативные правовые
источники,
представляют собой совокупность общеобязательных социальных норм.
Критерии правовой определенности (чёткости, ясности, недвусмысленности
предписаний) должны распространяться и на эти акты. Более того, те
требования,
которые
предъявляются
к
правотворческому
процессу
(согласование интересов, участие различных субъектов и др.), логично
предъявлять и к процессу создания актов саморегулирования. В законе
требуют
также
решения
следующие
вопросы:
можно
ли
акты
саморегулирования обжаловать в административном порядке? В какую
инстанцию? Каков этот порядок? Какая процедура рассмотрения споров при
обжаловании актов саморегулирования в суды? Какие меры контроля
остаются
у
государственного
саморегулирования?
регулятора
применительно
к
сфере
Социальная ответственность бизнеса. Это явление редко попадает в
орбиту юридического анализа и практически не регулируется правом.
Проблемы социальной ответственности бизнеса чаще всего являются
предметом
экономических,
политологических,
исторических
и
социологических исследований. Между тем существует зарубежный опыт
социальной
ответственности
бизнеса
и
международные
стандарты
социальной отчетности, разрабатываемые на уровне ООН, Европейского
союза, организаций предпринимателей из разных государств (например,
лидеры бизнеса США, Европы и Японии «Круглый стол Ко»)16. Правовое
осмысление социальной ответственности бизнеса становится актуальным в
связи с развитием практик этой ответственности, близки с формализованным
механизмом: получение социально ориентированными предпринимателями
специальной маркировки на реализуемые товары; подготовка и публикация
социальных
отчетов
организаций.
Социально
ответственный
предприниматель вкладывается в свой имидж и будущее развитие: он может
рассчитывать
на
представителей
увеличение
органов
прибыли,
власти.
благожелательное
Стимулирование
отношение
социальной
ответственности бизнеса – одно из направлений деятельности органов
власти,
позволяющее
с
помощью
предпринимателей
развивать
государственную политику. Бизнес может собственными силами дополнять
государственные преференции социально незащищенным слоям населения,
подключаться к реализации мер по охране труда и здоровья граждан,
реализовывать отдельные области социального обеспечения и борьбы с
загрязнением окружающей природной среды (статья 4, 37-38 и др.
Конституции РФ).
Правовыми
механизмами
стимулирования
социальной
ответственности бизнеса могут быть: налоговые преференции, финансовая
поддержка (субсидии, гранты), предоставление имущества на льготной
См.: Перегудов С.П., Семененко И.С. Корпоративное гражданство: концепции, мировая практика и
российские реалии. – М.: Прогресс-Традиция, 2008. С.79-82.
16
основе, информационная, консультационная, образовательная поддержка.
Министерство
экономического
развития
РФ
выступает
инициатором
понижения тарифов страховых взносов на обязательное пенсионное,
медицинское и социальное страхование по общей ставке, не превышающей
26 %, для субъектов малого предпринимательства и иных организаций,
применяющих упрощённую систему налогообложения, осуществляющих
деятельность в производственной и социальной сферах17. Тем не менее,
уровень социальной ответственности бизнеса зависит от культуры поведения
субъектов в политической и экономической сферах в том или ином
государстве. В ряде из них социальная ответственность бизнеса достаточно
развита, однако государство специально не стимулирует ее.
Правовыми
являются:
нормы
основаниями
социальной
конституционного,
ответственности
гражданского,
бизнеса
трудового
и
экологического права. Социальная ответственность бизнеса может быть
выведена из принципа социального государства, на основе которого
развиваются идеи социальной солидарности и социальной справедливости. В
гражданском праве устанавливается бремя ответственности в связи с
владением, пользованием и распоряжением собственностью. В трудовом
праве развивается идея социального партнерства. Из экологического права
исходит обязанность предпринимателей, деятельность которых оказывает
воздействие на окружающую природную среду, минимизировать его.
С точки зрения правового подхода социальной ответственностью
бизнеса не является следование предпринимателями требованиям закона,
соблюдение возложенных на них обязанностей. Например, работодатель,
обеспечивающий надлежащие условия труда работников в соответствии с
Трудовым кодексом РФ, не реализует социальную ответственность. Она
предполагает нечто большее, чем то, что установлено в законе и имеет
морально-нравственное
основание:
«помоги
нуждающемуся».
Нельзя
См.: Шадрин Е.А. Социальное партнерство и опыт развития институтов гражданского общества. Опыт
регионов и муниципалитетов. // Сайт Министерства экономического развития РФ. V Всероссийская
конференция, 10 дек. 2010 г. http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depStrategy/doc20101210_025
(Дата обращения: 11 февраля 2013 г.)
17
говорить и о социальной ответственности бизнеса в тех случаях, когда
государство предлагает предпринимателю определенные преференции в ходе
его деятельности, а предприниматель обеспечивает занятость тем или иным
группам граждан. В данном случае речь, скорее всего, идет о частногосударственном партнерстве. Оно будет осуществляться на основе
правового регулирования и административных актов органов. Приоритетная
же
форма
упорядочения
социальной
ответственности
бизнеса
–
саморегулирование.
Развитие социальной ответственности бизнеса в настоящее время
знаменует переход от потребительского отношения к общезначимым
ресурсам к идеи социального предпринимательства. В отличие от правового
подхода к пониманию социальной ответственности бизнеса экономический
подход заключается в следующем: предприниматели как часть социума в
обмен
на
пользование
общей
инфраструктурой
и
эксплуатацию
общественных ресурсов обязаны вносить свой вклад в социальное развитие.
Обоснованием
этого
бремени
предпринимателей
выступают
идея
«корпоративного гражданства»: предприниматели, ведущие бизнес на
определенной территории признаются ее корпоративными гражданами и
обязаны
быть
социально
ответственными.
В
России
положения
о
корпоративном гражданстве установлены в Социальной хартии российского
бизнеса 2004 (в ред. 2007), одобренной на съезде РСПП.
Основными направлениями социальной ответственности бизнеса
являются:
социальное
партнерство
и
обеспечение
экологической
безопасности свыше нормативов, установленных законом; эффективное
использование
ресурсов
предпринимательской
и
предупреждение
деятельности,
введение
негативных
затратных
рисков
от
инноваций;
благотворительность, в том числе поддержка социально ориентированных
некоммерческих организаций; открытое ведение бизнеса на основе доверия и
добропорядочности отношений с партнерами (контрагентами, инвесторами,
акционерами), потребителями, обществом и государством.
Акценты в направлениях социальной ответственности бизнеса
расставляются с учетом национальных особенностей. В европейских
государствах организации большое внимание уделяют экологическим
программам. В России социальная ответственность бизнеса ориентируется на
нерешенные социально-экономические проблемы в сферах образования,
занятости, культуры, материнства и детства. Вместе с тем существует и
пессимистический взгляд на реалии социальной ответственности бизнеса.
Целью предпринимательства является извлечение прибыли и удовлетворение
ожиданий акционеров. Корпоративной филантропии здесь нет места. Анализ
социальных отчетов российских организаций показывает, что в них большое
внимание
уделяется
сообщению
предпринимателей
о
выполнении
обязанностей, которые и так возложены на них законом. Социальную
ответственность в ряде случаев невозможно отличить от рекламной
компании и маркетинговых акций. В связи с подготовкой и размещением
социальных отчетов возникают некоторые вопросы, требующие правового
решения: можно ли установить общие требования к их форме и содержанию?
можно ли оспаривать содержащуюся в них информацию? какова мера
государственного воздействия в данной области? Вопросы остаются
открытыми, тем более, в России, где властное давление на практике
ощущается и в сфере социальной ответственности бизнеса.
Обращения предпринимателей в органы власти и иные формы их
влияния на деятельность государства. Российские предприниматели могут
влиять на деятельность органов власти в различных правовых формах:
реализация права на обращения; проведение независимой экспертизы
проектов публично-властных решений, экспертной оценки определенных
видов деятельности (например, экологическая экспертиза); участие в
публичных
обсуждениях
технических
регламентов,
публичных
консультациях проектов нормативных правовых актов, переданных на
оценку регулирующего воздействия, а также публичных слушаниях, если они
предусмотрены в качестве обязательного этапа правотворческой процедуры,
например, слушания по генеральному плану города; участие в общественных
слушаниях, проводимых общественными палатами на федеральном и
региональном уровнях власти, парламентских слушаниях; обсуждение
проектов
публично-властных
актов
в
качестве
членов
экспертно-
совещательных структур при органах власти и их внутренних подразделений;
направление предложений по проектам нормативных правовых актов в
рамках «Открытого правительства», а также в рамках народных обсуждений,
если соответствующих законопроект вынесен на них Государственной
Думой; участие в деятельности Совета по конкурентоспособности и
предпринимательству при Правительстве РФ; встречи с должностными
лицами и служащими, в том числе участие во встречах Президента РФ с
представителями бизнеса; прикрепление сотрудника организации к органам
исполнительной власти с учетом их принадлежности к одной отрасли
экономики. Например, некоторые коммерческие организации, действующие
в сфере электроэнергетики, в уставном капитале которых государство имеет
определенную
долю,
направляют
своих
представителей
в
качестве
сотрудников Министерства энергетики РФ, для выражения экспертного
мнения по проектам готовящихся публично-властных решений.
Право организаций на обращения – традиционная для России форма
влияния предпринимателей на власть. В соответствии с Федеральным
законом обращения делятся на предложения, заявления и жалобы.
Организации направляют предложения к проектам публично-властных
решений. Однако львиная доля обращений предпринимателей к власти
связана
с
требованиями
совершения
уполномоченными
органами
определенных действия: предоставления статусов организациям, оказания им
услуг, рассмотрения споров.
Влияние бизнеса на деятельность государства осуществляется не
только на основе нормативных правовых актов, но развивается и по
неформальному пути, который не во всех случаях может расцениваться как
противоправный. Об этом свидетельствует не только неурегулированная
правом сфера лоббизма. Слабая эффективность реализации права на
обращения в соответствии с федеральным законом порождает неформальные
практики: письма предпринимателей к должностным лицам через средства
массовой информации, например, с просьбой не принимать какой-то закон.
Формально неурегулированным является порядок встреч Президента РФ с
представителями бизнеса. Хорошо это ли плохо? Вопрос открыт.
Органы власти стремятся к новому уровню взаимоотношений бизнеса
и власти, судя по ряду программных документов18, Посланиям Президента
РФ. Обосновывается идея «взаимного проникновения»: функционирование
власти
не
только
как
индивидуального
или
группового
субъекта,
осуществляющего властные полномочия, но и как выстроенную сеть
коммуникаций
между
органами
и
обществом19.
С
точки
зрения
конституционно-правовой идеологии многие формы взаимоотношений
бизнеса и власти выходят за пределы провозглашенных в Конституции РФ
непосредственной и представительной демократии. В настоящее время
формируется консультативная и коммуникативная демократия, демократия
соучастия, в том числе в достижении общественно полезных целей.
Экспертная деятельность предпринимателей. Эта деятельность
является составной частью института независимой экспертизы. Ее результат,
как правило, – экспертное заключение о качестве проекта публичновластного решения. Право на участие представителей организаций в качестве
экспертов в обсуждении проектов актов не установлено конституционным
законодательством. Нет и отдельного закона об экспертной деятельности, о
работе экспертных советов при органах власти. Регулирование экспертной
деятельности предпринимателей осуществляется, как правило, не через
прямые гарантии организациям, а через определение процедурных моментов
деятельности
органов
(например,
формирование
рабочих
групп
по
подготовке законопроектов), от потребностей которых в реальности и стал
См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О концепции долгосрочного
социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. № 47.
19
См.: Берестовский А.В. Информационно-коммуникационные технологии взаимодействия исполнительной
власти РФ и общества. Автореф. дисс… к.п.н., М.: 2009. С.8-9.
18
зависим институт общественной экспертизы. Экспертно-совещательные
структуры
созданы
при
многих
органах
власти
федерального
и
регионального уровней. Их деятельность наблюдается и в муниципальных
образованиях.
Однако
нельзя
назвать
процедуры
формирования
и
деятельности этих структур прозрачными. Попасть в них и быть
выслушанными могут не все желающие. Экспертное сообщество реагирует
адекватно: становится закрытым и «коррумпированным».
В отношении ряда организаций в законодательстве определяется их
право
на
экспертизу
саморегулируемых
проектов
организаций,
публично-властных
торгово-промышленных
решений:
палат,
объединений работодателей. Несмотря на эти специальные указания, право
на экспертизу проектов публично-властных решений принадлежит любой
организации в порядке, определяемом применительно к конкретному виду
экспертизы.
Нормативными
правовыми
актами
предусматривается
возможность независимой экспертизы проектов, реализуемых в формате
частно-государственного партнерства и в других случаях, которые требуют
оценок предпринимателей, например, в сфере сертификации.
По своему предназначению некоторые виды независимой экспертизы
специально введены как экспертизы, проводимые предпринимателями:
антикоррупционная
экспертиза,
экспертиза
административных
и
технических регламентов, оценка регулирующего воздействия.
Нельзя говорить о праве вето организаций на проекты нормативных
правовых актов, за которое ратует предпринимательское сообщество в
современной России. А также о компенсации государством издержек
предпринимателей, которые возникли в связи с действием нормативного
правового акта, получившего отрицательную оценку бизнеса. Согласование
интересов
в
ходе
принятия
законов
осуществляется
по
правилам
правотворческого процесса и его последствия влияют на общество и
государство в целом. Гарантией права организаций на экспертизу могла быть
обязанность органов власти размещать в открытом доступе все экспертные
заключения, поступившие на тот или иной законопроект. Сохранность
экспертного мнения предпринимателей можно обеспечить посредством
процедуры размещения обсужденного проекта акта в Интернете за несколько
дней
до
вынесения
его
на
заседания
уполномоченного
органа
и
невозможности внести в него изменения и дополнения в этот период
времени.
Публичные консультации с бизнесом в рамках оценки регулирующего
воздействия в настоящее время формируют тесные партнерские отношения
предпринимателей и власти в сфере обсуждения проектов нормативных
правовых
актов,
регулирующего
которые
вводят
воздействия
обременения
(ОРВ)
на
проводится
бизнес.
Оценка
Министерством
экономического развития РФ, а в связи с последними изменениями
законодательства, будет проводиться всеми органами – разработчиками
проектов20. ОРВ – трудоемкая, требующая экономико-правовых расчетов и
прогнозирования процедура, а, следовательно, дорогостоящая. Охватить ею
весь объем нормативного материала, конечно, не удастся. В то же время,
судя по практике проведения ОРВ за этой процедурой большое будущее. Она
одобряется «политической волей», достаточно востребована органами
исполнительной власти, популярна у бизнеса, хотя пока преимущественно у
крупных предпринимательских союзов (РСПП, ТПП РФ, «Деловая Россия»,
«ОПОРА России»): у них больше ресурсов и встроенности в диалог с
властью. ОРВ демонстрирует лучшую институциональную адаптивность и,
возможно, она скоро поглотит антикоррупционную экспертизу.
Разрешение споров между предпринимателями и органами
власти. Правовой механизм разрешения споров между представителями
бизнеса и органами власти включает в себя различные формы обеспечения и
защиты права собственности и свободы предпринимательской деятельности:
в
административном
порядке,
в
судебном
порядке
(включая
См.: Постановлением Правительства РФ от 2 мая 2012 г. № 421 «О мерах по совершенствованию
подготовки нормативных паровых актов федеральных органов исполнительной власти устанавливающих не
относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования // СЗ РФ. 2012. № 20. Ст.2530.
20
Конституционный Суд РФ и Европейский Суд по правам человека), в
досудебном порядке, если он предусмотрен в качестве обязательной
процедуры урегулирования спора перед обращением в суд. За защитой своих
прав и свобод предприниматели могут обратиться к Уполномоченному по
правам человека в РФ и уполномоченным по правам человека в субъектах
РФ, в различные правозащитные органы и организации, создаваемые
государством (Совет при Президенте РФ по развитию гражданского
общества и правам человека, Общественная палата РФ) и обществом
(некоммерческие
организации).
Разрешение
споров
между
предпринимателями и органами власти в сфере труда и занятости возможно в
рамках механизма социального партнерства, хотя прямо он и не
предусмотрен
в
качестве
площадки,
альтернативной
судебному
и
административном разбирательству.
По мнению ряда экспертов, в Уголовном кодексе РФ слишком много
состав преступлений в сфере предпринимательской деятельности21. Требует
либерализации
и
уголовно-процессуальное
предусматривающее
предпринимателей.
предпринимателей
порядок
привлечения
Законодательные
от
новеллы
возможности
законодательство,
к
ответственности
призваны
необоснованного
оградить
возбуждения
уголовного дела, а также защитить их права в ходе оперативно-розыскных
мероприятий.
По
ряду
составов
преступлений
экономической
направленности (статьи 159 – 159.6, 160 165 Уголовного кодекса РФ) было
предложено внести изменения в статью 20 Уголовно-процессуального
кодекса РФ, в соответствии с которыми возбуждать уголовные дела будет
возможно только при наличии заявления потерпевшего или его законного
представителя. Исключением могут быть случаи, когда вред причинен
интересам
государства
либо
если
предметом преступления
явилось
государственное или муниципальное имущество.
См.: Уголовная политика в сфере экономики: экспертные оценки. – М.: Фонд «Либеральная миссия»,
2011. С.5
21
В настоящее время правовой механизм разрешения споров между
представителями бизнеса и органами власти трансформируется. Об этом
свидетельствуют намерения органов изменить тип отношений бизнеса и
власти в соответствии с задаваемой моделью конституционно-правового
развития. Эти отношения предполагается основывать на принципах доверия
и партнерства между сторонами, соучастия предпринимателей и органов в
принятии
публично-властных
Формируется
определенный
решений
и
взаимных
порядок
разрешения
консультаций.
споров
между
предпринимателями и саморегулируемой организацией как субъекта,
которому фактически переданы государственные полномочия. Слабость
судебной и правоохранительной системы России активизирует развитие
несудебных процедур разрешения споров между предпринимателями и
органами
власти.
Указом
Президента
РФ
введена
должность
уполномоченного по защите прав предпринимателей. И уже появилась
реальная практика его работы22. Формируются такие форматы разрешения
споров между предпринимателями и органами власти как встречи
представителей бизнеса с Президентом РФ, с должностными лицами,
переговорные
площадки
предпринимательских
на
форумах,
союзов.
Но
использование
насколько
посредничества
последние
форматы
соответствуют идее правового государства? Вопрос остается открытым.
Таким образом, четкое уяснение статусных характеристик субъектов
общественных отношений, целей и результатов их деятельности играет
решающую роль в определении метода правового регулирования. Отношения
между коммерческими организациями, по форме относимые к гражданскому
и предпринимательскому праву, тем не менее, исходя из своего содержания,
нередко требуют публично-правовых подходов к регулированию. В
современной
России
эти
отношения
возникают
в
сферах
частно-
государственного партнерства, передачи организациям государственных
См.: Самохина С. Борис Титов распределил помощников по отраслям // Коммерсант 21 авг. 2012 г. № 154
(4939).
22
полномочий, саморегулирования, влияния предпринимателей на публичновластные решения и их экспертной деятельности, разрешения споров между
представителями бизнеса и власти.