Закон о туризме (21.18 КБ)

ЗАКОН О ТУРИЗМЕ – КРАЕУГОЛЬНЫЙ КАМЕНЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ПОЛИТИКИ РОССИИ В СФЕРЕ ТУРИЗМА.
НИКОЛАЙ ГУБЕНКО,
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ КОМИТЕТА
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РФ
ПО КУЛЬТУРЕ И ТУРИЗМУ,
ЧЛЕН КОМИТЕТА ТПП РФ
ПО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВУ В СФЕРЕ ТУРИЗМА
Несмотря на то, что в настоящий момент Россия переживает нелегкий период истории, мы полагаем, что при
грамотной государственной политике в России могут быть созданы необходимые предпосылки для развития
внутреннего и въездного туризма. И, по нашему мнению, правовой основой этого должен стать новый
федеральный закон "О туризме".
Комитет по культуре и туризму считает, что настало время не только говорить, но и действовать в духе
рекомендаций Гаагской декларации по туризму и Глобального этического кодекса туризма, которые
акцентируют внимание на необходимости создания всеобъемлющего законодательства в области туризма.
Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", принятый в 1996 году,
легализовал отношения в сфере туризма, оформил новую отрасль экономики. В то же время, за минувшие 5
лет изменились социально-экономические условия и политическая ситуация в стране, а также выявились
недостатки действующего закона. По сведениям Министерства России по антимонопольной политике и
поддержке предпринимательства, ряд его положений противоречит Гражданскому кодексу, ущемляет права
туристов как потребителей, не обеспечивает их безопасности и безопасности их имущества, приводит к
значительному увеличению числа правовых конфликтов, споров в судах.
Анализируя современное состояние правового регулирования в сфере туризма, следует признать, что
основную долю нарушений при оказании туруслуг составляют нарушения, связанные с предоставлением
недостоверной информации о путешествии, либо ее полное отсутствие – 38 процентов от общего числа
нарушений. Высокий процент, – 21, занимают нарушения, связанные с предоставлением некачественных
услуг: несоответствие гостиниц и предоставляемых ими услуг объявленной категории, некачественное
питание, нарушение программы путешествий, в том числе проведение меньшего количества экскурсий, чем
предусмотрено договором. Каждое седьмое нарушение допускалось при оформлении договоров на оказание
туруслуг. Нередко договоры содержат условия, предоставляющие турфирме право в одностороннем порядке
изменять условия тура. Анализ договора турорганизаций свидетельствует об общей тенденции ограничить
свою ответственность перед туристом, что абсолютно недопустимо.
В законе практически не регулируется деятельность различных сегментов туристской индустрии
(экскурсоводов, гостиниц и т.д.), не разграничены полномочия Центра и регионов в сфере туризма. Все это
потребовало развить и усовершенствовать его нормы.
Почему именно новый закон, а не изменения в действующий? Как известно, высшей формой систематизации
законодательства является создание кодекса. Безусловно, мы не можем говорить о появлении новой отрасли
права, однако является весьма актуальной консолидация нормативных актов, в которых содержатся нормы
законодательства о туризме. В связи с этим проект закона о туризме это попытка создания такого
комплексного нормативного акта.
Создание небольших законов об отдельных видах туристской деятельности, туристской индустрии, или об
отдельных видах туризма будет упираться в существенные и вполне аргументированные замечания юристов:
"В данном законе слишком узкий предмет правого регулирования. Данные отношения могут быть
урегулированы подзаконными актами" и т.д.
Туристская индустрия - это сложный межотраслевой комплекс. В этом и заключается сложность
систематизации законодательства о туризме. Поэтому, на наш взгляд, необходимо разрабатывать именно
закон о туризме, который будет включать в себя все необходимые положения, а также станет основой для
создания подзаконных нормативных актов с целью развития и конкретизации норм закона.
В законе должен быть отражен значительный круг вопросов, находящихся в настоящий момент за пределами
правового регулирования, в том числе, особые условия использования рекреационных земель для целей
туризма, правила строительства объектов туристской инфраструктуры, особенности туристской деятельности
в охраняемых природных территориях и многие другие вопросы, не вошедшие в отраслевые законы:
Земельный кодекс, Градостроительный кодекс, Водный кодекс и другие.
Неопределенность в правотворчестве вызывает отсутствие в Конституции разграничения предметов ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах туризма. В связи с этим четкое
разрешение данного вопроса в законе является в настоящих условиях особенно актуальным. Это
соответствует и духу послания Президента России в 2001 году, в котором вопрос разграничения компетенции
является основной задачей деятельности федеральных государственных органов, органов субъектов
Российской Федерации.
На наш взгляд, законопроект развивает положения статей 2 и 37 Конституции об обязанности государства
соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, а также содействовать в реализации права
российского гражданина на отдых и досуг. Именно гражданин Российской Федерации должен быть в центре
государственной политики в сфере туризма. Если говорить о концепции самого законопроекта, то его первая
задача – защитить права и интересы соотечественников, путешествующих как в стране, так и за границей.
Вместе с тем, положения законопроекта содержат значительное число норм, направленных на защиту
турфирм от недобросовестных потребителей. Такие нормы содержатся в статьях о прекращении договора на
туробслуживание и в ряде других. Злоупотребление правом со стороны туристов или потребительский
экстремизм являются очень опасной тенденцией, не замечать которую законодатели просто не могут.
В проекте достаточно подробно рассмотрены вопросы гражданско-правового регулирования туристской
деятельности. Наше мнение – закон должен быть максимально прямого действия. Лучше пусть закон
похож на инструкцию, чем инструкция чиновника станет "законом" для туротрасли.
Мы также исходили из того, что в соответствии с пунктом 4 статьи 3 ГК постановления Правительства,
содержащее нормы гражданского права, могут приниматься лишь на основании и во исполнение федеральных
законов. А вопросы установления специальных случаев гражданско-правовой ответственности, порядка и
условий расторжения договора, на наш взгляд, должны являться прерогативой федеральных законов. Это
обеспечивает стабильность гражданского законодательства.
В проекте есть нормы о финансовом обеспечении ответственности туроператоров, об обязательном
медицинском страховании туристов и др. Законопроект дифференцированно подходит к суммам таких
гарантий, чтобы нисколько не ущемить интересы региональных туроператоров по въездному и внутреннему
туризму.
Далее, туристские кадры. По итогам парламентских слушаний в законопроект уже внесена отдельная статья о
туристском образовании. Сейчас иностранцы платят за круизы по российским рекам астрономические деньги,
а уезжают недовольными, потому что нет ожидаемого ими сервиса. Это самая мощная антиреклама. Проблема
туристского образования заключается не только в том, что выпускается мало специалистов, но и в том, что их
уровень подготовки не всегда отвечает потребностям отрасли. В результате – "избыток управленцев при
недостатке профессионалов".
Одна известная мировая компания, которая заявляла о своей готовности открыть десяток отелей в России,
боится – политическая непредсказуемость, отсутствие прозрачности, коррупция. Им непонятны правила.
Поэтому, назрела необходимость совершенствования законодательства о гостиницах и средствах размещения,
разработка современной системы сертификации услуг, стандартизации и классификации их деятельности.
Необходима также грамотная государственная политика по реформированию экономики, в том числе
дебюрократизации и поддержке малого предпринимательства и т.д.
Мы включили в законопроект положения об экскурсионном обслуживании, реестре экскурсоводов. Депутатов
Государственной Думы беспокоит, что одновременно с утратой духовности общества утрачена воспитательная
и патриотическая функция туристско-экскурсионного дела. К сожалению, использование возможностей
туризма в целях патриотического воспитания граждан не нашло своего отражения в Постановлении
Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2001 г. № 122 "О государственной программе
"Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2001-2005 годы".
Сегодня экскурсионная деятельность практически никак не регулируется. В советское время вопросу
подготовки экскурсоводов придавалось очень важное идеологическое значение. Думаю, стоит к этому
вернуться, потому что это вопрос защиты информационно-культурного пространства. Есть же вопиющие
примеры, когда иностранные гиды, особенно в приграничных районах, говорят: это наша территория, русские
здесь незаконно проживают. Или иностранные гиды-переводчики привозят к нам группы, у спекулянтов
покупают билеты на различные мероприятия, то есть фактически зарабатывают на территории России деньги
и увозят их обратно за рубеж.
Многонациональные компании туристской индустрии являются незаменимым фактором солидарности в деле
развития и динамичного роста международных обменов. Вместе с тем они не должны злоупотреблять своим
доминирующим положением. Международные туристские корпорации должны избегать своего превращения в
средства искусственного навязывания принимающим сообществам социально-культурных моделей в обмен на
их свободу инвестировать и торговать, которые следует полностью признать. Они должны принимать участие
в местном развитии, не допуская уменьшения вносимого ими вклада в экономики, в которых они действуют.
Россия имеет право на разумный протекционизм, который, с одной стороны, обеспечит эффективное развитие
туриндустрии с учетом ее приоритетов, а с другой позволит сохранить экономическую, культурную,
социальную и экологическую безопасность Российской Федерации. Думается, что при ведении переговоров с
ВТО необходимо учесть интересы национальной туриндустрии, туроператоров, турагентов, в особенности
экскурсоводов, гидов, переводчиков. Полагаю, что опыт успешности такой политики в сфере туризма есть –
это опыт КНР.
Считаю, что сегодня у России есть возможность быть не только сырьевой базой мировой экономики, но и
крупнейшим производителем и экспортером туристких услуг. Мы полагаем, что нормы, которые содержаться в
законопроекте изменят ситуацию к лучшему и сделают рынок более цивилизованным, что выгодно
государству, гражданам и самому турбизнесу.