О возможности передачи в аренду земельных

Утверждено
Экспертно-консультационный совет
при Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом
Комитет
«Управление имуществом, составляющим казну Российской Федерации, в
том числе земельными участками, находящимися в государственной
собственности»
Протокол № 16 от 19.02.2015 г.
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПО ТЕМЕ:
" О возможности передачи в аренду земельных участков на особо
охраняемых природных территориях, закрепленных за учреждениями"
Экспертная группа:
О.А. Федотова,
И.А. Пачосик,
В.И. Сенчищев
О возможности передачи в аренду земельных участков на особо
охраняемых природных территориях, закрепленных за учреждениями
Возможность аренды земель особо охраняемых природных территорий
(«ООПТ»)
имеет
специфическое
регулирование
в
российском
законодательстве. В Федеральном законе от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об
особо охраняемых природных территориях» («Закон № ЗЗ-ФЗ») прямо
указано на возможность аренды земельных участков только национальных
парков (ст.17), и государственных природных биосферных заповедников (ст.
10). Напомним, что в ст. 2 указанного закона перечислены следующие
категории особо охраняемых природных территорий:
а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные
заповедники;
б) национальные парки;
в) природные парки;
1
г) государственные природные заказники;
д) памятники природы;
е) дендрологические парки и ботанические сады.
Таким образом, представляется, что аренда двух из шести категорий
является исключением, а расширительное применение положений об
аренде указанных двух категорий ко всем иным особо охраняемые
природным территориям не является корректным.
Закон №33-ФЗ устанавливает следующие правила о правах на земельные
участки в составе тех или иных категорий ООПТ:
а) п.2 ст. 11 «Земельные участки (в том числе земельные участки, на которых
располагаются леса) в границах государственных природных заповедников
предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям,
осуществляющим
управление
государственными
природными
заповедниками, в постоянное (бессрочное) пользование…»
б) п.2 ст.16 «Земельные участки (в том числе земельные участки, на которых
располагаются леса) в границах национальных парков предоставляются
федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим
управление национальными парками, в постоянное (бессрочное)
пользование…»
в) п.2 ст. 20 «Земельные участки (в том числе земельные участки, на которых
располагаются леса) в границах природных парков предоставляются
государственным учреждениям субъектов Российской Федерации,
осуществляющим управление природными парками, в постоянное
(бессрочное) пользование…»
г) п.4 ст. 28 «Земельные участки и лесные участки в границах
дендрологических парков и ботанических садов предоставляются
государственным
учреждениям,
осуществляющим
управление
дендрологическими парками и ботаническими садами, в постоянное
(бессрочное) пользование.»
Таким образом, как видно из приведённых цитат, отнюдь не все земли в
границах той или иной ООПТ предоставляются на праве постоянного
(бессрочного) пользования тем или иным учреждениям, осуществляющим
управление теми или иными ООПТ. Это подтверждается, в частности и,
например, тем, что в границах тех или иных ООПТ могут находиться
2
земельные участки, принадлежащие и вовсе иным лицам. Следовательно,
понятия «о территории ООПТ» и «о земельных участках в границах ООПТ» –
являются принципиально различными.
В границах территории ООПТ могут быть как земельные участки,
принадлежащие (предоставленные) соответствующим учреждениям на праве
ПБП, так и не предоставленные никому, либо же и вовсе не
сформированные. Последние (в т.ч. после их сформирования) могли бы
быть предоставлены в аренду в соответствии с указаниями статей 10 и 17
Закон №33-ФЗ.
Однако, этот вывод базируется на предположении, которое, применительно к
определению индивидуального правового режима того или иного земельного
участка, учитывает только сведения о субъективных гражданских правах в
отношении соответствующего земельного участка (грубо говоря так: если
земельный участок – есть, и в отношении него право ППБП – есть, то
предоставление его в аренду обладателем указанного права – невозможно, а
если право ППБП – не установлено, то предоставление его в аренду –
возможно, хотя бы участок и был в границах территории («функциональной
зоны») ООПТ).
В порядке подготовки настоящей справки, для изучения был представлен
документ «О порядке оформления земельно - правовых отношений в границах
национальных парков» № ПП-10/49917 от 21.11.2014, за подписью врио
заместителя руководителя Росимущества
В.С. Вольфовского, а также
справка «По вопросу предоставления земельных участков, расположенных в
границах национальных парков в аренду» управления земельных отношений
Росимущества.
В обоих указанных документах, в качества постановки актуальности
проблемы приводится равенство юридической силы Земельного кодекса и
Закона № ЗЗ-ФЗ, из чего делается вывод о неурегулированности вопроса.
Однако, с этим нельзя полностью согласиться, в связи с тем, что Земельный
кодекс был принят позже, чем Закона № ЗЗ-ФЗ. В теории права существует
понятие темпоральной коллизии, согласно которой в случае коллизии, следует
применять более поздний закон. Исходя из этого, рекомендуется в качестве
превалирующей рассматривать норму, которая ограничивает возможности по
сдаче земельных участков в аренду лицами, у которых они находятся на праве
постоянного бессрочного пользования («ППБП»). Другими словами, проблема
в регулировании данного вопроса заключается не в равной силе
законодательных актов.
3
Эту позицию подтверждает п.2 ст.17 Закона № 33-ФЗ, в котором
подчёркивается, что земельные участки в соответствующих функциональных
зонах могут предоставляться гражданам, юридическим лицам в аренду в
соответствии именно с земельным законодательством.
Кроме того, необходимо обратить внимание на преамбулу Закона № 33-ФЗ, в
которой даётся определение особо охраняемых природных территорий. Это, в
том числе, «..участки земли, …. которые изъяты решениями органов
государственной власти полностью или частично из хозяйственного
использования и для которых установлен режим особой охраны.»
Возможность аренды в рамках ст. 17, то есть некоего хозяйственного
использования, не совпадает с таким определением.
Согласно п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ граждане или юридические лица,
обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного)
пользования, не вправе распоряжаться этими участками. Данная статья
достаточно прямо отвечает на вопрос о возможности аренды, то есть
распоряжения лицами, обладающими земельными участками на ППБП,
некоторых категорий ООПТ.
Другой аргумент против такой возможности содержится в Гражданском
кодексе РФ. В соответствии со ст. 608 Гражданского Кодекса РФ, право сдачи
имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут
быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать
имущество в аренду. Государство, в лице своих уполномоченных органов
может сдавать земельные участки в национальных парках в аренду, так как
является их собственником. При этом надо отметить, что основным видом
прав на ООПТ по смыслу Закона №33-ФЗ является ППБП. Аренда является
лишь дополнительной, и представляется, что её необходимость в каждом
отдельном случае должна быть веско обоснована.
Из положений Закона №33-ФЗ можно сделать вывод, что основным субъектом
землепользования ООПТ являются федеральные государственные бюджетные
учреждения. Это касается, прежде всего таких категорий земель, как
национальные парки, и заповедники. Так, в п.2 ст. 11 «Управление
государственными природными заповедниками», указано, что земельные
участки в границах заповедников предоставляются на ППБП федеральным
государственным бюджетным учреждениям.
Аналогичная формулировка содержится в п.2 ст.16 «Управление
национальными парками»: земельные участки в границах национальных
4
парков предоставляются на ППБП федеральным государственным
бюджетным учреждениям. Однако, в отличие от заповедников,
пользователями могут быть и иные лица. Указано, что в границах
национальных парков также могут находиться земельные участки иных
собственников и пользователей без изъятия из хозяйственного использования.
При этом отметим, что для всех категорий ООПТ Законом №33-ФЗ очевидно
и явно ППБП указано единственным способом осуществления управления
ООПТ соответствующими учреждениями.
В соответствии с п.2. ст.15 Закона №33-ФЗ для целей не управления, а
рекреации, предоставление государством, как собственником, участков в
аренду возможно. Однако, не очевиден смысл применения такого,
параллельного с деятельностью учреждений, механизма, ведь последние
занимаются управлением ООПТ, и логично было бы отнести туда же
мероприятия по рекреации.
Если говорить о возможности предоставления государством в аренду
земельных участков, уже находящихся в ППБП, то необходимо отметить
следующее. Земельный кодекс РФ в п. 2 ст. 45 содержит список оснований
принудительного прекращения ППБП земельным участком, а именно:
1) при ненадлежащем использовании земельного участка;
2) при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных
нужд;
3) в иных предусмотренных федеральными законами случаях.
При этом, только указанное ненадлежащее использование земельного участка,
в соответствии с п.2 ст. 54 может быть основанием принудительного
прекращения ППБП, предоставленным учреждению, по решению
исполнительного органа государственной власти.
Таким образом, изъятие является санкционной мерой, и не может служить
инструментом передачи земельных участков ООПТ, например, в аренду,
например для достижения каких-либо управленческих целей. Более того,
Земельный кодекс достаточно подробно прописывает порядок такого
решения. Сначала в случае выявления указанных нарушений уполномоченные
органы, выдают землепользователя предписания об устранении выявленных
нарушений с указанием сроков их устранения.
5
В случае неустранения указанных в предписании нарушений в установленный
срок федеральный орган исполнительной власти, выдавший такое
предписание,
направляет
копию
акта
проверки
выполнения
землепользователем, землевладельцем такого в орган, уполномоченный
изымать земельные участки. Последний, только после получения этих данных,
принимает решение об изъятии земельного участка.
Однако, надо иметь ввиду, что относительно национальных парков имеется
прямой запрет на изъятие, содержащийся в п.3 ст. 16 Закона №33-ФЗ, который
указывает, что запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные
участки и лесные участки, предоставленные федеральным учреждениям
(исключением случаев, предусмотренных федеральными законами).
Из текста приведенных выше статей следует, что, в целом, на ООПТ возможно
нахождение участков на иных, чем ППБП, правах, однако они упомянуты как
включенные в эти территории. Таким образом, если предположить изъятие
земельных участков из ППБП учреждений, и передачу на праве аренды иным
пользователям, то территория национального парка не уменьшается. Однако,
основания изъятия предполагают полное изъятие земельных участков,
находящихся на ППБП. Таким образом, прекращается управление
соответствующей ООПТ. Представляется, что данный механизм является не
прописанным в Законе №33-ФЗ, либо, при его написании, предполагалось, что
ООПТ будет, в таком случае, передана для управления в другое учреждение.
6. Ограничения оборота земель
положениями Земельного кодекса:
ООПТ
определяется
следующими
а) ст. 27 «Ограничения оборотоспособности земельных участков»,
- п.2 «Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут
предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок,
предусмотренных гражданским законодательством.
Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не
предоставляются в частную собственность, за исключением случаев,
установленных федеральными законами.»
- п.4 «Из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в
федеральной собственности следующими объектами:
1) государственными природными заповедниками и национальными парками
(за исключением случаев, предусмотренных статьей 95 настоящего Кодекса);»
6
- п.5 «Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или
муниципальной собственности следующие земельные участки:
1) в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в
пункте 4 настоящей статьи;»
б) ст. 94 «Понятие и состав земель особо охраняемых территорий»
- п.1 «К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые
имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое,
рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в
соответствии с постановлениями федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или
решениями органов местного самоуправления полностью или частично из
хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый
правовой режим.»
- п.2 «К землям особо охраняемых территорий относятся земли:
1) особо охраняемых природных территорий;»
в) ст. 95 «Земли особо охраняемых природных территорий»
-п. 1-3 «1. К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли
государственных природных заповедников, в том числе биосферных,
государственных природных заказников, памятников природы, национальных
парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов.
(в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ)
2. Земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам
общенационального достояния и могут находиться в федеральной
собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в
муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными
законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных
территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим
лицам на праве собственности.
3. На землях государственных природных заповедников, в том числе
биосферных, национальных парков, природных парков, государственных
природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и
ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические
системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая
природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением
7
и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В
пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение
целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для
нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.
На специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного
использования в составе земель особо охраняемых природных территорий
допускается ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в
соответствии с установленным для них особым правовым режимом.»
- п.6 «Земли и земельные участки государственных заповедников,
национальных парков находятся в федеральной собственности и
предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям,
осуществляющим управление государственными природными заповедниками
и национальными парками, в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации. Земельные участки в границах государственных
заповедников и национальных парков не подлежат приватизации. В отдельных
случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных
участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых
не оказывает негативное воздействие на земли национальных парков и не
нарушает режим использования земель государственных заповедников и
национальных парков.»
- пп.8-10 «8. Территории природных парков располагаются на землях, которые
предоставлены государственным учреждениям субъектов Российской
Федерации, осуществляющим управление природными парками, в постоянное
(бессрочное) пользование; допускается размещение природных парков на
землях иных пользователей, а также собственников.
9. Объявление земель государственным природным заказником допускается
как с изъятием, в том числе путем выкупа, так и без такого изъятия земельных
участков у их собственников, землепользователей, землевладельцев.
10. Земельные участки, занятые природными комплексами и объектами,
объявленными в установленном порядке памятниками природы, могут быть
изъяты
у
собственников
этих
участков,
землепользователей,
землевладельцев.»
Как видно, предусмотренный ЗК РФ режим ограничения оборотоспособности
земель, относящихся к ООПТ, является весьма пёстрым и, к сожалению, не
8
слишком последовательным. Из общих положений ст. 129 Гражданского
Кодекса РФ «Оборотоспособность объектов гражданских прав», также нельзя
сделать вывод об объёме ограничения оборотоспособности соответствующих
земельных участков, поскольку гражданское законодательство в этом вопросе
устраняется от регулирования.
Исходя из этого, никакого другого вывода по вопросу о том, могут ли быть
предоставлены в аренду земельные участки в границах ООПТ, кроме
сделанного выше, сделано быть не может, а именно этот вопрос должен
решаться всякий раз индивидуально и с учётом индивидуального
правового режима каждого отдельного участка. При этом участки,
принадлежащие учреждениям на ППБП, предметом аренды быть не
могут в силу императивной нормы ЗК РФ.
Теоретически, существуют предложения рассмотрения следующих вариантов:
а) Участки сдает собственник в аренду, но по согласованию с учреждением;
б) Участки сдает учреждение, но не от собственного имени, но как
представитель собственника (агент, поверенный, комиссионер).
Однако, надо понимать, что оба варианта крайне громоздки с юридической
точки зрения, и находятся именно в дискуссионном поле.
Такой вывод, с точки зрения политики права, является явно ущербным, а с
точки зрения оборота – весьма опасным, поскольку относит решение вопроса
о законности того или иного договора аренды к сфере усмотрения.
Приведенная позиция о невозможности передачу в аренду земель,
предоставленных на ППБП находит отражение в судебной практике, и
решениях Высшего Арбитражного Суда РФ. Приведём выдержки из решения
Определение ВАС РФ от 14.02.2011 N ВАС-603/11 по делу N А32-31314/0928/911:
"...Суды установили, что ФГУ "Сочинский национальный парк"
(арендодатель) и ООО "Горизонт" (арендатор) заключили договор аренды от
14.12.2006, по условиям которого последнему был предоставлен во временное
пользование спорный земельный участок сроком на 49 лет для обустройства
и эксплуатации туристического комплекса. Судами установлено, что
спорный земельный участок предоставлен ФГУ "Сочинский национальный
парк" в постоянное (бессрочное) пользование и входит в состав особо
охраняемой природной территории (национального парка). В силу части 4
9
статьи 27 и статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации земли
национального парка отнесены к объектам федеральной собственности и
находятся в ведении федеральных органов власти. Национальный парк
владеет данными землями на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. В силу
статьи 608 Гражданского кодекса Российской Федерации арендодателями
могут быть также лица, управомоченные законом или собственником
сдавать имущество в аренду. Доказательства того, что уполномоченным
органом федеральной власти принимался специальный распорядительный
акт о передаче земельного участка с кадастровым номером 23:49:00 00
000:0026/001 в аренду ООО "Горизонт", отсутствуют. При таких
обстоятельствах суды пришли к выводу о том, что договор аренды
земельного участка от 14.12.2006 N 1/3 недействителен (ничтожен) на
основании статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации..."1
В заключение, необходимо добавить следующее. Невозможность сдачи в
аренду участков земель лицами, обладающими этими участками на праве
постоянного (бессрочного) пользования, это осмысленная позиция
законодателя и высшей судебной инстанции.
С 2007 г. отменена статья 270 Гражданского кодекса РФ, которая гласила, что
лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование,
вправе им распоряжаться, а именно передавать этот участок в аренду или
безвозмездное срочное пользование. Этой отменой было убрано отмеченное
еще в п. 24 Постановлении Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых
вопросах, связанных с применением земельного законодательства"
противоречие с указанной ст. 20 Земельного кодекса РФ.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
С политико-правовой точки зрения можно предложить следующее:
1
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Аналогичная позиция была приведена в таких актах, как:
Постановление Президиума ВАС РФ от 18.05.2010 N 448/10 по делу N А55-3314/2009
Постановление Президиума ВАС РФ от 18.05.2010 N 437/10 по делу N А55-3596/2009
Определение ВАС РФ от 26.12.2011 N ВАС-16260/11 по делу N А32-19533/2009
Определение ВАС РФ от 25.07.2011 N ВАС-8807/11 по делу N А32-19532/2009-73/457
Определение ВАС РФ от 13.07.2011 N ВАС-8730/11 по делу N А32-11495/2010-28/336
Определение ВАС РФ от 06.07.2011 N ВАС-8376/11 по делу N А32-19534/2009-73/456
Определение ВАС РФ от 08.04.2011 N ВАС-4090/11 по делу N А32-5283/2009-28/116
Определение ВАС РФ от 16.03.2011 N ВАС-2414/11 по делу N А32-31307/2009-28/907
Определение ВАС РФ от 02.03.2011 N ВАС-17924/10 по делу N А32-31308/2009
Определение ВАС РФ от 14.02.2011 N ВАС-601/11 по делу N А32-31278/09-28/893
Определение ВАС РФ от 05.07.2010 N ВАС-3037/10 по делу N А32-5170/2009-39/104
Определение ВАС РФ от 05.07.2010 N ВАС-2962/10 по делу N А32-5169/2009-28/107
10
- Земли ООПТ должны быть полностью изъяты из оборота (это вполне
соответствовало бы самой цели создания ООПТ), для чего, однако, требуется
чёткое (т.е. в координатах) определение и отражение в материалах
государственного кадастра недвижимости границ таких территорий;
- Поскольку земли ООПТ должны считаться изъятыми из оборота, то
формирование (необходимость формирования) в составе таких земель
собственно оборотоспособных объектов – земельных участков – вообще
следует поставить под сомнение при условии выполнения предыдущего
пункта, что необходимо для отграничения границы таких земель от иных
земель;
- Если земельные участки, всё-таки уже сформированы и существуют и, даже
предоставлены на ППБП соответствующим учреждениям, то это положение
хотя и нарушает чистоту принципа изъятия их из оборота, но практически
ничему не угрожает при сохранении императива ч.4 ст.20 ЗК РФ;
- Осуществление функции управления ООПТ со стороны государственных
или муниципальных органов власти (в ОПФ учреждений) совершенно не
обязательно должно сопрягаться с наличием у такого управляющего
субъективного гражданского права в отношении управляемого объекта.
Управление, в данном случае, как и во всех прочих случаях, осуществляется в
рамках компетенции (т,е. в рамках властных полномочий), а не в рамках
реализации гражданской правоспособности. Иными словами, правила о
предоставлении учреждениям земель в составе ООПТ на ППБП.
- Дополнить определение ООПТ положением о недопустимости на них какойлибо хозяйственной деятельности, а также целью их существования –
сохранение в первозданном виде.
Таким образом, с учетом указанных предложений, по мнению экспертов,
целесообразно внесение изменений в законодательство, запрещающих оборот
земельных участков ООПТ:
I.
Чётко прописать положения об изъятии ООПТ из оборота.
II.
При необходимости введения земельных участков в хозяйственный
оборот изменять границы соответствующих национальных парков,
заповедников, природных парков с целью возможного оборота земель, что
фактически будет означать уменьшение ООПТ (при отсутствии
компенсационной замены таких земельных участков).
11