31.03.2012 ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ на проект

31.03.2012
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проект федерального закона о Единой информационной адресной системе
Российской Федерации
Эксперт:
Збитнев Владислав Анатольевич
начальник отдела информационного
обеспечения градостроительной деятельности
Главного управления архитектуры и
градостроительства мэрии города
Новосибирска
Рассматриваемый законопроект:
Проект Федерального закона «Об адресах, адресной информации и о внесении изменений
в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»; публикация от 05.03.2012 http://gisa.ru/fz_easrf.html
http://gisa.ru/file/file2221.doc
Общее заключение
Рассматриваемый законопроект является проектом первого закона, закрепляющего
не только технологию ведения единого адресного регистра, но и закладывающего основу
серии подзаконных актов и местных нормативных актов, которые позволят упорядочить
принцип адресации на территориях населенных пунктов.
Текст, содержащий описание технологии ведения адресного регистра, считаю в целом рекомендованным к утверждению. Считаю необходимым изучить заключения других
экспертов, содержащих редакционные предложения по законопроекту.
Что касается фундаментального базиса, который закладывается определениями
объектов и субъектов адресных отношений, считаю необходимым внести корректировку в
соответствии с предлагаемыми рекомендациями. Рекомендуемые редакции позволят избежать конфликтов федерального законодательства и нормативных актов местного самоуправления, а также достичь поставленных целей.
Определение цели создания адресной системы
Для полноценной экспертизы законопроекта необходимо изначально определить
цель, которую государство достигнет, посредством уницификации системы адресации в
целом и принятия основополагающего закона об адресации.
Адрес является физической точкой информационного взаимодействия между гражданами, организациями и государством. Посредством адреса реализуются права и обязанности, производится обмен почтовыми сообщениями и грузами, обеспечивается эффективная навигация в городской среде.
На обывательском уровне адресация решает вопрос идентификации объектов недвижимости. Правила адресации в каждом населенном пункте содержат многолетние кор-
ни сложившихся практик адресации, которые позволяют определять местоположение зданий в данном населенном пункте. Одно здание может иметь несколько адресов, внутри
здания могут быть вложенные адресуемые части, а сложные комплексы строений или
объекты режимных территорий могут иметь ровно один публичный адрес. Для обеспечения реализации прав на объекты недвижимости был создан государственный кадастр недвижимости, который ведется в соответствии с правилами, разработанными Министерством экономического развития РФ для подведомственного органа исполнительной власти (Росреестра). Разработка единых правил позволил решить вопрос однозначной идентификации объектов недвижимости на территории всей страны. Таким образом, задача
идентификации объектов права не решается посредством адресации и решаться не должна.
Определим отношения, в которых может выступать адрес. Адрес не может быть
продан, куплен, наследован, обладать стоимостью, соответственно не может выступать
товаром, объектом гражданского оборота, быть объектом права. Объект права, в свою
очередь, может обладать адресом. Юридические и физические лица могут указывать адрес
для указания своего местоположения или местоположения объектов права, которыми указанные субъекты планируют распорядиться (продать, купить, арендовать, застраховать,
заложить и т.д.). Если положение объекта права неизменно в пространстве, то объект права может выступить в качестве адресного ориентира. Если положение объекта права может быть изменено, то в качестве адресного ориентира указывается ближайший недвижимый объект, которым может выступить как объект недвижимости, так и топоним или геоним. Таким образом, адрес в гражданском обороте выступает в качестве сведения о местоположении субъекта или объекта права относительно недвижимого адресного ориентира. Такой вид отношений, при котором субъекты правоотношений обмениваются не
объектами права и не сведениями о них в целом, а только сведениями об их местоположении необходимо отнести к адресным отношениям. Субъектами таких отношений являются
лица, заинтерсованные в получении достоверных сведений о местоположении объектов
или субъектов права.
Теперь определим заинтересованную сторону в установлении и поддержании качественной системы адресации. Во всех странах заинтересованной стороной выступали
национальные почтовые системы, которые создавались под патронажем государства. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.06.2011 г. № 1011-р оператором
федеральной информационной адресной системы назначается Федеральная налоговая
служба. Налоговая служба уже много лет формирует сведения о метах нахождения юридических и физических лицах посредством системы КЛАДР, но, как известно, наличие
объекта в текстовом реестре почтовых адресов не означает наличие объекта в реальности
или на плане. Из-за проблем с достоверностью определения местоположения точек физической информационного взаимодействия с субъектами и объектами прав в виде почтового адреса налоговая служба не может исполнять функции государственного налогового
управления, поэтому налоговая служба выступила инициатором регулирования адресных
отношений. Исключив косвенные задачи, которые могут решаться системой адресации,
определим основную цель:
Ведение в интересах налогового органа сводного реестра пространственно неизменных физических точек информационного взаимодействия с субъектами прав, посредством сбора сведений о почтовых адресах объектов, выявленных в процессе адресных
отношений.
Определение задач, решаемых федеральной адресной системой
Посредством единых федеральных регистров (ЕГРЮЛ, ЕГРИП) Федеральная налоговая служба ведет учет налогоплательщиков, соблюдая принципов заявительности и обязательности налогового учета налогоплательщика с перспективой перехода от множественного, территориально-распределенного учета налогоплательщиков к однократному
учету налогоплательщика на территории всей страны.
Одной из характеристик, учитываемой в единых регистрах для юридического лица
является адрес (место нахождения) исполнительного органа или лица, имеющего право
действовать от юридического лица без доверенности, или иного органа юридического лица. Для физического лица адресной характеристикой является адрес места жительства.
На адрес, указанный в федеральных регистрах направляются уведомления об уплате налогов и сборов, направляются уведомления об изменениях в регистре, осуществляются действия по истребованию неуплаченных средств. Действия по обеспечению взыскания, которые производятся судом и судебными приставами, также происходят с использованием указанного адреса. Таким образом, для обеспечения осуществления налогов и
сборов необходимо не только аккумулировать сведения об адресах, но и обеспечивать их
применимость другими органами власти для взаимодействия с субъектами прав. Для этого
надо определить, что адрес ведется в едином государственном регистре и этот регистр
позволит однозначно определить место нахождения субъекта права. Распоряжением Правительства РФ от 15.04.2011 № 654-р в редакции от 10.06.2011 в состав базовых государственных информационных ресурсов была включена Федеральная информационная адресная система, предоставляющая базовую информацию об «адресе местонахождения».
Приоритетные задачи, которые должны решаться единым адресным регистром:
1) обеспечение сбора достоверных сведений о местоположении физических точек
информационного взаимодействия с субъектами прав (адресов мест нахождения), являющихся налогоплательщиками;
2) обеспечение единого формата текстового описания адреса места нахождения
субъекта во всех государственных органах вне зависимости от способа указания адреса
самим заявителем.
Второстепенные задачи, которые могут решаться единым адресным регистром:
1) повторный, корректирующий учет местоположения объектов права, являющихся
объектами налогообложения (кадастрового учета)
2) ведение реестра почтовых адресов для обеспечения деятельности национальной
почтовой службы;
3) упорядочение адресации на территориях населенных пунктов Российской Федерации.
Определение структуры адресных отношений
Субъекты права предоставляют информацию о своем месте нахождения относительно недвижимых объектов, сообщая адрес, присвоенный недвижимому объекту в котором они находятся. В идеале все недвижимые объекты, обладающие адресом, должны
быть зарегистрированы как объекты недвижимости, но при этом отсутствие регистрации
объекта в кадастре недвижимости не отрицает возможность наличия адреса. Владелец адресуемого объекта может распоряжаться им на основании документов, предоставивших
ему это право до появления кадастра. Заявительный принцип кадастра оставляет право
государственной регистрации прав на объект недвижимости за самим правообладателем.
Рассмотрим обычный процесс образования объекта капитального строительства,
который относится к объектам недвижимости, в течение которого создается адрес:
1) предоставление органами власти (субъект РФ или орган местного самоуправления) земельного участка для строительства объекта капитального строительства (в том
числе индивидуального жилищного строительства);
2) кадастровый учет земельного участка;
3) предоставление градостроительного плана земельного участка для целей получения разрешения на строительство планируемых объектов на данном земельном участке;
4) выдача разрешения на строительство объекта капитального строительства (в том
числе индивидуального жилищного строительства);
5) выдача разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства;
6) техническая инвентаризация органами технической инвентаризации;
7) кадастровый учет объекта капитального строительства;
8) регистрация права на объект или часть объекта капитального строительства.
На местном уровне в произвольном порядке относительно каждого из описанных
выше действий могут возникать нормативно-регулируемые ситуации, понуждающие заявителя обратиться за присвоением или аннулированием адреса объекту недвижимости.
Например, для защиты участников долевого строительства и обеспечения качественной
адресации на территориях массовой застройки дополнительно вводятся строительные или
резервные адреса, присваиваемые предоставляемым земельным участкам или спроектированным объектам, на которые выдаются разрешения на строительство.
Другой процесс связан с изменением и аннулированием адреса:
1) переустройство и (или) перепланировка жилого помещения;
2) реконструкция здания со строительством встроенного, втсроенно-пристроенного
и пристроенного помещения;
3) перевод помещения из жилого в нежилое и обратно;
4) реконструкция здания с разделением на двух и более собственников с изолироанными выходами
5) представление в орган кадастрового учета акта органа технической инвентаризации о полном или частичном разрушении объекта капитального строительства.
В этих случаях, так или иначе, собственники вынуждены обращаться в Росреестр в
связи с манипуляциями над объектом недвижимости. Наличие другого объекта недвижимости в реестре прав вынуждает заявителя обращаться за проведением технической инвентаризации преобразуемых объектов недвижимости, а инвентаризация вынуждает заявителя обратиться за новым адресом в орган местного самоуправления.
Вывод:
Cоздание, преобразование, аннулирование адреса происходит в тесной взаимосвязи
с процессом образования объектов недвижимости. Именно встраивание в указанные
процессы позволяет в настоящее время полноценно отождествлять адрес с реально существующим недвижимым объектом, который может выступать в качестве места
нахождения.
Объект адресации как физическая точка информационного взаимодействия с
субъектами прав (налогоплательщиками)
Рассматриваемый законопроект обходит вопрос указания на объект недвижимости
как на объект адресации. Объектом адресации выступает некий объект, пространственное
положение которого неизменно. Таким образом, законопроект разделяет порядок учета
адресов неизменных в пространстве объектов от кадастрового учета объектов недвижимости и регистрации прав на объекты недвижимости.
Какие плюсы и минусы содержит данное отделение.
Положительная сторона лежит исключительно в бюрократической плоскости законотворчества. Законопроект может быть принят, так как он практически не соприкасается
с другими отраслями права и, соответственно, полномочиями других ведомств. Отделяя
объект недвижимости от объекта адресации, создавая адресные отношения законопроект
может быть согласован с наименьшими потерями на межведомственное согласование. Законопроект оставляет право на дальнейшее уточнение того какие конкретно объекты могут выступать в качестве объектов адресации, а какие нет. Таким образом, закон после
утверждения может быть доработан.
Отрицательная черта состоит в том, что объекта регулирования законопроект, по
сути, не определил, оставив болезненные процедуры межведомственных соласований на
потом. Даже если объектами адресации будут установлены конкретные виды «неизменных в пространстве объектов» (например, жилые здания, вспомогательные хозяйственные
постройки), процесс координатного описания местоположения этих объектов, которое
выполняется кадастровыми инженерами на местности для учета объектов недвижимости
будет отделен от процесса присвоения адреса «объекту с неизменным положением». Документы, представленные заявителем органу местного самоуправления на присвоение адреса, будут иметь произвольную форму, не содержащую координатного или планового
описания адресуемого объекта. Отсутствие четкой связи объекта адресации с объектами
капитального строительства или объектами недвижимости, которое в законопроекте исключено, приведет к колоссальным затратам по созданию такой информации, а затем к
прекращению актуализации изменений. После разрушения объекта, а также после постройки вместо него других строений, все действия связанные со строением как с объектом недвижимости фиксировать органам местного самоуправления будет невозможно.
Считать, что органы местного самоуправления смогут неким образом вести адресный
план вне связи с процедурой учета прав на объекты недвижимости – заблуждение. Законопроект по-сути, лишит права органы местного самоуправления требовать для целей адресации соблюдения всего комплекса процедур по регистрации объекта недвижимости.
Обход процедуры технической инвентаризации, который создаст данный законопроект,
создаст множественные коллизии определения адресов. В период между утверждением
закона и определением объектов адресации будут происходить все негативные ситуации,
связанные с прекращением фактического действия местных нормативных актов в сфере
адресации.
Если органы местного самоуправления при запуске адресной системы укажут местоположение всех объектов адресации, то эта информация будет достоверна только на
момент создания этих точек. Любые действия, которые будут происходить с данного момента с объектами недвижимости, учитываться не будут.
Оределение объекта адресации
При определении объекта следует учесть цель создания информационной системы
и выбрать наиболее эффективный способ регистрации адресов с учетом действующего
федерального законодательства.
Цель системы: Ведение в интересах налогового органа сводного реестра пространственно неизменных физических точек информационного взаимодействия с субъектами прав, посредством сбора сведений о почтовых адресах объектов, выявленных в
процессе адресных отношений.
Рассмотрим варианты, которые обеспечат достижение цели достоверной регистрации точек информационного взаимодействия с субъектами прав (адресов мест нахождения).
Необходимо признать, что адрес земельного участка, как точка информационного
взаимодействия с субъектом права лишен смысла. На земельном участке не может располагаться субъект права.
Также лишен смысла адрес незавершенного строительством объекта. До ввода в
эксплуатацию его помещения невозможно эксплуатировать, соответственно, там нет места для нахождения субъектов права.
Рассмотрим понятия, которые могут применяться при определении объекта адресации.
В Градостроительном кодексе РФ дается следующее определение: «объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением
временных построек, киосков, навесов и других подобных построек;». Далее в Градостроительном кодексе РФ указывается «В разрешении на ввод объекта в эксплуатацию должны быть отражены сведения об объекте капитального строительства в объеме, необходимом для осуществления его государственного кадастрового учета.»
Как мы видим, сооружения и объекты незавершенного строительства, относятся к
объектам капитального строительства, что недопустимо для целей определения места
нахождения субъекта права.
В Гражданском кодексе РФ дается следующее определение: «К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки
недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и
иное имущество.»
В законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»: «недвижимое имущество (недвижимость) - земельные участки, участки
недр и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, предприятия как имущественные комплексы».
Появление в Гражданском кодексе воздушных, морских и космических объектов, а
также регистрация в качестве недвижимости имущественных комплексов предприятий
также вносит излишнее отягощение определения и, соответственно, усложняет интеграцию закона об адресации в действующие административные процедуры.
В определении закона «О государственном кадастре недвижимости» кадастровый
учет осуществляется в отношении «земельных участков, зданий, сооружений, помещений,
объектов незавершенного строительства (далее также - объекты недвижимости).»
Для целей адресации больше всего подходит определение, данное в законе о кадастре, так как с одной стороны конкретизируются виды объектов, в которых субъекты
права могут располагаться, а с другой стороны позволяют обеспечить полноценный сбор
адресной информации за счет интеграции в процесс кадастрового учета. Но закон содержит дополнительную нагрузку в виде указания на земельные участки и объекты незавершенного строительства, которое противоречит целям определения мест нахождения.
Для избежания излишней нагрузки определения объекта адресации, следует конкретизировать перечень объектов недвижимости или объектов капитального строительства, в отношении которых устанавливается адресация, при этом необходимо оставить
связь с одним из этих определений или их частями для интеграции с действующим законодательством.
Градостроительный кодекс рассматривает объекты капитального строительства как
объекты, создаваемые в процессе строительства. Гражданский кодекс рассматривает недвижимое имущество и его связанные комплексы как объекты права. Закон о регистрации
прав на недвижимое имущество учитывает права субъектов. Закон о государственном кадастре рассматривает объекты недвижимости, как реально существующие и однозначно
идентифицируемые во времени объекты, поэтому представляется целесообразным отнести объект адресации именно к отдельным видам объектов кадастрового учета.
Следующий вопрос состоит в том, можно ли использовать в качестве объекта адресации набор зданий или набор помещений? Если да, то кто и как определит, что объект
может иметь несколько адресов, или наоборот, что объекты могут иметь один адрес. Если
квартиры объединяются, то адреса по логике также должны объединиться в результате
перепланировки. Если объект индивидуального жилищного строительства был построен
как одно здание, а собственники решили разделить дом на два входа и адреса, то появляется ли обязательство разделить объекты в натуре вместе с земельным участком? Если на
одном участке стоит пять строений, у них один собственник и все строения имеют один
адрес, то обязан ли собственник при регистрации прав на выделяемый объект зарегистрировать новый адрес?
На такие вопросы можно ответить только с привлечением органов технической инвентаризации, которые должны установить «границу владения в натуре» в соответствии с
регистрируемыми правами. Наличие или отсутствие межевания земельного участка не
влияет на место нахождения субъектов права. Таким образом, связность между соседними
зданиями или строениями через земельный участок при адресации рассматриваться не
должна. Отдельно стоящие здания, имеющие один адрес, создают конфликт при определении места нахождения субъектов права, поэтому вне зависимости от вхождения зданий
в единый имущественный комплекс адреса зданий должны быть разными.
В случае представления документов, определяющих право собственника на выделенную в натуре часть здания, имеющую отдельный вход представляется целесообразным
позволить субъектам права разделять адресацию таких частей как отдельных адресных
объектов.
Могут ли смежные помещения иметь один адрес? Если рассматривается случай с
одним собственником, то на первый взгляд, это его право регистрировать один адрес на
помещения или два разделных. С другой стороны мы должны понимать, что раздел или
объединение помещений производится в результате перепланировки, после чего орган
местного самоуправления не может контролировать участие этих помещений в гражданском обороте. У органа местного самоуправления отсутствует возможность и право переадресации помещений внутри зданий, так как полной информацией о нумерации в здании
обладают проектировщики, технический заказчик, орган технической инвентаризации и
государственный реестр прав. При попытке продать, завещать, обменять данные помещения собственник столкнется с дублированием права на недвижимое имущество и не сможет реализовать свои права. Кроме того, цель однозначного определения места нахождения субъекта права достигнута не будет. Таким образом, считать объектом адресации несколько помещений нецелесообразно.
Рекомендация по определению объекта адресации:
Объект адресации – здание, строение, помещение или их части, выделенные в
натуре, которым в соответствии с установленным порядком присвоен или может быть
присвоен адрес.
____________