Президентский тип системы военно

Президентский тип системы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными
государствами
В.Н. Федорченко, референт группы законодательного обеспечения деятельности ФГУП «Рособоронэкспорт»
В системе российского права, в военно-правовой науке за последнее десятилетие произошли глубокие изменения.
Все это коснулось и сферы правового регулирования внешнеэкономической деятельности, и в частности военнотехнического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами (ВТС).
Теоретическую и практическую значимость внешнеэкономических и государственно-управленческих изменений,
произошедших в подходах государства к экспорту вооружения и военной техники как к фактору обеспечения
национальной безопасности Российской Федерации, обосновали в своих работах В. В. Кудашкин1, А. Л. Рыбас2,
С. В. Чемезов3, А. Ю. Бельянинов4 и др.
Сегодня можно констатировать: то, что произошло за последнее десятилетие в военно-техническом
сотрудничестве, — это не просто процессы функционирования системы ВТС, это процессы ее перехода из одного
исторического состояния (советской системы поставок оружия) в другое, соответствующее реалиям формируемой
рыночной экономики в России и требованиям мирового рынка оружия. Произошедшие изменения обусловливают
актуальность правовых исследований новой системы ВТС, определения характера правового регулирования,
возникающих в ней отношений, выявление главных элементов системы и на этой основе формулирование вывода о
типе сформированной системы ВТС.
1. Характер правового регулирования в области военно-технического сотрудничества.
Функционирование системы, в том числе и системы ВТС, предполагает устойчивость центросиловых связей,
относительную стабильность и равновесие. Стержнем, интегрирующим всю систему ВТС, является Президент
Российской Федерации. Вектор развития системы направлен на укрепление «президентской вертикали управления»,
на ее дальнейшее развитие и совершенствование.
Это вызывает необходимость специального, глубокого и всестороннего исследования роли Президента РФ — главы
государства как в системе военного строительства, оборонно-промышленного комплекса, так и в области ВТС. Данная
научная проблема обусловлена, прежде всего, его конституционными полномочиями, направленными на обеспечение
решения государственных задач, с одной стороны, и согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти в определенной сфере деятельности — с другой.
Основные полномочия Президента РФ в области ВТС изложены в ст. 9 Федерального закона «О военнотехническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами»5. Выделим три группы
полномочий Президента РФ.
Первую группу составляют наиболее значимые, ключевые полномочия Президента РФ, связанные с
государственной политикой в данной сфере, это:
осуществление руководства государственной политикой в области ВТС;
определение в ежегодном послании Федеральному Собранию основных направлений деятельности в области ВТС;
принятие решений об установлении военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, а также
решения о приостановлении, прекращении и возобновлении этого сотрудничества;
установление ограничений в области ВТС;
принятие решений по вопросу оказания военно-технической помощи иностранным государствам;
принятие решений по вопросам сотрудничества с иностранными государствами в области разработок продукции
военного назначения;
принятие решений о передаче иностранным заказчикам лицензий на производство продукции военного назначения.
Вторую группу образуют полномочия по формированию институциональной (организационной) структуры
системы ВТС. К ним относятся:
определение федеральных органов исполнительной власти по координации, контролю в области военнотехнического сотрудничества и решению других задач государственного регулирования в этой области, а также
создание в случае необходимости консультативных органов по вопросам военно-технического сотрудничества;
принятие решений о создании в установленном порядке специализированных федеральных государственных
унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, являющихся государственными посредниками
при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения.
Третью группу образуют полномочия по нормативному регулированию сферы ВТС:
определение порядка осуществления ВТС;
установление порядка предоставления российским организациям права на осуществление внешнеторговой
деятельности в отношении продукции военного назначения;
1 Кудашкин В.В. Государственное регулирование торговли продукцией военного назначения с иностранными государствами.
СПб., 2003. С. 509.
2 Рыбас А.Л. Стратегический анализ мирового рынка вооружений и обеспечение национальной безопасности России. М., 1999.
С. 38.
3 Чемезов С.В. Военно-техническое сотрудничество России с иностранными государствами: опыт организационного управления.
М., 2001. С. 96.
4 Бельянинов А.Ю. Военно-техническое сотрудничество России с иностранными государствами: настоящее и будущее. М.,
С. 230.
5 См.: О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами: Федеральный закон //
Российская газета. 1998. 23 июля
определение порядка лицензирования в Российской Федерации ввоза и вывоза продукции военного назначения,
экспорт и импорт которой подлежат контролю и осуществляются по лицензиям.
Как видим, объем полномочий Президента РФ в области ВТС призван решать практически все основные задачи в
этой сфере: от общегосударственных — руководства государственной политикой в области военно-технического
сотрудничества с иностранными государствами до принятия конкретных решений на поставку продукции военного
назначения в иностранные государства.
По характеру своих конституционных функций Президент РФ не входит в «триаду» разделения властей. Вместе с
тем в своей нормотворческой деятельности в области ВТС он соприкасается с законодательной и исполнительной
властями, подписывая федеральные законы, касающиеся внешнеторговой деятельности в отношении продукции
военного назначения, международные договоры Российской Федерации в области ВТС, указы в этой сфере. Все это
предопределяет его центральное место в системе нормативно-правового регулирования в столь «чувствительной»
сфере внешнеторговой деятельности, как экспорт оружия и военной техники. Следовательно, можно сделать вывод о
характере правового регулирования данной сферы: в целом оно обусловлено исключительными полномочиями
Президента РФ в области ВТС и основано на подзаконном регулировании указами Президента РФ.
2. Место Президента РФ в системе военно-технического сотрудничества
А.Л. Рыбас, говоря о системе ВТС, отмечал: «Наиболее характерным является определение системы военнотехнического сотрудничества как целенаправленной, упорядоченной совокупности федеральных органов
государственной власти, экспортеров продукции и услуг военного назначения, а также процедур принятия и
реализации решений в сфере ВТС»6.
При всей кажущейся простоте различных элементов системы ВТС можно выделить некоторые общие для них
стороны.
Общим для всех элементов системы ВТС является вертикальное государственно-управленческое воздействие на
них Президента Российской Федерации. Анализ системы ВТС позволяет выделить в ней две основные группы
элементов.
Первая группа — субъекты государственного управления: Президент РФ, Правительство РФ, а также федеральные
органы исполнительной власти, осуществляющие координацию и регулирование в области ВТС (Минобороны
России, МИД России, Минюст России, ФСБ России, СВР России, Федеральная служба по военно-техническому
сотрудничеству).
Вторая группа — субъекты внешнеторговой деятельности: организации, осуществляющие внешнеторговую
деятельность в отношении продукции военного назначения (государственный посредник ФГУП «Рособоронэкспорт»,
организации — разработчики и производители продукции военного назначения, получившие право внешнеторговой
деятельности в отношении продукции военного назначения).
Связи и отношения, возникающие между элементами (субъектами) внутри каждой из групп, а также между
группами, образуют подсистемы системы ВТС, управляющую подсистему государственного управления и
управляемую подсистему внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения 7.
Взаимодействия, возникающие между элементами системы ВТС, основаны на деятельности государства, и прежде
всего Президента РФ, по созданию норм, регулирующих поставки оружия и военной техники. В качестве основного
метода государством определены разрешительный порядок регулирования отношений, установление общих запретов
в отношении оборота продукции военного назначения, создание режимов подконтрольности государству наиболее
существенных сторон внешнеторговых сделок в этой области.
Вопросы правового регулирования субъектов (элементов) системы ВТС находятся в ведении Российской
Федерации, что позволяет исключительно на федеральном уровне нормативно регулировать вопросы, связанные с
межгосударственными отношениями в сфере ВТС, государственным управлением, внешнеторговой деятельностью
субъектов военно-технического сотрудничества в области экспорта российской военной продукции.
Все это позволяет характеризовать систему ВТС как федеральную систему военно-технического сотрудничества,
представляющую собой сложную, многоуровневую организационно-управленческую систему.
Остановимся подробнее на правовых явлениях, возникающих в рамках функционирования системы ВТС, а также
на основных группах правоотношений, появляющихся при взаимодействии элементов системы.
В соответствии с правовым статусом элементов системы в сфере ВТС можно выделить вертикальные
(субординационные) и горизонтальные (координационные) правоотношения.
Субъектами вертикальных правоотношений выступают: Президент РФ, Правительство РФ, федеральные
министерства, федеральные службы. При этом Президент РФ осуществляет руководство государственной политикой
в области ВТС, Правительство РФ обеспечивает реализацию государственной политики в данной сфере, а
федеральные органы исполнительной власти осуществляют реализацию решений Президента РФ и Правительства РФ
по вопросам регулирования и контроля экспорта вооружения и военной техники.
Субъектами горизонтальных правоотношений выступают: Минобороны России, МИД России, Минюст России,
Минфин России, ФСБ России, СВР России и т. д. Особенностью указанных правоотношений является жесткое
государственно-управленческое воздействие на них Президента РФ через определение им конкретных прав и
обязанностей, функций субъектов правоотношений по координации и контролю в области ВТС.
По системной направленности в системе ВТС можно выделить внутриаппаратные и внешние правоотношения.
Внутриаппаратные правоотношения опосредуют взаимосвязи внутри подсистемы государственного управления
Рыбас А.Л. Указ. соч. С. 23.
Кудашкин В.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О военно-техническом сотрудничестве
Российской Федерации с иностранными государствами». М., 2002. С. 32.
6
7
между задействованными в этом процессе государственными органами при руководящей роли главы государства.
Внешние правоотношения опосредуют связи между государством в лице Президента РФ и государственных органов
по координации и контролю в области ВТС, с одной стороны, и субъектами ВТС — с другой. Центральное место
среди субъектов ВТС занимает государственный посредник ФГУП «Рособоронэкспорт», созданное Президентом РФ.
Таким образом, анализ характера правового регулирования в области ВТС, системы ВТС позволяет сделать
основной вывод о том, что главным управляющим элементом системы ВТС является Президент РФ, а тип
государственного управления военно-техническим сотрудничеством Российской Федерации с иностранными
государствами можно определить как президентский.