Управление в эпоху перемен

Управление в эпоху перемен
Коган Ефим Яковлевич, министр образования и науки Самарской области, доктор
физико-математических наук, профессор
,
i
!
Считается, что интуитивного восприятия управления достаточно для его
эффективной организации.
Давайте отойдем от этой традиции и начнем с определений.
Что значит управлять? Чем можно управлять?
Всякое управление предполагает поддержание параметров системы в пределах
значений, обеспечивающих движение к цели.
Это значит, что управлять можно только изменениями, движением. В сложных
системах большое число подсистем, членов организаций, реализующих деятельность с
определенной нормой ошибки, обусловливает отклонении параметров системы от
проектных значений. Возвращение системы к этим значениям и есть задача управления.
Теперь понятно, что организация управления формируется в соответствии с
выбором управляющих параметров. А эффективность его связана с мерой адекватности
!
управляющих параметров целям.
Организации создаются для достижения целей. Конечно, внешних, лежащих вне
организаций и ведомства, обслуживающих межведомственную стратегию.
В сфере образования - это мера востребованности выпускников на каждом этапе
образования, для учреждения образования - это востребованность его ресурсов
общественными слоями, которые обслуживает учреждение. Естественно, цели формирует
руководитель, задающий деятельность системы и находящийся вне учреждений ведомства
или системы - все определяется уровнем цели.
Итак, сколь бы жестко ни была организована система, она испытывает постоянные
отклонения от заложенной организации. Управление призвано компенсировать эти
неизбежно возникающие отклонения. Необходимо обеспечить надежность сложной
системы, составленной из ненадежных элементов.
Вот почему так важны процессы самоорганизации в сложных системах,
позволяющие путем задания связей между элементами устанавливать определенный
уровень деятельности (организации), не управляя каждым элементом.
Здесь управление заключается в установлении «правил игры» и их коррекции.
Эти правила сегодня включают конкуренцию и диктат потребителей (товаров и
услуг). Создание условий для действенного включения этих факторов обеспечивает
поддержание группы параметров в требуемом диапазоне.
Удобство организации и управления жизнедеятельностью общества потребовало
выделения отдельных секторов его функционирования - образование, здравоохранение,
социальная поддержка, экономика и финансы и т.д.
В такой организации важно, чтобы каждое ведомство выступало составляющим
единой стратегии.
В противном случае каждое ведомство строит себя, задавая собственные цели и
обслуживая их.
\
Так организуется пирамида управления (рис.
системы
цели стратегические цели
многофункциональной
организ
ации
цели структурных
идразделсний
цели
отдельн
ых
учрежде
ний
Рисунок 1
В такой пирамиде цели по мере движения от вершины диктуются верхним этажом
организации и не могут быть собственным творчеством.
Все творчество - в способах их достижения — в построении деятельности, ведущей
к цели. И если 'путь длителен, а система многофакторная, то путь этот должен быть
снабжен показателями, мера приближения к которым и говорит о том, что мы все еще на
спланированном пути к цели. Это критерии или показатели результативности
деятельности. Их введение и обоснование по существу задают программу деятельности.
В сложных системах они должны коррелировать с соответствующими
показателями смежных секторов (ведомств, подразделений). Это весьма непростая задача
по согласованию планов, этапов, показателей результативности деятельности. Управлении
на основе критериев или пократелей - альтернатива ситуационному управлению.
■ Следующий шаг состоит в организации программного планирования,
/ бюджетирования и управления.
;
Представляется, что это наиболее оптимальная форма организации и управления. В
ее основе лежит принцип проектного управления в сфере образования.
Провозглашенные цеди становятся программными. Это означает, что путь к ним
организован через выполнение группы программ, включающих введение необходимых
ресурсов, организации и инфраструктуры, изменения форм и методов.
Например.
Стратегическая цель Министерства - обеспечение доступности качественного
образования.
Эта цель достигается через реализацию программ.
Программа 1: освоение государственных образовательных стандартов детьми
школьного возраста губернии.
Программа 2: подготовка детей в системе дошкольного образования.
И другие.
В рамках 1 программы:
задается организация кадрового ресурса;
организация материально-технического обеспечения;
оптимизация сети и ресурсов, позволяющая минимальными средствами решить
поставленные задачи.
Все шаги делаются в достижение программной цели.
Не строим, чтобы было больше зданий, не оснащаем всех полным набором
оборудования, а выстраиваем сеть, позволяющую реально достичь программные цели.
При этом бюджет формируется как финансовое обеспечение программных целей.
Именно целей, а не процесса и его издержек.
Все что не ведет к цели, не включается в сферу деятельности и финансового
обеспечения. При этом программный метод требует сравнения вариантов, выбор
оптимальных решений. Такой способ организации деятельности принципиально меняет
структуру исполнительного органа и способы управления.
Детальное разделение обязанностей в системе управления более неэффективно. А
структурные подразделения организуют не отдельные виды деятельности, а весь путь к
результату. Другими словами, организация формируется по проектному принципу несколько структур, которые исчерпывают функционал ведомства, исполняют проекты
(рис. 2).
Смена проектов влечет смену проектных структур.
V
цели
программы,
проектные группы
Рисунок 2. Схема программного
управления организацией
Еще раз к примерам.
Приведенная ранее программа 1 должна управляться отдельной группой целиком,
равно как. и программа 2.
Ведомство не структурируется на управление и отделы. Он о имеет несколько
управлений программами.
' Такая организация наиболее адекватна критериальному управлению. ^ Организация
управления предполагает создание сети, которая включает разные уровни и
инфраструктуру управления системы. Задача сети управления - сохранить направление
на цели, которые на каждом уровне организации - разные, другие, но подчиненные
одной общей цели. Если это система образования, то цели ведомства на иных этажах
организации задаются как тактика действий вплоть до учреждения. И здесь
очень важно выстроить сеть управления, адекватную задачам, максимально оперативную
и минимально затратную, транслирующую и реализующую управления на своих этажах.
Интересно, если взять за основу понятие управление, насколько из него следуют
принципы устройства управления? Насколько это конструктивная «дебютная идея»? Это
предмет собственного исследования, но вопросы можно поставить:
1. Насколько важно создание прямого подчинения всех уровнях управления?
2. Согласуется ли критериальное управление с разделением управляющей
структуры уровнями власти?
3. Наконец, как должно быть организовано управление, позволяющее следовать
единой критериальной системе, позволяющее учесть особенности каждого уровня
организации и сохраняющего включенность в общую программу деятельности?
Одно важное отступление
Программный метод управления адекватно связан с условиями, в которых
функционируют ведомства. Эти условия кардинально изменялись за последние 15-20 лет
и могут быть обозначены как:
сокращение времени жизни знания, технологий, товара;
конкуренция как безусловный фактор;
власть потребителя.
Уже эти обстоятельства делают малоэффективной организацию управления,
ориентированную на разделение функций по видам деятельности.
Интегрированность i организаций по функциям - единственная возможность
противостоять быстрой смене условий и задач. От подразделений, отвечающих за
отдельные виды деятельности - к подразделениям, управляющим программами.
Это далекоидущий вывод, за которым стоит и способ подготовки специалистов,
которые по сути должны выполнять задачи менеджеров.
Более того, менеджмент, самоменеджмент становится важной частью общего
образования для всех. Быстро устаревающее знание на фоне высоких темпов его
производства лишает ценности его носителей. Важными становятся способности,
позволяющие адаптироваться к меняющимся условиям, сохраняя эффективность
деятельности.
Вернемся к обсуждаемой проблеме.
Управляемая система в сфере образования включает органы управления, сервисные
службы и учреждения образования. Средствами последних достигаются цели,
поставленные первыми. Поэтому так важно, чтобы цели и средства были восприняты без
искажений и максимальна точно претворены.
Сфера образования - стратегическая. На ней лежит задача коррекции
действующего поколения и подготовки нового. Изменения, которые произошли в
экономической, социальной, культурных сферах общества, их характер, уровень и
глубина свидетельствуют о разрушении базовых ценностей того мира, в котором мы жили
совсем недавно. И это составляет, возможно, решающую особенность времени, которая
должна учитываться при выборе организаций и управленческих моделей.
Вопрос, заданный выше, требует ответа - насколько эффективно управление
отраслью образования, сформированное независимо каждым уровнем власти?
Теперь уже много лет назад одна из конференций физиков сопровождалась
«выставкой опальных художников». Это было время, когда физикам разрешали смотреть
то, что не следовало видеть другим. Одна из демонстрировавшихся гравюр изображала
строящуюся башню. Строители старательно клеили кирпичи наверху башни, нижние
этажи которой уже рухнули. Но там, наверху, об этом ничего не знали, либо не желали
знать.
Здесь и символ организации управления, в котором разные «этажи» властной
организации имеют собственные цели и критерии, мало связанные друг с другом.
В такой ситуации Федеральные стратегии малоузнаваемы уже на муниципальном
уровне. Поэтому муниципальные учреждения образования функционируют в меру
понимания и квалификации этого уровня управления. Большое число муниципалитетов
приводит к высокой степени разброса того и другого.
Представляется, что в условиях реформирования системы образования необходимо
концентрировать властные полномочия на уровне, отвечающем за стратегические
решения. Это наиболее эффективный принцип.
В Самарской области эти принципы были реализованы в модели образовательных
округов.
Существо модели в объединении муниципальных ресурсов в специальным образом
сформированные межмуниципальные образования - округа, управление которыми и
осуществляет государственный орган . - структура регионального министерства
образования и науки.
Речь идет о функциональном административном делении территории региона для
решения определенных задач. В данном случае — достижение нового качества
образования, роста его доступности и эффективности.
Такая организация позволяет:
объединить ресурсы территорий;
использовать ресурсы одного муниципалитета в интересах других; '
ориентировать кадровую подготовку на местные рынки труда;
централизовать ресурсы;
сохранить региональное государственное управление муниципальным
образованием.
Опыт показывает, что, не сковывая муниципальной инициативы, возможна
организация образовательных ресурсов, позволяющая наиболее полным образом
транслировать и реализовывать государственные стратегии.
При этом финансовая ответственность сопровождает ответственность за
результаты.
Четкое разделение полномочий, ответственности и финансовых обязательств
составляет основу организации управления образовательными округами.
Система образования как ресурс развития территории, общества, личности выходит
за принятые рамки социальной сферы. В такой роли она скорее принадлежит сфере
производства.
И как эта сфера, она должна регулироваться соответствующими методами и
средствами:
- характеризовать ее продукт внешними эффектами;
- в ней существенна экономия от масштаба;
- важна сертификация.
Ее регуляторами служат:
- налоговая политика;
- мониторинг качества;
- конкуренция;
- обеспечение равных прав предприятий;
- введение современных структур корпоративного управления.
Это регуляторы рыночного толка, здесь нет административного начала.
В этом смысле управление, обеспечивающее действие этих регуляторов, адекватно
условиям и задачам.
Принципиально важно, что организации, спроектированные для функционирования
в одной среде не могут быть использованы для успешной работы в другой.
Образовательные учреждения - не исключение.
Важнейшая часть организации - управление. Трудно рассчитывать на успех,
который обеспечивается новыми ресурсами с прежним управлением ими.
Запланированные в 2003-2004 годах мероприятия по выполнению программы
реструктуризадид &ети ОУ Красноярского района были выполнены на 77,8% (не
реорганизованы Екатериновская и Хорошенская средние школы в основные, ввиду не
согласия Главы района), в то же время не была проведена реорганизация ни одной из
школ на территории Кошкинского и Елховского районов, которые (особенно, Елховский
район) также нуждаются в изменении структуры сети ОУ.
В 2004 году в школы Северо-Западного округа было поставлено 6 автобусов, из
которых 1 осуществляет подвоз 10 учащихся.
12. Город Самара.
На территории города произошло слияние двух школ, таким образом, численность
ОУ составляет в настоящее время 186 школ (в 2003 году - 187). В остальном структура
сети Самарских ОУ изменений не претерпела. Среди 10 будущих «образовательных
центров» города Самары до сих пор 7 имеют первые классы, из которых, правда, 2 имеют
отдельные здания для организации обучения учащихся начальных классов.
13. Город Тольятти.
Структура и численность школ (101) города Тольятти осталась без изменений, если
не считать прекращения набора в 1-е классы всеми (7) будущими «образовательными
центрами».
РЕКОМЕНДАЦИИ:
1. Руководителям территориальных управлений министерства образования и науки
Самарской области: ;
- провести анализ ситуаций, связанных с ликвидацией школ-филиалов;
- обратить особое внимание на проведение реструктуризации не только в
«столичных» городах и районах, но и на периферийные территории.
2. Отделу материально-технического обеспечения образования и имущественных
отношений (Колобаеву) при поставке автобусов в территории учитывать проведённую
(или не проведённую) реорганизацию школ и ежегодно осуществлять анализ
эффективности использования транспортных средств.
Основные выводы исследования по проекту «Мониторинг
социальных последствий реструктуризации сети
общеобразовательных учреждений» (Аналитический Центр
Ю.Левады, 2004-2005 гг.)
Ситуации вокруг школ с понижаемым статусом
Подводя итоги исследования ситуации вокруг школ с понижаемым статусом в
плане социальных последствий можно утверждать следующее:
1) Исход немногих учеников из малокомплектных школ мало влияет на процессы
миграции из этих мест, которые идут по другой причине (отсутствие рабочих мест, общий
урбанизационный процесс). Закрытие старших ступеней и переход на подвоз не ведет
само по себе к отъезду семей с детьми школьного возраста. «Умирание деревни» не
видится местным сообществом как следствие процесса реструктуризации. Упоминание
этого клише происходит только в рамках идеологической полемики, причинноследственные связи осознаются как противоположные (сначала умерла деревня, сельское
хозяйство и пр.). Социальная ситуация остается, по сути, прежней, т.е., плохой - местом
проживания нетрудоспособного населения.
185
2) Закрытие сельских школ, понижение их статуса воспринимается достаточно
болезненно педагогическим коллективом этих школ, которые по той или иной причине не
могут вписаться в коллектив базовой школы, найти другую работу и т.д. Учителя этого
типа склоны активно поддерживать идею - «Закрытие школы ведет к умиранию села».
Однако этот конфликт на данном этапе не замечен как острый - имеет место привыкание,
значима роль приусадебного хозяйства как источника дохода.
3) Подвоз детей в базовую школу связан с некоторыми неудобствами для учеников
и родителей, наиболее частые жалобы - на необходимость раньше вставать. На наш
взгляд, наиболее серьезным ущербом оказывается сниженная возможность участия в
дополнительных занятиях, однако обучение в базой школе является более приемлемой
альтернативой для учеников и родителей, чем обучение в малокомплектной школе.
Ситуации вокруг школ, являющихся местом промежуточной концентрации
Процессы реструктуризации в ситуации этого типа можно назвать
положительными в плане социальных последствий, потому что:
1) Они отвечают потребностям населения в лучшем образовании и в более
полноценной социализации - базовая школа обеспечивает лучшее качество обучения,
возможность поступление в вуз и поэтому в целом поддерживается учениками и
родителями. Базовая школа дает большую возможность для социализации сельских
учащихся из мелких сел, И это тоже признается важным.
2) Подвоз школьников из окрестных сел приучает их к будущей мобильности
(горизонтальной, вертикальной), а также уже на раннем этапе дает им более широкую
картину мира (поездки, экскурсии). Это тоже немаловажное социальное последствие для
выходцев из сельских глубинок.
^ 3) Как правило, создание базовой школы не ведет к каким-либо значимым
последствиям в жизни данной социальной местности и сообщества: мало влияет на
миграцию (лишь притормаживая ее), не способствует созданию рабочих мест,
привлечению квалифицированной рабочей силы, улучшению инфраструктуры.
Ситуации вокруг образовательных центров
Подводя итоги по этому типу социальной ситуации, можно сделать следующие
выводы:
1) Во многом здесь повторяются те положительные следствия, которые отмечены
нами в предыдущей ситуации. В первую очередь, этб касается лучшего образования в
базовой школе, возможностях поступлениях в вузы, в целом в больших жизненных
шансах учащихся. Здесь также имеет место цивилизаторская функция реструктуризации
(обнаруженная здесь даже в большей мере, нежели в предыдущем типе).
2) Только здесь мы обнаружили некоторые зачатки внутреннего экономического
развития этих мест, проекты и планы, которые можно отнести к новой экономике. Можно
утверждать, что в случае успешного решения этих экономических задач, школа сможет
стать фактором, способным изменить к лучшему социальную ситуацию в данной
местности для данного сообщества.
3) В качестве положительного социального последствия можно отметить более
высокую самооценку учительского сообщества в этом типе (семинары, прием и передача
опыта другим учителям) - и в этом смысле мы, возможно, имеет дело нарушением
рутины и с подъемом престижа учительской профессии.
186