Текст - управления государственной архивной службы Самарской

1
ИНФОРМАЦИЯ
о работе архивных учреждений Приволжского федерального округа
по теме НИР 1.2.2. «Подготовка Методических рекомендаций
«Определение организаций – источников комплектования
государственных и муниципальных архивов
Для архивных учреждений Приволжского федерального округа правовым
и нормативно-методическим обоснованием для определения состава организаций,
включаемых в списки источников комплектования государственных и муниципальных архивов, являются федеральные законы: «Об архивном деле в Российской Федерации» от 22.10.2004 № 125 – ФЗ, «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131- ФЗ;
«Правила организации хранения, комплектования, учёта и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в
государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях
Российской академии наук» (М., 2007), «Рекомендации по организации и ведению
списков учреждений, организаций и предприятий - источников комплектования
государственных и муниципальных архивов» (1999 г.), отраслевые примерные
списки организаций, передающих и не передающих документы в государственные и муниципальные архивы, одобренные решениями ЦЭПК при Росархиве и
отдельные решения Федерального архивного агентства по вопросам комплектования Архивного фонда Российской Федерации, «Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков
хранения» (М., 2000 г), а также ведомственные перечни документов со сроками хранения, примерные номенклатуры дел для отраслевых систем и отдельных категорий организаций и предприятий.
Учитывая происходящие в стране преобразования в политической, экономической, социальной и других сферах общественной жизни, данные документы
уже не создают целостной четкой методики по формированию списков источников комплектования архивов.
Архивными учреждениями Республики Татарстан, Республики Башкортостан, Удмуртской Республики, Пермского края, Оренбургской, Самарской и Ульяновской, НижнеНовгородской областей отмечены проблемы, возникающие при
работе по определению организаций-источников комплектования архивов:
1. Проблема включения в список источников комплектования муниципальных архивов территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, расположенных на территории
муниципальных образований отмечается всеми архивными учреждениями.
Указанные федеральные органы и организации традиционно выступали источниками комплектования соответствующих муниципальных архивов, ввиду того, что в их деятельности откладываются документы по истории, экономике,
культуре, общественно-политической жизни муниципального района, городского
округа, т.е. сохранялся территориальный принцип комплектования архивов. Частью 2 статьи 21 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном
2
деле в Российской Федерации» определено, что документы Архивного фонда РФ,
образовавшиеся в процессе деятельности территориальных федеральных органов
и организаций, могут передаваться в государственные архивы субъекта Российской Федерации на основании договора между органом или организацией, передающей указанные документы, и уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области архивного дела. Вопросы комплектования муниципальных архивов документами федеральной собственности вынесены за рамки Федерального закона;
Кроме того, положения данной статьи требует дальнейшего нормативного и
методического развития. Должен быть решен вопрос о выделении субвенций
субъектам РФ, возмещающих затраты на хранение документов федеральной собственности, или об их безвозмездной передаче в собственность субъекта РФ и
(или) муниципальную собственность; Архивисты большинства регионов считают
необходимым принятие Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке передачи архивных документов, образующихся в деятельности государственных федеральных структур, а также предприятий оборонного комплекса».
2. Проблема включения в список источников комплектования архивов общественных организаций, не имеющих статуса юридического лица обозначена архивными учреждениями Удмуртской Республики.
Из статьи 9 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» следует, что для общественных организаций обязательна регистрация как
юридического лица. Однако, часть общественных организаций, расположенных
на территории субъекта РФ, в основном региональные отделения всероссийских
организаций не являются юридическими лицами. При этом эти организации обладают всеми иными признаками источника комплектования и образуют в своей
деятельности исторически значимый обособленный комплекс документов;
3. В списки источников комплектования большинства муниципальных архивов на основании «Правил работы государственных районных и городских архивов» (М.,1989), по которым до 2007 года работали муниципальные архивы,
были включены отраслевые структурные подразделения местных администраций, их документы в муниципальных архивах образовали самостоятельные фонды. Как правило, отделы и управления администраций не являлись и не являются
юридическими лицами.
Частью 1 статьи 20 Федерального закона «Об архивном деле в Российской
Федерации» определено, что источниками комплектования муниципальных архивов выступают органы местного самоуправления, к которым согласно главы 6
Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» отнесены (как на уровне поселений, так и на уровне муниципальных районов и городских округов): представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными пол-
3
номочиями по решению вопросов местного значения. Непонятно, какие органы
местного самоуправления должны выступать как источники комплектования, и
как быть с уже имеющимися в архивах фондами структурных подразделений
местных администраций? Требует большей детализации часть 1 статьи 20 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации».
Архивная служба Удмуртской Республики считает целесообразным продолжить практику включения в списки источников комплектования муниципальных архивов самостоятельными источниками комплектования отраслевые структурные подразделения администраций муниципальных районов и городских
округов;
Архивная служба Пермского края считает нужным уточнение о сроках пересмотра списков источников комплектования.
4. Архивные учреждения Самарской области отмечают, что статья 20 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» не предусматривает мер воздействия на организации частной формы собственности, которые в своей деятельности образуют документы, имеющие историческое, научное, социальное, экономическое, политическое и культурное значение для региона, на территории которого они находятся. В результате многие негосударственные организации (акционерные общества, политические партии, общественные организации) отказываются заключать договоры с государственными и муниципальными архивами;
5. Центральный государственный архив аудиовизуальных документов Республики Татарстан обозначил проблемы при работе по определению источников
комплектования, связанные со сроками хранения аудиовизуальных документов и
неопределенным статусом документов на цифровых носителях. В частности, законодательно установленные сроки хранения материалов радио- и телепередач
(не менее 1 месяца со дня выхода в эфир), аудио- и видеозаписи вышедших в
эфир радио- и телепрограмм, содержащих предвыборную агитацию, агитацию по
вопросам референдума (не менее 12 месяцев со дня выхода в эфир), не дают возможности своевременного проведения экспертизы ценности и отбора аудиовизуальных документов на постоянное хранение. Не определен статус аудиовизуальных документов на цифровых носителях (фото-, видео-), хотя в настоящее время
подавляющее большинство аудиовизуальных документов создается в цифровом
формате
6. Архивные учреждения Ульяновской, Нижегородской областей отмечают,
что большинство ведомственных перечней документов со сроками хранения (такие системы как здравоохранение, образование, культура и другие) требуют переработки, так как полностью не отражают отраслевой состав документации. Архивная служба Республики Татарстан указывает, что отсутствует перечень документов со сроками хранения для организаций по производству телепродукции и
телерадиовещательных организаций, киностудий и иных издающих организаций
кинематографии, редакций газет и журналов, являющихся основными производителями аудиовизуальных документов.
4
Кроме того, имеется ряд проблем, возникающих при взаимодействии с источниками комплектования государственных и муниципальных архивов, не
нашедших своего разрешения в нормативно - правовых актах:
- Отсутствует нормативно-правовой акт, регламентирующий порядок возмещения расходов из соответствующих бюджетов на проведение работ по упорядочению документов, образовавшихся в деятельности организаций до момента их
приватизации, и передаче документов в архив на постоянное хранение в соответствии с частью 3 статьи 23 Федерального закона «Об архивном деле в Российской
Федерации»;
- Возникают проблемы в случае, когда негосударственная организация в одностороннем порядке расторгает договор об отношениях и сотрудничестве с архивом. Обязана ли негосударственная организация в этом случае передать на постоянное хранение в государственный, муниципальный архив документы, в установленном порядке отнесенные к составу Архивного фонда РФ, и образовавшиеся в её деятельности за период действия договора?;
- В ряде случаев, организации, в основном негосударственные, не могут
дать правовую оценку формы собственности своих организаций и предприятий
(например, указывают форму собственности – смешенная, частная, долевая и
т.д.). Нормативно-правовые документы (уставы, положения) не всегда четко выделяют форму собственности этих организаций и предприятий. Схема же построения Списка предприятий, учреждений, организаций-источников комплектования
государственных и муниципальных архивов предусматривает такие формы собственности как федеральная, областная, муниципальная, негосударственная;
- Возникают проблемы при определении отраслевой принадлежности организации – будущего источника комплектования архива. «Рекомендации по организации и ведению списков учреждений, организаций и предприятий-источников
комплектования государственных и муниципальных архивов» были составлены в
1999 году. С тех пор структура органов исполнительной власти, как на уровне
Российской Федерации, так и на уровне регионов претерпела значительные изменения. Многих видов отраслей уже не существует или созданы новые.
В Методических рекомендациях необходимо уточнить ряд положений «Правил организации хранения, комплектования, учёта и использования документов
Архивного фонда РФ и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, в библиотеках и музеях, организациях Российской Академии
наук» (М., 2007) (далее – «Правил…») по вопросам определения источников комплектования:
1. В Методических рекомендациях, по мнению архивных учреждений Республики Татарстан, следует раскрыть методику организации работы архивов по
определению источников комплектования: выявления организаций, обозначив
приоритетные критерии выбора организации по ее функционально-целевому
назначению, особенности работы с негосударственными организациями, организациями федерального уровня, находящимися в зоне комплектования архива; изучения функций и состава документов; также указать алгоритм определения степе-
5
ни отражения деятельности организации в ее документах (пункт 4.2.1. «Правил…»).
Архивные учреждения Удмуртской Республики для включения в списки источников комплектования организаций, не являющихся органами государственной власти и местного самоуправления, предлагают предусмотреть дополнительные критерии, например:
- особая роль организации среди других подобных организаций;
- состав и содержание образующихся в деятельности организации документов. Также необходимо учитывать длительность деятельности организации, степень организации документирования её деятельности.
2. В пункте 4.8. «Правил...» речь идет о взаимодействие архива с источниками комплектования, права и обязанности сторон здесь не раскрываются. Остается неясным, вправе ли архивы проводить такие традиционные виды работ, как
проверки обеспечения сохранности документом на всех стадиях работы с ними,
учебы, семинары и т.п.
3. В пункте 4.2.2. «Правил…» указано, что архив ведёт список по установленной форме, однако форма списка в «Правилах…» отсутствует. Архивные
учреждения Республики Татарстан, Оренбургской, Самарской и Ульяновской областей считают целесообразным в рекомендациях раскрыть методику составления списка, порядок его уточнения, периодичность пересоставления, указать состав документов, входящих в наблюдательное дело, и сроки их хранения, дать
форму списка источников комплектования и рассмотреть по предложению архивных учреждений Республики Башкортостан возможность ведения списка в
электронном виде, т.е. связать его с ПК «Учреждения – источники комплектования архива».
В Методических рекомендациях необходимо также дать формы: списка организаций – источников комплектования НТД, источников комплектования
аудиовизуальными документами, списка держателей личных фондов.
4. Согласно пункту 4.2. «Правил…» сотрудничество с негосударственными
организациями - источниками комплектования архивов ведётся на договорной основе. Целесообразно в Методических рекомендациях дать форму типового договора (соглашения) о сотрудничестве.
5. Архивные учреждения Ульяновской области предлагают раскрыть
пункт 4.4.3. «Правил…» о порядке отбора на хранение, приёма электронных документов и экспертизе их ценности в связи с актуальностью данного вопроса.
6. Архивная служба Республики Башкортостан считает возможным считать,
что основанием для исключения организаций из списка источников комплектования архива является исключение его из Реестра юридических лиц в налоговом органе и список ликвидированных общественных организаций, не прошедших регистрацию в органах юстиции, также считать основанием для исключения из списка
источников.
7. В Методических рекомендациях необходимо расписать подробно весь
порядок включения и исключения учреждений, организаций из списка источников комплектования и дать полный перечень документов, необходимых для этого.
6
Прежде всего, следует уточнить порядок включения в список организаций – источников комплектования архива федеральных органов и организаций, негосударственных организаций и граждан, в процессе деятельности которых образуются документы Архивного фонда РФ. взаимодействие с которыми осуществляется
на основании договоров об отношениях и сотрудничестве.
8. Большинство архивных учреждений высказали мнение, что одна из проблем, возникающих по определению организаций – источников комплектования
архива заключается в сложности получения информации о новых организациях в
статистических, налоговых, регистрационных органах. Получение списков осуществляется благодаря только контактам с работниками данных организаций, т.к.
нормативного документа, обязывающего предоставлять архивам такого рода информацию, не существует. Процессы реорганизации проходят чрезвычайно динамично. В этих условиях важная роль отводится работе по взаимодействию с
центрами регистрации организаций. В методических рекомендациях необходимо
указать, где, в какой форме и на каких основаниях можно получить такие сведения.
9. Архивная служба Республики Башкортостан предлагает в Методических
рекомендациях чётко изложить функции ЭПК (ЭПМК) уполномоченного органа
в сфере архивного дела субъекта РФ.
Работа по уточнению списка источников комплектования государственных
и муниципальных архивов архивными учреждениями ведётся постоянно. Собирается и анализируется информация об организациях, какие стороны экономической, социальной, культурной жизни отражаются в их деятельности, насколько
полно она документируется. Изучается состав документов организации, на основании этого делаются выводы о целесообразности включения той или иной организации в состав источников комплектования архива. Регулярно отслеживаются
происходящие изменения – ликвидация, преобразование учреждений и организаций, образование новых структур – и вносятся в список соответствующие дополнения и изменения. Во всех регионах наблюдается тенденция к уменьшению состава источников комплектования архивов.
Среди особенностей работы с организациями – источниками комплектования государственных и муниципальных архивов разного уровня (федерального,
регионального, муниципального) по мнению большинства архивных учреждений
можно выделить несколько, в т.ч.:
1. Вновь образованный орган государственной власти включается в список
источников - комплектования в обязательном порядке, без дополнительного изучения, на основании составленной архивом справки. В справке указывается информация о задачах, функциях, структуре, подведомственной сети и составе документов, образующихся в деятельности органа государственной власти. Решение
принимается ЭПК (ЭПМК) уполномоченных органов в сфере архивного дела
субъектов РФ.
С целью выявления новых государственных организаций государственным
архивом рассматривается подведомственная сеть органов государственной вла-
7
сти: изучаются задачи, функции, структура организации, анализируется состав
документов, образующихся в процессе её деятельности. Вопрос о целесообразности включения организации в список источников комплектования архива рассматривается экспертной комиссией (ЭМК) архива, после чего вопрос о включении организации в список источников комплектования архива выносится на рассмотрение ЭПК (ЭПМК). Решение принимает ЭПК (ЭПМК) на основании составленной архивом справки.
2. Аналогичный порядок действует при включении в списки источников
комплектования муниципальных архивов органов местного самоуправления и
муниципальных организаций. Вновь образованные органы местного самоуправления включаются в список источников комплектования муниципального архива
в обязательном порядке на основании составленной архивом справки о включении органа в список источников комплектования архива. Решение принимается
ЭПК (ЭПМК).
После изучения задач, функций, структуры вновь образованной муниципальной организации, анализа состава документов, образующихся в процессе ее
деятельности, вопрос о целесообразности включения организации в список источников комплектования архива рассматривается Центральной экспертной комиссией Администрации муниципального образования, после чего предложение о
включении организации в список источников комплектования архива рассматривается на заседании ЭПК (ЭПМК).
Предложения о включении государственных организаций в списки источников комплектования муниципальных архивов могут исходить как от муниципального архива, в описанном выше порядке, так и от ЭПК (ЭПМК). При выявлении в ходе изучения органа государственной власти или государственной организации подведомственных государственных организаций, расположенных на
территории муниципальных образований, деятельность и документальный комплекс которых представляет научно-исторический интерес, ЭПК (ЭПМК) может
предложить муниципальным архивам провести работу по включению этих организаций в список источников комплектования. Справка каждого муниципального
архива рассматривается на заседании ЭПК (ЭПМК), где принимается окончательное решение о включении организации в список источников комплектования
конкретного муниципального архива.
В связи с экономическими трудностями в регионах (ликвидация убыточных
предприятий, их банкротство) трудно проводить работу по расширению источниковой базы архивов негосударственными организациями, мало стабильных, длительно работающих предприятий, с которыми возможно сотрудничество.
В связи с частой сменой ответственных лиц, отсутствием подготовленных
кадров по работе с документами, средств для организации ведомственных архивов возникают проблемы при работе с негосударственными организациями - источниками комплектовании. Архивная служба Республики Башкортостан отмечает, что особенно трудно работать с сельскохозяйственными производствен-
8
ными кооперативами. Такие организации в процессе своей деятельности не создают целостные комплексы документов, отражающих их основные функции.
В большинстве регионов в соответствии с Федеральным законом «Об архивном деле в Российской Федерации» от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ со всеми организациями негосударственной формы собственности – источниками комплектования государственных архивов заключены соглашения (договора).
Архивы отправляют инициативные письма в адрес негосударственных
структур с предложением о сотрудничестве, но согласие получают не от всех организаций. Ежегодно из состава источников комплектования государственных и
муниципальных архивов исключаются организации негосударственной формы
собственности в связи с ликвидацией и банкротством. Даже действующие предприятия, с которыми архивы сотрудничают продолжительное время, не всегда
стабильно работают, отправляют сотрудников в длительные административные
отпуска. Архивные службы Самарской и Ульяновской областей отмечают, что
при анализе экспертами ЭПК состава документов постоянного срока хранения,
образующихся в деятельности таких негосударственных организаций, количество
документов уменьшилось (планово-отчетная, информационно-аналитическая документация), состав их очень узок, часто не включаются в описи дел организационно-учредительные документы акционерных обществ в связи с ограниченным
допуском к такой информации (протоколы Советов акционеров, общих собраний
акционеров, уставы и изменения к ним).
Все архивные учреждения Приволжского Федерального округа отмечают,
что традиционно сложно работать с федеральными структурами. Взаимодействие
государственных и муниципальных архивов с территориальными федеральными
органами и организациями осуществляется на основе договоров. Предметом договора является регулирование отношений сторон в сфере обеспечения хранения,
учета, комплектования и использования документов, образовавшихся в процессе
деятельности территориальных федеральных органов и организаций, отнесенных
в установленном порядке к составу Архивного фонда РФ, и иных архивных документов. Особенностью в работе с организациями федерального подчинения является то, что такие организации в работе с документами пользуются, в основном, инструкциями по делопроизводству, присланными вышестоящими федеральными структурами, которые не всегда соответствуют нормативным требованиям и согласованы с ЦЭПК, поэтому согласование с ЭПК (ЭПМК) нормативных документов федеральных организаций проходит с замечаниями со стороны
экспертов. Трудности возникают при составлении индивидуальных номенклатур
дел.
В большинстве регионов в государственных и муниципальных архивах
практика повидового выборочного приёма и группового выборочного приёма
применяется. В государственных архивах Удмуртской Республики практика выборочного приёма не применяется. По их мнению, применение повидового выборочного приёма документов на постоянное хранение нецелесообразно, в связи с
9
тем, что в списках источниках комплектования государственных архивов значатся
организации, чей полный документальный комплекс имеет большое культурноисторическое, научное и социальное значение.
Архивные учреждения Республики Татарстан отмечают, что в настоящее
время прослеживается тенденция включения организаций с полной формой приема. Это связано с отсутствием четких нормативных и методических рекомендаций и правил по отнесению той или иной организации к выборочной форме приема документов в архив.
Большинство архивных учреждений Приволжского федерального округа
считают, что в условиях модернизации и перехода на принятую в международной
практике систему учета и статистики в соответствии с требованиями развития
рыночной экономики, применение общероссийских классификаторов ОКВЭД
(Общероссийский классификатор видов экономической деятельности), ОКОГУ
(Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления)
при построении списков источников комплектования архивов возможно.
Архивные учреждения Республики Татарстан считают необходимым разработку единой Классификационной схемы построения списков организацийисточников комплектования государственных и муниципальных архивов по видам деятельности, используя ОКВЭД, внутри разделов по видам деятельности по
ОКОГУ. При установлении индексов по схеме предлагают сохранять классификационные индексы организаций по ОКВЭД и ОКОГУ в целях установления связи с организациями на общероссийском уровне в условиях автоматизации, внедрения электронного документооборота, совместимости баз данных, а также разработку четких рекомендаций по присвоению и закреплению архивных индексов
за организациями – источниками комплектования архивов, в том числе в случае
исключения организации из списка.
Архивные учреждения Самарской области предлагают применять ОКОГУ
при систематизации Федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления. При расположении организаций каждого раздела списка учитывать
последовательность видов экономической деятельности ОКВЭД.
Архивные учреждения Удмуртской Республики считают более рациональным использование ОКВЭД.
Архивные учреждения Республики Башкортостан считают, что списки источников комплектования с указанием кодов целесообразно разработать централизованно для их применения
на местах. По аналогу с библиотечнобиблиографической классификацией (ББК), независимо от названия организации
будет понятен род её деятельности.
Архивные учреждения Оренбургской области отмечают, что к классификационной схеме построения списков организаций - источников комплектования
невозможно применение ОКОГУ и ОКВЭД: в ОКОГУ подробная классификация
10
региональных общественных организаций не приводится, в ОКВЭД общественные организации не выделены, т.к. они не осуществляют экономическую деятельность.
Начальник отдела по делам
архивов Департамента культуры
и архивного дела Ульяновской
области
Г.И. Андреева