Загрязнение почв нефтью и нефтепродуктами является

Приложение к Рекомендациям
«круглого стола» на тему
«Нормативно-правовое обеспечение
сохранения и восстановления
биологического разнообразия в
условиях внедрения наилучших
доступных технологий»
Совет Федерации, 26.02.2016
Информационно-аналитический материал
«Нормативно-правовое обеспечение сохранения и восстановления
биологического разнообразия в условиях внедрения наилучших
доступных технологий»
В Российской Федерации правовые нормы в области сохранения и
использования биоразнообразия не систематизированы и реализуются в
следующих законодательных актах: Федеральном законе от 17 февраля 1995
года № 16-ФЗ «О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии»,
Федеральном законе от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых
природных территориях», Федеральном законе от 24 апреля 1995 года
№ 52-ФЗ «О животном мире», Федеральном законе от 10 января 2002 года
№ 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральном законе от 24 июля
2009 года № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации», Федеральном законе от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ
«О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», Лесном
Кодексе Российской Федерации, Водном кодекс Российской Федерации и др.
30 апреля 2012 года Президентом Российской Федерации утверждены
«Основы государственной политики в области экологического развития
Российской Федерации на период до 2030 года». Приняты Водная стратегия
Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением
Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 года № 1235-р),
Энергетическая
стратегия
России
на
период
до
2030
года
(утв.
распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009
2
года № 1715-р), Климатическая доктрина Российской Федерации (утв.
распоряжением Президента Российской Федерации от 17 декабря 2009 года
№ 861-рп) Российской Федерации от 13 ноября 2009 года № 1715-р),
Стратегия деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней
областях на период до 2030 года (с учетом аспектов изменения климата) (утв.
распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2010
года № 1458-р), Концепция развития особо охраняемых природных
территорий федерального значения на период до 2020 года
(утв.
распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011
года № 2322-р).
Принят ряд модельных законов для государств – участников СНГ,
являющихся рекомендательными актами для Российской Федерации и
направленных на сохранение, устойчивое использование и восстановление
биологического разнообразия, в том числе модельные законы «Об
экологическом страховании» и «Об экологической ответственности в
отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде». В
настоящее время в стадии разработки находится модельный закон
«О сохранении,
устойчивом
использовании
и
восстановлении
биологического разнообразия», нормы которого могут быть эффективно
использованы в российском законодательстве.
До настоящего времени отсутствуют правовые основы критериев и
условий,
позволяющих
устанавливать
местоположение
и
состояние
экосистем, их градацию и виды, а также обеспечивать порядок ведения
государственного кадастра экосистем, что, в свою очередь, препятствует
определению экосистем в конкретных случаях (например, в рамках
судебного разбирательства, формирования документов территориального
планирования и пр.).
По-прежнему одной из самых острых экологических проблем
Российской Федерации является загрязнение почв, в том числе нефтью и
нефтепродуктами, создающее реальную угрозу здоровью человека и
3
приводящее к негативным экологическим последствиям. Действующие
требования к качеству рекультивированных земель не нормируют состояние
важных характеристик восстанавливаемых биогеоценозов (биологическую
активность и токсичность почв, состояние почвенных микробиоценозов и
фауны и пр.) и не включают в себя критерии оценки восстановления
исходных биотопических условий. Кроме того, в российской нормативной
правовой базе, регламентирующей рекультивацию земель, загрязненных
нефтесодержащими
отходами,
не
учитываются
требования
ряда
международных конвенций, ратифицированных Российской Федерацией и
предусматривающих при реализации крупных инфраструктурных проектов в
нефтяной промышленности применение экосистемного подхода, конечной
целью которого является не восстановление структурных характеристик
природных
объектов,
загрязненных
нефтесодержащими
отходами,
а
восстановление ведущих природных функций, таких как энергетический
баланс,
биогеохимический
поддержание
цикл,
местообитаний
гидрологические
биологических
видов
характеристики,
и
устойчивость
ландшафтов и др.
Следует отметить, что в подавляющем большинстве проектов по
оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) и разделов проектной
документации мероприятия по охране окружающей среды вопросы по
животному и растительному миру проработаны весьма поверхностно, что
объясняется
следующим:
общий
характер
состава
показателей
для
характеристик состояния животного и растительного мира в существующей
нормативной базе ОВОС, не обеспечивающий детальной проработки вопроса
исполнителями проектных работ; разрозненность методических подходов к
сбору и обобщению соответствующих материалов; недостаток необходимых
методических материалов. Особую актуальность эта проблема приобретает
при планировании хозяйственных объектов (особенно в области добычи и
транспортировки углеводородного сырья) на особо охраняемых природных
территориях или вблизи таковых.
4
До сих пор низка эффективность реализации международных
экологических норм, что связано с экономической политикой государств,
транснациональных корпораций и бизнес-структур, которые экономят на
расходах
по
охране окружающей среды. Приоритет экономических
интересов над экологическими, их несбалансированность приводят к утратам
компонентов природной среды, которые зачастую не восполняются.
В настоящее время в российском законодательстве создана правовая
основа стимулирования промышленной и экологической модернизации
производства, внедрения наилучших доступных технологий (далее - НДТ),
снижения загрязнения окружающей среды, энерго- и ресурсосбережения,
направленная на комплексное решение основных экологических проблем
через внедрение современных технологий на предприятиях, модернизацию
производств, стимулирование экологического развития отраслей экономики
на базе двух федеральных законов:
Федерального закона от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и
отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
Федерального
закона
от
31
декабря
2014
года
№ 488-ФЗ
«О промышленной политике в Российской Федерации».
Построение системы государственного регулирования на основе
принципов НДТ направлено на одновременное решение задач как
экологической, так и промышленной политики Российской Федерации,
поскольку применение современных технологий и модернизированного
технологического
оборудования
инновационному
развитию
ведет
не
только
промышленности
с
к
стабильному и
учетом
рисков
для
окружающей среды, но и к обязательному соблюдению природоохранных
требований, в том числе в области сохранения, устойчивого использования и
восстановления биологического разнообразия.
В соответствии с Поэтапным графиком создания в 2015 - 2017 годах
отраслевых справочников наилучших доступных технологий, утвержденным
5
распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2014
года № 2178-р, в 2015 году были разработаны первые десять справочников
НДТ. При разработке справочников НДТ разработчики руководствовались
нормами Постановления Правительства Российской Федерации от 23 декабря
2014 года № 1458 «О порядке определения технологии в качестве наилучшей
доступной технологии, а также разработки, актуализации и опубликования
информационно-технических
справочников
по
наилучшим
доступным
технологиям» и приказом Минпромторга России от 31 марта 2015 года
№ 665 «Об утверждении Методических рекомендаций по определению
технологии в качестве наилучшей доступной технологии». В этой связи
следует отметить, что в указанных документах не учтены воздействия,
связанные с комплексным воздействием технологий на окружающую среду,
представленные в европейском Справочнике НДТ «Методологии оценки
наилучших доступных технологий в аспектах их комплексного воздействия
на окружающую среду и экономической целесообразности их внедрения» и
отражающие
важность
окружающей
среды,
для
семи
направлений,
сохранения,
устойчивого
приоритетных
использования
для
и
восстановления биологического разнообразия: токсичность для здоровья
человека; глобальное изменение климата; токсичность для водных объектов;
окисляемость
загрязняющих
выбросов
(приводящая
к
образованию
кислотных осадков); эвтрофикация; истощение озонового слоя; образование
фотохимического озона.
Ситуация осложняется тем, что до настоящего времени (хотя Россия
ратифицировала Конвенцию о биологическом разнообразии более 20 лет
назад, в 1995 году) в национальном нормативном правовом поле не
сформирована единая терминология в области сохранения, устойчивого
использования и восстановления биологического разнообразия. Это, в свою
очередь,
препятствует
практическому
применению
мероприятий
по
сохранению, восстановлению и устойчивому использованию биологического
разнообразия при внедрении наилучших доступных технологий, а также
6
снижает
эффективность
выполнения
обязательств
по
Конвенции
о
биологическом разнообразии на основе гармонизация информационных
потоков в условиях отсутствия стандартизованных терминов и определений.
Таким образом, на современном этапе развития российской экономики
появилась объективная необходимость разработки и принятия национального
стандарта «Наилучшие доступные технологии. Биологическое разнообразие.
Термины и определения», инициатором разработки которого выступил
Проект
Программы
развития
ООН/Глобального
экологического
фонда/Минприроды России «Задачи сохранения биоразнообразия в политике
и
программах
развития
энергетического
сектора
России»
в
целях
установления единого понятийного документа для разработки и реализации
корпоративных программ, отчетности по сохранению биоразнообразия,
внедрении НДТ.
В соответствии с Поэтапным графиком создания в 2015 - 2017 годах
отраслевых справочников наилучших доступных технологий, утвержденным
распоряжением Правительства РФ от 31.10.2014 № 2178-р, в 2017 году будут
разработаны Справочники НДТ «Добыча и обогащение угля» и «Добыча
сырой нефти». В 2015 году в целях оказания методической помощи
разработчикам этих справочников в рамках Проекта Программы развития
ООН/Глобального экологического фонда/Минприроды России «Задачи
сохранения
биоразнообразия
энергетического
сектора
в
политике
России»
были
и
программах
разработаны:
развития
«Сборник
инновационных решений по сохранению биоразнообразия в условиях
хозяйственной деятельности в нефтяной промышленности», «Сборник
инновационных решений по сохранению биоразнообразия в угольной
промышленности», а также проведена работа по унификации терминов и
определений в области НДТ в российской нормативной базе (в рамках этой
работы также были выявлены термины, используемые в европейских
справочниках НДТ и не имеющие аналогов в отечественном нормативном
поле).