[1]Литература - Электронная библиотека ПГУ им.С.Торайгырова
реклама
Министерство образования и науки Республики Казахстан Павлодарский государственный университет им. С. Торайгырова Г.Б.Ахмеджанова ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ НЕДР В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН Учебное пособие для студентов юридических специальностей Павлодар 1 УДК ББК А Рекомендовано Учёным советом ПГУ им. С. Торайгырова Рецензенты: А.С.Бахралинов – к.ю.н., доцент С.К.Жетписов – к.ю.н., доцент КАЗГЮИ А 20 Ахмеджанова Г.Б. Правовые основы охраны недр в Республике Казахстан: учебное пособие для студентов юридических специальностей. – Павлодар, 2005. – 81 с. ISBN В учебном пособии изложены теоретические основы охрана недр в Республике Казахстан, дано новое определение понятия недр. Учебное пособие рекомендуется студентам юридических специальностей вузов. ISBN УДК ББК © Ахмеджанова Г.Б., 2005 © Павлодарский государственный университет им. С.Торайгырова, 2005 Предисловие 2 Недра занимают особое место в жизни человеческого общества. Не будь полезных ископаемых, добываемых из недр, было бы невозможно развитие строительства, всех видов транспорта, перерабатывающей промышленности и т.д. Увеличение роста добычи минерального сырья в настоящее время является одним из главных источников получения необходимых средств, в том числе валютных, для вывода страны из экологического кризиса. Поэтому от того, как будут использованы недра, в значительной мере зависит дальнейшее развитие и совершенствование всех общественных отношений, складывающихся в стране на данном этапе ее развития. Республика Казахстан занимает одно из первых мест в мире по запасам нефти, газа, угля, драгоценных металлов. В разведанных месторождениях установлено 70 элементов таблицы Менделеева, а 56 учтены Государственным балансом запасов. Горнодобывающая отрасль республики характеризуется высшей обеспеченность разведанными балансовыми запасами полезных ископаемых: до 30 лет по алюминию, до 80 лет по полиметаллам, до 300 лет по углю. По некоторым данным общие суммарные запасы разведанных полезных ископаемых оцениваются приблизительно в десять триллионов долларов США. Их правильное и эффективное использование - задача государственной важности. В условиях тоталитарного режима развитие минеральносырьевого комплекса Казахстана характеризовалось преобладанием экстенсивных методов недропользования. Наличие централизованного отраслевого управления экономикой, бюджетное финансирование и оплата за результаты геологоразведочных работ по фактическим объемам, бесплатная передача недр в пользование не могли не оказать отрицательного влияния на развитие минеральносырьевого комплекса страны. Главной задачей геологического изучения недр являлось выявление крупных месторождений, хотя и с бедными рудами с целью получения больших абсолютных приростов запасов. При добыче и переработке минерального сырья усилия в основном направлялись на создание крупных предприятий с низкими эксплуатационными затратами, на вывоз сырья и полуфабрикатов для получения конечного продукта в другие регионы бывшего Союза. Так, железные руды и уголь для переработке направлялись на Урал, нефть, цветные металлы — в Европейскую часть СССР, уран — в Россию и Украину, глинозем — в Красноярск и т.д. это привело к однобокому развитию экономики Казахстана, которая в настоящее время имеет ярко выраженный сырьевой характер. 3 Значительный урок экономике Казахстана нанесла практика вовлечения в эксплуатацию сырья худшего качества, особенно по сравнению с зарубежными странами. Следствием этого явилась низкая рентабельность или убыточность ряда добывающих предприятий и комбинатов. Несмотря на это, добыча полезных ископаемых в республике стимулировалась путем установления дифференцированных индивидуальных оптовых цен на руды и концентраты по каждому месторождению, как правило, на уровне ниже мировых. С получением независимости и переходом к рыночным отношениям в стране был принят ряд серьезных мер по дальнейшему развитию и совершению отношений по пользованию и охране недр. Закон «Об охране окружающей среды природной среды в Казахской ССР» 1991г [1]. и Кодекс о недрах и переработке минерального сырья 1992г. признали недра, наряду с другими объектами природы, материальной основной суверенитета молодого независимого государства. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995г. рассматривает недра как объект государственной собственности. Правительством Республики определены компетентные органы, которые занимаются вопросами переговоров и подписания контрактов (договоров) с недропользователями. Изданы акты, регулирующие отношения по использованию и охране отдельных важных видов месторождений полезных ископаемых (Указы Президента, имеющие силу Закона «О нефти» от 25 июня 1995г.[2]. «О государственном регулировании отношений, связанных с драгоценными металлами и драгоценными камнями» и др.). Наконец, 27 января 1996г. был принят основополагающий акт — Указ Президента Республики Казахстан, «О недрах и недропользовании» который, заменил Кодекс о недрах и переработке минерального сырья. В названных и других актах сделаны попытки подвести, правовую базу отношениям по использованию и охране недр в условиях рынка и привлечения иностранных инвесторов к разработке месторождений полезных ископаемых. Они по-новому решают ряд взаимосвязанных между собой вопросов о недрах и недропользовании как - то, о субъекте права собственности на недра, о компетенции исполнительных органов в области пользования и охраны недр, о праве недропользования, лицензировании и добычи полезных ископаемых, о контрактах на разведку и добычу минерального сырья, об охране недр и окружающей природной среды и т.д. 4 Безусловно, действующие в настоящее время нормативные акты играли и играют положительную роль в упорядочении отношений по пользованию и охране недр. Однако они рассчитаны на этап перехода нашего государства к рыночным отношениям, поэтому они не решают многие проблемы, связанные с охраной и рациональным использованием недр. В частности, в Указе о недрах и недропользовании не нашли отражение такие вопросы, как ответственность недропользователей за нарушение действующего законодательства; полномочия Президента Республики Казахстан в области недропользования. Нет четкости в определении предмета регулирования законодательства о недрах; в формулировке принципов недропользования и т.д. Кроме того, в законодательстве четко не определено место и роль компетентных органов — министерств энергетики и природных ресурсов, экономики и торговли, в управлении недрами. Не решен вопрос о создании специального органа, который занимался бы определением единой минерально сырьевой политики страны и т.д. Эти и другие недостатки действующего законодательства о недрах объясняются разными причинами объективного и субъективного характера. Среди них последним являются отсутствие соответствующих исследований по ряду проблем горного права, слабость теоретической базы по совершенствованию отношений по пользованию и охране недр. Безусловно, было бы утверждать, что теоретические проблемы горного права в достаточной мере не исследовались в юридической литературе. Огромный вклад в изучение теоретических проблем горного права внес Мухитдинов Н.Б. В его работах, проанализированы понятие и особенности горных правоотношений; принципы пользования недрами; правовые основы обеспечения рациональной и комплексной разработки месторождений полезных ископаемых. Мухитдиновым Н.Б. исследованы способы воздействия права на отношения по пользованию и охране недр, особенности управления недрами и т.д. [3]. Проблемы развития и совершенствования отношений по пользованию и охране недр получили определенную разработку в трудах Аксене Башмакова.С., Мороз С. Сыродоева Н.А., Хаджиева А.Щ. и других. Некоторые правовые вопросы охраны недр были исследованы Байсаловым С.Б., Байдельдиновым д.Л., Джалиловым И.Д., Ереновым А.Е., Колбасовым О.С., Красновым Н.И., Стамкуловым А.С., 5 Шайбековым К.А., Шемшученко Ю.С. и другими. Однако специальных исследований, посвященных правовым проблемам охраны недр в юридической литературе не было. В должной мере не разработаны понятие охраны недр, особенности управления недрами в условиях перехода к рынку, ответственность недропользователей. Эта книга представляет собой монографическое исследование одной из мало разработанных проблем института охраны недр в условиях перехода к рынку. В ней проведен анализ понятия недр как объекта права, сделана попытка раскрыть содержание понятия охраны недр, выявить особенности ответственности за нарушение законодательства о недрах и высказать конкретные предложения по совершенствованию существующей системы государственных органов управления недрами. 6 1 Понятие и особенности охраны недр в Республике Казахстан на современном этапе 1.1 Возникновение и развитие законодательства об охране недр в Республике Казахстан После Октябрьской революции 1917 г. советское государство национализировало основные средства производства, распространив на них права исключительной собственности государства. Декрет «О земле» не только отменил право частной собственности на недра, но и впервые в истории признал их самостоятельным объектом собственности. Согласно декрету, в отличие от земли, которой могли пользоваться все трудящиеся, все недра, имеющие общегосударственное значение перешли в пользование государства. Но порядок и способы эксплуатации недр этим актом определены не были. В связи с необходимостью решения этого и других вопросов (об охране недр, о рациональном и комплексном использовании их богатств) был принят СЯХ СССР в 1920 г. [4] ‘ специальный законодательный акт по горному праву декрет «О недрах земли». Этот декрет отменил все акты и договоры частных лиц на недра и установил монопольное положение государства в отношении добычи полезных ископаемых в лице Горного Совета ВСНХ. На него возлагалась обязанность по рациональной эксплуатации недр и распределению добытых полезных ископаемых. Наряду с этим он должен был осуществлять надзор горно-промысловыми операциями. Изданная затем Инструкция о порядке отвода для нужд горной промышленности поверхности и недр земных» [5] значительно ограничила наряду с декретом о недрах земли принципов горной свободы, установив особый порядок поиска, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых. Горная свобода допускалась лишь в отношении поиска полезных ископаемых, не влекущего за собой земляных работ и рубки леса заключающегося в поверхностном обзоре местности. Вместе с тем, в силу экономической необходимости, использования капиталистических элементов производства вышеуказанной Инструкцией было предоставлено право производить, на общественных землях поиски, разведку и добычу золота, платины и арендовать от государства золотоплатиновые предприятия и прииски; в связи с этим ВСНХ предписал установить, какие предприятия остаются в исключительной эксплуатации государства, а какие могут быть сданы частным лицам на определенных условиях (это положение изменило ст. З декрета о 7 недрах). В дальнейшем, принцип горной свободы был распространен на другие ископаемые. Так, в «Положении о недрах земли и разработки их», принятом 7 июля 1923г., взамен декрета о недрах, был закреплен принцип горной свободы в области эксплуатации недр и распределения добытых полезных ископаемых, предоставив право производства горно-промысловых работ, поисков, добычи и переработки полезных ископаемых всем гражданам и юридическим лицам СССР, а также с разрешения СНК (РСФСР и иностранным гражданам и их юридическим лицам [6]. Требования о рациональном и комплексном использовании недр и их охране были конкретизированы в этом акте. В соответствии с этим положением ВСНХ устанавливал: 1) в пределах, каких местностей или участков разработка недр полностью или — по отношению известного рода ископаемых воспрещается; 2) в пределах, каких местностей или участков разработка недр разрешается при соблюдении известных условий; 3) какие и какого рода участки поверхности не подлежат предоставлению под надобности горного дела или подлежат лишь в исключительных случаях для определенного рода надобностей. Положением о недрах земли устанавливались специальные сборы за пользование недрами, которые делились на подесятичную плату и долевое отчисление с продукта добычи. Последнее, однако, не должно было превышать 5% от его стоимости. Передача государственным предприятиям в эксплуатацию открытых уже месторождений полезных ископаемых осуществлялось Главным Управлением горной промышленности ВСНХ СССР с предоставлением таковым преимущественного перед другими соискателями права на их разработку. Вместе с тем предусматривалось, что за пользование отводами, предоставленным в аренду, с арендатора [7], помимо арендной платы, которая устанавливалась ВСКХ СССР, в каждом отдельном случае должно было взыскиваться ежегодная подесятичная плата за каждую десятину, вошедшею в составе отвода, предоставленного арендатору, что, несомненно, способствовало надлежащему использованию недр. Надо подчеркнуть, что вышеуказанные нормативные акты, провозглашая принцип горной свободы, установили такие условия, которые не давали возможности частным горнопромышленникам производить беспорядочные поиски и разработку месторождений полезных ископаемых. Эти работы могли вестись в определенных рамках, исключающих частную собственность на недра и 8 ограничивающих эксплуатацию человека человеком. При этом право распоряжения недрами и общее руководство горным делом были исключительной прерогативой государства, которое могло в необходимых случаях отказать в предоставлении месторождения под разработку. В концессионных договорах, заключенных в этот период (19211927г.г.) [8] специально оговаривались вопросы обеспечения концессионерами рациональной разработки месторождений, обогащения и транспортировки добываемых ими руд. Так, например, соглашением, заключенным в 1927 г. с английским акционерным обществом «Лена - Голдфилдс Лимитед», предусматривалась возможность досрочного возврата в ведение государственных хозяйственных органов части предоставленного в концессию Киселевского угольного месторождения в Кузбассе в случае, если разведанные там запасы угля превысят установленные этим соглашением размеры потребностей концессионера, с тем, чтобы возвращаемый участок соответствовал требованиям дальнейшего рационального и самостоятельного использования [9]. Среди законодательных актов, регулирующих отношение по охране и использованию недр, особое место занимает Горное положение Союза СССР, принятое ЦИК и СНК СССР 9 ноября 1927г.,[10] которое действовало в нашей стране около пятидесяти лет (до 1975г.). Оно сыграло исключительно важную роль в дальнейшем развитии и совершенствовании горных отношений, а также в обеспечении рационального и комплексного использования недр. Этим документом к ведению ВСНХ СССР были, в частности, отнесены: свободный учет всех горных богатств страны, распоряжение месторождениями полезных ископаемых и производства геологических работ общесоюзного значения на всей территории СССР, установление горнопромышленного надзора. Горное положение еще сохранило принцип горной свободы, предоставив всем гражданам и юридическим лицам право заниматься поисками, разведкой и разработкой месторождений полезных ископаемых. В ней подробно регламентировались права и обязанности первооткрывателя. Лицо, первым обнаружившее месторождение полезных ископаемых и подавшее заявку в установленном порядке соответствующим органам, получало исключительное право на разведку и разработку открытого им месторождения. В то же время, это положение усилило контроль государственных органов за горной разработкой, а также разделило 9 месторождения на три категории — местные, республиканские и общесоюзные. Согласно Горному положению, охрана недр заключалась в наблюдении за надлежащим применением горнопромышленниками: а) техническим методов и способов горных работ и соответствия их с геологическим строением месторождений, особенностями и характером залегания пород и ископаемых (геологический контроль); б) правил, касающихся технической правильности и технической целесообразности горных работ в целях достижения наиболее полного использования месторождений ископаемых (технический контроль). В целях обеспечения охраны недр горное положение предусматривало и осуществление маркшейдерского контроля. Горное положение было принято в тот период, когда к разведке и промышленной разработке месторождений полезных ископаемых допускались частные лица. Это в той или иной мере отразилось на сущности правовой охраны недр. Положение, в первую очередь. Охраняло недра от возможных злоупотреблений правом освоения недр со стороны частных лиц и подробно. Регламентировало права и обязанности государственных горных предприятий по полному и комплексному использованию недр. В значительной степени было сужено понятие геологического контроля. Оно касалось контроля за разработкой недр, но не затрагивало контроля за разведкой месторождений полезных ископаемых [11]. Для устранения этих и других недостатков горного законодательства различными министерствами и ведомствами издавались многочисленные инструкции по отдельным вопросам использования и охраны недр. Однако эти инструкции иногда противоречили не только друг другу, но и общесоюзному акту. Такое положение не могло не сказать на объективной возможности дальнейшего развития горной промышленности в стране. Оно сковывало инициативу органов управления недрами и горных предприятий, создавало искусственные затруднения в их практической деятельности по использованию месторождений полезных ископаемых, В результате многие нормы горного законодательства, по существу, перестали действовать, хотя они не были отменены в надлежащем порядке. Последние, прежде всего, относились к тем нормам, которые допускали частное предпринимательства в горном деле. 10 В целях устранения недостатков в регулировании горных отношений 9 июля 1975 г. были приняты Основы законодательства Союза СССР и союзных республик о недрах [12]. В 1976-1977г.г. были приняты кодексы о недрах в союзных республиках [13]. В отличие от горного положения 1927г. основы законодательства о недрах регулировали порядок эксплуатации месторождений всех полезных ископаемых, включая урановые руды, торф и подземные воды. Основы законодательства содержали также ряд новых норм, направленных на организацию надлежащей охраны недр (нормы об участии общественных организаций и граждан в осуществлении мер по охране и рациональному их исполнению; о государственном кадастре и геолого-экономической оценке месторождений полезных ископаемых и т.д.). Наряду с провозглашением исключительной государственной собственности на недра, Основы законодательства предусматривали, что это право распространяется на полезные ископаемые лишь до тех пор, пока они находятся в непосредственной связи с недрами как данные природой предметы труда. Добытая руда могла быть продана и куплена, то есть это уже обычные гражданские правоотношения. Вместе с тем, Основы законодательства о недрах носили декларативный характер - в них содержались лишь основные требования к проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых под углом зрения обеспечения рационального и комплексного использования и охраны минерального сырья. Вопрос о рациональном и комплексном использовании недр и их охране приобретает особую актуальность после получения независимости Республикой Казахстан и перехода к рыночным отношениям. Закон “Об охране окружающей природной среды в Казахской СССР» 1991 г. [14]. “Кодекс о недрах и переработке минерального сырья” 1992 г. [15] признал недра, наряду с другими объектами природы, материальной основой суверенитета молодого независимого государства. Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 г. рассматривала ведра как объект исключительной государственной собственности. Однако специальных законодательных актах, регулирующих отношения по использованию и охране недр, указанной проблеме не уделялось должного внимания. Многие из них носили декларативный характер. Законы слабо реагировали на то, каковы состояние эксплуатируемых месторождений и хозяйственные результаты этой 11 эксплуатации. Они не предусматривали реальных и достаточно эффективных правовых последствий в случаях, когда предприятия, организации и граждане допускали нехозяйское отношение к недрам. В этих условиях сама жизнь определила необходимость принятия новых нормативных актов, посвященных недрам. Одним из первых таких актов было “Положение о порядке лицензирования недропользования в Республике Казахстан утвержденное постановлением Кабинета Министров Республики Казахстан от 8 августа 1994 г. Положение определяет порядок предоставления лицензии на право пользования недрами для проведения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, строительству и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, использованию отходов горнодобывающих и, связанных с ними, перерабатывающих производств и пользования недрами в иных целях. Положение имеет важное значения для дальнейшего развития и совершенствования отношений по охране недр. Оно впервые в правотворческой практике внесло четкость и ясность в вопрос об основаниях возникновения права пользования недрами. В нем подчеркивается, что предоставленная лицензия юридически закрепляет право лицензиата на осуществление конкретного вида недропользования на выделенном участке, а также определяет условия и сроки заключения контракта (договора). Условия контракта, противоречащие лицензии, являются недействительными. Тем самым, законодатель устанавливает сложный, особый порядок возникновения права пользования недрами, что соответствует характеру недр как своеобразного объекта права. Современная правотворческая практика в области регулирования отношений по пользованию и охране недр идет по линии издания актов по отдельном видам месторождений полезных ископаемых. Уже приняты Указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу закона, то государственном регулировании отношений, связанных с драгоценными металлами и драгоценными камнями (20 июля 1995 г.) [16] О нефти и газе (28 июня 1995г.) [17]. Представляется, что практику принятия законодательных и других нормативных актов, регулирующих отношения по пользованию и охране отдельных видов полезных ископаемых следует продолжить дальше. Это прежде всего необходимо для более правильного и эффективного определения правового режима полезных ископаемых, экономическая ценность которых различна. В частности, в настоящее время можно было бы разработать и принять 12 соответствующие акты “О твердых полезных ископаемых (кроме общераспространенных), “Об общераспространенных полезных ископаемых” и т. д. Ясно, что режим пользования и охраны угольных месторождений существенно отличается от порядка пользования и охраны месторождений песка. Поэтому, принятие вышеназванных нормативных актов имеют большое значение для упорядочения горных отношений. В последние годы в стране недра все чаще используются для строительства подземных сооружений, для захоронения производственных отходов и т. д. Возникающие в этой области общественные отношения носят специфический характер и нуждаются в самостоятельной законодательной регламентации. На сегодня принято лишь Положение «О порядке захоронения радиоактивных отходов» [18] же касается других видов отходов, то они остаются вне правового регулирования, для устранения пробела в этой области желательно принятие Положения “О порядке использования и захоронения производственных и бытовых отходов”. Необходимость в таком положении станет очевидной, если учесть сложную экологическую обстановку в стране и все больше увеличивающееся количество производственных и бытовых отходов. Нужно также принять самостоятельное Положение “О порядке строительства подземных сооружений”. Нормы, регулирующие отношения, возникающие в этой области настоящее время разбросаны в разных законах, постановлениях и т. д. Это не способствует повышению эффективности охраны недр. Использование недр в целях, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых, имеет ряд серьезных особенностей как в порядке возникновения, так и в порядке изменения и прекращения. Специфическими чертами обладают права и обязанности субъектов правоотношений. Поэтому проблема повышения эффективности охраны недр не может быть полностью решена, пока все виды горных отношений не получат соответствующей законодательной регламентации. Важным этапом в развитии и совершенствовании отношении по пользованию и охране недр является Указ Президента Республики Казахстан (имеющий силу закона) от 27 января 1996 г. «О недрах и недропользования» [19]. Указ попытался ответить на ряд взаимосвязанных между собой вопросов о недрах и недропользовании: 1) о субъекте права собственности на недра; 13 2) о компетенции исполнительных органов в области недропользования; З) о праве недропользования и лицензировании разведки и добычи; 4) о контрактах на разведку и добычу; 5) об охране недр и окружающей природной среды. Надо отметить, что для прежней системы законодательства о недрах характерным являлся принцип подчинения интересов человека и гражданина интересам государства и его органов, ведающих вопросами освоения недр. Соответственно в эколого-экономической системе разработка недр и добыча полезных ископаемых рассматривались как главный, а их охрана как второстепенный элемент. Изменение акцента нового законодательства о недрах в сторону обеспечения приоритета прав человека во взаимоотношениях с государством, его органами послужило основанием для появления в Указе нормы о том, что одной из главных задач охраны недр является охрана жизни и здоровья населения (п. 1 ст. 47). При этом лицензионный орган вправе приостановить действие лицензии на срок до шести месяцев в случаях, когда лицензиат в процессе осуществления своей деятельности систематически или грубо нарушает законодательство в части охраны недр и окружающей природной среды, безопасного ведения работ. Указ по-новому решает ряд принципиальных вопросов. Прежде всего, значительно сужен предмет регулирования законодательства. Кодекс о недрах и переработке минерального сырья от 30 мая 1992 г [20] регулировал не только отношения по поискам, разведке и разработке полезных ископаемых, по строительству подземных сооружений, хранению нефти, газа и т. д., но и отношения по переработке минерального сырья. В результате Кодекс имел как бы рыхлый характер, ибо минеральное сырье не относится к полезным ископаемым. В отличие от последних к ним приложен человеческий труд, следовательно, их правовой режим не может быть одинаковым с правовым режимом полезных ископаемых. В соответствии с Указом (ст. 20), переработка минерального сырья не относится к операциям по недропользованию. Лицензирование переработки его не подчиняется правилам Указа о недрах и производится в общем порядке, установленном законодательством о лицензировании. Серьезным новшеством Указа является четкое разделение субъектов права недропользования на национальных и иностранных недропользователей; на постоянных и временных недропользователей. Это в некоторой степени обеспечивает равенство 14 в пользовании недрами иностранных физических и юридических лиц с казахстанскими физическими лицами. При этом в Указе в отличие от ранее 1 - Законы и постановления, принятые на 4 сессии Верховного Совета Республики Казахстан 12 созыва (26 мая- 24 июня 1992г.), т.i — Издание Верховного Совета Республики Казахстан. – Алма-Ата, 1992. действовавшего Кодекса, который делит право недропользования на три вида, закрепляется четыре вида права недропользования: 1) государственное геологическое изучение недр; 2) разведка; 3) добыча; 4) строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей. Указ воспринял норму ст. 6 Конституции Республики Казахстан от ЗО август 1995 г. [21], о том, что недра находятся в государственной собственности. Тем самым данный нормативный акт четко закрепил положение о том, что частная собственность на недра в Республике Казахстан не допускается. Хотелось бы подчеркнуть, что в связи с вышеназванной конституционной нормой иногда высказываются в юридической литературе мнения о том, что, поскольку термин “исключительная собственность” не фигурирует, в определенных случаях государство может уступить свое право на недра. Однако такой подход нельзя признать правильным, ибо вторая часть ст. 6 четко указывает, что только земля, в установленных законом случаях, может предоставляться в частную собственность. Здесь нет указаний на недра и другие объекты природы, следовательно, они всегда будут объектами государственной собственности, точнее исключительной государственной собственности. Какие мотивы были положены в основу нормы Конституции о признании недр объектами права государственной собственности? Прежде всего, следует признать, что государственная собственность на недра и некоторые другие природные объекты соответствует национальным традициям казахского народа, который не знал права частной собственности на эти природные ресурсы. Кроме того, дело не в изменении форм собственности, а в совершенствовании правового механизма реализации требований, предъявляемых к пользованию недрами. Ибо доказано, что без определенных правовых установлений не способно обеспечить 15 рациональное использование недр и частная собственность на недр [22]. Вместе с тем, Указ четко проводит различие между недрами и теми полезными ископаемыми, которые уже извлечены пользователями. Право государственной собственности распространяется на недра лишь до тех пор, пока они находятся в естественном состоянии. Извлеченные из недр полезные ископаемые представляют собой обычные товарно материальные ценности, поскольку к ним приложен человеческий труд, и являются собственностью недропользователя. Как указано в п. 2 ст. 5 Указа, если иное не предусмотрено контрактом, минеральное сырье принадлежит недропользователю. Новое законодательство о недрах удачно решает также вопрос о платности пользования недрами. Так, в ст. З Указа провозглашен принцип платности недропользования. Надо сказать, что вопрос о платности пользования недрами всегда был остро дискуссионным. Но в условиях перехода к рыночным отношениям, да и в условиях рынка вообще, введение платы за природные ресурсы способно побудить предприятия, организации, граждан более рационально вести хозяйство и обеспечить эффективность разработки недр. дело в том, что рыночный механизм расширяет границы прибыльных вложений в сбережение природных ресурсов с ростом их дефицитности, чем и объясняются достижения многих зарубежных стран с развитой экономикой в области снижения природоемкости производства. В завершении рассмотрения вопроса о возникновении и развитии законодательства об охране недр в Республике Казахстан хотелось бы отметить, что Указ о недрах и недропользовании рассчитан на этап перехода нашего государства к рыночным отношениям, поэтому он не решает многие проблемы, связанные с охраной и рациональным использованием недр. В частности, в Указе не нашли отражение такие вопросы, как ответственность недропользователей за нарушение действующего законодательства; полномочия Президента Республики Казахстан в области недропользования. Нет четкости в определении предмета регулирования законодательства о недрах, в формулировке принципов недропользования и т. д. Поэтому желательно взамен Указа в ближайшем будущем принятие Кодекса Республики Казахстан о недрах и недропользовании. 16 1.2 Недра как объект правовой охраны Вопрос о понятии “недр как объекта правовой охраны в юридической литературе ставился не раз, однако результаты исследовании [23] в этой области оставляют желать лучшего. Не случайно даже в Кодексе о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. и в Указе Президента Республики Казахстан о недрах и недропользовании” 1996 г. даются недрам различные определения. Между тем, определения понятия недра - это не только чисто теоретическая, но и имеющая большое практическое значение проблема. Недра - это не просто природный объект, а часть природной среды, служащая одним из главных источников удовлетворения народнохозяйственных нужд. Так, если принять часть национального дохода, получаемого за счет ресурсов, за 100 %, то полезные ископаемые, извлекаемые из недр, обеспечивают 70 %, а земля, лес и вода - 30%. Исключительность роли недр среди других объектов природы, проявляется и в том, что в отличие от земли, вод и лесов недрам присущи качества невосполнимости и невозобновляемости, что требует повышенного внимания к комплексному и рациональному использованию их ресурсов, а также их охране. Интерес правовой науки к недрам - как объекту права вызван и тем, что от определения недр зависит круг общественных отношений, регулируемых законодательством о недрах, а также понятие использования недр и охраны недр. Первые серьезные монографические работы, посвященные этой проблеме относятся к началу 70-х годов, когда ставился вопрос о разработке нового законодательства о недрах. Авторами этих исследований были предприняты неоднократные попытки определения юридического понятия “недра’, каждое из которых оригинально по — своему. К примеру, Плахута В.Г. под недрами понимает ‘залежи всех видов полезных ископаемых, то есть всю совокупность полезных ископаемых, как особых природных объектов, имеющих отличное от других природных богатств народнохозяйственное значение [24] мнению Коган М.Е. , “объектом права государственной собственности на недра являются все полезные ископаемые в СССР” [25]. Такой же точки зрения, но уже с подробным указанием перечня полезных ископаемых, придерживается Лисковец Б.А. Так, он пишет: “объектом права государственной собственности являются залежи каменного угля, нефти, газа, руды, соли и других ископаемых, содержащихся в земле. 17 Из приведенных примеров определения понятия права государственной собственности на недра, как бы они не интерпретировались их авторами следует одно, а именно - понятие “недр” сводится к понятию “полезные ископаемые”. другая группа ученых придерживается позиции, согласно которой под недрами следует понимать все то, что находится под земной поверхностью. Так, Ерофеев Б.В. пишет: “под недрами земли понимается геометрическое пространство и все его содержимое, находящееся под земной поверхностью. Близко ему, по своему содержанию, определение данное Петровым В.В, с той лишь разницей, что сюда он включает еще выходы полезных ископаемых на поверхность земли. Такое, узкое (когда недра сводятся к полезным ископаемым) и широкое (недра - это все то, что находится под земной поверхностью) понимание недр, на наш взгляд является необоснованным. Развитие общества со времени его зарождения и тем более на современном этапе его развития связано с использованием минерального сырья, извлекаемого из недр земных. В самом деле, расход минерального сырья постоянно увеличивается. За период с 1961 г. по 1988 г. добыто свыше 44 % всего количества угля, извлеченного из недр с начала ХХ века, почти 55 % железной руды, свыше 73 % нефти, более 77 % природного газа. Ожидается, что к 2000 году произойдет трехкратное увеличение добычи сырья по сравнению с 1970 г. при предполагаемом росте населения менее чем в два раз [26]. Все это позволяет нам говорить о неоценимой значимости полезных ископаемых, расположенных в недрах земли, для прогресса науки и техники, развития общества в целом. Такое же положение они занимают и в горном праве. Отношения, возникающие по поводу использования и охраны полезных ископаемых, составляют ядро предмета правового регулирования в горном праве. Однако сказанное не дает повода для отождествления понятий ‘недра” и “полезные ископаемые”. В Указе о недрах и недропользовании в п. 19 ст. 1 говорится, что полезное ископаемое содержащееся в недрах природное минеральное вещество в твердом, жидком или газообразном состоянии (в том числе подземные воды и лечебные грязи), для использования в материальном производстве. Как видно из текста закона, полезные ископаемые признаются лишь составной частью недр. Закон «Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР» вообще не содержит ответа на вопрос - что же все-таки понимать под недрами? 18 Прогресс науки и техники позволяет выявлять все новые и новые полезные свойства элементов, заключенных в недрах земли. Если еще в начале ХХ века человеку было известно всего 59 химических элементов и их сочетаний, то в настоящее время их более 100. По мнению ряда ученых и эта цифра не предел. Поэтому, мы считаем неприемлемым ограничение понятия недра полезными свойствами составляющих их частей. Недопустимость отождествления недр и полезных ископаемых вытекает из соображения охраны недр как объекта природы. В противном случае охрана будет сведена в основном к рациональному пользованию полезными ископаемыми, то есть борьбе с их потерями. Между тем, охрана недр, как одно из важнейших требований горного законодательства предполагает обеспечение полного и комплексного геологического изучения недр; недопущения вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами; сохранности запасов полезных ископаемых; предотвращения загрязнения недр при подземном хранении нефти, газа, сбросе сточных вод и т.д. К выше изложенному нужно добавить, что в случае признания недр полезными ископаемыми из сферы горного законодательства выпадает регулирование отношений, связанных с размещением подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; хранением соответствующих материалов; захоронением вредных веществ и отходов производства; сбросом сточных вод; изучением недр в научно изыскательских целях. Вряд ли можно привести положительные доводы в подтверждение этому. Не согласуется с интересами земельного и водного законодательства определение недр как всего того, что находится под земной поверхностью. Во-первых, остается не понятным, что подразумевается под поверхностью земли” авторами данной формулировки. Между тем, от правильного ее решения зависит объем правомочий землепользователей. Во-вторых, если под термином «поверхность» понимать видимую часть земной коры, то любое углубление под нее (в том числе, вспашка земли, рытье котлована под строительства здания и т.д.) нужно признать использованием недр. Однако такой подход к проблеме не удовлетворяет Признанные непригодными сегодня, элементы могут оказаться полезными завтра. Добыча полезных ископаемых сопряжена не только с извлечением минералов как необходимого сырья для 19 промышленности, но и извлечением попутного вещества, так называемой пустой породы. Применение пустой породы (то есть породы, не содержащей в себе полезных свойств) в народном хозяйстве очень ограничена, а чаще всего не используется. Выбрасываемая как не нужное, пустая порода, скапливаясь на поверхности земли, наносит огромный вред окружающей среде. Если основываться на положении, что ‘недра есть полезные ископаемые’, то нетрудно прийти к выводу, согласно которому порода является ничейной, бесхозной и ее правовое положение неопределенно. Такое положение дел не отвечает действительности. Как правильно замечает в этой связи Сыродоев Н.А., пустую породу нельзя признать бесхозной. В противном случае объект права государственной собственности на недра был бы крайне неопределенным [27] того, увеличивается удельное количество пустой породы, вызванное изменением характера добываемых полезных ископаемых. Например, в настоящее время для получения одной тонны меди извлекается из недр горных пород в десять- двадцать раз больше, чем сто пятьдесят лет тому назад. Это означает, что одновременно с ростом добычи полезных ископаемых растет количество пустой породы, негативное влияние которой оказывается как на почвенный покров, так и на поверхность земли в целом. Сложившееся положение требует (ин настоящее время регулируется нормативными актами) дальнейшего эффективного правового регулирования отношений, связанных с ‘использованием” пустой породы. А это в свою очередь означает установление круга субъектов правоотношений, признания пустой породы объектом чьей-либо собственности (а она может быть практику. Поэтому, с точки зрения права, ограничение земной поверхности только ее видимой частью будет неверно, так как в определенных случаях в понятие “поверхность земли’ включаются и такие слои земной толщи, которые проникают внутрь на десятки метров. К сожалению, на эту сторону проблемы в теоретической литературе, а вследствие этого и в законодательстве не обращают должного внимания. Не имеет положительных результатов и попытка установления границы между землей и недрами с целью правильного разграничения объектов права земле - и недропользования. Следует согласиться с Мухитдиновым Н.Б., который отмечает, что для права не имеет принципиального значения вопрос о том, где кончается земля и начинаются недра. Право регулирует не соотношение земли и недр в их общежитейском понимании, а те различные формы общественных отношений, которые возникают в процессе использования земной толщи для определенных нужд. С позиции 20 права отделение ископаемых от поверхности земли будет использованием недр, в то время как проникновение вглубь земли для постройки, скажем фундамента телебашни, будет использованием Земли [28]. Как известно под земной поверхностью находятся не только недра, но и подземные воды, а некоторые месторождения полезных ископаемых имеют выход на поверхность земли. Тогда, исходя из определения понятия «недр» как всего того, что находится под земной поверхностью, мы бы пришли к выводу, что выходы месторождений полезных ископаемых на поверхность земли не являются недрами, а подземные воды отнесли бы к недрам. Следует отметить, что законодатель, очевидно, исходил из такого понятия недр, так как включил в состав полезных ископаемых и подземные воды (п. 19 ст.1 Указа о недрах и недропользовании), думается, что такое положение нельзя признать правильным. Целевое назначение недр и вод, в том числе и подземных различно, недр их роль в жизни человеческого общества. Изначально горное и водное отрасли законодательства сложились и развивались самостоятельно. Анализ последнего не оставляет ни малейшего сомнения в принадлежности подземных вод к единому государственному водному фонду. Отнесение подземных вод к недрам нецелесообразно и с той стороны, что оно подрывает единство государственного водного фонда, усложняет составление водного кадастра, усиливает конкуренцию между органами управления горной промышленностью и водным хозяйством. В негативности последствий такого положения дел нетрудно догадаться. Однако, в реальной жизни объекты природы образуют тесно связанный между собой органически единый природный комплекс. Поэтом правильное определение понятия объектов природы, в том числе недр, земли, вод и т. д., требует учета взаимосвязей составных частей этого комплекса и на этой основе согласования норм всех отраслей законодательства, имеющих отношение к рациональному использованию природных богатств и охране их объектов. Нельзя допустить расширения содержания правового понятия одного вида объекта природы за счет сужения понятия другого. В противном случае теряется возможность познать и оценить экономическую сущность, а и юридическую природу тех или иных отношений по природопользованию [29]. Нетрудно убедиться в том, что хотя подземные воды по своей природе относятся к остальным водам, все же их естественное месторасположение, правовой режим несколько отличается от 21 поверхностных вод. Подземные воды так или иначе оказывают влияние на месторождения полезных ископаемых. При разработке полезных ископаемых гидрогеологические исследования направлены на определение возможного притока подземных вод в шахты и другие горные выработки и проектирование мер по борьбе с ним. При разработке нефтяных и газовых месторождений большое значение имеют определение соотношения газ - нефть - подземная вода (ее динамика, механизм) и прогноз изменения этого соотношения в процессе эксплуатации [30]. Более того, поиск, разведка, добыча подземных вод ведется аналогичными способами, что и полезных ископаемых. Поэтому горное законодательство, в какой-то степени, заинтересовано в регулировании водных отношений. В этой связи, думается, правильным было бы подчинение вод режиму недр в части поисков, разведок и комплексного освоения недр, а также охраны подземных сооружений от вредных воздействий вод. В остальном же они должны подчиняться режиму вод. Таким образом, высказанные замечания позволяют признать попытки определения понятия недр изложенные в юридической литературе не состоятельными. В них недостаточно, по-видимому, учтен опыт законодательной и практической работы в этой области, что привело к допущению серьезных ошибок в решении данной проблемы. На наш взгляд, определение права государственной собственности на недра должно опираться на достаточно точные и относительно постоянные критерии. Такими критериями могут быть форма и цель использования земной толщи. Разграничение недр от земли по данным критериям было отражено еще в Горном положении 1927 г., где указывалось, что полезные ископаемые являются составными частями недр, которые могут добываться путем извлечения или отделения с промышленной целью, независимо от того, выходят ли они поверхность или находятся в глубине. Считаем, что применение терминов извлечение и “отделение’ в определении понятия составных частей не случайно. С юридической точки зрения углубление под поверхность земли свойственно как недропользователям. Между тем для недропользователей извлечение (отделение) составных частей - это единственная форма использования земной толщи, в то время для землепользователей применение данного способа не обязательно. Например, вспашка земель сельскохозяйственного назначения, для посева, скажем картошки, хоть и связанно с углублением, не требует извлечения частей земной коры. Но как быть, если углубление под поверхность 22 земли субъектами землепользования связано с извлечением (отделением) частей земной толщи. Примером тому может служить рытье котлована для закладки фундамента под строительство высотного здания, железнодорожных тоннелей. Так, строительство автотранспортных тоннелей мелкого заложения, подземных автомагистралей, разработанный в забое подземной выработки грунт, грузят в транспортные средства и вывозят на поверхность земли через порталы или через шахтные стволы [31]. Поэтому для признания тех или иных элементов земной толщи недрами не достаточно только использование их определенными способами, то есть путем извлечения или отделения. Отношения, складывающиеся в процессе пользования земной толщи могут быть признаны горными только тогда, когда они своей целью имеют отделение (извлечение) составных частей земной толщи для последующего употребления или присвоения. В самом деле, цель прокладки тоннелей заключается в разведке движения в разных уровнях на пересечениях, примыкания или разветвлениях магистралей, увеличения пропускной способности отдельных участков магистралей. Извлечение же при прокладке тоннелей части земной не предназначено для использования ее в промышленности в качестве сырья. Отталкиваясь от данных критериев, как основы в разграничении земли от недр и давая определение юридического понятия “недр’, можно было бы сказать, что недра - это часть природной среды которая может быть использована для удовлетворения хозяйственных нужд путем извлечения (отделения) ее составных частей или размещения подземных сооружений, хранения соответствующих веществ и материалов, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод. Такое определение понятия “недр имеет ряд преимуществ в отличие от других, ранее приведенных: в нем для недр как объекта права характерны качества непотребляемости, неучтожимости, а это необходимый признак любого объекта права государственной собственности. Но приведенное определение, на наш взгляд, в изложенной формулировке страдает недостаточной полнотой и не отвечает всем требованиям, предъявляемым к понятию недр как объекта права. Остановимся, вкратце, на некоторых замечаниях по этому поводу. Первое употребление термина “может быть использована” хранит в себе опасность подразумевания под ним и возможность не использования компонентов, извлекаемых из недр, то есть “может быть, и не использована”. Тогда остается неясным отличие правового положения недропользователя от 23 землепользователя, извлекающего составные части земной толщи для последующей прокладки тоннеля. Сказанное, тем не менее, не означает, что употребление термина “может быть использована” нецелесообразно. Наоборот, “может быть использована” - выражение, которое охватывает юридическим понятием “недра” используемые и неиспользуемые их части. Это соответствует и ст. 55 Указа о недрах и недропользовании, которая гласит - государственный фонд недр включает недра Республики Казахстан. Кроме того, нужно иметь в виду, что наряду с извлечением полезных ископаемых, используемых в материальном производстве, извлекается и попутное вещество порода, не имеющая полезных свойств в связи, с чем и не используемая. Употребление термина “может быть использована” предусматривает возможность не использования пустой породы для хозяйственных нужд, тем самым не отменяет признания ее частью недр. Из поля зрения не должен ускользать и тот момент, что качество разведуемых и осваиваемых запасов полезных ископаемых, во всем мире имеет тенденцию неуклонного ухудшения: растет зольность углей, снижается концентрация металлов в горной массе, увеличивается доля труднообогатимых и перерабатываемых минеральных удобрений. В этой связи применение термина “может быть использована” в определении понятия “недра” имеет огромное значение, так как месторождения полезных ископаемых, неразрабатываемых сейчас по причинам ее нецелесообразности, могут быть разработаны в будущем. Уже сейчас, огромное количество скопленных на поверхности земли и в недрах, ранее признанных некондиционными, то есть бедные запасы полезных ископаемых к настоящему времени по своим качественным характеристикам стали сопоставимы со вновь осваиваемыми месторождениями полезных ископаемых. Например, в ряде стран промышленными считаются руды с содержанием меди 0,4 % - 0,5 % и даже 0,3 %, то есть близкими по содержанию к отходам переработки [32]. Второе: вторая часть приведенного нами определения состоит из простого перечисления видов использования недр. Логичным было бы тогда добавление сюда использования недр в научноизыскательских целях. Или же нужно признать все эти виды пользования, пользованием недр в качестве пространственного операционного базиса, что упростило бы формулировку понятия недр. И третье, ванное понятие недр определяет его целевое назначение, способы виды пользования и совсем не упоминает об их охране. Между тем, охрана природы и, в частности, недр - это одно из 24 важнейших требований, предъявляемых государством к субъектам недропользования. “Не разрывать механически пользование от охраны, не противопоставлять их друг другу, - совершенно верно отмечает Еренов ЛЕ., - а использовать природные ресурсы, оберегая их, - таково требование современности к природе [33]. Таким образом, руководствуясь вышеприведенным определением понятия “недр” и с учетом небольших к нему поправок, мы полагаем, что под Недрами нужно понимать охраняемую законом часть природной среды, расположенной в толще земной коры с выходами полезных ископаемых на поверхность, которая может быть использована путем извлечения (отделения) ее компонентов для материального производства или как пространственный операционный базис. В определении указание на месторасположение не случайно, хотя несколькими страницами раньше мы отрицали значимость его для права и видели в этом общежитейское понимание недр. В нашем случае месторасположение недр употребляется несколько иначе, не как констатация факта, а в непосредственной связи с целевым назначением и способом использования недр. Такая попытка определения понятия недр предпринята нами из следующих соображений. Как мы уже отмечали, углубление под поверхность земли свойственно как недропользователям, так и землепользователям. И тем и другим, так или иначе, предоставлено право извлекать (отделять) какую-то часть земной толщи. Употребление в определении понятия ‘недр” термина “может быть использована’ можно оценить и в обратном смысле, то есть “может и не быть использована”. Из сказанного не трудно заметить, что, характеризуя недра без указания его условного месторасположения как часть природной среды, которая может быть использована в материальном производстве, путем извлечения ее составных частей, представление о том идет ли речь о землепользовании или недропользовании значительно усложняется. Кроме того, такое определение не дает четкого представления и восприятия недр как природного объекта, В связи с этим, на наш взгляд, возникла необходимость включения в определение понятия государственной собственности на недра их расположения, хотя последнее в отрыве от критериев, определяющих юридическое понятие недр, не имеет ни малейшего значения. В заключении хотелось бы отметить, что определение недр, данное нами, не претендует на всесторонность и объективность. Недра как объект права довольно сложное и многогранное понятие, 25 требующее глубокого, длительного изучения и работы над этой проблемой. 1.3 Характерные черты охраны недр в Республике Казахстан Многообразное экологическое и народнохозяйственное значение недр определяет и множественность направлений их охраны. Первым направлением в охране недр является истощения запасов полезных ископаемых на основе их рационального и комплексного использования процессе разведки и разработки, предупреждающего бесхозяйственное отношение к недрам. Второе направление в охране недр выражается в предупреждении их загрязнения, в том числе подземных вод, минеральных источников, месторождений полезных ископаемых не обезвреженными сточными водами и вредными отходами и т. д. Третье направление охраны недр заключается в предупреждении их вредного воздействия на отдельные компоненты природной среды и качество окружающей среды в целом, что может произойти в результате нарушения загрязнения плодородных верхних слоев почвы при открытых разработках месторождений полезных ископаемых, нарушении водного баланса подземных вод и т. д. В качестве четвертого баланса в охране недр можно выделить охрану уникальных объектов недр, памятников природы и культуры, мест, используемых для лечения и отдыха, туризм населения. Таким образом, охрана недр - это, прежде всего соблюдение установленных правил поисковых и разведочных работ, правил разработки месторождений полезных ископаемых, недопущение хищнического пользования недрами и излишних потерь минерального сырья при добыче. Охрана недр сферой своего влияния охватывает охрану окружающей природной среды, памятников истории и культуры от вредного влияния пользования недрами. Охранять недра - не означает оставлять их нетронутыми. Богатства недр служили, и будут служить многим и многим поколениям как “средства производства для средств производства”. Поэтому, новое законодательство о ведрах и недропользовании, говоря об охране недр, прежде всего, имеет в виду обеспечение их рационального и комплексного использования. Нормы нового закона направлены на то, чтобы создать общую правовую базу для предотвращения случаев нехозяйского отношения к недрам и устранения возможных препятствий на этом пути. Вместе с тем, в отличие от земельных и других ресурсов к эксплуатации недр 26 невозможно приступить сразу. Большинство месторождений скрыто под поверхностью земли, и прежде чем использовать, их необходимо открыть и разведать. Кроме того, обнаружение месторождений не всегда влечет их передачу для промышленного освоения. Некоторые месторождения не передаются в освоение. Например, из-за низкого содержания полезного компонента, малой мощности залежей или особой сложности условий эксплуатации. Поэтому применительно к богатствам недр различаются: 1) охрана недр в процессе их геологического изучения; 2) охрана недр в процессе разработки их богатств; 3) охрана недр в их естественном, нетронутом виде в интересах будущих поколений. В первых двух случаях правоотношения по пользованию и охране находятся в точной связи друг с другом, а в последнем - они являются самостоятельными. Вопрос о соотношении между использованием и охраной природных ресурсов подробно исследовался в литературе. В ней указывается на взаимообусловленность и взаимозависимость понятий ‘охрана” и “пользование”. Как пишет Гладков Н.А., охрана не “отменяет” использование природы, последнее не “отменяет” охраны. Более того, использование природы предусматривает ее охрану как свое непременное условие [34]. Анализируя существующие определения понятия охраны природы, Мухитдинов НБ. приходит к выводу, что приблизительно в таком же соотношении находятся охрана и пользование недрами определяется то, что на охрану недр распространяются общие принципы охраны природы, которые выработаны Практикой и закреплены в природоохранительном законодательстве [35]. Вместе с тем надо отметить, что за общим понятием “охрана” того или иного объекта природы скрываются существенные различия в естественно-природных свойствах природных ресурсов, которые не могут не определять различий в правовом регулировании отношений охраны этих объектов. Например, воды охраняются путем защиты от загрязнения, заражения, засорения, отравления и истощения. Целью охраны животного мира и рыбных ресурсов является их умножение, восстановление и обеспечение непрерывности использования. Иную задачу ставит охрана месторождений полезных ископаемых. Здесь речь не может идти о восстановлении и умножении - полезные ископаемые не восстанавливаемы и не воспроизводимы. Недра не могут быть предметом хищения как некоторые другие природные ресурсы. Поэтом правовая охрана недр, 27 прежде всего, может быть обеспечена путем научно обоснованного, глубоко продуманного правового регулирования недропользования. Основная ее цель - обеспечение наиболее полного извлечения полезных ископаемых, даже в тех случаях, когда некоторые месторождения по тем или иным соображениям не передаются для разработки или изымаются из эксплуатации, главной задачей охраны недр является ограждение от возможных больших потерь полезных ископаемых. Специфической является цель правовой охраны недр и тогда, когда они предоставляются для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, для подземного хранения нефти, газа и других веществ и материалов, для сброса сточных вод, захоронения вредных веществ и отходов производства. Здесь речь может идти о строгом соблюдении правил строительства подземных объектов, об ограждении полезных ископаемых, земной поверхности, вод и лесов от их вредного влияния и т. д. Вместе с тем, в своем естественном состоянии все природные богатства связаны между собой и в процессе использования могут оказывать друг на друга отрицательное воздействие. Извлеченние из недр огромных горных масс, откачка подземных вод, сооружение подземных хранилищ и коммуникаций, закачка в недра промышленных отходов, огромное количество искусственных отложений, созданных человеком на поверхности земли - все это вызывает в земле необратимые геологические процессы. Поэтому охраны недр не ограничивается только обеспечением рационального и комплексного их использования. Она предполагает такую организацию пользования недрами, при которой учитывалось бы взаимодействие различных видов природных богатств и разработка недр не влекла бы за собой ухудшение состояния земли, вод, лесов и т.д. [36]. Не случайно, новое законодательство о недрах и недропользовании содержит в себе не только положение о том, что на всех стадиях недропользования, включая прогнозирование, планирование, проектирование, в приоритетном порядке должны соблюдаться экологические требования, предусмотренные законодательством об охране окружающей природной среды; но и две группы требований в области охраны недр. В первую группу требований по охране недр и окружающей природной среды при проведении операций по недропользованию входят: 28 - сохранение земной поверхности за счет применения специальных методов разработки месторождений; - предотвращение техногенного опустынивания земель; - сокращение территорий нарушаемых и отчуждаемых земель путем опережающего до начала операций по недропользованию строительства автомобильных дорог по рациональной схеме, согласованной с органами охраны природы, а также внедрения кустового способа строительства скважин, применения технологий с внутренним отвалообразованием использования отходов добычи и переработки минерального сырья; предотвращение ветровой эрозии почвы, отвалов пустых пород и отходов производства, их окисления и самовозгорания; изоляция поглощающих и пресноводных горизонтов для исключения их загрязнения; - предотвращение истощения и загрязнения подземных вод; применение нетоксичных реагентов при приготовлении промывочных жидкостей; очистка и повторное использование буровых растворов; - ликвидация остатков буровых и горюче-смазочных материалов в окружающей природной среде экологически безопасным способом; - очистка и повторное использование нефтепромысловых стоков в системе поддержания внутри давления нефтяных месторождений (ст. 48 Указа о недрах и недропользовании). В соответствии с законодательством, эти требования являются основными в обеспечении надлежащей охраны недр. Вторую группу требований в области охраны недр составляют: - обеспечение полноты опережающего геологического изучения недр для достоверной оценки величины и структуры запасов полезных ископаемых месторождений и участков недр, предоставляемых в недропользовании в том числе для целей, не связанных с добычей; обеспечение рационального и комплексного использования ресурсов недр на всех этапах недропользования; - обеспечение полноты извлечения полезных ископаемых; - достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов, продуктов переработки минерального сырья и отходов производства при разработке месторождений; - использование недр в соответствие с требованиями законодательства по охране окружающей природной среды, предохраняющими недра от проявлений опасных техногенных процессов при разведке, добыче, а также строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей; 29 охрана недр от обводнения, пожаров и других стихийных факторов, снижающих их качество или осложняющих эксплуатацию и разработку месторождений; предотвращение загрязнения недр при проведении операций по недропользованию, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов, сбросе сточных вод; соблюдение установленного порядка приостановления, прекращения операций по недропользованию, консервации и ликвидации объектов разработки месторождений; - обеспечение экологических требований при складировании и размещении промышленных и бытовых отходов в целях предотвращения их накопления на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод (ст. 49 Указа). Следует отметить, что на современном этапе развития науки и техники из - за особых горно-геологических условий залегания большинства видов минерального сырья и трудностей их разработки, потери полезных ископаемых в том или ином размере допустимы, и они могут заранее планироваться. Законодательством о недрах учитываются эти и другие особенности разработки месторождений. Поэтому оно не предусматривает полное запрещение потерь, а говорит об обеспечении полноты извлечения полезных ископаемых, для успешного решения этой проблемы Указ о недрах исходит из необходимости подчинения проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, определенным требованиям; из четкого определения прав и обязанностей недропользователей, а также порядка геологического изучения недр и разработки месторождений полезных ископаемых; из обеспечения должного государственного учета запасов и месторождений полезных ископаемых, установления надзора и контроля за использованием и охраной недр. Большой вред делу охраны недр наносит непродуманное строительство тех или иных объектов на площадях залегания полезных ископаемых. В прошлом этой проблеме в законодательстве не уделялось должного внимания. Между тем, беспорядочное строительство объектов затрудняет или делает невозможной добычу минерального сырья. Например, в Карагандинской области большие запасы минерального сырья находятся под населенными пунктами и 30 различными сооружениями. По мнению специалистов, их добыча требует вложения огромных материальных средств. Во избежание подобных факторов в будущем, Указ о недрах и недропользовании запрещает проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов до получения заключения уполномоченных органов по использованию и охране недр об отсутствии или малозначительности полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Застройка площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений допускается с разрешения уполномоченных органов по использованию и охране недр, по горному надзору при условии обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых или доказанности экономической целесообразности застройки. Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращается без возмещения произведенных затрат по рекультивации земель контрактной территории и демонтажу возведенных объектов (ст. 53 Указа). Эти и другие, предусмотренные законодательством о недрах и недропользовании меры, безусловно, будут способствовать дальнейшему упорядочению и строительства горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Вместе с тем, следует отметить, что законодательство о недрах не отражает все особенности правового регулирования отношений, возникающих в этой области. В нем решены наиболее важные вопросы охраны недр и других объектов природы в связи со строительством тех или иных объектов в подземной среде. Причем основное внимание уделено обеспечению рационального и комплексного использования месторождений полезных ископаемых. Существенные особенности имеет порядок предоставления недр для захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод. Предоставление недр для этих целей должно допускаться только в исключительных случаях и при соблюдении специальных требований и условий. Чтобы обеспечить охрану жизни и здоровья людей, а также природных объектов от негативного влияния вредных веществ, - эти требования и условия необходимо четко сформулировать в соответствующих инструктивных материалах. При этом, конечно, необходимо учитывать, что использование недр для захоронения вредных веществ значительно отличается, 31 скажем, от использования недр для сброса сточных вод. Поэтому каждый из случаев пользования недрами для указанных целей должен быть урегулирован самостоятельной инструкцией. В законодательстве о недрах не получили подробной регламентации проблемы охраны земель, лесов и вод в процессе строительства и эксплуатации подземных объектов. Указ лишь в общих чертах требует от недропользователя предоставления на государственную экологическую экспертизу всей пред проектной и проектной документации, содержащей оценку воздействия планируемой деятельности на окружающую природную среду и раздел “Охрана окружающей природной среды” с мероприятиями на периоды разведки и добычи, прекращения операций по недропользованию или консервации разработки месторождения (ст. 50). Но какие эти меры, законодатель не указывает. Поэтому желательно в инструктивных материалах и актах подробно определить требования, предъявляемые к охране земель, вод, лесов и других природных объектов. Важным средством обеспечения рационального и комплексного использования недр и их охраны является четкое определение прав и обязанностей недропользователей, а также порядка геологического изучения недр и разработки месторождений полезных ископаемых, В этой связи необходимо принятие подзаконных актов, которые бы более подробно (в Отличие от Указа о недрах и недропользовании) регулировали порядок заключения контрактов на проведение операций по недропользованию; порядок лицензирования недропользования и другие важные вопросы. В создании условия для надлежащей охраны недр существенное значение принадлежит нормам права. Право имеет свойство закреплять сложившиеся общественные отношения и устанавливать рамки поведения участников этих отношений. Поэтому, по существу, любой аспект проблемы охраны недр находит отражение в праве в виде выражения соответствующих требований, предъявляемых к использованию ресурсов недр на всех этапах недропользования. С этой точки зрения, правовые нормы являются способом реализации технических, экономических, организационных и других мер, направленных на охрану жизни и здоровья населения; рациональное и комплексное использование полезных ископаемых; сохранение естественных ландшафтов и рекультивацию нарушенных земель, иных геоморфологических структур; сохранение свойств энергического состояния верхних 32 частей недр с целью предотвращения землетрясений, оползней, подтоплений, присадок грунта. Вместе с тем, следует подчеркнуть, что охрана недр не является только правовой проблемой. Прежде всего, большое влияние на состояние и охрану недр оказывает уровень технического оснащения горнодобывающей промышленности. В развитых странах научно-технический прогресс в состоянии обеспечить горную промышленность новыми методами добычи полезных ископаемых и их обогащения, создать наиболее совершенные технические средства и технологические способы, и приемы для достижения безопасной и экономичной разработки недр. Важнейшее значение для охраны недр имеют и экономические условия, так как, в конечном счете, развитие экономики определяет возможность или невозможность применения новейших технологий в горнодобывающей отрасли промышленности. Ведь применение совершенных способов разработки месторождений полезных ископаемых, которые улучшили бы использование недр, становится возможным лишь в условиях развитой экономики. С этой точки зрения большое значение для обеспечения охраны недр имеет развитие рентных отношений законом Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Республики Казахстан (имеющий силу Закона) «О налогах и других обязательных платежах в бюджет [37] изменен порядок взимания бонусов и роялти. Реализация положений данного акта способна поднять на новый уровень проблему рационального использования месторождений полезных ископаемых. Проблема охраны недр включает в себя и организационные аспекты, только совершенная система государственных органов управления недрами реально оказывает влияние на повышение эффективности использования и охраны недр. Поэтому наряду с развитием законодательства о ведрах необходимо уделять должное внимание и этим сторонам проблемы. 33 2 Государственное управление недрами в Республике Казахстан как условие их охраны 2.1 Особенности государственного управления недрами на современном этапе Экономическая роль недр в жизни страны как материальной основы её суверенитета, присущие им ограниченность и не заменяемость в сфере производства материальных благ и иной деятельности предопределяют объективную необходимость организации их использование и охраны через государственное управление недрами в виде организующей деятельности по обеспечению рационального использования и охраны недр на основе проведения мероприятий организационного, административноправового характера и сочетания со всё более расширяющимися, по мере развития рыночных отношений по пользованию и охране недр экономическими мерами. Государство, будучи собственником недр, организует их рациональное использование и обеспечивает охрану. Опираясь на политическую власть государства государственное управление недрами обладает государственно-властным характером и имеет своей целью обеспечить соблюдение законодательства о недрах путем проведения государственного контроля за использованием и охраной недр, привлечения виновных в совершении правонарушений к правовой ответственности, а также путем создания условий для рационального использования и охраны недр посредством четкой регламентации горных отношений. В последнее время в периодической печати и в литературе высказывается мнение о том, что в условиях рыночных отношений государство не должно вмешиваться в деятельность предприятий и организации и, что чем выше уровень государственного регулирования, тем ниже темпы экономического роста и т. д. Данная идея, в целом, является правильной применительно к тем объектам, которые созданы трудом человека и не являются собственностью государства. Что же касается недр, то они нуждаются в существенной корректировке. Недра - объект права собственности государства: предприятия, организация и граждане могут использовать их лишь на праве пользования. Поэтому охрана недр - это, прежде всего активная творческая деятельность государства по обеспечению эффективной эксплуатации недр и предотвращению отрицательных последствий воздействия человека на окружающую природную среду. 34 Надо отметить, что в государственном управлении, в его развитии и совершенствовании заинтересованы не только государство, но и сами предприятия, организации и граждане. Субъекты отношений по пользованию и охране недр представляют собой самостоятельные лица, права которых охраняются как от посягательства других юридических и физических лиц, так и от посягательства самих государственных органов. Однако для лучшей организации пользования недрами предприятиями, организациями, гражданами необходимы координация их деятельности, помощь в оперативном решении тех или иных производственных и финансовых вопросов со стороны государственных органов. Оттого, насколько правильно и эффективно решают органы управления эти и другие вопросы, в значительной мере зависит обеспечение рационального использования и охраны недр. Следует отметить, что государственное управление всегда проявляется как общественные отношения, которые складываются между соответствующими государственными органами и предприятиями, организациями и учреждениями, а также, гражданами по поводу того или иного блага, в рассматриваемом случае - недр. Поэтому из положения "государственное управление недрами" не должно вытекать представление о том, что отношения по управлению недрами являются отношениями между государственными органами и недрами. В теории права правовой режим устанавливается не для вещей, а для связанного с ними поведения людей. Управление осуществляется посредством взаимодействия определенных элементов системы - субъекта и объекта управления. В литературе правильно обращается внимание на то, что социальное управление, как и социально - функциональное регулирование неизбежно предполагает непрерывное двустороннее взаимодействие двух подсистем, одна из которых является управляющей, другая – управляемой [38]. Управляющая система - это кто и что управляет, управляемая кто и что управляется. Между ними существует тесная взаимосвязь и строгая взаимозависимость, которая во многом влияет на сущность управления. В сфере общественных отношений по пользованию и охране недр управляемой подсистемой выступают недропользователи (граждане или юридические лица, государство и (или) международная организация, получившие право осуществлять операции по недропользованию в соответствии с законодательством); 35 управляющей подсистемой соответствующие органы государственного управления, министерства, ведомства и т. д. Однако в реальной жизни в рассматриваемой области не всегда возможно с такой четкостью провести грань между объектами и субъектами управления. В зависимости от характера и содержания деятельности в определенном конкретном отношении, то или иное юридическое лицо может быть отнесено к управляемой, а в другом - к управляющей под системе. Однако это обстоятельство не дает основания для игнорирования важности структурно функциональной характеристики социального управления, отказа от выделения управляющей и управляемой подсистемы. Одно и то же лицо, как правило, одновременно не выступает и объектом и субъектом управления в одном и том же общественном отношении. Характер связи между участками управленческих отношений, в конечном счете, определяется содержанием их деятельности, общей социальной ролью, какую они играют в этих отношениях, а не тем, кто из них какое место в иерархии органов власти и управления занимает. Теории известна возможность возникновения так называемых горизонтальных управленческих отношений, в которых осуществляется лишь общая координация действия и нет какого либо подчинения. Нельзя согласится с мнением о том, что применительно к социальным управленческим системам речь должна идти скорее не о двух подсистемах - управляемой и управляющей, а о двоякой роли каждого элемента системы, так как эти элементы одновременно выступает и как управляемые, и как управляющие подсистемы [39]. В действительности, разграничение объекта и субъекта управления имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Прежде всего, оно дает возможность более правильно определить основное в содержании деятельности того или иного коллектива. Система, осуществляющая властное воздействие на поведение людей, функционирует в основном на административно правовой основе. Главное в деятельности входящих в эту систему лиц состоит в их способности организовывать и регулировать отношения людей, коллективов и т. д. Конечно, в порядке подчиненности и они управляются (например, предприятие - трестом, а последнее министерством). Но управляются они как субъекты, а не объекты управления. Управление ими сводится к совершенствованию форм и методов управленческой деятельности, к повышению эффективности управляющих воздействий, в то время как управление объектом состоит в улучшении, развитии деятельности по производству 36 материальных и духовных условий жизни людей [40]. При всем этом, однако, нельзя забывать о тесной связи между субъектами и объектами управления, о ее влиянии на характер и содержание управленческой деятельности. Управление может быть эффективным лишь в том случае, если субъект управления учитывает особенности объекта и имеет возможность своевременно реагировать на действия различных факторов, видеть перспективы развития отношений по управлению. Итак, что же следует понимать под государственным управлением? Каковы характерные особенности государственного управления недрами? В литературе по рассматриваемой проблеме высказаны разные мнения. В одних случаях под управлением подразумевается организационно-правовая деятельность всей системы представительных и исполнительных органов по упорядоченного общественных отношений, властная деятельность государства по руководству поступками и действиями людей. Иногда государственное управления рассматривается как одна из форм деятельности государства, состоящая в практической организации осуществления его функций на основе и во исполнение законов в целях развития и совершенствования общественных отношений [41]. Указанные определения, в целом, правильно раскрывают содержание управления. Однако они слишком общие и исходя из них трудно учесть особенности управления конкретными отраслями народного хозяйства. Кроме того, в управлении воздействие главный, но не единственный метод. В условиях перехода к рыночным отношениям управление предполагает и другие средства, и способы достижения поставленных целей, такими средствами могут быть применительно к природным ресурсам - использование принципов платности природопользования, введение экономической оценки, кадастров и т.д. На данном этапе развития нашего государства сущность государственного управления заключается, прежде всего, в организующей роли государства в обеспечении рационального и комплексного использования природных ресурсов, в том числе недр. Поэтому, под государственным управлением в области использования и охраны недр следует понимать исполнительно - распорядительную деятельность государственных органов по осуществлению природоохранительной функции государства, вытекающей из права собственности на недра. Данное определение, хотя в полной мере не раскрывает содержание государственного управления, показывает, что: 37 - во - первых, управление - это исполнительнораспорядительная деятельность органов государства; - во-вторых, эта деятельность направлена на осуществление функции по охране недр. В отличие от государственного управления недрами, осуществляемого от имени государства, внутрихозяйственное управление осуществляется самими пользователями недр от своего имени, преследуя общую цель с государственным управлением по обеспечению охраны недр, внутрихозяйственное управление представляет собой хозяйственную деятельность, которая направлена на обеспечение порядка хозяйственной эксплуатации недр в соответствии с требованиями законодательства о недрах. В процессе внутрихозяйственного управления пользователи осуществляют внутрихозяйственную организацию охраны недр. Материальной и юридической основой государственного управления в области использования и охраны недр является государственная собственность на недра. Характеру и содержанию этой собственности должно соответствовать и осуществление функций управления недрами государством - собственником недр. Государственное управление недрами, будучи само целостным социальным явлением, представляет собой подсистему более широкой, многогранной системы - государственного управления в области использования и охраны природных объектов. Поэтому, если возникновение и развитие органов управления в рассматриваемой сфере связано с потребностями такого своеобразного и сложного объекта, как недра, то их надлежащее функционирование и дальнейшее совершенствование в значительной мере зависят от реализации целей и задач управления всеми природными ресурсами. Недра как объект государственного управления обладают некоторыми присущими только им особенностями, которые необходимо учитывать при построении системы органов управления, определении их задач, компетенции, функции и целей. Недра как средства производства используются в разных качествах: 1) для геологического изучения; 2) как природная кладовая, из которой извлекается важнейшее материальное богатство - полезные ископаемые; 3) как место расположения подземных сооружений, захоронения отходов производства и других вредных веществ. Характер и организация государственного управления складываются применительно к этим свойствам. 38 Для строительства и эксплуатации подземных сооружений и в иных целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, недра используются по специальным проектам, в которых должны быть предусмотрены меры, обеспечивающие соответственно обезвреживание сточных вод, вредных веществ, отходов производства, других материалов либо локализацию их в строго определенных границах и предотвращение проникновения в горные выработки, на земную поверхность, в водные источники. Органы управления недрами не используют их для размещения подземных сооружений сами, а предоставляют их недропользователям. Управление состоит в предоставлении недр путем дачи лицензии на строительство подземных сооружений в том или ином месте до начала проектных работ, в государственном учете этих участков, в надзоре и контроле за соблюдением требований по предотвращению проникновения в горные выработки, на земную поверхность и в водные объекты нефти, газа, иных веществ и материалов при подземном хранении их; сточных вод, сбрасываемых в недра; захороненных в недрах вредных веществ и отходов производства. Возникающие в этой области общественные отношения являются чисто организационными, управленческими. По - другому складываются отношения по управлению недрами, составляющими материальную основу общественного производства, то есть месторождениями полезных ископаемых, которые не воспроизводимы и не восстанавливаемы и по мере потребления выходят из оборота. Важная особенность недр заключается также в том, что прежде чем приступить к их эксплуатации, необходимо найти и разведать месторождения, так как большинство месторождений скрыто под поверхностью земли, а месторождений, расположенных в относительно благоприятных горно-геологических условиях, практически уже нет. В силу этого, процесс управления недрами охватывает такие этапы, как: 1) обнаружение месторождений, определение геологических условий залегания полезных ископаемых, выяснение возможности разработки недр на данном этапе науки и техники, подсчет и утверждение запасов полезных ископаемых; 2) передача разведанных месторождений министерствам и ведомствам добывающей промышленности; 3) предоставление недропользователям права на добычу, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей. Поэтому в этой области общественных отношений управление недрами в большинстве случаев связано с 39 непосредственной эксплуатацией недр как особой сферы материального производства. Отсюда, состояние недр и результатах управления ими, прежде всего, судят по обеспеченности добывающей промышленности разведанными запасами полезных ископаемых. В экономической литературе выработано даже понятие, включающее в себя как предметы труда (разведанные месторождения и т.д.), так и орудия труда (производственный аппарат для добычи полезных ископаемых) - минерально-сырьевая база. Вещественным содержанием минерально-сырьевой базы являются, таким образом, и разведанные месторождения и освоенные месторождения вместе с горнодобывающими мощностями их эксплуатации [42]. Каждый из названных выше этапов образует самостоятельную группу общественных горных отношений, как по основаниям возникновения, так и по характеру, цели и содержанию. Поэтому с точки зрения связи между государственным управлением недрами, под которым, как уже отмечалось, понимают исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов, и сферой непосредственной хозяйственной эксплуатацией недр применительно к указанным этапам есть определенные отличия. Прежде всего, следует отметить, что общественные отношения, возникающие в области управления недрами, можно подразделить на две основные группы. Так, если речь идет об управлении недрами, предоставленными для поиска и разведки месторождений полезных ископаемых, то первая группа отношений составляет государственное геологическое изучение недр. Здесь уполномоченный орган по использованию и охране недр не только организует геологическое изучение недр, но и сам через свои подведомственные организации или привлеченными на основе контракта гражданами или юридическими лицами непосредственно осуществляет эту работу (ст. 18 Указа о недрах и недропользовании). Вторую группу отношений представляет разведка месторождений недропользователями на основании лицензии за счет собственных средств. В первом случае финансирование осуществляется за счет государственных средств и информация о геологическом строении недр, содержащихся в них полезных ископаемых, геологических параметрах месторождений, величине запасов, условиях разработки, а также любых особенностях недр, содержащихся в геологических отчетах, картах и иных материалах, находится в государственной собственности. 40 Во втором случае, так как эта информация получена за счет собственных средств недропользователя, то она находится в собственности и недропользователя (ст. 69 Указа о недрах). Вместе с тем, законодательством устанавливается, что независимо от источника финансирования геологическая и иная информация о недрах в обязательном порядке безвозмездно по установленному стандарту передается на хранение, систематизацию и обобщение в уполномоченный орган по использованию и охране недр. Это является ярким подтверждением того, что отношения по управлению недрами по своей природе являются средством реализации права государственной собственности на недра. Посредством этих отношений Республика Казахстан организует весь процесс использования и охраны недр и осуществляет свои правомочия как собственника недр. В то же время управленческие отношения формируют и обеспечивают нормальное функционирование и права пользования недрами, то есть имеют служебное значение по отношению к эксплуатации недр. Причем и в том и в другом случаях государственное управление представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность компетентных государственных органов, которая, с одной стороны, направлена на исполнение законов, а с другой - на реализацию предоставленных этим органам властных полномочий. Поэтому управленческие отношения всегда тесно связаны с категорией властности, основанной на подчинении объектов управления (то есть недропользователей, обладающих горной правосубъектностью) субъекту управления - государству в лице его органов. По вопросам, входящим в их компетенцию, органы управления могут давать недропользователям обязательные указания. Это порождает вопрос, в какой мере отношения по управлению недрами составляют предмет регулирования горного права, а в какой - предмет регулирования административного права, так как, по общепринятому мнению, административными считаются такие отношения, в которых хотя бы одна сторона является государственным административным органом, обладающим в отношении другой стороны определенными полномочиями в данном конкретном правоотношении. Рассматриваемый вопрос далеко не прост. Не случайно в юридической литературе часто возникают споры относительно предмета земельного, лесного права, которые являются родственными с горным правом отраслями. Некоторые административно полагают, что отношения в области распоряжения такими природными объектами как земля, леса, воды и т. д. являются административными, 41 и, следовательно, они - предмет административного права, а отношения, связанные с использованием этих природных объектов как средств производства, являются соответственно земельными, лесными и т.д. и относятся к земельному, лесному праву. Напротив, иногда представители земельного, лесного, водного права относят к предмету регулирования этих отраслей всю совокупность отношений, связанных с распоряжением и управлением землей, лесами и водами [43]. Нетрудно в данных высказываниях заметить некоторую односторонность. В значительной мере это результат того, что их авторы недостаточно обращают внимание на характер и природу управленческих отношений и не учитывают наличие особого объекта государственного управления. Между тем, если подходить к рассматриваемой проблеме с позиций учета связи отношений по управлению с отношениями по эксплуатации недр, то предмет регулирования административного и горного права можно было бы определить следующим образом: - административное право изучает вопросы определения структуры и компетенции органов государственного управления недрами; - отношения по управлению недрами, которые тесно связаны с организацией непосредственного использования недр, составляют предмет изучения горного права; - отношения, возникающие в связи с деятельностью органов управления недрами по контролю и надзору за эксплуатацией недр, являются смежными и одновременно относятся и к административному и к горному праву. Речь идет о своеобразии органов по управлению недрами как особого субъекта права, который требует при организации использования и охраны применять специфические средства управления. Управление недрами как исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов сталкивается с множеством задач: общих и частных, главных и второстепенных. Так, задачи государственного надзора и контроля за использованием недр обеспечить соблюдение исполнительными органами и недропользователями законодательства о недрах и установленного порядка пользования недрами; строго контролировать выполнение обязанностей по охране недр, по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, по предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду; соблюдение правил государственного учета запасов 42 и месторождений полезных ископаемых, а также иных правил и норм, установленных законодательством о недрах. Цели и задачи государственного управления недрами формулируются не только в горном законодательстве, но и в актах, устанавливающих правовой статус органов управления (в положениях министерств, ведомств и т. д.). Они предопределяют содержание, основные направления и компетенцию различных государственных органов в их деятельности по организации использования и охраны недр. Однако, какими бы разнообразными и сложными эти задачи не были, цель государственного управления в конечном счете обеспечить рациональное и комплексное использование недр с учетом взаимосвязи различных природных объектов, точнее говоря, обеспечить наиболее полное извлечение полезных ископаемых. Республика Казахстан как собственник заинтересована в том, чтобы недропользователи правильно и эффективно использовали недра, чтобы точно соблюдались предписания законов в части пользования и охраны недр. Поэтому именно для достижения этих целей наше государство определяет общие для всей страны правила владения и пользования недрами, права и обязанности недропользователей применительно к отдельным категориям недр с учетом их основного назначения и субъекта права пользования, устанавливает ответственность за нарушение правил пользования и охраны недр. При этом с учетом особенностей недр как объекта права законодательство четко устанавливает, что достижение указанной цели возможно лишь при полном обеспечении безопасного проведения операций по недропользованию. Это включает в себя: 1) допуск к работам лиц, имеющих специальную подготовку и квалификацию, а к руководству горными работами - лиц, имеющих соответствующее специальное образование; 2) обеспечение лиц, занятых на горных и буровых работах, специальной одеждой, средствами индивидуальной и коллективной защиты; 3) применение машин, оборудования и материалов, соответствующих требованиям безопасности и санитарным нормам; 4) учет, надлежащее хранение и расходование взрывчатых веществ и средств взрывания, а также правильное и безопасное их использование; 5) проведение комплекса геологических, маркшейдерских и иных наблюдений, необходимых и достаточных для обеспечения 43 технологического цикла работ и прогнозирования опасных ситуаций, своевременное определение и нанесение на планы горных работ опасных зон; 6) систематический контроль за состоянием рудничной атмосферы, содержанием в ней кислорода, вредных и взрывоопасных газов и пылей; 7) своевременное пополнение технической документации и планов ликвидации аварий данными, уточняющими границы зон безопасного ведения работ; 8) соблюдение проектных систем разработки месторождений твердых полезных ископаемых, проектов и технологических схем разработки и обустройства месторождений нефти, газа и подземных вод [44]. Практически организующая деятельность государственного управления по охране недр носит характер определенного комплекса действий, которые называются функциями управления. Содержание функции определяется требованиями организации рационального использования и охраны недр. С учетом особенности недр можно выделить следующие главные функции государственного управления: - планирование использования и охраны недр; - предоставление недр в пользование; - учет состояния недр; - определение кондиции на минеральное сырье, ведение кадастра; - утверждение балансовых запасов полезных ископаемых; - надзор и контроль за использованием и охраной недр; - разрешение споров по вопросам пользования и охраны недр. Названные функции управления недрами тесно взаимосвязаны, но в то же время, каждая из них относительно самостоятельна и обеспечивает решение той или иной части общей задачи по организации рационального использования недр. Поэтому все они важны. Так, в организации рационального использования недр важную роль играет, например, разрешение споров по вопросам пользования недрами, что является не только элементом управления, но и элементом правоохранительной деятельности государства. То же самое относится к надзору и контролю за использованием и охраной недр. Тем не менее, с точки зрения обеспечения надлежащей охраны недр) важное значение имеют функции по учету недр и разработке кадастра месторождений полезных ископаемых. 44 Учет производится с целью установления количества и качества богатств недр, данных о хозяйственном использовании, поэтому он имеет важное значение для обеспечения охраны и организации рационального использования недр. Основным элементом учета состояния государственного фонда недр являются государственный мониторинг недр; государственная экспертиза недр; государственное хранение геологической информации; ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых; ведение государственных кадастров. Государственный мониторинг недр представляет собой систему наблюдений за состоянием недр для обеспечения рационального использования государственного фонда недр и своевременного выявления их изменений, оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Государственный баланс запасов полезных ископаемых ведется уполномоченном органом по использованию и охране недр в целях учета состояния минерально-сырьевой базы республики. Он должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по коммерческим обнаружениям, об их размещении, о степени промышленного освоения, добычи, контроле и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых. Кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых включает в себе сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов, горнотехнические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения и его геологоэкономическую оценку, а также сведения по выявлению проявлениям полезных ископаемых. Правовое значение учета состояния недр состоит в том, что он служит основанием для планирования недр в пользование и т.д. Данная функция имеет важное значения и для качественной реализации принципа платности пользования недрами. С точки зрения реализации права государственной собственности на недра среди указанных особо выделяются функции по предоставлению недр для геологического изучения недр, для разведки, добычи или строительства и эксплуатации подземных сооружений. Посредством их, государство определяет юридическую судьбу недр и осуществляет свои правомочия распоряжения как 45 собственник. Все остальные действия органов управления по организации рационального использования недр и их охраны могут быть претворены в жизнь, как правило, после предоставления их тому или иному недропользователю. Поскольку недра находятся в собственности государства, то государственные органы предоставляют недропользователям в установленном законом порядке соответствующую часть недр. В этом состоит одна из характерных особенностей права на недра и другие природные объекты. Поэтому функция по предоставлению недр служит отправной и исходной базой для правового регулирования отношений, возникающих в сфере пользования недрами, и в большей степени носит правовой характер, чем остальные элементы государственного управления. Говоря о государственном управлении недрами, необходимо иметь в виду, что недра как средство производства используются в разных качествах, и применительно к отдельным категориям недр функции управления проявляются по-разному. Геологическое изучение недр, предоставляемых для строительства подземных сооружений, значительно отличается от содержания аналогичных же действий, осуществляемых на месторождениях полезных ископаемых. И хотя в ст.19 Указа о недрах и недропользовании прямо указывается, что к строительству и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей, применяются правила настоящего Указа, связанные с добычей; в первом случае изучение геологического строения недр производится для определения возможности размещения подземных сооружений, а во втором - для определения количества запасов полезных ископаемых. Причем в отношении недр, используемых в качестве пространственного операционного базиса, некоторые функции управления не осуществляются (ведение кадастра и ряд других, связанных с минеральным сырьем). Имеются различия и в порядке управления недрами, содержащими общераспространенные и не общераспространенные полезные ископаемые. Они управляются разными государственными органами. В связи с коренными преобразованиями, происшедшими в нашей стране, изменились и характер, и содержание функций государственного управления недрами. При этом одни из них исчезают, а на их место появляются другие, более точно отражающие объективные законы развития экономики функции. 46 В практике правового регулирования отношений по использованию недр известны случаи, когда основной задачей государственных органов считалось вовлечение открытых месторождений в эксплуатацию независимо от качества и горнотехнических условий залегания полезных ископаемых. Это оправдывалось необходимостью быстрейшего развития и восстановления народного хозяйства при относительно малой геологической изученности недр в отдельные периоды истории нашего государства. В настоящее время мы не можем позволить себе безразлично относиться к состоянию эксплуатируемых недр и хозяйственным результатам этой эксплуатации. В этой связи законодатель предусматривает для обеспечения рационального использования государственного фонда недр осуществление: 1) государственного мониторинга недр; 2) государственной экспертизы недр; 3) государственного хранения геологической информации; 4) ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых; 5) ведения государственных кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых; захоронений вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недрах; техногенных минеральных образований (ст. 55 Указа о недрах). Безусловно, это должно усилить эффективность использования недр. Дальнейшее развитие и совершенствование государственного управления недрами, которое носит всесторонний и всеобъемлющий характер и осуществляется от имени государства, будут способствовать решению такой важнейшей на данном этапе развития нашего общества задачи, как обеспечение рационального и комплексного использования недр и их охраны. 2.2 Некоторые проблемы совершенствования системы органов управления недрами Органы государственного управления недрами созданы для обеспечения рационального и комплексного использования недр, и в процессе работы они взаимодействуют друг с другом по поводу недр. Поэтому, отличаясь, друг от друга по масштабам, объему и содержанию деятельности, конкретным формам и методам работы, по своей внутренней структуре, они вместе с тем образуют самостоятельную целостную систему, в которой все составные части взаимозависимы. 47 В литературе подробно исследованы научные основы построения системы государственных органов, осуществляющих управление как в целом народным хозяйством, так и его отдельными отраслями [45]. Деление органов государственного управления на группы производится по различным основаниям: например, территориальный масштаб деятельности, характер их функций. Если в основе их классификации - характер самих органов, порядок образования, их форма, то в соответствии с этими признаками органы управления делятся на выборные и назначаемые, органы власти и управления. Однако, - к органам управления недрами указанные классификационные признаки не подходят, потому что отношения по управлению недрами в большей части - горные отношения, возникающие в связи с организацией эксплуатации и охраны недр. Для горного права также, как и для земельного, водного, лесного, неважно, является ли тот или иной орган выборным, назначаемым, коллегиальным или едино начальным и т.д. Его не удовлетворяет также деление органов на общую и специальную компетенцию, как в административном праве, ибо за основу такой классификации берут объем компетенции органов по отношению к существующим отраслям государственного управления. В результате органам общей компетенции подведомствен широкий круг отраслей, а органам специальной компетенции - одна определенная отрасль государственного управления. Между тем, специальные субъекты управления недрами имеют дело с конкретным объектом права и управляют недрами независимо от того, в чьем ведении недра находятся или где они расположены. Поэтому в основе классификации органов управления недрами должны быть признаки, которые характеризовали бы их, прежде всего как субъектов горных отношений. Такими признаками являются объем и характер компетенции органов по отношению к недрам и к пользованию ими. Исходя из этого, органы управления недрами можно подразделить на: 1) органы общего управления; 2) компетентные органы; 3) органы ведомственного управления. Такая классификация органов управления недрами в целом соответствует Указ; Президента Республики Казахстан от 4 марта 1997г. «Об очередных мерах по реформированию системы Государственных органов Республики Казахстан» [46]. 48 Данный Указ предусматривает дальнейшую реализацию Конституционного принципа Президентского правления и направлен на решения целого ряда задач. Прежде всего, речь идет об усилении контроля за деятельностью исполнительных органов со стороны главы государства, о переходе к устойчивому развитию на основе выработанных стратегических планов и о приведении системы управления в соответствии с уровнем реформированности экономики. Применительно к недрам Указ Президента значительно упростил структуру государственных органов путем объединения Министерств и ведомств; выполняющих в частности смежных функций. Министерство экономики и торговли с передачей ему функций Министерства промышленности и торговли Образовано также Министерство энергетики и природных ресурсов, которому передано функций Министерств энергетики и угольной промышленности, нефтяной и газовой промышленности, геологии и охраны. Последовательно проводится в жизнь структуры исполнительных органов к новой, соответствующей рыночной экономике. Следует отметить, в широком смысле управлением недрами занимаются все государственные органы страны, а именно, Президент Республики Казахстан, Парламент и представительные местные органы власти, суда и прокуратуры. Действуют они от имени государства, наделены определенными полномочиями, и их деятельность охраняется государством. Так, судебные органы и органы прокуратуры разрешают дела, связанные с отношениями в области охраны и использования недр, привлекают лиц к ответственности за нарушение законодательство о недрах. Высшее должностное лицо государства - Президент Республики Казахстан, который определяет основные направления внутренней и внешней политики, издает нормативные акты, регулирующие отношения по использованию и охране недр. Таковы, например, Указы (имеющие силу Законы) "О нефти", "О недрах и недропользовании" и т. д. Большой вклад в дело охраны и повышения эффективности использования природных богатств, в том числе недр, вносят Парламент и местные представительные органы. Парламент принимает законы по охране недр и недропользованию, определяет основания уголовной, гражданской и административной ответственности за конкретные правонарушения в области охраны недр на территории страны. 49 Однако непосредственно вопросами пользования и охраны недр указанные органы не занимаются. Поэтому решение проблемы охраны недр во многом зависит от деятельности компетентных органов общего и ведомственного управления. К органам общего управления относятся Правительство Республики Казахстан, местные исполнительные органы, полномочия которых распространяются на всех недропользователей в пределах их административно-территориальной единицы независимо от подчиненности и форм собственности. Система данных органов построена применительно к административно-территориальному делению страны и отражает государственные интересы в использовании недр. Наибольшие права в управлении недрами - у высшего органа государственного управления - Правительства Республики Казахстан, который возглавляет систему органов управления недрами, так как оно руководит деятельностью министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов и обладает правом отмены или приостановления полностью или в части принимаемых или издаваемых ими актов [47]. В области недропользования компетенция Правительства Республики Казахстан включает в себя: 1) организацию управления государственным фондом недр как объекта государственной собственности; 2) установление правил пользования недрами и их охраны; 3) определение участков недр, предназначенных для удовлетворения государственных потребностей в стратегических и дефицитных видах минерального сырья, установление ограничений на пользование недрами в целях обеспечения национальной безопасности, населения, производство консервации участков недр для сохранения запасов минерального сырья в интересах будущих поколений; 4) определение перечня общераспространенных полезных ископаемых; 5) определение особенностей порядка уплаты специальных платежей и налогов для недропользователей, осуществляющих деятельность в различных отраслях добывающей промышленности; 6) определение порядка лицензирования недропользования и заключения контрактов; 7) осуществление выдачи лицензий на право недропользования, внесение в них изменении в установленном законодательством порядке за исключением общераспространенных полезных 50 ископаемых, а также контроля за соблюдением условий выполнения лицензий и контрактов; 8) разработка и утверждение модельных контрактов; 9) осуществление иных полномочий в области недропользования, предоставленными ему законодательными актами Республики Казахстан; 10) определение компетентного органа по заключению и исполнению контрактов на недропользование, за исключением общераспространенных полезных ископаемых (ст. 7 Указа о недрах и недропользовании). В системе органов, осуществляющих управление недрами, видное место занимают местные исполнительные органы - областные администрации. По существу, все вопросы управления месторождениями общераспространенных полезных ископаемых в настоящее время находятся в ведении этих органов. Согласно действующему законодательству компетенцию областных исполнительных органов входят: 1) предоставление недропользователю земельного участка на право землепользования в размере, определенном лицензией и контрактом, в соответствие с земельным законодательством; в случае необходимости производство изъятия на указанные цели земельного участка у частного собственника или землепользователя в порядке, установленном земельным законодательством; 2) осуществление в пределах предоставленной им законодательным актами компетенции, за охраной земельных и водных участков, предоставленных для проведения операций по недропользованию за соблюдением недропользователем правил экологической безопасности сохранением археологических памятников и других объектов историко-культурного наследия; 3) участие в переговорах с недропользователем для решения вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения региона при заключении контракта; 4) выдача лицензии на разведку общераспространенных полезных ископаемых и их добычу в коммерческих целях; 5) определение компетентного органа по заключению и исполнению контрактов на добычу в коммерческих целях общераспространенных полезных ископаемых (ст. 9 Указа о недрах и недропользовании). Изложенное выше показывает, что органы общего государственного управления недрами, сохраняя все полномочия и 51 положение исполнительно-распорядительных органов государственной власти, обладают большими правами в области организации использования и охраны недр. Конечно, объем компетенции этих органов в зависимости от их места и роли в системе государственных органов разный. Правительство Республики Казахстан, например, обладает в отношении недр большими правами, чем областные исполнительные органы. Существует определенное разделение компетенции и в области решения конкретных вопросов. Но все эти органы осуществляют свои функции по управлению недрами в пределах определенной территории независимо от того, в чьем пользовании недра находится. Это значительно повышает их влияние на процесс рациональной и комплексной эксплуатации недр. Своеобразное положение занимают компетентные органы управления в области использования и охраны недр. На данном этапе развития нашего государства компетентными органами признаны: 1) Министерство экономики и торговли Республики Казахстан; 2) Министерство энергетики и природных ресурсов Республики Казахстан; 3) Государственный комитет по инвестициям. В соответствии с Указом о недрах и недропользовании, в функции компетентного органа входят: 1) ведение переговоров с недропользователем об условиях контракта на основе выданной лицензии, подготовка совместно с недропользователем проекта контракта; 2) организация проведения экспертизы проектов контрактных документов; 3) заключение контракта; 4) обеспечение исполнения и расторжения контракта в порядке и по основаниям, предусмотренным законодательством; 5) предоставление контракта на регистрацию в уполномоченный Правительством Республики Казахстан орган; 6) предоставление в лицензионный орган предложений об отзыве лицензий либо изменении их условий; 7) обеспечение предоставления недропользователю земельного участка на право землепользования в соответствии с полученной лицензией; 8) принятие необходимых мер по обеспечению исполнения контракта; 9) предоставление ежегодного отчета лицензионному органу Республики Казахстан о ходе выполнения контракта (ст. 8). 52 Законодательством устанавливается, что компетентный орган в ходе своей деятельности по заключению и исполнению контрактов обязан обеспечивать соблюдение интересов Республики Казахстан. Заключать же контракты на добычу компетентный орган вправе только после государственной экспертной оценки запасов месторождений. Все это должно способствовать обеспечению рационального и комплексного использования недр и их надлежащей охраны. В системе компетентных органов особое место принадлежит Министерству энергетики и природных ресурсов Республики Казахстан, в частности его Департаменту по геологии и охране недр. Министерство является центральным органом государственного управления Республики Казахстан в области геологического изучения, охраны и использования недр. Заявки на получение права (лицензии) на недропользование (или предложение по вовлечению в разведку участка недр и (или) добычу полезных ископаемых) всеми министерствами, ведомствами, главами местных администраций, юридическими и физическими лицами, в том числе иностранными, подаются в Министерства энергетики и природных ресурсов, а по месторождениям общераспространенных полезных ископаемых в его территориальные управления для подготовки соответствующего решения Правительства или глав областных администраций. Договоры на недропользование подлежат обязательной государственной регистрации и сдаче на хранение в Министерство энергетики и природных ресурсов, а по общераспространенным полезным ископаемым - в его территориальные управления. Министерство и его органы на местах являются ведущими в области геологического изучения недр, они несут ответственность за состояние и развитие геологического изучения недр, за технический уровень и качество проводимых геолого - разведанных работ. Как орган государственного управления с надведомственными функциями Министерство энергетики и природных ресурсов осуществляет геологический контроль за правильностью проведения геологического изучения недр всеми недропользователями, дает обязательные для исполнения указания об устранении недостатков и нарушений в области геолого - разведанных работ и может приостановить эти работы, если они не соответствует утвержденным проектам или проводятся без лицензии или с нарушением правил и норм, определяющих порядок геологического изучения недр. 53 Также Министерство энергетики и природных ресурсов осуществляет контроль за соблюдением требований в области охраны недр недропользователями на всех стадиях, включая прогнозирование, планирование, проектирование. Вместе с тем, Министерство энергетики и природных ресурсов и его органы на местах осуществляют и хозяйственные функции: силами подведомственных им организаций они ведут поиски, разведку месторождений полезных ископаемых, изучают закономерности их формирования и размещения, определяют горнотехнические и другие условия использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых. Министерство энергетики и природных ресурсов проводит аттестацию геологических, геофизических, маркшейдерских, опробавательско - аналитических работ. Такое сочетание специальных ведомственных функций делает Министерство энергетики и природных ресурсов своеобразным органом управления и налагает определенный отпечаток на характер его деятельности. Необходимость развития и совершенствования использования сырьевых ресурсов Республики Казахстан поставила вопрос о создании специальных органов, которые занимались утверждением запасов полезных ископаемых. В соответствии с Кодексом о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. [48]. была создана Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых при Правительстве Республики Казахстан (ГКЗ). Поскольку, эта комиссия призвана оперативно решать, вопросы пользования недрами и утверждения запасов полезных ископаемых, Указом Президента Республики Казахстан «О дополнительных мерах по упорядочению недропользования для геологического изучения и добычи полезных ископаемых» от 5 апреля 1994 г. [49] она была передана Министерству энергетики и природных ресурсов Республики Казахстан. Это государственный орган по утверждению кондиции на минеральное сырье, запасов полезных ископаемых разведанных и эксплуатируемых месторождений республиканского значения и установление степени их достоверности. ГКЗ осуществляет важные управленческие функции. В частности, контроль за геологическим изучением недр, ликвидации и консервации месторождений полезных ископаемых республиканского местного значения, экспертиза учредительных документов и контрактов с зарубежными субъектами по разведке, разработке месторождений. Кондиции на минеральное сырье и запасы полезных ископаемых, утвержденные комиссией по запасам, являются основой для заключения контракта на пользование 54 недрами для добычи полезных ископаемых по месторождениям республиканского значения. Важным органом по управлению недрами является департамент Министерства энергетики и природных ресурсов по нефтяной и газовой промышленности Республики Казахстан. В соответствии с действующим законодательством он выступает в качестве компетентного органа с правом ведения переговоров по подготовке и заключению контрактов (договоров) с нефтегазодобывающими предприятиями республики. Оно осуществляет право владения, пользования и управления государственным имуществом предприятий и организаций, входящих в состав нефтегазовой отрасли. Министерство обеспечивает разработку и осуществляет контроль за реализацией общенациональных отраслевых программ по развитию нефтегазовой промышленности республики, перспективных и текущих планов работы отрасли. В решении проблем рационального и комплексного использования недр большую роль призвано сыграть Министерство экологии и биоресурсов Республики Казахстан, которое функционирует с 1989 г. Оно является надведомственным органом управления и контроля в области охраны окружающей природной среды. Следует остановиться на истории создания этого министерства. В юридической литературе в 70-80 годах неоднократно указывалось на отсутствии должной согласованности между органами управления при решении вопросов, связанных с обеспечением хозяйственного отношения к недрам, на то, что их деятельность по организации использования недр недостаточно скоординирована. Каждое министерство и ведомство оценивало состояние природной среды с точки зрения возможностей и условий производства каких-то отдельных видов продукции при проведении определенных хозяйственных мероприятий с учетом ведомственных интересов. В этих случаях охрана окружающей природной среды как общегосударственное мероприятие оттеснялось на второй план. Для устранения этих и других недостатков в управлении и пользовании объектами природы высказывались различные предложения [50], которое можно объединить следующим образом, необходимо создать специальный Государственный комитет по охране природы с широкими правами и функциями. Предлагались конкретные решения по вопросам компетенции этого органа, о передаче этому органу всех специализированных инспекций 55 министерств и ведомств, об осуществлении им своих функций наряду со специализированными инспекциями и т.д. Министерство экологии и биоресурсов Республики Казахстан является надведомственным органом, его решения являются обязательными для исполнения всеми министерствами, ведомствами, предприятиями, объединениями, организациями и учреждениями. Оно наделено также правом наложения экологических и административных санкций за нарушение природоохранительного законодательства. В системе органов управления недрами своеобразное положение занимает Государственный комитет по инвестициям, который призван обеспечить дальнейшее развитие и совершенствование инвестиционных отношений. Надо сказать, что Комитет является модельным и послужит в будущем основой для реформирования министерств и ведомств в области управления недрами. Желательно, чтобы в положении об этом органе был подчеркнуть его надведомственный характер. Ведомственное управление недрами осуществляют различные министерства и ведомства, которым недра переданы для выполнения поставленных перед ними специальных задач. Компетенция органов ведомственного управления недрами значительно отличается от компетенции органов общего управления и компетентных органов. Она почти не включает в себя права распоряжения недрами, так как ведомственные органы осуществляют управление уже предоставленными им недрами и призваны обеспечить надлежащее недропользование предприятиями и организациями своей системы. Поэтому по отношению к общему управлению ведомственное управление имеет подчиненное положение. Практически все министерства отраслей промышленности осуществляют ведомственные управления недрами. Но одни из них обладают большими, а другие меньшими правами в отношении недр в зависимости от того, находятся ли в их обеспечении специализированные предприятия и организации, пользующиеся недрами. К числу тех, кто обладает, более широкими функциями относятся: министерства и ведомства добывающей и перерабатывающей промышленности Республики Казахстан. Систематически пользуются недрами и имеют в своих составах органы, осуществляющие контроль за пользованием недрами, Министерство внутренних дел Республики Казахстан, Министерство обороны Республики Казахстан, Министерства и ведомства Республики Казахстан. 56 Основная задача этих министерств - организовать пользование недрами подведомственных предприятий и организаций в сочетании с управлением порученной им отраслью хозяйств. В соответствии с этим определяются их функции. Так, министерства и ведомства добывающей промышленности обеспечивают рациональное использование и восстановление природных ресурсов; осуществляют мероприятия по охране недр и предотвращению потерь полезных ископаемых при разработке месторождений, обеспечивают полноту выемки при разработке цветных, редких и драгоценных металлов; разрабатывает кондиции для подсчета разведанных запасов минерального сырья, осуществляют учет состояния и движения запасов и фактических потерь полезных ископаемых в недрах, а также производят в установленном порядке списание балансовых полезных ископаемых; разрабатывают нормативы вскрытых, подготовленных и готовых к выемке запасов для различных месторождений и отдельных металлов, обеспечивают комплексность извлечения цветных, редких драгоценных металлов и т.д. Геологическая и маркшейдерская службы министерств добывающей и перерабатывающей промышленности Республики Казахстан также осуществляют управленческие функции в области охраны недр. Геологическая служба является производственным подразделением горного предприятия, ответственным за состояние и укрепление сырьем базы предприятия. Ее деятельность заключается в изучении рудно-сырьевой базы предприятия, контроле за рациональным использованием недр, а также обеспечении предприятий всеми видами геологической документации. Маркшейдерские службы на горных предприятиях занимаются: производством маркшейдерских работ при разведке месторождений, строительстве, эксплуатации и ликвидации горных предприятий; выдачей маркшейдерской документации проектирующим организациям, а также осуществлением контроля за полнотой о' комплексностью отработки месторождений твердых полезных ископаемых, состоянием и движением запасов последних, правильным учетом добычи и объемов выполненных горных работ, ведением горных работ в соответствии с утвержденными проектами и планами, соблюдением границ безопасного ведения горных работ. Безусловно, круг субъектов управленческих отношений не ограничиваются только перечисленными органами. В действительности субъектами управления являются органы государства. Другое дело, что в управленческих отношениях одни из них могут участвовать в большей, а другие в меньшей мере. Это 57 зависит от характера отношений по управлению, особенностей управляемой системы. Таким образом, государственное управление в области пользования недрами и их охраны представляет собой осуществление соответствующими органами государства его функций, определяемых правом государственной собственности на недра. Связь между правом собственности и правом управления состоит в том, что управление является способом выражения отношений собственности. Иначе говоря, правовая регламентация отношений по управлению в данной области, в конечном счете, является регламентацией отношений собственности на недра, служит материальной гарантией управления. При этом следует иметь в виду, что государственное управление недрами, будучи целостным социальным явлением, представляет собой подсистему иной более многогранной системы государственного управления в области использования и охраны объектов природы. Поэтому, если возникновение и развитие органов управления в рассматриваемой сфере связано с потребностями такого своеобразного и сложного объекта как недра, то их надлежащее функционирование и дальнейшее совершенствование в значительной мере зависят от реализации целей и задач управления всеми природными ресурсами. В этой связи представляет определенный интерес опыт государственного управления, в области использования и охраны недр в США. Основу законодательства в этой области составляют: Закон о горнодобыче 1872г. [51], Закон об аренде месторождений 1920 г. [52], Закон об аренде приобретенных земель 1947г. [53], Закон о порядке торговли минеральным сырьем 1947г. [54], Закон об участках континентального шельфа 1953 г. [55]. В соответствии с действующим законодательством государственное регулирование и управление недропользованием в США осуществляют пять специализированных управлений Министерства внутренних дел Геологическая служба, Горное бюро, Служба управления минеральными ресурсами, Бюро управления государственными землями, а также Управление по рекультивации земель при открытых горных разработках. Отдельные министерства в силу предоставленной им законом компетенции содействуют этим подразделения Министерства внутренних дел в осуществлении ими своих функций. Так, например Федеральное Министерство энергетики ведет исследовательские работы, связанные с освоением энергетического сырья. Геологическая служба Министерства внутренних дел проводит первичную площадную съемку и 58 геологическую разведку территорий и акваторий, выявление и описание геологических структур, поиск и оконтуривание месторождений, классификацию и учет запасов по отдельным видам полезных ископаемых. На землях, принадлежащих государству, эти работы производятся за счет федерального бюджета, а на частных - на средства их владельцев по целевым контрактам. Служба составляет и издает для коммерческого использования крупномасштабные геологические, геоморфологические, геофизические и тектонические карты обследованных районов. На Горное бюро законом возложено проведение научных исследований и технических разработок с цель обеспечения бесперебойного снабжения стран топливным минеральным сырьем, сохранения условий для стабильности цен, нанесения минимального вреда окружающей среде и проведения всех работ без угрозы для жизни персонала горнодобывающих предприятий. Бюро разрабатывает новые технологии горнодобычи и рециркуляции вторичного сырья, ведет поиски альтернативных источников снабжения. Специалисты Горного бюро готовят публикации официальной статистики добычи, импорта, экспорта минерального сырья, а также составляют аналитические разработки перспектив государственной минерально-сырьевой политики. Служба управления минеральными ресурсами была создана в связи с быстрым развертыванием в начале 80-х годов коммерческого освоения морских нефтегазовых ресурсов континентального шельфа станы, предоставляемых для эксплуатации частным фирмам на арендной основе. Служба ведет оценку и квалификацию запасов морских месторождений, а также полностью контролирует сдачу в аренду разработчикам всех участков континентального шельфа в пределах 200-мильной экономической зоны США. Региональные подразделения службы осуществляют сбор платежей земельной ренты, выплат за право разработки недр, а также специальных налогов с полного стоимостного оборота горнодобычи на всех государственных землях и в недрах частных земель, минеральные ресурсы которых находятся под федеральным контролем. В настоящее время эта служба контролирует налогообложение всех участков, сданных в аренду как на суше, так и на шельфе страны. Бюро управления государственными землями соответственно регулирует использование всех природных ресурсов на территориях, принадлежащих федеральному правительству (так называемые федеральные земли, расположенные в основном в западных штатах и составляющие одну третью часть территории страны), а также на 59 частных землях, недра которых объявлены государственным достоянием. Разрабатывая программы землепользования и осуществляя контроль за выполнением принятого в этой области законодательства, бюро не занимается финансовыми операциями, связанными с эксплуатацией природных ресурсов. Единственное исключение составляет только осуществляемая бюро программа компенсации местным администрациям штатов за использование их земель именно для добычи полезных ископаемых, а не в производственных целях. Управление по рекультивации земель при открытых горных разработках осуществляет контроль за принятым в США в 1977 г. законодательством об обязательной, рекультивации земель осле крупномасштабной открытой добычи залежей различных видов полезных ископаемых [56]. Управление контролирует выдачу подрядов специализированным фирмам на рекультивацию за счет разработчиков месторождений или обязуют проводить подобные работы их самих, устанавливает стандарты и проверяет качество выполненных работ, регулирует последующее использование восстановленных территорий. Бюджетом управления предусмотрено проведение исследований по новым перспективным технологиям рекультивации. Региональные отделы управления имеют право решения о запрещении горных выработок в связи с выявленной по местным условиям практической невозможностью полного восстановления земельных участков на местах выработанных карьеров. Источниками средств для проведения восстановительных работ являются специальные налоги с полной стоимости добываемого сырья и целевые федеральные субсидии отдельным штатам. Все эти специализированные управления обладают равной правоспособностью в осуществлении функций, предоставленных им законом, деятельность их контролируется заместителями Министра внутренних дел. Рекомендации данных органов, как правило, имеют обязательных характер дня администрации штатов и всех частных предпринимателей. Разумеется, подобное четкое разделение компетенции способствует более рациональному и комплексному использованию недр в США, однако ведомственные интересы нередко сталкиваются и это особенно ярко проявляется в сфере охраны окружающей природной среды [57]. В связи с необходимости решения этого вопроса в интересах, как настоящего, так, и будущего поколений, был принят Закон о национальной политики, в области окружающей среды 60 в 1969 г. [58], который обязал все агентства Федерального правительства (в том числе и органом Министерства внутренних дел) пересмотреть свои уставные правомочия, ведомственные нормативные акты, а также, принятые ими планы мероприятий, с тем, чтобы выявить возможные пробелы или недостатки в их содержании, препятствующие полному достижению следующих целей: провозглашение системы общенациональных мер, способствующих установлению плодотворной и полезной гармонии между человеком и окружающей его средой; поддержание усилий по предупреждению и устранению вреда окружающей среде и биосфере, улучшению здоровью человека и повышению его благосостояния; пополнение знаний об экологических системах и природных ресурсах, имеющих важное значение для страны. Безусловно, принятие данного акта оказало большое влияние на совершенствование системы государственного управления в области использования и охраны недр. Так, в США действует общий принцип недопустимости отвода общественных земель для захоронения различного рода загрязняющих отходов. Далее, в пределах земельных участков, содержащие залежи урана и нефтеносные сланцы, запрещены складирование твердых отходов и сброс сточных вод. В отдельных штатах, в соответствии с их законодательством, контролируется, главным образом, конкретные взаимоотношения между местными земельными собственниками и разработчиками отдельных месторождений. Предусматриваемые законами штатов широкие диапазоны изменений ставок налогообложения, как преференционального, так и запретительного характера, в большинстве случаев однозначно определяют возможность принятия решений относительно промышленной эксплуатации недр. Местные законы на уровне муниципалитетов и отдельных общин также предусматривают возможность или недопустимость использования в этих целях общественных земель, находящихся в исключительной собственности штатов. На практике любые работы на этих территориях разрешаются лишь при условии полной гарантии проведения последующей рекультивации. Новой тенденцией является использование избирательного зонирования и специальных законов о целевых зонах, право использования, которых принадлежит, как правило, местным муниципальным органам и городским общинам. Характерным примером зонирования является запрещение в пределах указанной территории добычи песка, гравия и прочих строительных материалов. В результате разработчики вынуждены считаться, с действующими законодательными ограничениями на всех этапах 61 своей деятельности, начиная от проектирования и прогнозирования и заканчивая восстановлением земель, нарушенных в результате освоения их недр. Вышеизложенное свидетельствует о том, что государственное управление недрами, а США представляет собой целостную систему органов, обладающих четко очерченной в законодательстве компетенцией и подчиненных единому органу в лице Министерства внутренних дел. Органы управления недрами в своей деятельности руководствуются едиными целями и задачами, направленными на улучшение окружающей природной среды и повышение благосостояния граждан. Система органов управления, в целом, и управления недрами, в частности, находится в постоянном развитии и совершенствовании. Безусловно, опыт США в области государственного управления недрами и их охраны представляет для нас определенный интерес, так как Республика Казахстан только вступила на путь развития рыночных отношений и должна в своем развитии учитывать опыт тех стран, которые добились в этой области значительных результатов. Как уже указывалось выше, в настоящее время в нашей стране Министерство геологии и охраны недр отвечает за геологическое изучение недр, разведку и подготовку месторождения к освоению и воспроизводству запасов полезных ископаемых. Министерство нефтяной и газовой промышленности несет ответственность за добычу, переработку и транспортировку нефти и газа. Министерство промышленности торговли отвечает за добычу и переработку твердых полезных ископаемых. В соответствии с действующим законодательством Министерство энергетики и природных ресурсов после разведки месторождений и подготовки их к освоению, являясь владельцами всех месторождений, организуют добычу и переработку минерального сырья. В условиях, когда государство полностью контролировало и определяло объем добычи и прироста запасов и геологоразведочных работ, это имело под собой разумное основание. Однако, в настоящее время многие месторождения передаются для разработки иностранным, совместным, акционерным и частным предприятиям. В этих условиях встает вопрос о том, какой государственный орган должен контролировать деятельность этих предприятий, в частности, вести учет - где, какая компания, сколько и когда проводит разведку, добычу и т.д. Кроме того; ныне в республике не все проблемы управления деятельностью отечественных горных предприятий и 62 геологических организаций охвачены полномочиями компетентных и других органов, как это имеет место в США. В литературе высказывается мнение о необходимости расширения функций Министерства энергетики и природных ресурсов с тем, чтобы оно могло бы заниматься всеми вопросами учета состояния геологической изученности недр, учета всех недропользователей, стимулирования и организации привлечения инвестиций для изучения и освоения выработки и реализации государственной политики в области изучения и освоения недр, в том числе обеспечения бюджетного финансирования приоритетных направлений разведки и т.д. Представляется, что проведение всех этих работ не под силу указанному Министерству. Тем более осуществление некоторых из них не свойственно для этого Министерства. Поэтому для повышения эффективности использования и охраны минерально-сырьевых ресурсов страны желательно создание специального органа. Таким органом мог бы быть Государственный Совет (или агентство) по минеральным ресурсам при правительстве Республики Казахстан. Это предложение нынче поддерживается многими учеными и практическими работниками. В задачи Совета можно было бы включить разработку единой минерально-сырьевой политики страны, координацию деятельности различных министерств и ведомств, занимающихся минерально-сырьевой базой и осуществляющих, в том числе внешнеэкономическую деятельность. Этот орган мог бы усилить аналитическую оценку минерально-сырьевой базы и конъюнктуры рынка сырья в Казахстане и в мире для систематического информирования правительства и разработки соответствующих рекомендаций. Надо отметить, что с образованием Агентства по контролю за стратегическими ресурсами, непосредственно подчиненный Президенту «Казахойла», которому частично передаются функции бывшего Министерства нефтяной и газовой промышленности острота проблемы несколько снимается. Тем не менее, как нам кажется, образование указанного органа имело бы важное значение для развития природоохранительных отношений. К сожалению, в настоящее время в стране отсутствует научнообоснованная концепция управления недропользование и геологоразведочными работами как основы функционирования всего минерально-сырьевого комплекса. Необходимость разработки такой концепции уже назрела. Данная концепция должна базироваться на принципах невмешательства государства в деятельность 63 геологоразведочных и добывающих предприятий, обеспечиваемое через акционирования предприятий, рационального совмещения территориального и отраслевого принципов управления и соблюдение их интересов, стимулирование конкуренции и развития частных предприятий и создания равных условий доступности информации о недрах, разработке и добыче полезных ископаемых. В концепции получила бы также отражение необходимости в едином государственном органе при правительстве, который бы был ответственным за недропользования и охрану недр. Такое решение вопроса об органах управления недрами способствует значительному повышению эффективности охраны недр в стране. 2.3 Ответственность за нарушение законодательства Республики Казахстан об охране недр Особенности юридической ответственности за нарушение законодательства об охране недр. Исследование проблем юридической ответственности, при всем многообразии присущих ей признаков, выполняемых ею функций, не может ограничиться лишь общей характеристикой ответственности, освещением вопросов, связанных с двух аспектностью соотношения санкций и ответственности. Юридическая ответственность - это не какое-то абстрактное понятие, имеющее только лишь теоретический интерес в правовой науке, а динамично функционирующий правовой институт с объективными особенностями применения его в жизни. И ее динамика, пути воздействия на ту или иную сферу общественных отношений, выполнение свойственных ей задач конкретизируется и преломляется через ее виды. Изучение вопросов о видах ответственности вытекает также из необходимости установления признаков, присущих юридической ответственности в целом, ее содержания, места в механизме правового регулирования. В виду того, что в действительности различные виды ответственности часто взаимодействуют, а нередко заменяют друг друга, перед теорией встает задача определения критериев отличия одного вида ответственности от другого и выявления точек их соприкосновения. И, наконец, актуальность исследования проблемы классификации видов ответственности объясняет появление в юридической науке положения о существовании специализированных (специфических) видов ответственности. Существующая множественность видов ответственности в действующем законодательстве является естественным и 64 закономерным отражением действия института юридической ответственности, ее роли как одного из способов обеспечения субъективных прав и юридических обязанностей субъектов различных форм правоотношений. Принятая градация правонарушений по их социальной значимости, согласно которой правонарушения делятся на преступления, (то есть предусмотренные уголовным законом общественно- опасные деяния) и проступки (которые не содержат в себе таковое) является одной из причин множественности видов ответственности. Отсутствие у проступков качества общественной опасности предполагает применение к совершившим их более «мягких» способов воздействия. И, наоборот, наличие повышенной опасности преступлений обязывает бороться с ними жесткими карательными мерами, что предусмотрено уголовным законодательством. Далее, каждый случай совершения правонарушения, так или иначе, влечет за собой определенные негативные последствия. Так, если последствием правонарушения является причинение материального вреда, то наступает материальная ответственность, если же затронуты иные (трудовые, семейные и т.д.) правоотношения, то возможно применение дисциплинарной или административной ответственности. Множество видов ответственности, на наш взгляд, объясняется и целями, преследуемыми ими для достижения которых предназначена юридическая ответственность. Известно, что наиболее строгим видом наказания была и остается реализация уголовно-правовых санкций. Если бы сущность юридической ответственности сводилась бы только к подавлению субъектов правонарушений, то можно было бы ограничиться применением одного вида ответственности. Однако данная задача не отвечает требованиям и принципам не только правового государства, но и вообще любого цивилизованного общества. Ведь основная цель ответственности как одного из инструментов воздействия на поведение людей заключается в воспитании их в духе уважения и исполнения закона. Вопрос о квалификации ответственности по ее видам в юридической науке остается дискуссионным, что связано с различием точек зрения ученых в вопросе о существовании специфических видов юридической ответственности. Традиционно принято деление видов ответственности по их отраслевому признаку, согласно которому существуют: 1) уголовно-правовая; 2) административно-правовая; 3) дисциплинарная; 65 4) Гражданско-правовая; 5) Материальная ответственность. Алексеев С.С. по порядку привлечения к ответственности различает: а) ответственность, возлагаемую компетентными государственными органами; и б) ответственность, к которой правонарушитель привлекается непосредственно управомоченным [59]. Несколько расширенная классификация, основанная на, так называемом, материальном признаке, дана авторами другой монографии [60]. Опираясь на данный критерий, ими выделены следующие виды ответственности: уголовная, административная, дисциплинарная и материальная ответственность за нарушение трудовой дисциплины; гражданско-правовая; отмена незаконных актов и решений государственных органов, а также общественных организаций и их органов. Выступая против традиционно сложившейся и существующей классификации видов ответственности по их отраслевому признаку, Лейся О.Э. пишет, что «это деление не совпадает с отраслевой структурой права по той причине, что видов ответственности меньше, чем отраслей права, причем за нарушение норм права различных отраслей может применяться ответственность одного и того же вида. Отраслевая классификация не объясняет также, почему в пределах одной отрасли права могут существовать разные виды ответственности (дисциплинарная и материальная в трудовом и колхозном праве), и, наоборот, нормами разных отраслей права регулируется осуществление одного вида ответственности (уголовное, уголовно - процессуальное, исправительно-трудовое право) [61]». Поскольку, выраженный в санкции способ правопорядка предопределяет порядок ее реализации, основным делением видов ответственности (как санкций), по мнению Лейста О. Э. - является деление на право восстановительную и штрафную. На наш взгляд, ограниченность деления видов ответственности по их отраслевому признаку есть не что иное, как мало разработанность данной проблемы, где основной упор при исследовании делается на достижения таких фундаментальных отраслей права, как уголовное, гражданское, административное. В то же время, в последние годы появились исследования, в которых отстаивается самостоятельность, наряду с традиционно существующими, таких видов ответственности, как земельноправовая, водно-правовая и т.д. [62]. 66 Проблема классификации видов ответственности, думается, намного глубже, чей она изложена в вышеупомянутых работах. При разработке этого вопроса нужно опираться на более широкий круг причин и оснований, способствовавших появлению и функционированию нескольких видов ответственности. И одно из таких оснований нам видится в методе правового регулирования. При анализе выявления классификационных критериев ответственности, недостаточно уделяется внимание взаимосвязи и взаимообусловленности ответственности с методом отрасли права, или же данный вопрос сознательно опускается. И это не случайно. Дело в том, что долгие годы в теории права на привилегированном положении находились наиболее исследованные и разработанные методы и разработанные методы (гражданско-правовой, административно-правовой), которые, по мнению некоторых ученых, являются своего рода универсальными, методоформирующими. Так, например, в одной из работ подчеркивается, «что ряд отраслей права, особенно, так называемых, комплексных (земельное, водное, горное и др.) заимствуют метод правового регулирования из других отраслей. Например, земельные и водные отношения обеспечивают в своем осуществлении уголовными, административными и материальными санкциями [63]» Однако, с развитием и совершенствованием законодательства и вместе с ним юридической науки, данная точка зрения была подвергнута сомнению. Перед нами в этой работе не стоит задача подробного освещения вопросов, связанных с методом правового регулирования, обоснование его самостоятельности и специфичности в каждой отрасли права. Это достаточно полно и исчерпывающе уже сделано [64]. Мы лишь хотели показать необходимость рассмотрения вопроса о квалификации ответственности в едином контексте с методом правового регулирования. Безусловно, влияние метода правового регулирования одной отрасли права на другой, их взаимосвязь и взаимозаполняемость не подлежит сомнению, так как отрасль права существует обособленно, а развивается в единой системе права. Но это не означает, что одни методы являются методоформирующими по отношению к другим, а, наоборот, подчеркивает необходимость использование достижений той или иной отрасли права, разработанность ее метода при исследовании проблем горного, земельного, водного и других отраслей права. Положительное решение вопроса о самостоятельности метода (как и предмета) отраслей права, имеет не только чисто теоретическое 67 значение. Оно представляет собой большое практическое значение, ибо специфический метод правового регулирования предполагает существование специализированного вида ответственности. Как справедливо отмечает Алексеев С.С. «в особенностях ответственности выражается своеобразие того или иного метода правового регулирования характерные черты данной отрасли права» [65]. В самом деле, такие способы воздействия на нарушителей законодательства о недрах, как прекращение права пользования недрами, приостановка или запрещение работ при нарушении требований, предъявляемых при геологическом изучении недр, при добыче полезных ископаемых и другие, являются, на наш взгляд, не чем иным, как одной из мер горно-правовой ответственности. Но, к сожалению, законодательство Республики Казахстан еще не дает право на четкое суждение по это проблеме. Вопрос требует дальнейшее изучение и обобщения. Нужны дополнительные законодательные и практические материалы. Нельзя не согласиться с Мухитдиновым Н.Б. в том, что для четкого решения данной проблемы необходимо проникнуть в ткань экономических отношений, выявить их особенности, адекватно отразить характерные черты в законодательных актах [66]. Мухитдинов Н.Б. также прав и в том, что изъятие недр, приостановление и прекращение работ связано с пользованием природными ресурсами. Во многих случаях они проявляются в административно-правовом порядке. Наверное, есть нюансы, аспекты, связанные с особенностями природных объектов, но их надо найти. Перспективность разработки специализированных видов ответственности не вызывает сомнения, потому что в ее реализации непосредственно затрагиваются интересы не только самих природопользователей – субъектов правонарушения, но и природного объекта в целом, что не учитывается при наступлении уголовной, административной или дисциплинарной ответственности. Между тем, лишь теоретические исследования этого вопроса без мероприятий, направленных на их практические воплощения, конечно, не приведут к желаемому результату. Поэтому особое внимание необходимо уделить и определению системы органов, занятых привлечением специализированным видам ответственности, созданию механизма по реальному и действенному применению этих санкций. Вопрос о понятии юридической ответственности также остается дискуссионным. Высказывались различные мнения. Широкая трактовка ответственности сводится к тому, что наряду с ответственностью, возникающей: вследствие правонарушения, 68 признается ответственность за совершении «положительных действий» путем осуществления деятельности соответствующей «объективным требованиям данной ситуации и объективно обусловленным идеалам времени» [67]. Данная трактовка была совершенно справедливо подвергнута критике Самощенко И.С. и Фарукшин М.Х. отмечали - « юридическая ответственность всегда была ответственностью за прошлое, за совершенное деяние. Иначе можно прийти к выводу, что лицо, не совершающее преступление, уже несет правовую ответственность. Ни научные соображения, - подчеркивали авторы, ни тем более интересы практики не дают основания для пересмотра взгляда на юридическую ответственность как последствие правонарушения» [68]. Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л. и Розовский Б.Г. также правильно подчеркивают, что «позитивная ответственность» объективно направлена на размывание и без того недоступно устоявшихся граней понятия юридическое ответственности, вызывает ничем не оправданную путаницу терминов дополнительные трудности в уяснении их содержания [69]. Действительно, ни кого не вызывает сомнения, что деятельность любого субъекта должна отвечать современным условиям и требованиям, что любой субъект должен весьма ответственно относиться к своей деятельности. Однако в понимание ответственности теряется специфика, суть юридического понимания ответственности вряд ли может дать положительный результат [70]. Обобщая все взгляды, высказываемые в литературе, мы приходим к выводу, что ответственность, как правовой институт, состоит из двух компонентов: во-первых, это осуждение государством и обществом за невыполнение взятых на себя обязательств; во-вторых, применение санкций за невыполнение этих обязательств. Следовательно, от того, насколько умело и правильно мы применяем предусмотренные законом санкций (безусловно, законодательство в этой области должно постоянно совершенствоваться) в значительной мере зависит эффективность пользования недрами. Известно, что совершенствование законодательства производится на основе анализа практических результатов действующих правовых норм. Но как установить, что нормы являются эффективными или неэффективными? Ответ зависит от того, что мы понимаем под «эффективностью норм права». 69 В последние годы проблеме эффективности норм права в юридической литературе уделяется большое внимание. Опубликовано значительное. количество работ по эффективности норм охраны природы, трудового, земельного, хозяйственного права, а также о понятии эффективности с позиции общей теории права [71]. Однако, среди ученых нет единого мнения о понятии эффективности. Так, один из подходов заключается в том, что понятие норм определяется вне зависимости от цели регулирования. По мнению Рабиновича П.Н., например, под эффективность правовых норм следует понимать все общественные последствия их действия. Как он полагает, такое понимание эффективности способно охарактеризовать совокупность всех реальных изменений, последствий, которые возникают в объективной действительности в результате осуществления закона, в том числе и тех, которые, не охватываясь идеальным предвидением, не отражались в цели [72]. Отмечая сложность выявления цели конкретных правовых норм, такое же мнение высказывает Ротань В. [73]. Иногда понятие эффективности рассматривается как оптимальность, целесообразность правовых норм. Так, Смирнов Ю.В. пишет, что эффективность правового регулирования представляет собой максимальный полезный для развития общества результатов воздействия норм права на общественные отношения [74]. Шмаров И.В. характеризует эффективность наказания как совокупность признаков, которые свидетельствуют об оптимальном и надежном достижении. Пашков А.С. и Чечот Д.М. включают в понятие эффективности и полезность; действия норм права. Они полагают, что эффективность действующих правовых норм, их результативность, способность оказывать влияние на общественные отношения в определенном полезном для общества направлении. Несколько по иному подходит к понятию «эффективность» Еренов А.Е. По его мнению, в широком смысле понятие эффективности означает, с одной стороны, совершенность, социальную активность всей совокупности правовых норм, с другой высокую результативность их применения, соответствие ее поставленным законодателем целям. В узком же смысле, это понятие отражает присутствие указанных критериев применительно к отдельным отраслям права. Поэтому, в подходе к понятию отдельных отраслей законодательства может быть определенное своеобразие, отражающее специфику этих отраслей. Рассмотрение понятия эффективности действия правовой системы в целом, отдельных подсистем и понятие эффективности действия отдельных правовых норм имеет важное принципиальное 70 значение. Основные задачи той или иной отрасли права решаются только тогда, когда достигнуты цели правовых институтов, а цели институтов - при условии предварительного достижения целей той или конкретной правовой нормы. Отсюда эффективность правовых систем высокого порядка во многом зависит от эффективности соответствующих подсистем. Однако это вовсе не значит, что эффективность права или какой-либо отрасли права является простой совокупностью эффективности конкретных правовых норм и институтов [75]. Дело в том, что, как правило, правовые системы и крупные подсистемы таковы по своей природе, то они не могут быть эффективными, так как их эффективность определяется лишь качественно на основе анализа общественно-исторической практики. Другое дело конкретная правовая норма. Отдельные правовые нормы наряду с общими целями правового регулирования в реальной жизни имеют свои конкретные цели, которые иногда могут противоречить общим целям системы более высокого уровня (института, отрасли). Отсюда оценка эффективности конкретных правовых норм осуществляется на основе анализа их конкретных целей с учетом того, насколько они соответствуют характеру и особенностям цели правового регулирования. Это говорит о том, что регулирование отношений по охране недр, например, только нормами, касающимися института недропользования (так происходит в настоящее время) не дает полного эффекта в деле развития и совершенствования этих отношений. Ибо конкретная цель конкретной реформы определяется глубинной чертой регулируемого ею отношения. Недра института недропользования могут быть применены для регулирования отношений по охране недр в той мере, в какой они могут обеспечить эффективность их правовой охраны. Таким образом, цель правового регулирования является важным компонентом понятия эффективности и выступает в качестве одного из критериев оценки действенности норм. Трудно представить норму права без какой-либо цели. Норма, изданная без цели, не эффективна заранее. Цель отвечает на вопрос о том, для чего издана та или иная правовая норма, что она преследует. Бесспорно, что юридическая ответственность является одним из средств, обеспечивающих рациональное и комплексное использование недр. Ее основная задача - предупреждение и пресечение правонарушений в области пользования недрами, устранение ущерба, причиняемого недрам в результате нехозяйского к ним отношения. Ответственность осуществляется в процессе реализации властных полномочий должностных лиц. Поэтому она 71 применяется лишь органами государства, должностными лицами государственных предприятий, учреждений, организаций. В целом юридической ответственности за нарушение законодательства о и недрах присуще те же характерные черты, что и ответственности вообще. Она может наступать лишь в случаях, предусмотренных законодательством. Указ о недрах и недропользовании от 27 января 1997 г. не содержит норм, предусматривающих конкретные виды правонарушений и меры ответственности за них. Это является существенным пробелом Указа. В кодексе Республики Казахстан о недрах и недропользовании, который, на наш взгляд, должен быть принят взамен Указа, вопросы ответственности должны быть внесены в самостоятельную главу. При этом желательно учитывать опыт Кодекса Республики Казахстан о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. В нем были предусмотрены следующие виды ответственности: уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная и материальная. Такие же виды ответственности предусмотрены в Законе Республики Казахстан «Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР» 1991 г. (разделы XIV, XV) [76]. Представляется, что наиболее приемлема квалификация видов юридической ответственности по материальному признаку и по иным, прежде всего, процессуальным основаниям. Материальный признак часто называют отраслевым, имея в виду принадлежность конкретного вида юридической ответственности к той или иной отрасли права. Наименование материального признака классификации отраслевым следует признать условным, в значительной мере формальным. Ведь само деление на виды юридической ответственности в зависимости от отраслевой принадлежности не дает возможности их разграничить. Наоборот содержание различных видов юридической ответственности определяет их отраслевую принадлежность. То, что именно содержание является ведущим, а отраслевая принадлежность дополнительным (нормативным) признаком ответственности, подтверждается хотя бы тем, что в принципе законодатель в состоянии представлять уголовную ответственность в качестве административно-правового вида, придать имущественной ответственности, резко выраженные карательные черты и т.д. Кроме того, нужно учитывать, что данный вид ответственности (например, гражданско-правовая) может использоваться и для защиты норм других отраслей права (например, горного, земельного), хотя ее содержание, порядок и условие 72 применения регламентированы нормами той отрасли права, название которого этот вид ответственности носит (в данном случае нормами гражданского права). Однако, имея в виду, что отраслевая принадлежность является нормативным выражением существенных признаков того или иного вида юридической ответственности, можно в принципе и не возражать против наименования материального признака классификации видов ответственности. Материальный признак - совокупное понятие, охватывающее ряд элементов, по которым один вид правовой ответственности отличается от другого. К ним относятся: характер применяемых санкций, степень заключенного в ответственности государственного осуждения, первоочередность выполняемых задач, сфера действия. Все указанные элементы вытекают из содержания юридической ответственности, но имеют свое основание вне его. Объективно обуславливают существование нескольких видов ответственности: разная ценность с точки зрения государства, защищаемых им общественных отношений; степень отрицания правонарушителей определенных общественных отношений; характер наступающих в результате противоправного поведения последствий, преодоление которых осуществляется путем использования юридической ответственности. Материальный признак является ведущим по сравнению с процессуальными основаниями классификации. Он отражает содержание видов юридической ответственности. Иные критерии классификации (по порядку привлечения, по способу возникновения и осуществления ответственности и т.д.) выражают лишь отдельные, менее существенные, как правило, процессуальные стороны ответственности. Помимо этого, ведущее значение материального признака проявляется и в том, что содержание того или иного вида юридической ответственности определяют и соответствующие процессуальные формы движения ответственности, хотя и определяют их не полностью, а в главном, основном, коренном. Специфическое содержание уголовной ответственности обуславливает ее сугубо личный характер, весьма строгий процессуальный порядок осуществления и возложения этой ответственности только специальным органом государства - судом. Из имущественного характера гражданско-правовой ответственности вытекает ее первоочередная функция - компенсационновосстановительная - и возможность реализации ее самими участниками общественных отношений, без обращения к компетентным государственным органам. В связи с этим и деление 73 юридической ответственности на виды в зависимости от их содержания (отраслевой принадлежности) выступает в качестве основного. Материальное (отраслевое) деление наиболее полно выражает характер ответственности, наступающей вследствие нарушения требований тех или иных отраслей права. Такое деление позволяет с наибольшей полнотой выявить существенные черты и особенности разных видов юридической ответственности. Нельзя не согласиться с Алексеевым в том, что "деление видов ответственности в зависимости от того, к какой отрасли права они относятся, является основным квалификационным подразделением" [77]. Все другие подразделения (классификации по процессуальным основаниям) имеют дополнительный, вспомогательный характер [78] . Их значение определяется (ограничивается) тем, что они позволяют глубже раскрыть материальное содержание и процессуальную форму движения тех или иных видов юридической ответственности, а также показать их специфику. Рассмотрение их желательно проводить в рамках анализа особенностей отдельных видов ответственности. Следует при этом иметь в виду, что под видом ответственности подразумевается ее содержание, а форма выражает отдельные особенности тех или других видов ответственности, дополняющие их характеристику. Основываясь на материальном критерии классификации можно выделить следующие виды ответственности по действующему законодательству: уголовную, административную, гражданскоправовую, дисциплинарную и материальную ответственность. Процессуальной ответственности [79], как самостоятельного вида юридической ответственности, не существует. Процессуальные меры принуждения - это либо меры пресечения, либо меры административной ответственности (за нарушение порядка судебного заседания, неподчинение распоряжениям председательствующего и т. д.). Деление видов юридической ответственности по материальному (отраслевому) признаку имеет объективный характер, но установление их за те или иные виды правонарушений в известной мере зависит от усмотрения законодателя. Выражается это в назначении за нарушение устанавливаемых государством правовых норм либо уголовной, либо иной юридической ответственности за проступок (а не за преступление) по меньшей мере несправедливо, негуманно. Но, рассуждая абстрактно, нельзя исключить того, что законодатель может сознательно или по 74 ошибке привнести в использование видов правовой ответственности до не которой степени субъективное усмотрение. Представляется, что наиболее важной функцией всех видов ответственности является предупредительно - воспитательная. Главная задача состоит в предупреждении и искоренении правонарушений, с точки зрения общественных и личных интересов более важно не допустить нарушения этих интересов, предупредить правонарушение, чем потом компенсировать его вредные последствия. Кроме того, даже мерами имущественной ответственности не всегда можно восстановить нарушенные блага (например, при повреждении здоровья, уничтожении индивидуально определенной вещи). Во многих случаях меры гражданско-правовой ответственности (штраф, неустойка, пеня) применяются независимо от наличия убытков после правонарушения и имеют, таким образом, исключительно предупредительно-воспитательное значение. Сферы действия той или иной отрасли права и соответствующего ей вида юридической ответственности не совпадают. Например, сфера действия норм административного права, регулирующих общественные отношения в области управленческой деятельности, не совпадают со сферой действия административно-правовой ответственности. С одной стороны, с помощью административной ответственности охраняются такие отношения, которые регулируются другими отраслями права (горного, гражданского, земельного и т. д.). С другой стороны, некоторые административно-правовые нормы обеспечиваются иными (не административными) видами ответственности. Так, Козлов Ю.М, отмечает, что значительная часть административно-правовых норм направлена на регулирование исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления и содержит предписания вышестоящих органов в адрес нижестоящих. "Это в свою очередь предполагает, что в случае нарушения сформулированных в норме предписаний начнет действовать институт дисциплинарной ответственности [80]. Регулирующее воздействия на общественные отношения норм тех отраслей права, в которых не имеется специфического вида юридической ответственности, обеспечивается наряду с иными средствами, охранительными предписаниями других отраслей права, где сложились соответствующие виды ответственности. Каждый вид юридической ответственности играет самостоятельную роль в процессе правового регулирования, 75 выполняет свои функции. Поэтому все виды ответственности необходимы и противопоставлять их нельзя. Угроза применения мер ответственности является, хоть и не естественным, но серьезным сдерживающим фактором для правонарушителей. Наиболее суровым видом юридической ответственности является уголовная ответственность. Специфика уголовной ответственности вытекает из той роли, которую играет в механизме правового регулирования уголовное право. Нормы этой отрасли права, прежде всего, призваны обеспечить защиту правопорядка от преступных посягательств. Сфера действия (по кругу общественных отношений) уголовной ответственности чрезвычайно широка, так как уголовно-правовые нормы охраняют либо наиболее ценные отношения, либо иные урегулированные правом отношения от причинения им существенного вреда. Уголовная ответственность воздействует непосредственно на личность преступника и всегда выражается в ограничениях его личных неимущественных прав, даже в тех случаях, когда затрагиваются его имущественные интересы. С точки зрения объективной тяжести причиняемых правонарушителю лишений, ограничений уголовная ответственность является наиболее суровым видом ответственности. Специфическим юридическим последствием возложения уголовной ответственности является состояние судимости, которое, хотя и не влечет за собой формально-правовые ограничения, тем не менее, имеет юридическое значение, например, при повторном преступлении. Возлагая уголовную ответственность, государство дает оценку, как факту преступного деяния, так и личности правонарушителя. Эта оценка резко отрицательная; особенностью уголовной ответственности по сравнению с иными видами ответственности является то, что в ней заключается высшая степень осуждения государством преступления и его субъекта [81], что находит свое выражение и в суровости применяемых санкций. Ведущей целью уголовной ответственности является общее и частное предупреждение. С помощью уголовной ответственности осуществляется защита правопорядка; она оказывает воспитательное воздействие на членов общества. В этом плане нужно заметить, что уголовная ответственность является средством преодоления наиболее серьезных и опасных нарушений правопорядка. 76 Путем возложения уголовной ответственности правонарушитель карается за совершенное преступное посягательство на общественные отношения либо за попытку такого посягательства (например, покушение на преступление). В целом ей не свойственна функция восстановления нарушенного общественного отношения, прежнего состояния, она не имеет задачей ликвидацию материальных и моральных последствий преступления. Этот вид ответственности обеспечивает восстановление правовых условий существования общественных отношений, подчеркивает незыблемость установленного правопорядка. Уголовная ответственность воздействует, прежде всего, на сознание правонарушителя. Причиняя ему определенные страдания, ответственность должна вызывать у правонарушителя как личности осознание совершенного и отрицательное отношение к своему противоправному деянию, понимание справедливости ответственности, которую он претерпевает. Другие виды ответственности (например, гражданско-правовая, административная), если они выступает только в виде ответственности юридического лица и не трансформируются в последующем в персональную ответственность конкретных лиц, могут быть и лишены этого момента воздействия на отдельную личность. Кроме того, личный характер уголовной ответственности обусловлен тем, что большинство мер уголовной ответственности не может быть применено к коллективным субъектам права, например, к юридическим лицам. Отличительной чертой уголовной ответственности с точки зрения процессуальных форм является тщательная, детальная регламентация условий и порядка ее возложения. Объясняется это репрессивной природой уголовного права, тем серьезным ограничением прав и свобод граждан, с которым связано возложение уголовной ответственности. Вопрос об ответственности решается только специальными органами государства - судами и лишь в коллегиальном порядке. Административная ответственность в соответствии с действующим законодательством наступает за нарушение как административно-правовых норм, так и норм других отраслей права. Административная ответственность наступает, если: 1) правонарушение не достигает такой степени общественной опасности, преодоление которой требует возложения уголовной ответственности; 77 2) правонарушение не является, как правило, дисциплинарным проступком, а если и является таковым, то в этом случае противоправным поведением нарушается не только трудовая дисциплина, но и порядок управления и ответственность на правонарушителя возлагается органом, которому он не подчинен по службе; 3) целью возложения ответственности не является возмещение причиненного имущественного вреда. Соблюдение указанных условий позволяет определить круг противоправных деяний, за совершение которых может наступать административная ответственность. Законодательством предусматривается широкий круг административных взысканий административный арест, конфискация имущества, лишение специальных прав, исправительные работы и другие. Многие из этих мер сходны с одноименными мерами уголовной и дисциплинарной ответственности, но вместе с тем отличаются от них весьма существенными особенностями - по характеру противоправных деяний, за совершение которых наступает административная ответственность, по степени заключенного в ней государственного осуждения, по различию юридических последствий возложения разных видов юридической ответственности, по органу, возлагающему ответственность на правонарушителя. В частности, особенностью административной ответственности является то, что органы, имеющие право налагать административные взыскания, не руководят поведением обязанных лиц, как в трудовых правоотношениях, а только осуществляют контроль за их поведением [82]. Большое разнообразие общественных отношений, защищаемых с помощью административной ответственности, обуславливает весьма широкий круг органов, имеющих право возлагать ответственность этого вида [83]. Вопрос об административной ответственности решается и в единоличном порядке : в административных комиссиях при местных исполнительных органах он рассматривается коллегиально, в судах -коллегиально и единолично, в органах управления, как правило, единолично. Специфическими для административной ответственности являются такие меры, как запрещение выпуска недоброкачественной продукции, приостановление работы предприятия вследствие нарушения правил техники безопасности и производственной санитарии и т. п. В юридической литературе их обычно именуют мерами пресечения, и применение таких мер часто не считают юридической ответственностью. Между тем, они всегда применяются 78 за строго определенные нарушения требований правовых норм, и выступает как средство преодоления таких нарушений. От других названных выше мер административной ответственности их отличает, прежде всего, то, что они не имеют личного характера (впрочем, это свойственно и некоторым мерам административного взыскания, например, штрафу, применяемому к юридическим лицам, государственным органам и т.д.). Другая их особенность заключается в том, что из непосредственных целей их применения предупреждение тяжких для общества последствий, которыми могут завершиться те или иные нарушения законности, если их не пресечь. Гражданско-правовая ответственность является одной из разновидностей юридической ответственности, подпадает под общее понятие последней и обладает ее признаками. Правовая ответственность представляет собой обеспечение государственным принуждением или его возможностью возложение лишений личного, организационного или имущественного характера на лицо, допустившее правонарушение [84]. Гражданско-правовая, как и любая другая ответственность, есть возложение на правонарушителя тягот либо в виде компенсируемого лишения права, било в виде неэквивалентного возложения новой (дополнительной) обязанности за недозволенное законом поведение [85]. Однако общие признаки ответственности получают в гражданском праве специфическое выражение. Сущность гражданско-правового регулирования состоит в том, что оно специальными юридическими средствами обеспечивает участие лиц в отношениях в качестве субъектов, обладающих правовой самостоятельностью. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений характеризуется в первую очередь наделением субъектов гражданской правосубъектностью и субъективными правами, достаточными для закрепления имущественно-распорядительной самостоятельности и удовлетворения признаваемых законом интересов участников соответствующих отношений. В силу этого гражданско-правовое регулирование в целом является правонаделителем, а гражданскоправовой метод по своей сущности выступает методом дозволения. При этом, основным субъективным правом, выражающим юридическую самостоятельность лиц, служит право собственности, либо право оперативного управления или хозяйственного ведения, отсутствие которых в составе правоспособности лица означает непризнание его субъектом гражданского права. Разумеется, гражданское право использует для организации отношений и такие 79 формы воздействий, как возложение обязанностей и установление запретов. Но в отличие от других отраслей права, например, уголовного, административного, оно применяет эти формы лишь в качестве "обратной стороны" правонаделения, в котором находится центр тяжести гражданско-правового воздействия. Специфика гражданско-правового метода состоит не только в дозволительности регулирования, но также в том, что правонарушение носит здесь особое выражение. Своеобразность гражданско-правового метода заключается в таких сторонах правонарушения, как юридическая диспозитивность, инициатива и равенство субъектов. Специфика гражданско-правовой ответственности состоит, прежде всего, в том, что она по своему существу отражает правонаделительности гражданско-правового регулирования. Разумеется, установление ме ответственности гражданским правом, как и любой другой отраслью, означает возложение обязанности претерпевания неблагоприятны последствий на лицо, допустившее правонарушение. Но в гражданском праве меры ответственности имеют ярко выраженную правонаделительную направленность, ибо, во-первых, они обеспечивают защиту интересов и восстановление прав потерпевшего от правонарушения лица; во-вторых, само использование мер ответственности - право субъекта гражданского правоотношения, потерпевшего от правонарушителя. Отмеченный характер гражданско-правовой ответственности определяет, во-первых, содержание ее меры; во-вторых, содержание охранительного материально-правового отношения. Меры рассматриваемой ответственности по своему содержанию являются имущественными, ибо именно они, будучи ответственностью правонарушителя, способны в то же время служить средством защиты имущественных интересов потерпевшего. Отсутствие в гражданском праве мер, направленных против личности правонарушителя, объясняется восстановительным, компенсационным назначением данного вида ответственности. Меры ответственности личного характера не могут использоваться для восстановления нарушенного права другого лица. Поэтому даже неимущественные блага (например, честь и достоинство) защищаются в гражданском праве мерами имущественной ответственности лишь постольку, поскольку их нарушение сопровождается для потерпевшего существенными потерями[86]. Охранительное правоотношение по реализации мер гражданскоправовой ответственности представляет собой такую правовую связь, 80 в которой, по общему правилу, участвует в качестве управомоченной стороны потерпевший от правонарушения субъект, а в качестве обязанной - правонарушитель. Содержание этого правоотношения составляет право потерпевшего требовать соответствующего имущественного возмещения и обязанность правонарушителя предоставить это возмещение. Для гражданского правонарушения, лежащего в основе ответственности, характерно то, что оно является нарушением не только норм объективного права, но также конкретного субъективного права. Ввиду изложенного, меры гражданско-правовой ответственности выступают одновременно средствами защиты субъективных гражданских прав. Последние не исчерпывается только мерами ответственности, но придают им многие специфические черты, касающиеся, в частности, субъективного состава охранительного правоотношения, элементов гражданского правонарушения. В качестве примера можно привести возложение ответственности без вины, использование презумпции виновности правонарушителя, учет вины самого потерпевшего, возложение ответственности не только на лиц, непосредственно нарушивших чужое субъективное право, но и на лиц, обязанных предотвращать правонарушения. Самостоятельными видами юридической ответственности являются дисциплинарная и материальная ответственность. В юридической литературе подавляющее большинство авторов выделяют дисциплинарную ответственность в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Более спорным является вопрос о юридической природе материальной ответственности. По этому вопросу сложились диаметрально противоположные точки зрения. Смирнов В.Т., например, считает, что ответственность рабочих и служащих перед нанимателем за ущерб, причиненный ими при исполнении своих трудовых обязанностей, есть один из видов гражданско-правовой, а именно договорной ответственности в широком смысле слова. По мнению автора, договорная природа ответственности определяется тем, что: 1) эта ответственность вызвана нарушением обязательственных отношений между причинителем вреда и потерпевшим, существовавших до момента правонарушения; 2) содержанием санкции является обязанность возместить причиненный ущерб; 81 3) общая особенность названных видов ответственности состоит в возможности добровольного исполнения указанной обязанности [87]. Тезис автора и его аргументация вызывают возражения. Смирнов В.Т. хотя и признает, но не учитывает в полной мере специфики трудовых правоотношений, в рамках которых и действует материальная ответственность рабочих и служащих. Для трудового правоотношения характерно то, что одна сторона правоотношения обладает властно-организующими полномочиями в отношении другой стороны. Субъект материальной ответственности не только причиняет имущественный ущерб, но и нарушает трудовую дисциплину. Содержание материальной ответственности состоит далеко не в одном возмещении имущественного вреда. Ее целью является устранение материальных последствий проступка, а также воспитательное воздействие на рабочих и служащих, частное и общее предупреждение нарушений трудовой дисциплины. Отмеченные и другие существенные различия, связанные, например, с принципами, порядком и условиями возложения этой ответственности [88], не дают основания считать, что материальная ответственность рабочих и служащих, регулируемая нормами трудового права, есть разновидность гражданско-правовой договорной ответственности. Сыроватская Л.А. подчеркивает, что материальная ответственность рабочих и служащих по трудовому законодательству является самостоятельным видом юридической ответственности. Обосновывая свой взгляд, автор указывает, что дисциплинарная ответственность не предусматривает такой меры взыскания, как возмещение причиненного ущерба: материальная ответственность рабочих и служащих выполняет не только превентивную, но и восстановительную функцию; порядок привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности различен: к работнику своими виновными противоправными действиями причинившему ущерб, помимо обязанности его возмещения может быть применена и одна из мер дисциплинарного воздействия [89]. Несколько своеобразную позицию занимает Тищенков И.А. Автор не видит серьезных аргументов против предложения материальную ответственность рабочих и служащих за ущерб, причиненный предприятию (учреждению, организации), включить в перечень дисциплинарных взысканий, если рассматривать вопрос в теоретическом аспекте. Но с практической точки зрения это предложение представляется автору неприемлемым, так как при 82 сложившейся системе раздельной ответственности (материальной и дисциплинарной) возложение на работника обязанности возместить причиненный ущерб не исключает одновременно дисциплинарного взыскания: если же указанное предложение будет принято, то одновременное применение двух мер станет невозможным. Кроме того, Тищенков И.А. считает необходимым учитывать и исторически сложившийся порядок рассмотрения дел о материальной ответственности, установления размера возмещаемого ущерба и взыскания сумм при принудительном исполнении [90] . Нетрудно заметить, что многое из вышесказанного относится, на наш взгляд, к технической (хотя и немаловажной) стороне вопроса. В соответствии с действующим законодательством, применение дисциплинарного взыскания не исключает возложения на правонарушителя материальной ответственности. Это свидетельствует о том, что законодателем признается самостоятельность и дисциплинарной и материальной ответственности. Безусловно одно, эти виды ответственности обладают как общими, так и отличающими их признаками. Отдельные виды юридической ответственности находятся в тесном взаимодействии. С одной стороны, оно обусловлено интересами достижения общих целей ответственности, с другой закономерным развитием общества в целом. Замена законодателем одних видов юридической ответственности другими вызывается изменением условий развития общества и соответственно изменением степени общественной вредности различных посягательств на общественные отношения, что либо позволяет успешно вести борьбу с общественно вредными деяниями путем менее суровых мер, либо заставляет прибегать к более жестким средствам их преодоления. В ряде случаев законодатель предусматривает возможность альтернативного возложения того или иного вида юридической ответственности в зависимости от тяжести последствий правонарушения. При одном и том же содержании противоправное деяние может иметь разные последствия. Так, уголовная ответственность, как наиболее суровый вид юридической ответственности, наступает только при условии предварительного возложения административной ответственности, когда последняя не дала ожидаемого результата. Например, нарушение правил административного надзора влечет административную ответственность, а злостное нарушение их, если оно совершено лицом, которое дважды в течение года подвергалось 83 административному воздействию за такие нарушения, влечет уголовную ответственность. Следовательно, замена одного вида юридической ответственности другим может происходить по линии ослабления или усиления ответственности. В настоящее время общей тенденцией в развитии такого взаимодействия является ужесточение законодательства, что обуславливается объективными и субъективными факторами переходного периода в Республике Казахстан. Нарушение требований по рациональному, комплексному использованию недр и их охране влечет для нарушителей серьезные последствия. Их можно сгруппировать следующим образом: - во-первых, лица, виновные в нарушении требований по охране недр, несут уголовную, административную или иную ответственность в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан; - во-вторых, право недропользования может быть ограничено, приостановлено или запрещено органами государственного надзора и контроля или другими уполномоченными на то государственными органами. Здесь мы сталкиваемся со своеобразным способом воздействия государства на недропользователей по обеспечению рационального и комплексного использования недр. Их правильное применение позволяет не только наказывать нарушителей правил пользования недрами, но и успешно решать вопросы охраны недр. Ограничение, приостановление или запрещение права пользования недрами как способ обеспечения рационального и комплексного использования недр нельзя рассматривать как обычный вид административной ответственности. Они имеют ряд существенных особенностей. Административная ответственность, как правило, применяется в отношении должностных лиц горных предприятий, геологических организаций. Субъектами же ответственности при ограничении, приостановления или запрещения правопользования недрами являются сами недропользователи. При изменении рассматриваемых мер происходит либо изменение, либо прекращение права пользования недрами. Изменения в основном влекут за собой сужение правомочий недропользователей по разработке месторождений, (такое положение имеет место при ограничении прав по пользованию недрами), потерю (^полностью, временно или частично) имеющихся прав на недра. При 84 административной ответственности такое положение не имеет места. Объем правомочий недропользователей остается без изменений. Конечно, приостановление или запрещение права пользования недрами может применяться лишь в случаях, прямо указанного в законе. В связи с тем, что Указ о недрах и недропользовании, конкретно и четко их не определяет, необходимо либо принять соответствующий нормативный акт, в котором следует подробно определить порядок указанных мер, либо (как уже говорилось выше) необходимо принять Кодекс Республики Казахстан о недрах и недропользовании, где и предусмотреть эти вопросы. Это, безусловно, будет способствовать ограждению интересов недропользователей от излишнего администрирования со стороны органов государственного контроля в области использования и охраны недр; создаст условия для обеспечения надлежащего использования недр и их охраны. 2.4 Проблемы повышения эффективности ответственности за нарушение законодательства о недрах Выявление эффективности норм юридической ответственности предполагает изучение совершенства не только законодательства, но и правоприменительной деятельности и уровня правосознания. Достижение основной цели - предотвращение правонарушений в области пользования недрами и их охраны - обеспечивают все виды ответственности : дисциплинарная, материальная, гражданскоправовая, административная и уголовная. Вместе с тем каждой из них присущи некоторые специфические черты, которые следует учитывать при оценке их эффективности. Целесообразность применения дисциплинарной ответственности в связи с нарушениями экологических требований в процессе трудовой деятельности доказывалась многими исследователями [91]. Однако судить об эффективности применения этого правового средства обеспечения охраны недр сложно. Прежде всего, в законодательстве (как в трудовом, так и в законодательстве о недрах) не сформулированы конкретные виды правонарушений, совершение которых должно повлечь дисциплинарную ответственность, в результате., можно лишь предполагать высокий уровень латентности правонарушений в области охраны недр. Недостаточное применение дисциплинарной ответственности в борьбе с нарушениями правил охраны недр объясняется многими причинами. Характерной особенностью дисциплинарной ответственности является то, что ее применение в определенной степени связано с экономическими интересами недропользователей. И 85 в тех случаях, когда экономический интерес превалирует над экологическим, недропользователи предпочитают не замечать нарушений правил охраны недр и окружающей природной среды, не предавать их огласке. Такое отношение к экологическим приоритетам, конечно, не способствует предупреждению более серьезных нарушений законодательства об охране недр. Снижает эффективность дисциплинарных взысканий и несоразмерность наказания содеянному. Речь идет, разумеется, о государственных горных предприятиях. Применение мер дисциплинарного воздействия часто не отражается ни на служебном, ни на общественном положении подвергшихся взысканию лиц. И совсем редко применяются высшие меры дисциплинарного взыскания - увольнение с работы или понижение в должности. Исследователи доказывают целесообразность применения мер дисциплинарного воздействия. Неоднократно предлагаются различные меры как материального, так и морального характера для стимулирования добросовестного и хозяйского отношения к недрам [92]. Неоправдавшиеся пока надежды на эти факторы стимулирования рационального и комплексного использования недр можно объяснить несовершенством контроля со стороны государства за деятельностью отдельных работников, трудностью установления конкретной вины в правонарушениях, отсутствием системы стимулирования рационального использования недр и их охраны и т. д. Важную роль в обеспечении эффективности пользования недрами всеми юридическими и физическими лицами призвана сыграть административная ответственность. Этот вопрос достаточно изучен в литературой [93]. Безусловно ее важность очень велика, поскольку данная ответственность применяется оперативно и множеством органов. Закон "Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР" 1991 г. впервые предоставил право применять административную ответственность органам Министерства экологии и биоресурсов Республики Казахстан. Эту ответственность могут применять также органы Министерства геологии и охраны недр Республики Казахстан. Разумеется, это значительно повышает эффективность административной ответственности. Вместе с тем, изучение практики свидетельствует о том, что в реальной жизни данный вид ответственности применяется очень слабо, да и то в тех случаях, когда он применялся, эффективность, по существу, была равна нулю. Кодекс о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. сделал существенный вклад в решении данной проблемы [94]. В нем 86 предусматривалось десять составов правонарушений, за которые применялась административная ответственность. Это получило отражение в Законе "О внесении изменений и дополнений в Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях" от 12 апреля 1993 [95]. Так, в нем предусматривается, что административная ответственность наступает за нарушение права исключительной государственной собственности Республики Казахстан на недра (ст.49); проведение работ по геологическому изучению недр без государственной регистрации (ст. 59); необоснованный отказ в производстве работ по геологическому изучению и предоставлению недр для добычи полезных ископаемых использования в иных целях 7 ст. 59-1); невыполнение требований по захоронению отходов производства и сброса сточных вод (ст. 59-2); нарушение правил и норм при разработке проектов предприятий по добыче и переработке минерального сырья (ст. 59-3); необеспечение требований охраны недр при строительстве и вводе в эксплуатацию предприятий по добыче и переработке минерального сырья (ст. 59-4); несоблюдение проекта решений по добыче и переработке минерального сырья в части полноты извлечения и комплексности использования полезных ископаемых и компонентов раздельного складирования и сохранения отходов производства (ст. 59-5); нарушение экологических норм и правил при использовании недр и переработке минерального сырья (ст. 59-6); нарушение требований по рациональному и комплексному учету состояния недр и движения запасов полезных ископаемых (ст. 60-1); искажение первичной и государственной отчетности по учету и переработке минерального сырья (ст. 60-2); необеспечение достоверного определения количества и качества полезных ископаемых при их добыче и переработке (ст. 60-3); повреждение наблюдательных и режимных скважин на подземные воды, маркшейдерских и геодезических знаков (ст. 60-4); выборочная отработка богатых участков месторождений (ст. 60-5); нарушение требований учета, утилизации и обезвреживания отходов производства (ст. 60-6); нарушение требований по ликвидации и консервации объектов пользования недрами (ст. 61-1); отказ или уклонение от предоставления органам государственного контроля за охраной недр информации об использовании минерального сырья (ст. 61-2); невыполнение предписаний органов государственного контроля за охраной и пользованием недрами, переработкой минерального сырья (ст. 61-3); дача должностным лицам указаний, связанных с нарушением законодательства о недрах и переработке минерального сырья (ст. 61-4); нарушение правил, норм и инструкций по 87 безопасному ведению работ (ст. 94); нарушение правил, норм и инструкций по хранению, пользованию и учету взрывчатых материалов (ст. 95). Прежде всего, необходимо привести этот нормативный акт в соответствие с новой Конституцией Республики Казахстан 1995 г [96] в ст. 6 которой термин "исключительная" государственная собственности на недра не предусматривается, хотя конечно, по существу, государственная собственность на недра является исключительной, так как никто кроме государства не может иметь права собственности на недра. Недра могут быть переданы во владение и пользование, право же распоряжения является исключительной прерогативой государства. Далее, Указ о недрах и недропользовании [97] прямо указывает, что переработка минерального сырья не относится к операциям по недропользованию и не регулируется законодательством о недрах. Следовательно, предусматриваемые в Кодексе об административных правонарушениях вопросы переработки минерального сырья должны быть исключены и регулироваться специальным законодательством. Не все виды административных правонарушений, предусмотренных Законом Республики Казахстан "Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР [98] учтены в Кодексе об административных правонарушениях. Так, например, невыполнение требований государственной экологической экспертизы. Законодательством о недрах и недропользовании предусматривается, что необходимым экологическим основанием для проведения операций по недропользованию является положительное заключение государственной экологической экспертизы на проведение этих операции и выданные на его основе разрешения на природопользование исполнительными органами ведающими вопросами охраны окружающей природной среды с включением в контракт соответствующих экологических требований как обязательных условий (ст. 50) Не соблюдение же этих требований должно повлечь за собой применение мер административной ответственности, но Кодекс об административных правонарушениях этого не предусматривает. Этот пробел необходимо устранить. Административно-правовая охрана является одной из основных форм охраны недр в условиях перехода Республики Казахстан к рынку. Исследованию ее эффективности посвящено много научных работ специалистов в области правовых проблем охраны природы, в целом, и природных объектов, в частности. Конечно, некоторые предложенные ученными пути совершенствования административной 88 ответственности были восприняты законодательной и правоприменительной практикой. Однако многие проблемы остаются актуальными, с одной стороны, потому, что сами нормы об административной ответственности все еще не совершенны, с другой стороны, потому, что для безусловного применения действующей системы норм об административной ответственности за нерациональное недропользование нет определенных экономических и социальных условий (это вызвано как причинами объективного, так и субъективного характера). Правовые нормы, определяющие экологические требования к недропользователям должны постоянно совершенствоваться особенно в условиях интенсификации добычи полезных ископаемых в Республике Казахстан в интересах настоящего и будущих поколений. Мы считаем, что материальная ответственность (так же как и дисциплинарная) носит ограниченный характер, так как применяться она может только в отношении рабочих и служащих государственных геологических предприятий, в отношении же лиц, работающих на негосударственных геологических предприятиях (в том числе и иностранных) она может наступать только лишь, если это предусмотрено заключаемыми ими контрактами или договорами. Поэтому мы убеждены, что на эффективность пользования недрами и их охрану большее влияние окажет гражданско-правовая ответственность. Общеизвестно, что гражданско-правовая ответственность за экологические правонарушения в настоящее время еще недостаточно эффективна как с точки зрения ее превентивного, так и компенсационного действия. В связи с этим дальнейшего развития требует конструкция гражданско-правовой ответственности. Так, справедливым представляет предложение о замене компенсационной ответственности штрафными мерами в тех случаях, когда невозможны расчет ущерба или восстановление состояния природных объектов [99], Законом об охране окружающей природной среды провозглашается принцип полного возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан, юридическим лицам и народному хозяйству загрязнением окружающей природной среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов и другими нарушениями природоохранительного законодательства (ст. 74). Возмещение вреда должно осуществляться в соответствии с гражданским законодательством Республики Казахстан (как это и 89 предусматривается законодательством об охране окружающей природной Среды). Гражданский Кодекс Республики Казахстан [100] в п. 3 ст.1 устанавливает, что гражданское законодательство применяется к отношениям по использованию и охране природных ресурсов, когда эти отношения не регулируются специальным законодательством. Из этого следует, что отношения по использованию и охране недр регулируются гражданским законодательством, если законодательством о недрах и недропользовании они не регулируются. О чем свидетельствует и п. 3 ст. 4 Указа о недрах и недропользовании, прямо устанавливающий, что гражданскоправовые отношения, связанные с правом недропользования, регулируются нормами гражданского законодательства, если они не урегулированы нормами данного Указа. Это можно объяснить следующим: - во-первых, однородностью имущественных отношений, регулируемых гражданским законодательством, и имущественных отношений, регулируемых законодательством о недрах и недропользовании; - во-вторых, пробелами законодательства о недрах, поскольку в нем не содержится ответа на многие вопросы (возмещение вреда, причиненного в процессе проведения операций по недропользованию; возмещение убытков, причиненных неисполнением или ненадлежащим исполнением условий контрактов на недропользование и т. д.). Как правильно отмечалось в литературе, полный ущерб, причиненный охраняемым объектам природы, пока не поддается из-за сложности количественного и стоимостного учета всего комплекса неблагоприятных факторов, а также вторичных Подробнее см. об этом: Эффективность юридической ответсвенности в охране окружающей природной среды. – М. : "Наука", 1985. – С. 64-67 последствий, проявляющихся в течение длительного временить [101]. Принцип полного возмещения экологического вреда в отношениях природопользования не всегда может быть реализован [102]. На наш взгляд, когда речь идет о физических лицах, принцип полного возмещения вреда должен применяться неукоснительно, но когда речь идет о предприятиях, учреждениях и организациях (государственных, негосударственных, с иностранным участием и т. д.), которые нанесли ущерб окружающей природной среде, носящий по своей природе необратимый характер, не всегда можно вести речь о возможности полного возмещения ущерба. Здесь должен быть разработан 90 соответствующий механизм, который соответствовал бы требованиям законов рынка и учитывал бы опыт развитых зарубежных государств в этой области. Не всегда экономически реально взыскание соответствующих сумм для полного возмещения экологического вреда в отношении природопользования. Кроме того, требование их уплаты не всегда экономически целесообразно: желательно, чтобы недропользователи имели достаточно средств на пресечение нарушения и ликвидацию его последствий своими силами (например, оперативный ремонт очистных сооружений, очистка территории и т. п.). Наконец, если убытки все же полностью и своевременно взысканы, не существует почти никаких гарантий того, что необходимые денежные средства будут полностью и своевременно израсходованы на возмещение вреда, причиненного соответствующими нарушениями. Разумеется, экологические и экономические интересы всегда должны совпадать между собой. Мы не можем на данном этапе развития нашего государства обеспечить экологические интересы в ущерб экономическим и наоборот. Дело заключается в том, чтобы данная проблема решалась каждый раз с учетом конкретных обстоятельств. Нельзя допустить, под видом развития экологии, нанесения ущерба экономике, но вместе с тем, нельзя допустить под видом развития экономики - экологии. Развивать экономику, обеспечить охрану окружающей среды - вот главное требование сегодняшнего дня. К сожалению, действующее законодательство, хотя и провозглашает принцип полного возмещения ущерба, вместе с тем не решает все вопросы, связанные с этой проблемой. На наш взгляд, учитывая переход нашего государства к рыночным отношениям и имея в виду особенности природных богатств (земли, недр и т. д.) возможно назрела необходимость принятия специального Закона об ответственности за вред, причиненный окружающей природной среде. В этом законе можно было бы предусмотреть: 1) особенности возмещения ущерба, причиненного окружающей природной среде; 2) характер механизма воздействия права на экологические правоотношения. Разумеется, следует иметь в виду характер самих объектов права. В этой связи вновь встает вопрос, насколько принцип полного возмещения ущерба, закрепленный во всех цивилизованных странах, применим на рассматриваемый случай. Как уже говорилось выше, подход здесь должен быть дифференцированным: когда речь 91 идет о физических лицах и когда речь идет об юридических лицах. Мы считаем, что принцип "загрязнитель платит" здесь также должен найти свое отражение. Ясно, что для подобного подхода нам необходимо решить две проблемы: 1) механизм воздействия государства на экологические правоотношения; 2) выяснить методику возмещения причиненного вреда. Мы глубоко убеждены в том, что для решения многих проблем, связанных с ответственностью, необходимо заключение ряда международных соглашений. И в этом направлении уже достаточно сделано - Республика Казахстан активно участвует в международноправовом регулировании вопросов охраны окружающей природной среды. Однако, учитывая огромный интерес иностранных инвесторов к нашим недрам и находящимся в них полезным ископаемым, необходимо законодательно закрепить основное правило: возможность иностранных (а также и национальных) недропользователей обеспечить эффективность пользования недрами и их охраны. В обеспечении рационального и комплексного использования недр и их охраны немаловажное значение имеет уголовная ответственность. Мы сознаем, что ее роль в этом плане несколько ограничена. Тем не менее, в решении ряда конкретных проблем, уголовная ответственность может оказаться эффективной. Однако, практика пока еще не знает ни одного случая привлечения к уголовной ответственности за нарушение законодательства о недрах ни наших граждан, ни тем более иностранных. В уголовных кодексах бывших союзных республик не было ни одной нормы, которая предусматривала бы ответственность за нерациональное использование недр. Переход к рыночным отношениям заставляет нас по-новому смотреть на проблему уголовной ответственности. Кодекс о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. предусматривал наступление уголовной ответственности за самовольную добычу полезных ископаемых; самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых; невыполнение требований по приведению ликвидируемых и консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее экологическую и техническую безопасность персонала и населения, а также требований по сохранению месторождений, горных выработок и буровых скважин на время консервации; невыполнение требований по захоронению 92 отходов производства и сброса сточных вод; допущение потерь складируемых вредных продуктов и отходов минерального сырья; нарушение и утрату, уничтожение, похищение маркшейдерской, геологической и учетно-технологической документации, а также дубликатов проб полезных ископаемых и зерна, которые необходимы при дальнейшем геологическом изучении недр и разработке месторождений; умышленное искажение либо уничтожение первичной государственной статистической отчетности по учету добычи и переработки минерального сырья; проведение работ, связанных с пользованием недрами, методами и способами, создающими угрозу для безопасности населения, загрязнение окружающей природной среды (ст. 73)[103]. Как уже говорилось выше, Указ о недрах и недропользовании не содержит норм, предусматривающих наступление ответственности за нарушение законодательства о недрах. Уголовный Кодекс Казахской ССР был дополнен статьей 159-2, согласно которой, нарушение правил пользования недрами, повлекшее или могущее повлечь причинение ущерба, окружающей среде, природным ресурсам наказывается лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или исправительными работами на срок до двух лет или лишением свободы на срок до трех лет (ч. 1 статьи). Те же действия, повлекшие гибель людей или иные тяжкие последствия наказываются лишением свободы на срок от трех до десяти лет (ч. 11 статьи) . Разумеется состав данной статьи подлежит дальнейшему изучению, но по крайней мере ясно, что на сегодняшний день, когда наше государство находится на начальном этапе своего становления, нельзя оставлять без четкой правовой регламентации отношения, связанные с использованием наших полезных ископаемых. Как уже отмечалось, в условиях переходного периода к рыночным отношениям, когда недра признаются материальной основой суверенитета республики, нельзя обойтись без ужесточения мер наказания. В юридической литературе давно дискутируется проблема о том, как обеспечить в уголовно-правовом порядке рациональное использование природных ресурсов. Не вдаваясь в подробности этого обсуждения, мы хотим полностью согласиться с Мухитдиновым Н.Б. в том, что в новом Уголовном Кодексе Республики Казахстан должна быть специальная глава об уголовной ответственности за экологические правонарушения [104]. 93 Разумеется, при этом мы должны учитывать уже действующие нормативные акты, такие как Закон, об охране окружающей природной среды, Указ о недрах и недропользовании, Указ о земле и т. д. При этом нам думается, что недрам в Уголовном Кодексе должен быть посвящен ряд статей: самовольный захват недр; нарушение права государственной собственности на недра; сверхплановые потери полезных ископаемых; сверхплановое разубоживание полезных ископаемых; нарушение правил техники безопасности, приведшее к тяжелым последствиям. Мы считаем, что наравне с применением мер уголовной ответственности за должностные преступления, такие как, злоупотребление властью или служебным положением (ст. 143 УК Казахской ССР); превышение власти или служебных полномочий (ст. 144 УК Казахской ССР); бездействие власти или халатность (ст. 145 Ук Казахской ССР [105]. необходимо ввести новые нормы, которые были бы связаны с особенностями недр как объекта права. Совершенно очевидно, что тот факт, что Уголовный Кодекс содержит только одну статью, предусматривающую наступление ответственности за нарушение правил пользования недрами, не способствует повышению эффективности уголовной ответственности в обеспечении рационального использования недр и их охраны. Таковы, на наш взгляд, основные проблемы повышения эффективности ответственности за нарушение законодательства о недрах. 94 Заключение Дальнейшее развитие Республики Казахстан и укрепление ее суверенитета во многом зависят от эффективности использования месторождений полезных ископаемых. Поэтому, четкое регулирование отношений по использованию и охране недр в настоящее время становится одной из важнейших задач, стоящих перед государством. Особую актуальность данная проблема приобретает в связи с привлечением иностранных инвесторов к освоению богатств недр. К сожалению, действующее законодательство не решает многие вопросы, связанные с разработкой месторождений полезных ископаемых иностранными юридическими и физическими лицами. В полной мере не решены многие аспекты правового регулирования отношений по использованию и охране недр национальными инвесторами. Проведенный нами анализ теоретической литературы и действующего законодательства позволяет нам прийти к выводу о том, что для дальнейшего развития и совершенствования отношений по использованию и охране недр необходимо: усилить действенность надзорной и контрольной функций органов государственного управления недрами; разработать и принять Кодекс о недрах и недропользовании. В нем, желательно, по-новому определить понятие "недр" как объекта права. Предусмотренное в Указе Президента Республики Казахстан "О недрах и недропользовании" от 27 января 1996 г. понятие недр, в полной мере не отражает характер данного природного объекта. Недра - это часть природной среды, которая может быть использована для удовлетворения хозяйственных нужд путем извлечения (отделения) ее составных частей или размещения подземных сооружений, хранения соответствующих материалов и веществ, захоронения вредных отходов производства, сброса сточных вод. Кодекс должен также решить вопросы ответственности. Надо отметить, что в настоящее время некоторые законодательные акты предусматривают нормы об ответственности недропользователей за нарушение законодательства. Однако действенность этих норм во многих случаях снижается из-за того, что до сих пор не разработан порядок возмещения убытков, причиняемых государству в результате нехозяйского отношения к недрам. Поэтому для повышения эффективности законодательства о недрах необходимо устранить данный пробел. 95 Желательно разработать также законы, О порядке разработки твердых полезных ископаемых, О порядке разработке общераспространенных полезных ископаемых; повысить уровень экологического сознания населения. Это означает, что каждым гражданином выработаны и усвоены определенные правила поведения при освоении природных богатств, в том числе недр. На этапе перехода к рыночным отношениям, когда возрастает роль человеческого фактора в решении стоящих перед страной социально- экономических проблем, вопросу воспитания хозяйского отношения к природным богатствам должно быть уделено самое серьезное внимание; учитывать опыт развитых зарубежных стран при построении системы органов управления недрами и законодательном обеспечении пользования и охраны отдельных месторождений полезных ископаемых. для повышения эффективности использования и охраны недр необходимо создание специального органа. Таким органом мог бы быть Государственный Совет (или агентство) по минеральным ресурсам при Правительстве республики. В задачи Совета можно было бы включить, разработку единой минерально-сырьевой политики страны, координацию деятельности различных министерств и ведомств, занимающихся минерально-сырьевой базой и осуществляющих в том числе внешне экономическую деятельность; необходимо разработать научно-обоснованную концепцию управления недропользованием, охраной недр и геологоразведочными работами. Концепция должна базироваться на принципах невмешательства государства в деятельность геологоразведочных и добывающих предприятий, обеспечиваемое через акционирование предприятий, рационального совмещения территориального и отраслевого принципов управления и соблюдения их интересов, стимулирования конкуренции и развития частных предприятий и создания равных условий доступности к информации о недрах, разработке и добыче полезных ископаемых; - в Кодексе о недрах и недропользовании должны найти отражение составы правонарушений. В Уголовном Кодексе Республики Казахстан должен быть специальный раздел, посвященный преступлениям в области охраны окружающей природной среды. Таковы некоторые выводы и предложения, реализация которых, на наш взгляд, могла бы способствовать развитию и совершенствованию природоохранительных отношений. 96 Литература 1 Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР» от 18 июня 1991 г. ЭКО – курьер 1991. – 19 сентября. 2 Конституция Республики Казахстан. – Алматы, 1995. 3 Мухитдинов Н.Б. Правовые проблемы пользования недрами. – Алма-Ата : «Наука», 1972. 4 СУ РСФСР, 1920, Ж 36, ст. 171 5 «Горное дело», 1921, ЖЭ. 6 РСФСР, 1923, М2 54, ст. 530 7 Вестник цик снк сто СССР, 192З, Я2З 19. 8 В горнодобывающей промышленности было создано 25 концессионных предприятиях—см. подробнее об этом Ерофеева Е.В.—ленинское учение о госкапитализме в переходный период к социализму. М 1969. 9 ЦГНАХ СССР. ф 7024. оп. 1. д.232. л.21 10 СЗ СССР, 1927, Ж 63, т. 687 11См. об этом подробнее; Лисковец БА. — правовые вопросы охраны недр. В кн.: Правовые вопросы охраны природы в СССР. – М., 1965. – С. 274-277; Мухитдинов НБ. — Правовая охрана недр. - В кн.: Правовая охрана природы в казахской ССР. – Алма-Ата: «Наука», 1977. – С. 213-216 12 Изменение и дополнение см. Ведомости Верховного совета СССР, 979, Х 39, ст. 643 13 одним из первых Кодекс о недрах был принят в Казахской ССР – Алма-Ата: Казахстан, 1976 14 3акон «об охране окружающей природной среды в Казахской ССР» от 18 июня 1991г. – Эко - курьер, 1991. – 19 сентября. 15 Кодекс о недрах и переработки минерального сырья. АлмаАта, 1992 16 см. «Казахстанская, правда», 22 июля 1995г 17 Казахстанская, правда», 28 июля 1995г. 18 Панорама 15 ноября 1996 г 19 «О земле и недропользовании». Официальней текст Указов Президента Республики Казахстан. — Алматы «Жетi Жаргы>, 1996. 97 20Законы и постановления, принятые на УII сессии Верховного Совета Республики Казахстан 12 созыва (26 мая - 24 июня 1992 г.), т. 1 - Издание Верховного Совета Республики Казахстан. Алма-Ата, 1992. 21 Конституция Республики Казахстан — Алматы: Жетi Жаргы», 1995 22 Мухитдинов Н Б - Закон Республики Казахстан об охране окружающей природной среды н казахской ССР: проблемы и особенности их решения. «государство и право», 1992, М 8. 23 Башмако т.с. Право пользовании недрами в СССР. М., 1974; Сыродоев НА. — правовой режим нер. М.,.1969. ((Ученые записки вниисз», 1969, вып.1б; Мухитдинов Н.Б. — Правовые проблемы пользования недрами. Алма —Ата: «наука», 1972 и др. 24 Коган МЕ. - право государственной собственности на ведра земли в СССР. (Автор канд. Диес.). М., 1955. 25Платуха в.г. право обеспечения рационального и комплексного использования недр земли в СССР. Автореферат канд. Свердловск, 1996, с. 3. 26 Панфилов.С.И — проблемы комплексного освоен недр. М.: «Знание», 1990, с. 7. 27 Сыродоев НА, К вопросу о понятии недр и правовой классификации полезных ископаемых. «правоведение», 1966, с. 83. 28 Мухитдинов Н.Б. —Правовые проблемы пользования Недра. Алма-Ата Наука>, 1972. 29Мухитдинов Н.Б. – Основы горного права. Алма-Ата: <Казахстан», 1983, с. 40. 30Якушев А.Ф. Хаин в.Е., славин ви. — Общая геология. (Под ред. Хаина ВЕ.). М.: Издательство мгу, 1988, с. iбЗ 31 см. об этом: Маковский л.в. — Городские подземные транспортные сооружения. М.: <С 19?9. 32 Панфилов Е.И. Проблемы комплексного освоения недр. М: «Знание», 1990, с. 10. 33 Еренов ЛЕ. проблемы правовой охраны. «Известия АН Каз ССР». (Серия общественный наук). 1974,с.84. 34 Гладков. Н.А. проблема охраны ПРИРОДЫ И ее народнохозяйственное значение м., 1968, с. 8.з 35 Мухитдинов НБ. Правовая охрана недр. В кн.: Правовая охрана в Казахской ССР. Алма-Ата: «Наука», 1977, с. 217. 36 Баисалов СБ. Правовая охрана вод. В кн.: Правовая охрана природы в Казахской ССР. Алма-Ата:>Наука», 1977,с. 140-149. 98 37 «Казахстанская, правда», 10 января 1997г 38 Фаткуллин Ф.И. Проблемы общей теории социалистической правовой надстройки. Казань, 1980, т.1, с. 19. Еренов А.Е., Мухитдинов Н.Б., Ильяшенко Л.В. Правовое обеспечение рационального природопользования. Алма-Ата, 1985 39 Сорокин В.Д. Методы правового регулирования. М., 1976, с. 7-8. ЦС 40 Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980, с. 57 41 более подробно см; Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980, с. 57 Мухитдинов Н.Б.Основы горного права. Алма-Ата: «Казахстан», 1983; Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995г.; его же - Земельное право России. М., 1995 г 42 Каганович С.Я. - Экономика минерального сырья. М., 1975, с.5 43 ^.обзор точек зрения по этому поводу см. Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958, с.49-54; Забелышенский А.А. - Управление земельным фондом в СССР. Свердловск, 1975, с. 25-26; Мухитдинов Н.Б. -Основы горного права. Алма-Ата: «Наука», 1983, с. 157-1671; и др 44 в соотвествии со ст. 54 Указа о недрах и неджропользовании. - Алматы: « Жеті Жаргы», с. 234-235 45 Хозяйственная реформа, управления и право. М., 1973; Правовые проблемы руководства и управления промышленностью. М., 1973; Багило И.П. - Организация советского государственного управления, М., 1984; 46 Еренов А.Е., 'Мухитдинов Н.-Б., Ильяшенко Л.В. - Правовое обеспечение рационального природопользования. Алма-Ата^ 1<|>85(г. и-др. / /у/^«Казахстанская правда» 1997г., 5 марта 47 п.п. 6,7 Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995г.- Алматы: «Жеті Жаргы»,1995. См. также Указ Президента Республики Казахстан (имеющий силу Закона) от 18 декабря 195 г. «О Правительстве Республики Казахстан» («Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан») 1995г.№ 23 ст. 145 48 Законы и постановления, принятые на VII сессии Верховного Совета Республики Казахстан 12 созыва (26 мая . д-24 июня 1992г.), т I Издание Верховного Совета Республики Казахстан . Алма-ата, 1992. 49 «Советы Казахстана «, 1994, 9 апреля. 50 Правовые вопросы охраны природы в Казахской ССР. АлмаАта: «Наука», 1977. 99 51 Mineral Location Law of 1872. 17 Stat. 91 52 Mineral Leasing Act of 1920. 41 Stat. 437 53 LMineral Leasing Act for Asquired Lands of 1947. 61 Stat. 913 54 The general mining laws. 30. U.S.С 21-50. 55 Outer Continental Shelf Lands Act of 1953. 67 Stat. 462. 56 ТҺе general mining laws. 30. U.S.C. 21-50 57 Ronald W.Tank – Legal aspect of Gtology. New York and London Plenum press 1983?p 295 – 298. 58 Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. – М: Издательская группа «Прогресс» «Универс», 1993, с. 485 – 491. 59 Алексеев С.С. - Обща теория социалистического права. Свердловск, 1964, с. 198 60 Самощенко И.С, Фарукшин M.X. - Ответственность по советскому законодательству. М: «Юридическая литература», 1971, с. 189 61 Лейст О.Э. - Санкция и ответственность по советскому праву. М.: Издательство МГУ, 1981, с. 128 62 Байсалов СБ. Водное право Казахской ССР. Алма-Ата, 1966; его же -К вопросу кодификации водного законодательства Казахской ССР.- В сб.: «Вопросы кодификации водного законодательства Союза ССР и союзных республик». М., 1963; Шайбеков К.А. Принципы советского водного законодательства. «Труды Алма-Атинского юридического института», т. I. Алма-Ата, 1955 63 Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Юридическая ответственность в области охраны ікружающей природной среды. Киев, 1978, с. 28-30 64 Мухитдинов Н.Б. - Основы горного права. Алма-Ата: «Казахстан», 1983, с. 34-68 65 Алексеев С.С. - Общая теория социалистического права. Свердловск, 1964, с. 198. 66 Мухитдинов Н.Б. - Предмет и система земельного права. Алма-Ата? «Наука» , 1980, с. 16-18 67 Недбайло П.Е. - Система юридических гарантий применения советских правовых норм. «Правоведение», 0971,№3, с. 51 68 Самощенко И.С, Фарукшин М.Х. - Ответственность по советскому законодательству. М., 1971, с. 43 69 Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л.О Розовский Б.Г. Юридическая ответсвенность в области охраны окружащер среды. Киев, 1978, с. 17 100 70 Халфина P.O. -Общее учение о правоотношении. М, 1974, с. 317 71 Эффективность правовых норм. М.,1980; Иконицкая И.А. Проблемы эффективности в земельном праве. М., 1979; Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М., 1971; Шахов В.Д. Юридические гарантии в трудовом праве и их эффективность. Автореф.кан.дисс.Свердловск, 1975; Страутманис Я.Я. Эффективность земельного законодательства. «Советское государство и право», 1974, № 12; Пашков А.С, Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления. «Советское государство и право», 1965, № 8; Эффективность природоохранительного законодательства. Алма-Ата: «Наука», 1988 72 Рабинович П.М. Проблемы теории законности развитого социализма. Львов, 1979, с. 83 73 Ротань В.Г. Правовая природа норм труда и их эффективность. «Правоведение», 1974, с. 87-8? 74 И Смирнов О.В. Эффективность правового регулирования труда на предприятии. М., 1968 75 Эффективность правовых норм. М, 1980, с. 35 76 «ЭКО-курьер», 1991, 19 сентября 77 Алексеев С.С. - Общая теория социалистического права. Вып. 2, с. 198 78 Этого не учитывают Кленов Е. А. и Малов В. Г. , которые включают в основу классификации видов юридической ответственности наряду с характером правонарушения и применяемой санкции привлечения к ответственности. - Материальная ответственность рабочих и служащих на предприятии, с. 22 79 Ребане И. - Убеждение и принуждение в деле борьбы с посягательствами на советский правопорядок. "Ученые записки Тартуского государственного университета", вып182, с. 206 80 Козлов Ю.М. - Предмет советского административного права. Издательство МГУ, 1967, с. 77 81 Лейст О.Э., указ. работа, с. 142 -143 82 Лейст О.Э. указ. работа, с. 150; Бахрах Д.Н. Административная ответственность, с. 9 83 Более характерно для административной ответственности возложение ее во внесудебном порядке. - Козлов Ю.М. - Предмет советского административного права, с. 85 84 Этот вопрос достаточно исследован в литературе - Алексеев С.С. -Общая теория социалистического права. Вып. 2. Свердловск, 101 1964, с. 182 -190; Кофман В.И. - Причинная связь как основание ответственности по советскому гражданскому праву. Автореферат канд. дисс. М., 1961, с. 7; Малеин Н.С. - Понятие и основание имущественной ответственности. "Советское государство и право", 1970, с. 36 - 39; и др 85 Кофман В. И. , указ. работа, с. 7; Малеин Н. С. Имущественная ответственность в хозяйственных отношениях. М. : "Наука", 1968, с. 12 и др 86 Поэтому нельзя согласиться с утверждением, будто главная особенность гражданско-правовой ответственности заключенна не в ее имущественном характере, а в сфере действия (см. Самощенко И.С, Фарукшин М.Х., указ, работа, с. 204). Сфера действия, то есть предмет регулирования, как раз и определяет имущественный характер гражданско-правовой ответственности, что является одной из основных ее особенностей, отличает ее от многих других отраслевых видов ответственности, для которых имущественные санкции не является основными 87 Смирнов В.Т. - О соотношении материальной ответственности рабочих и служащих по советскому трудовому праву и имущественной ответственности по гражданскому праву. "Вестник Ленинградского университета", № 17, вып. 3, 1963, с. 92 88 Каринский С.С. - Об отличии материальной ответственности по трудовому праву от гражданско-правовой ответственности за ущерб. "Советское государство и право", 1955, № 5, с. 83 89 Сыроватская Л.А. - Материальная ответственность рабочих и служащих по советскому праву - один из видов юридической ответственности. "Труды ВЮЗИ", т V, М., 1966, с. 252 - 260; Такой же точки зрения и схожей аргументации придерживаются Кленов Е.А. и Малов В.Г. - Материальная ответственность рабочих и служащих на предприятии, с. 25 - 26 90 Тищенков И.А. - О понятии материальной ответственности рабочих и служащих по советскому трудовому праву. "Советское государство и право", 1964, № 1, с. 122 91 Петров В.В. - Эффективность правового механизма обеспечения качества окружающей природной среды. "Советское государство и право", 1977, № 9; Мищенко В.Л. - Показатели и критерии эффективности гражданско-правовой ответственности в области охраны природы. - В кн. УЦ--: Право и охрана природы. М., 1979; Иконицкая И.А. - Проблемы эффективности в земельном праве. 102 М., 1979; Жариков Ю.Г. - Охрана земель от водной и ветровой эрозии. "Советская юстиция", 1974, № 2; и 92 См. например, Щербак Л.И. - Юридическая ответственность должностных лиц в сфере рационального природопользования. - В кн. : Охрана окружающей природной среды: управление, право. Киев, 1981, с. 54 93 См. например: Эффективность юридической ответственности в охране окружающей природной среды. М. : "Наука", 1985, с. 64 - 67; Эффективность природоохранительного законодательства. Алма-Ата : "Наука", 1988, с. 100 - 102; и др. 94 - Кодекс о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. предусматривал административную ответственность наряду с другими видами ответственности. Были внесены соответствующие измнения в Кодекс об административных правонарушениях Казахской ССР 1984 г 95 Законы и постановления, принятые на IX сессии Верховного Совета Республики Казахстан 12 созыва (10-15 апреля 1993 г.), т. II Издание Верховного Совета РК. Алматы, 1993 96 Конституция Республики Казахстан. - Алматы : "Жеті-Жаргы", 1995 97 о земле. О недрах и недропользовании". Официальный текст Указов Президента Республики Казахстан. - Алматы : "Жеті-Жаргы", 1996. 98 "ЭКО-курьер", 1991, 19 сентября 99 »\ Розовский Б.Г. - Правовое стимулирование рационального природопользования. Киев, 1981, с. 101 - 102, 105. 100 Гражданский Кодекс Республики Казахстан, принятый II сессией Верховного Совета РК 13 созыва - 27 декабря 1994 г. Алматы, 1995 101 Эффективннсть природоохранительного законодательства (на материалах Казахской ССР)/ Еренов А.Е. Мухитдинов Н.Б., Насырова Л.Р. и др. - Алма-Ата : "Наука", 1988, с. 140 102 Подробнее см. об этом : Эффективность юридической ответственности в охране окружающей природной среды. М. : "Наука", 1985, с. 64-67 103 "Советы Казахстана", 1994, 11 ноября 104 Мухитдинов Н.Б. - Основы горного права. Алма-Ата : "Казахстан", 983, с. 243-245 105 Уголовный Кодекс Казахской ССР. Алма-Ата : "Казахстан", 1983. 103 его же ОСНОВЫ горного права. Алма-Ата: «Казахстан», 1983; его же главы — Право государственной собственности на природные ресурсы; правовая охрана недр. В кн. Правовая охрана природы, а Казахской ССР. Алма-Ата: «Наука», 1977; Закон об охране окружающей природной среды Республики Казахстан: проблемы и особенности их решения. «государство и право», 1992, Ж 8 и др. 104
