Чопяк А. * Парламентский контроль за исполнительной властью

ПОЛИТИКА И ПРАВО
А. ЧОПЯК,
аспирант Российского университета дружбы народов
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТЬЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ВОПРОС О ДОВЕРИИ
К числу наиболее важных форм парламентского контроля за
исполнительной властью в Российской Федерации можно отнести, например,
заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства РФ
о результатах его деятельности, депутатские запросы, парламентские
запросы и т. д. Кроме того, ряд форм парламентского контроля неразрывно
связан с решением парламентом вопроса о доверии органам исполнительной
власти. Например, А. В. Безруков относит к формам парламентского
контроля выражение недоверия Правительству или отказ ему в доверии1.
Немного иной позиции придерживается С. В. Бендюрина, которая выделяет в
числе форм осуществления парламентского контроля постановку вопроса о
доверии или выражение недоверия Правительству РФ2.
Помимо форм парламентского контроля, С. В. Бендюрина указывает
также на виды парламентского контроля. В основе классификации указанных
видов, по ее мнению, лежат такие критерии, как, например, субъекты и
объекты контроля, время осуществления контроля, а также цели контрольной
деятельности3. К субъектам парламентского контроля она относит, в
частности, палаты Федерального Собрания и региональные парламенты.
Безруков А. В. Законодательная власть в системе разделения властей в России //
Современное право. 2010. № 2. С. 36.
2
Парламентское право России: Учебное пособие / Отв. ред. А. Н. Кокотов. Екатеринбург,
2008. С. 251.
3
Указ. соч. С. 254.
1
Классифицируя виды парламентского контроля по объектам, она выделяет,
например, конкретный контроль, характеризующийся принятием решения по
конкретному делу, и абстрактный контроль, не связанный с конкретным
явлением или событием. По времени осуществления парламентского
контроля Бендюрина разграничивает предварительный (предохраняющий от
негативных последствий в результате принимаемых решений и действий
(или бездействия)), текущий (который определяется как наблюдение за
соответствующими
отношениями,
действиями)
и
последующий
парламентский контроль. Исходя из целей и задач парламентского контроля,
она выделяет следующие его виды: обязательный и факультативный
контроль, в зависимости от обязательности его осуществления, а также
решающий и консультативный контроль, в зависимости от наличия или
отсутствия у парламента определенной позиции, выработанной по тому или
иному вопросу, или решения1.
Исходя из точки зрения С. В. Бендюриной, и формы, и виды
парламентского контроля характеризуют основные способы реализации
контрольной функции парламента. Однако автор статьи полагает, что если
формы характеризуют внешнее выражение данных способов (например,
выражение недоверия Правительству РФ), то при рассмотрении видов
контроля затрагивается уже его внутреннее содержание, в зависимости от
конкретных субъектов и объектов контроля, времени проведения, а также
целей и задач. Кроме того, текущий контроль, возможно, следует понимать
не только как наблюдение за действиями или отношениями, но и как иные
мероприятия,
осуществляемые
парламентом
в
отношении
органов
исполнительной власти непосредственно в процессе деятельности данных
органов.
Разграничение форм и видов парламентского контроля, предложенное
С. В. Бендюриной, представляется автору статьи заслуживающим внимания,
поскольку оно позволяет составить представление как о формах, так и о
1
Указ. соч. – С. 254 – 257.
содержании парламентского контроля. Автор статьи полагает, что формы и
содержание следует рассматривать в неразрывной связке, что позволит четче
раскрыть сущность каждой формы парламентского контроля, связанной с
решением парламентом вопроса о доверии органам исполнительной власти и
их должностным лицам. По его мнению, следует сначала охарактеризовать
каждую конкретную форму парламентского контроля с точки зрения
внешнего выражения, после чего раскрыть её содержание, исходя из
объектов контроля, его субъектов, времени проведения контрольных
мероприятий и т.д.
При рассмотрении форм парламентского контроля за исполнительной
властью в Российской Федерации важно учитывать федеративную природу
России. Подпункт «а» пункта 4 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 N
184-ФЗ
"Об
общих
принципах
организации
законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов
Российской
Федерации"
гласит,
что
законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта РФ в пределах и
формах, установленных конституцией (уставом) субъекта РФ и законами
субъекта РФ осуществляет наряду с другими уполномоченными на то
органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ,
исполнением
бюджета
субъекта
РФ,
исполнением
бюджетов
территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ,
соблюдением
установленного
порядка
распоряжения
собственностью
субъекта РФ1. Поэтому при рассмотрении форм парламентского контроля,
связанных
с
решением
парламентом
вопроса
о
доверии
органам
исполнительной власти и их должностным лицам, необходимо осветить
формы парламентского контроля как на федеральном уровне, так и на уровне
субъектов РФ (на региональном уровне).
Одной из форм парламентского контроля за исполнительной властью в
Российской Федерации, связанных с решением парламентом вопроса о
1
СЗ РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
доверии органам исполнительной власти, является решение Государственной
Думой вопроса о доверии Правительству РФ. Данная форма закреплена
пунктом «б» части 1 статьи 103 Конституции РФ 1993 г., а также частями 3 и
4 статьи 117 Конституции РФ 1993 г.1 В силу пункта «б» части 1 статьи 103
Конституции РФ 1993 г. к ведению Государственной Думы относится
решение вопроса о доверии Правительству РФ. Далее, как следует из
содержания части 3 статьи 117 Конституции РФ 1993 г., Государственная
Дума может по своей инициативе выразить недоверие Правительству РФ.
После этого Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ
либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если
Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие
Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо
распускает Государственную Думу.
Существует и другая возможность решения вопроса о доверии,
предусмотренная частью 4 статьи 117 Конституции РФ 1993 г. Здесь вопрос
о доверии Правительству РФ ставится перед Государственной Думой уже
Председателем Правительства РФ. Если Государственная Дума в доверии
отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке
Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и назначении
новых выборов.
Анализируя приведенную форму парламентского контроля, автор
статьи приходит к выводу, что её применение во многом зависит от воли
Президента. Фактически, принятие решения об отставке Правительства
остается на его усмотрение.
В. Е. Чиркин разграничивает отказ в доверии Правительству РФ в
Государственной Думе и вотум недоверия Правительству в Государственной
Думе как формы парламентского контроля2. Однако и в том, и в другом
случае предполагается решение вопроса о доверии, которое влечет
СЗ РФ, 26.01.2009, N 4, ст. 445.
Чиркин В. Е. Конституционное право России: учебник. 6-е изд. перераб. и доп. М., 2009.
С. 409.
1
2
одинаковые последствия – либо отставку Правительства, либо роспуск
Государственной Думы. Более того, часть 1 статьи 103 Конституции
Российской Федерации, регулирующая предметы ведения Государственной
Думы относит к данным предметам именно решение вопроса о доверии
Правительству РФ. Она не дифференцирует отказ в доверии и вотум
недоверия. Поэтому, по мнению автора статьи, разумнее всё же не
разграничивать отказ в доверии Правительству РФ в Государственной Думе
и вотум недоверия Правительству в Государственной Думе, а понимать их
как выражения одной формы парламентского контроля.
Контролирующим
Государственная
субъектом
Дума
в
Федерального
данном
Собрания
случае
РФ,
а
является
объектом
парламентского контроля – деятельность Правительства РФ. Решение
вопроса о доверии Правительству РФ может быть как абстрактной
(выражение недоверия Правительству Государственной Думой, поскольку
законодательство не указывает перечень оснований для его выражения), так
и конкретной формой парламентского контроля (если вопрос о доверии
Правительству ставит Председатель Правительства РФ). Решение о доверии
может носить и последующий, и текущий характер, в зависимости от того,
связана ли постановка вопроса с конкретным действием (бездействием)
Правительства РФ, либо наступлением определенного события, либо
явления, или же нет. Последний случай возможен, например, если решение
вопроса о
доверии
связано
с общей
неэффективностью политики,
проводимой Правительством. Данная форма контроля является решающей,
поскольку предполагает принятие Государственной Думой решения по
вопросу о доверии Правительству.
Сложнее определить факультативный или обязательный характер
решения вопроса о доверии Правительству РФ. Из содержания части 3 статьи
117 Конституции РФ 1993 г. следует, что возможность выражения недоверия
Государственной Думы Правительству носит диспозитивный характер и
остается на усмотрение Думы. По смыслу же части 4 указанной статьи,
Государственная Дума обязана рассмотреть вопрос о доверии Правительству
РФ, поставленный Председателем Правительства РФ. Соответственно,
решение вопроса о доверии может быть как факультативной, так и
обязательной формой парламентского контроля.
Актуальной
Государственной
представляется
Думой
проблема
вопросов
о
относительно
доверии
решения
отдельным
членам
Правительства РФ. На практике пока имеется лишь один подобный случай.
Это выражение Государственной Думой недоверия Министру внутренних
дел Российской Федерации В. Ф. Ерину1.
Однако, по мнению А. С. Автономова, действующее российское
законодательство
не
предусматривает
за
Государственной
Думой
полномочий по вынесению недоверия отдельным членам Правительства РФ,
поэтому такие вотумы не имеют никаких юридических последствий, и,
скорее, носят политический характер2. Помимо этого, В. Е. Чиркин указывает
на возможность отказа в доверии Правительству РФ но не отдельным
министрам3.
Анализируя
нормативную
правовую
базу
Российской
Федерации, автор статьи соглашается с данными позициями. Более того,
возможность решения Государственной
Думой
вопросов о доверии
отдельным членам Правительства РФ не была предусмотрена и в период
выражения Государственной Думой недоверия Ерину. На это отчасти
указывает и тот факт, что при его освобождении от должности в качестве
основания была приведена просьба данного министра, а не выражение
недоверия Государственной Думой4.
На уровне субъектов РФ предусмотрена возможность выражения
недоверия руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ.
Согласно пункту 2 статьи 24 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ
СЗ РФ, 13.03.1995, N 11, ст. 962.
Парламентское право России: Учебное пособие / под ред. Т. Я. Хабриевой -2-е изд.,
перераб и доп. М., 2003. С. 342.
3
Чиркин В. Е. Конституционное право России: учебник. 6-е изд. перераб. и доп. М., 2009.
С. 409.
4
СЗ РФ, 03.07.1995, N 27, ст. 2560.
1
2
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта РФ вправе выразить недоверие руководителям органов
исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он
принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом)
субъекта РФ. Принятие решения о недоверии указанным руководителям
влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия,
установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ1.
Положения
указанного
пункта
находят
закрепление
также
в
законодательстве субъектов РФ. Так, пункт 1 статьи 62 Устава Московской
области наделяет Московскую областную Думу правом выразить недоверие
руководителям
исполнительных
органов
государственной
власти
Московской области, в назначении которых на должность Дума принимала
участие. Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет
немедленное освобождение их от должности2. Речь здесь может идти,
например, о министрах Правительства Московской области, к компетенции
которых относятся вопросы экономики, финансов, социальной сферы,
промышленности, сельского хозяйства и продовольствия, строительства,
транспорта, экологии и природопользования, здравоохранения.
Данные министры, в соответствии с абзацем 1 статьи 57 Устава
Московской области, назначаются на должность Губернатором Московской
области по согласованию с Московской областной Думой в порядке и сроки,
установленные законом Московской области3. Согласно пункту 4 статьи 56
Устава Московской области, министрами Правительства Московской
области являются, как правило, руководители министерств Московской
СЗ РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
Подмосковные известия, N 239, 18.12.1996.
3
Подмосковные известия, N 239, 18.12.1996.
1
2
области, а также руководители иных центральных исполнительных органов
государственной власти Московской области1.
Довольно интересно институт выражения недоверия руководителям
региональных органов исполнительной власти представлен в Конституции
Республики Дагестан. Так, согласно пункту 8 части 1 статьи 68 Конституции
Республики Дагестан, к ведению Народного Собрания Республики Дагестан
относится
решение
Правительства
вопроса
Республики
о
недоверии
Дагестан2.
(доверии)
Последний,
в
Председателю
свою
очередь,
назначается Президентом Республики Дагестан с согласия Народного
Собрания Республики Дагестан, в соответствии с частью 1 статьи 85
Конституции Республики Дагестан3.
Далее, часть 5 статьи 91 Конституции Республики Дагестан закрепляет
право Народного Собрания Республики Дагестан выразить недоверие
Председателю
Правительства
Республики
Дагестан
в
порядке,
установленном законом4.
В силу части 6 указанной статьи, после выражения Народным
Собранием Республики Дагестан недоверия Председателю Правительства
Республики Дагестан Президент Республики Дагестан вправе объявить об
отставке Правительства Республики Дагестан либо не согласиться с
решением Народного Собрания Республики Дагестан. В случае, если
Народное Собрание Республики Дагестан в течение трех месяцев повторно
выразит недоверие Председателю Правительства Республики Дагестан,
Президент Республики Дагестан объявляет об отставке Правительства
Республики Дагестан5.
Сопоставляя положения частей 5 и 6 статьи 91 Конституции
Республики Дагестан и положения части 3 статьи 117 Конституции РФ 1993
г., можно заключить, что выражение Народным Собранием недоверия
Подмосковные известия, N 239, 18.12.1996.
СЗ Республики Дагестан, 31.07.2003, N 7, ст. 503.
3
СЗ Республики Дагестан, 31.07.2003, N 7, ст. 503.
4
СЗ Республики Дагестан, 31.07.2003, N 7, ст. 503.
5
СЗ Республики Дагестан, 31.07.2003, N 7, ст. 503.
1
2
Председателю Правительства Республики Дагестан во многом сходно с
выражением недоверия Государственной Думой Правительству РФ. Однако
при
повторном
выражении
недоверия
Председателю
Правительства
Республики Дагестан Президент обязан объявить об отставке Правительства
Республики Дагестан и лишен возможности роспуска Народного Собрания.
Любопытно и то, что в рамках Республики Дагестан выражение недоверия
указанному руководителю органа исполнительной власти влечет отставку не
только его самого, но и возглавляемого им органа.
Контролирующими
субъектами
при
выражении
недоверия
руководителям, а также иным должностным лицам органов исполнительной
власти субъекта РФ, являются парламенты субъектов РФ. Объектом
парламентского контроля, соответственно, выступает деятельность данных
руководителей и иных должностных лиц.
Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также
Устав Московской области и Конституция Республики Дагестан не
устанавливают конкретных оснований для выражения недоверия указанным
ранее руководителям и иным должностным лицам исполнительных органов
государственной власти. Поэтому можно предположить, что данная форма
контроля является
абстрактной. Выражение недоверия руководителям и
иным должностным лицам исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ может быть как текущей, так и последующей формой
контроля. Последний случай возможен, если причиной недоверия стало
определенное действие (бездействие) или событие. Выражение недоверия
является
правом,
а
не
обязанностью
регионального
парламента
и
предполагает выработку последним определенной позиции. Отсюда следует,
что данная форма контроля является факультативной и решающей.
К выражению недоверия руководителям исполнительных органов
государственной власти субъекта РФ близка другая форма парламентского
контроля за исполнительной властью на региональном уровне. Это
выражение
недоверия
высшему
должностному
лицу
субъекта
РФ
(руководителю высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ). Важным представляется вопрос о разграничении данных форм.
С одной стороны, А. С. Автономов объединяет их в форму выражения
недоверия должностным лицам исполнительной власти субъекта РФ20. С
другой стороны, М. В. Демидов, при анализе парламентского контроля в
республиках - субъектах РФ, различает принятие решений о недоверии
(доверии) высшему должностному лицу республики (руководителю высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и принятие
решений о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной
власти республики, в назначении которых на должность парламент принимал
участие21.
Для того чтобы понять, насколько справедлива каждая из приведенных
точек зрения, необходимо провести сопоставительный анализ института
выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ с
институтом выражения недоверия руководителям исполнительных органов
государственной власти субъекта РФ.
В соответствии с подпунктом «б» пункта 1 статьи 19 Федерального
закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации", полномочия
высшего
должностного
лица
субъекта
РФ
(руководителя
высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) прекращаются
досрочно в случае отрешения его от должности Президентом РФ в связи с
Парламентское право России: Учебное пособие / под ред. Т. Я. Хабриевой -2-е изд.,
перераб и доп. М., 2003. С. 354 – 357.
21
Демидов М. В. Конституционные основы парламентского контроля в республиках субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.
C. 12.
20
выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта РФ22. Пункт 2 данной статьи гласит, что
региональный парламент вправе выразить подобное недоверие в случае:
1) издания высшим должностным лицом субъекта РФ актов,
противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции
(уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены
соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не
устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу
судебного решения;
2) установленного соответствующим судом иного грубого нарушения
Конституции
РФ,
федеральных
законов,
указов
Президента
РФ,
постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта
РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;
3) ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом своих
обязанностей23. Решение законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному
лицу субъекта РФ, согласно пункту 5 статьи 19 Федерального закона от
06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов
Российской
Федерации",
направляется
на
рассмотрение
Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного
лица
субъекта
РФ
(руководителя
высшего
исполнительного
органа
государственной власти субъекта РФ) от должности24.
Как
и
исполнительных
в
случае
с
органов
выражением
государственной
недоверия
власти
руководителям
субъектов
РФ,
контролирующим субъектом является региональный парламент. Но объектом
контроля здесь выступает деятельность уже конкретного должностного лица
– высшего должностного лица субъекта РФ. Если выражение недоверия
СЗ РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
СЗ РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
24
СЗ РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
22
23
руководителям исполнительных органов государственной власти носит
абстрактный характер, то выражение недоверия высшему должностному
лицу является конкретной формой парламентского контроля, поскольку
связано
с
основаниями,
предусмотренными
пунктом
2
статьи
19
Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Кроме
того, данная форма контроля всегда является последующей, поскольку для её
наступления требуется совершение высшим должностным лицом действия
или бездействия, попадающего под содержание указанного ранее пункта.
Пункт 2 статьи 19 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" предусматривает именно право регионального парламента
выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ25. Выражение
недоверия высшему должностному лицу означает принятие парламентом
соответствующего решения о недоверии. Следовательно, данное выражение
недоверия представляет собой факультативную и решающую форму
парламентского контроля.
Как отмечает А. П. Жуков, «выражение региональным парламентом
недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ теперь не является
безусловным, то есть автоматически не влечет досрочного прекращения его
полномочий»26. Данная позиция подтверждается пунктом 3.1. статьи 29.1
Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно
которому Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо
СЗ РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
Жуков А. П. Институт недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской
Федерации (в условиях нового порядка наделения полномочиями) // Конституционное и
муниципальное право. 2007. № 14. С. 28.
25
26
субъекта
РФ
(руководителя
высшего
исполнительного
органа
государственной власти субъекта РФ) от должности в связи с выражением
ему
недоверия
законодательным
(представительным)
органом
государственной власти субъекта РФ27. Из смысла приведенной нормы
следует, что при выражении недоверия высшему должностному лицу
субъекта РФ решение о его отстранении всё равно остается за Президентом
РФ. В то же время, выражение парламентами недоверия руководителям
исполнительных
органов
государственной
власти
субъектов
РФ,
в
назначении которых данные парламенты принимали участие, по общему
правилу, влечет немедленное освобождение данных руководителей от
должности. Для этого не требуется чьего-либо согласия.
Подводя итог сопоставительному анализу приведенных ранее правовых
институтов, можно сделать вывод, что выражение недоверия высшему
должностному лицу субъекта РФ и выражение недоверия руководителям
исполнительных органов государственной власти субъекта РФ являются
разными формами парламентского контроля за исполнительной властью на
региональном уровне. Кроме того, если сравнивать данные формы с
институтом
решения
Государственной
Думой
вопроса
о
доверии
Правительству РФ, любопытно отметить, что Федеральный закон от
06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации", по сути, не предоставляет региональному
парламенту
возможности
решать
вопрос
о
доверии
высшему
исполнительному органу субъекта РФ в целом, хотя, исходя из названия
статьи 24 указанного Закона, содержащего указание на выражение
региональным парламентом недоверия высшему исполнительному органу,
подобное
выражение
теоретически
допускается28.
В
свою
очередь,
Государственная Дума не вправе решать вопрос о доверии отдельным
27
28
СЗ РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
СЗ РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
руководителям органов исполнительной власти на федеральном уровне, в
том числе и Председателю Правительства РФ.
Немаловажной
региональном
уровне
проблемой
для
представляется
парламентского
вопрос
контроля
определения
на
статуса
должностного лица субъекта РФ и его соотношения со статусом
руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ. Так, в соответствии с частью 1 статьи 75 Конституции
Республики Дагестан, Президент Республики Дагестан является высшим
должностным лицом Республики Дагестан и возглавляет исполнительную
власть Республики Дагестан29. В то же время, согласно пункту 1 статьи 89
Конституции Республики Дагестан, Правительство Республики Дагестан
возглавляет его Председатель30.
Часть 1 статьи 84 Конституции Республики Дагестан определяет
Правительство Республики Дагестан как постоянно действующий высший
исполнительный орган государственной власти Республики Дагестан31. Как
справедливо полагает Ж. И. Овсепян, в Федеральном законе от 6 октября
1999
г.
"Об
общих
принципах
организации
законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации", закреплено требование, по которому
«высшее должностное лицо субъекта РФ является одновременно и
руководителем высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ32». Вывод об отождествлении федеральным законодателем
понятий руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти РФ и высшего должностного лица субъекта РФ делает и К. В.
Черкасов. Он считает, что и тот, и другой относятся к исполнительной ветви
СЗ Республики Дагестан, 31.07.2003, N 7, ст. 503.
СЗ Республики Дагестан, 31.07.2003, N 7, ст. 503.
31
СЗ Республики Дагестан, 31.07.2003, N 7, ст. 503.
32
Овсепян Ж. И. О совершенствовании федерального законодательного регулирования
общих принципов организации исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации (предложения о законопроектной деятельности) //
Конституционное и муниципальное право. 2007. № 1. С. 18.
29
30
государственной
власти,
а
также
что
говорить
об
относительно
самостоятельной "президентской" или "губернаторской" власти в субъекте
РФ представляется неоправданным. Помимо этого, Черкасов приходит к
выводу, что именно высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет
руководство высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта РФ33. Автору статьи импонируют позиции Овсепян и Черкасова. В
дополнение к ним, он хотел бы также отметить, что, на основании пункта 6
статьи 19 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", решение Президента РФ об отрешении высшего должностного
лица
субъекта
РФ
(руководителя
высшего
исполнительного
органа
государственной власти субъекта РФ) от должности влечет за собой отставку
возглавляемого
указанным
лицом
высшего
исполнительного
органа
государственной власти субъекта РФ34. Из лексического толкования данной
нормы следует, что высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет
высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
Таким образом, налицо противоречие между положениями указанного
Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и
положениями Конституции Республики Дагестан. Если рассматривать
данную
проблему
с
точки
зрения
парламентского
контроля
за
исполнительной властью, необходимо иметь в виду, что неопределенность в
соотношении понятий высшего должностного лица субъекта РФ и
руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ затрудняет применение по отношению к указанным лицам форм
Ишеков К.А., Тюрин П.Ю., Черкасов К.В. Комментарий к Федеральному закону от 6
октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" (постатейный). 2-е изд. / СПС КонсультантПлюс. 2006.
34
СЗ РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
33
парламентского контроля, в том числе и тех, что связаны с решением
региональными парламентами вопроса о доверии.
Пункт 3 статьи 20 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", регулирующей основы деятельности высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ, гласит, что наименование
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его
структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией
(уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и
иных традиций субъекта РФ35.
Вместе с тем, установление общих принципов организации системы
органов государственной власти и местного самоуправления находится в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, на основании
пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ 1993 г.36 В силу части 2 статьи
76 Конституции РФ 1993 г., по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов
РФ37. Согласно части 5 указанной статьи, законы и иные нормативные
правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам,
принятым в соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции РФ 1993 г. В
случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным
в Российской Федерации, действует федеральный закон38.
По мнению Ж. И. Овсепян, актуальным является вопрос либо об
изменении Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации", либо о
СЗ РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
СЗ РФ, 26.01.2009, N 4, ст. 445.
37
СЗ РФ, 26.01.2009, N 4, ст. 445.
38
СЗ РФ, 26.01.2009, N 4, ст. 445.
35
36
приведении республиканского законодательства и практики в полное
соответствие с этим Законом39. Проанализировав положения Конституции
РФ 1993 г. и Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", автор статьи делает вывод о необходимости использования
обоих путей. С одной стороны, представляется разумным установить в статье
20 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" норму,
прямо закрепляющую, что высшее должностное лицо субъекта РФ
возглавляет
высший
исполнительный
орган
государственной
власти.
Примечательно, что подобная норма ранее существовала пункте 2 статьи 17
Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"40.
Однако этот пункт утратил силу в соответствии с подпунктом «б»
пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 11.12.2004 N 159-ФЗ41. С другой
стороны, следует привести региональное законодательство в соответствие с
указанной ранее нормой. При этом, нужно будет обратить внимание не
только на республики, но и на другие субъекты РФ. Например, согласно
пункту 1 статьи 39 Устава Калининградской области, деятельностью
Правительства Калининградской области руководит его Председатель, тогда
как высшим должностным лицом Калининградской области, в силу пункта 1
статьи 28 Устава Калининградской области, является губернатор данной
области42. В остальном, структуру высшего исполнительного органа субъекта
Овсепян Ж. И. Указ. соч. С. 18.
СЗ РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
41
СЗ РФ, 13.12.2004, N 50, ст. 4950.
42
Дмитрия Донского, 1, N 43, 17.06.2000 (начало), Дмитрия Донского, 1, N 44, 21.06.2000
(продолжение), Дмитрия Донского, 1, N 45, 24.06.2000 (продолжение), Дмитрия Донского,
1", N 46, 28.06.2000 (окончание).
39
40
РФ следует определять в региональной конституции (уставе) и в
региональных законах с учетом различных традиций, присущих конкретному
субъекту РФ.
Подведем итог. Российский парламент осуществляет контроль за
деятельностью органов исполнительной власти и должностных лиц
посредством решения вопроса о доверии к ним как на федеральном, так и на
региональном уровнях. На федеральном уровне это выражается в решении
Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ. На
региональном
уровне
можно
выделить:
1)
выражение
недоверия
руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ парламентом
субъекта РФ; 2) выражение недоверия высшему должностному лицу
субъекта
РФ
(руководителю
государственной
власти
Останавливаясь
на
высшего
субъекта
РФ)
региональном
исполнительного
парламентом
уровне,
органа
субъекта
отметим,
что
РФ.
формы
парламентского контроля здесь регулируются не только федеральным, но и
региональным законодательством. Их содержание во многом зависит от
нормативной правовой базы конкретных субъектов РФ. В свою очередь, это
может
вызывать
определенные
противоречия
между
положениями
законодательства Российской Федерации и её субъектов. Поэтому, с точки
зрения
автора
федерального,
статьи,
так
и
необходимо
скорректировать
регионального
положения
законодательства
правоприменительную практику с учетом данной корректировки.
и
как
строить