Раздел 1 - НижнийНовгород.РФ

3. Человеческий потенциал и социальная сфера
3.1 Демографическая ситуация
По данным Росстата численность населения города Нижнего Новгорода составляет
по состоянию на начало 2012 г. 1 263,6 тыс. человек. Город входит в пятерку крупнейших
городов страны. Однако за последние пять лет численность населения сократилась более
чем на 20 тыс. человек (рис. 3.1).
1290
1286,4
1285
1282,7
1280,4
1280
1275
1270
1265
1263,6
1262,1
1261,5
1260
1255
1250
1245
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Рисунок 3.1 – Динамика численности населения города Нижнего Новгорода в 20072012 гг. (на начало года, тыс. чел.)
Эта динамика определяется главным образом неблагополучным соотношением
между рождаемостью и смертностью в последние годы (рис. 3.2).
47
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2007
2008
2009
2010
2011
Число родившихся в расчете на 1000 чел
Число умерших в расчете на 1000 чел
Рисунок 3.2 – Показатели естественного движения населения города Нижнего
Новгорода в 2007-2011 гг.
Соотношение показателей смертности и рождаемости населения в городе Нижнем
Новгороде за 2010 г. было самым невыгодным среди сопоставимых городов (рис. 3.3).
18,0
16,5
15,6
16,0
14,0
12,0
13,1
13,0
11,7
13,1
12,4
12,4
12,2 12,2
11,1
10,8
Число родившихся на 1000
чел. населения
10,0
8,0
6,0
Число умерших на 1000 чел.
населения
4,0
2,0
Челябинск
Самара
Новосибирск
Нижний
Новгород
Казань
Екатеринбург
0,0
Рисунок 3.3 – Число родившихся и умерших на 1000 тысяч человек населения в
городах группы сравнения, 2010 г.
48
В абсолютном выражении в январь-декабрь 2011 г. в Нижнем Новгороде
естественная убыль населения сократилась на 33% по сравнению с 2010 г., но попрежнему остается достаточно высокой – 4 715 человек.
25,1% от общего числа умерших в 2011 г. находились в трудоспособном возрасте.
В тоже время показатели смертности в трудоспособном возрасте у мужчин почти 4 раза
выше, чем у женщин (39,3% от общего числа умерших у мужчин против 10,7% от общего
числа умерших женщин), что явилось фактором дальнейшего усиления межполовой
диспропорции, которая наблюдается как в целом, так и в составе отдельных возрастных
групп населения. Доля мужчин в общей численности населения в 2011 г. составила 44,0%,
женщин – 56,0%.
К числу положительных тенденций в Нижнем Новгороде можно отнести
устойчивое снижение значений показателей младенческой смертности (до одного года),
которая сократилась с 9 случаев на тысячу родившихся в 2007 г. до 6,3 – в 2011 г.
16,2
17,0
5,6
4,5
1,9
1,1
53,7
онкологические заболевания
болезни органов пищеварения
болезни органов дыхания
болезни системы кровообращения
инфекционные и паразитарные болезни
смертность от внешних причин
прочие причины
Рисунок 3.4 – Распределение умерших по причинам смертности в Нижнем Новгороде
в 2011 г.
В долевом соотношении структура общей смертности населения города Нижнего
Новгорода представлена на рис. 3.4. По сравнению с 2010 г. смертность от внешних
причин, т.е. от различных травм, отравлений, убийств и самоубийств, снизилась на 28,9%.
49
В 2011 г. миграционный прирост превысил на 41,8% естественную убыль
населения, что позволило впервые за последние пять лет наблюдать в городе абсолютный
прирост населения.
Всего за январь-декабрь 2011 г. в город Нижний Новгород и подчиненные ему
населенные пункты прибыло 20 501 человек, выбыло – 13 815 человек, прирост населения
за счет миграции составил 6 686 человек. Вместе с тем, в Нижнем Новгороде удельные
показатели миграционного прироста населения (в расчете на 1000 населения) самые
низкие среди городов группы сравнения (рис. 3.5).
18
16
16,4
15,9
14
11,5
12
10
8,9
8
6,0
6
5,3
4
2
0
Екатеринбург Новосибирск
Казань
Пермь
Самара
Нижний
Новгород
Рисунок 3.5 – Общий коэффициент миграционного прироста в городах группы
сравнения, 2011 г.
Миграционный поток формируется в основном за счет внутренней миграции в
Нижегородской области и Приволжском федеральном округе. При этом за пределами
ПФО наиболее привлекательным для жителей города является Центральный федеральный
округ.
Согласно международным стандартам население считается старым, если доля
людей в возрасте 65 лет и старше во всем населении превышает 7%. В Нижнем Новгороде
каждый седьмой житель (13,7%), достиг указанного возраста, а общая численность
пожилых людей превысила 175 тыс. чел. Население Нижнего Новгорода стареет, хотя и не
очень высокими темпами: с 2006 г. доля лиц старше трудоспособного возраста выросла на
50
1,2 процентных пункта (рис. 3.6). Причем этот рост произошел за счет лиц
трудоспособного возраста; доля детей оставалась в целом стабильной.
100%
90%
22,5
22,8
23,1
23,3
23,7
80%
70%
60%
50%
старше трудоспособного
63,7
63,7
63,5
63,2
62,6
13,7
13,5
13,4
13,5
13,7
2006
2007
2008
2009
2010
40%
в трудоспособном
моложе трудоспособного
30%
20%
10%
0%
Рисунок 3.6 – Возрастная структура населения Нижнего Новгорода в 2006-2010 гг.
Имеются предпосылки для усиления численных диспропорций между основными
возрастными группам в перспективе, что, в свою очередь, может привести к
неравномерной ротации поколений. Это связано с вступлением в репродуктивный возраст
представителей малочисленных групп населения, родившихся в 1990-х гг. и первой
половине предыдущего десятилетия. Последствия этого демографического «провала»
будут ощущаться еще достаточно длительное время. Наполняемость возрастных групп,
которые в ближайшие пять лет достигнут трудоспособного возраста, в полтора раза
меньше, чем у групп, которые в этот же период достигнут пенсионного возраста. Одним
из следствий этого является сокращение численности и удельного веса экономически
активной части населения.
Даже при сохранении миграционного притока граждан в трудоспособных
возрастах на современном уровне можно прогнозировать сокращение предложения
рабочей силы на 4-5%. Согласно Концепции демографической политики Российской
Федерации на период до 2025 г., формирование прогрессивной возрастной структуры
населения, характеризующееся устойчивым ростом численности, возможно при условии
как дальнейшего роста уровня рождаемости, так и снижения уровня смертности.
51
3.2 Оценка человеческого потенциала Нижнего Новгорода в сравнении с
сопоставимыми городами
В соответствии с логикой проводимых в России реформ задачи и направления
новой социальной политики, нацеленной на развитие человеческого потенциала, должны
стать направлениями деятельности органов власти не только субъектов РФ, но и
муниципальных образований. Не случайно стратегические документы уже значительного
числа субъектов РФ, городов-центров субъектов РФ, в т.ч. городов-миллионников, ставят
целью «сохранение и развитие человеческого потенциала территории». К их числу в
2011 г. присоединилась и Нижегородская область, приняв Комплексный инвестиционный
план развития Нижегородской области на период до 2015 года1, в котором человеческий
капитал рассматривается, как серьезный ресурс инвестиционной привлекательности, и
дается подход к его оценке.
Существуют разные методики оценки качества человеческого потенциала
(капитала), практически каждый регион сегодня пытается изобрести свою методику. Но у
каждой методики своя утилитарная задача. Так, например, упомянутая методика
Нижегородской области введена с целью оценки инвестиционных проектов. Ее составной
частью, наряду с физическим капиталом, является методика расчета денежного
выражения объемов человеческого капитала2. Но эта методика очень сложна в
применении из-за громоздкости расчетов, и, кроме того, данные, которыми она оперирует,
по другим субъектам РФ будут недоступны, что снижает ее качество с точки зрения
формирования сопоставимых трендов.
Наиболее известна методика ООН, которая позволяет сравнить страны и регионы.
Она проста в расчетах, т.к. использует доступные валидные статистические показатели –
уровень грамотности населения, ожидаемую продолжительность жизни, ВВП (или ВРП)
на душу населения при паритете покупательной способности. Однако для России,
особенно в целях сравнения уровня развития человеческого потенциала на микроуровне (в
городах), эти индикаторы тоже не вполне подходят, поэтому Институт экономики города
адаптировал данную методику для формирования сопоставимых показателей по городам.
Методика расчета человеческого потенциала ИЭГ зависит от трех основных
факторов: продолжительности жизни населения, уровня образованности и степени
материальной обеспеченности населения в потреблении общественных благ. Последний
1
2
Постановление Правительства Нижегородской области от 25 января 2012, № 31.
Инвестиционный план развития Нижегородской области на период до 2015 года
52
фактор, в свою очередь, зависит от уровня материального благосостояния населения и
уровня бюджетных расходов на социальную сферу.
Согласно модели расчета сводного индекса развития человеческого потенциала
(СИРЧП) по модели ИЭГ определяются следующие частные индексы:
 индекс долголетия3;
 индекс образованности4;
 индекс
материальной
обеспеченности
и
возможности
потребления
общественных благ5.
Таким образом, развитие человеческого потенциала напрямую связано с успехами
в сферах здравоохранения и образования, а также с возможностями роста благосостояния
населения.
Максимальное значение СИРЧП складывается из максимальных значений всех
индексов и во средневзвешенном состоянии равно 1. При первой апробации методики
расчета СИРЧП в 2008 г. наиболее близким к максимальному значению показателя был
СИРЧП у Москвы – 0,907. Другие российские города значительно отстали от данного
значения показателя.
Ниже представлены выводы по результатам оценки сводного индекса развития
человеческого потенциала Нижнего Новгорода на фоне выбранных городов-аналогов
6
в
2010 г., а также сравнение их для примера с расчетными данными этих городов сделанных
в 2007 году. Результаты расчетов СИРЧП позволяют понять динамику развития
человеческого потенциала Нижнего Новгорода, а также понять, в чем его конкурентные
преимущества, и/или каковы его слабые стороны в возможности влияния на качество
человеческого потенциала города.
По индексу материальной обеспеченности и возможности потребления
общественных благ, отражающему уровень бюджетной обеспеченности по расходам на
3
Индекс долголетия3, определяется через продолжительность предстоящей жизни при рождении
(ожидаемую продолжительность жизни).
4
Индекс «образованности» показывает: а) долю граждан с высшим образованием (включая неполное
высшее образование и послевузовское образование) в составе населения трудоспособного возраста;
б) долю учащихся в учреждениях среднего общего, среднего специального и высшего профессионального
образования в совокупности групп населения – детей 7-16 лет и граждан трудоспособного возраста. В
методике ООН вместо данного индекса используется показатель «уровень грамотности населения».
5
Индекс «материальной обеспеченности и возможности потребления общественных благ» –
экономический показатель, позволяющий оценить: а) состояние социальной инфраструктуры города,
которая обеспечивает развитие человеческого потенциала; б) доходные возможности населения по
потреблению имеющихся общественных благ с целью собственного развития. В методике ООН вместо
данного индекса используется показатель «ВВП (или ВРП) на душу населения при паритете покупательной
способности (в долларах США)».
6
Самара, Казань, Пермь, Саратов, Екатеринбург, Уфа, Новосибирск, Волгоград.
53
душу населения города и среднедушевые доходы населения (в ценах, приведенных к году
базового значения индекса), в 2010 г. Нижний Новгород занял пятое место в линейке
сопоставимых городов, уступив Екатеринбургу, Новосибирску, Перми и Уфе (рис. 3.9).
0,7
0,626
0,601
0,6
0,590
0,542
0,537
0,521
0,509
0,5
0,484
0,435
0,4
0,3
0,2
0,1
Волгоград
Самара
Саратов
Казань
Нижний
Новгород
Уфа
Пермь
Новосибирск
Екатеринбург
0,0
Рисунок 3.7 – Значения индекса материальной обеспеченности и возможности
потребления общественных благ в Нижнем Новгороде и городах группы сравнения в
2010 г.
Следует отметить, что сравнение данного индекса с результатом аналогичным
расчетом 2007 г. показывает, что, несмотря на финансово-экономический кризис 20082009 гг., существует положительная динамика развития благосостояния населения города
и бюджетной обеспеченности отраслей социальной сферы. В 2007 г. по индексу
материальной обеспеченности Нижний Новгород находился на последнем месте в группе
сопоставимых городов (рис. 3.10).
54
0,60
0,530
0,490
0,50
0,474
0,460
0,432
0,392
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
Екатеринбург
Пермь
Казань
Челябинск
Самара
Нижний
Новгород
Рисунок 3.8 – Значения индекса материальной обеспеченности и возможности
потребления общественных благ в Нижнем Новгороде и городах группы сравнения в
2007 г.
По индексу образованности, отражающему долю населения, имеющего высшее
образование в общей численности населения трудоспособного возраста и долю учащихся
высших и средних специальных учебных заведений в суммарной численности детей в
возрасте от 7 до 16 лет и граждан трудоспособного возраста, в 2007 г. Нижний Новгород
находился на первом месте в ряду городов-аналогов за счет большей доли учащихся, а
также большей доли лиц с высшим образованием в составе населения7 (рис. 3.11).
7
Для сравнения: в Москве данный индекс в 2007 г. составлял 0,998, т.е. наибольшее число образованных
граждан сосредоточено именно в Москве.
55
0,39
0,378
0,38
0,38
0,370
0,37
0,365
0,361
0,37
0,357
0,36
0,350
0,36
0,35
0,35
0,34
0,34
Нижний
Новгород
Челябинск
Самара
Пермь
Екатеринбург
Казань
Рисунок 3.9 – Значения индекса образованности в Нижнем Новгороде и городах
группы сравнения в 2007 г.
Несмотря на то, что абсолютное значение индекса образованности в Нижнем
Новгороде по сравнению с 2007 г. возросло, в 2010 г. Нижний Новгород занял уже 5 место
среди 9 сопоставимых городов. Впереди него оказались Пермь, Новосибирск, Уфа и
Казань (рис. 3.12).
0,6
0,539
0,530
0,521
0,511
0,503
0,5
0,463
0,462
0,440
0,423
0,4
0,3
0,2
0,1
Волгоград
Саратов
Самара
Екатеринбург
Нижний
Новгород
Казань
Уфа
Новосибирск
Пермь
0,0
Рисунок 3.10 – Значения индекса образованности в Нижнем Новгороде и городах
группы сравнения в 2010 г.
56
Ситуация изменилась в результате того, что в вырвавшихся вперед городах
региональные
и
местные
власти
осуществляют
активную
политику
развития
профессионального образования, а также за счет притока в эти города людей с высшим
образованием или для получения высшего образования.
Но, наиболее проблематичным для Нижнего Новгорода является индекс
долголетия, на который в значительной степени влияет общее состояние здоровья
населения в совокупности со здоровым образом жизни. Значение данного индекса в
2007 г. было в Нижнем Новгороде самым низким среди городов-аналогов (рис. 3.13).
0,76
0,748
0,75
0,74
0,73
0,719
0,72
0,713
0,712
0,71
0,70
0,689
0,685
Пермь
Нижний
Новгород
0,69
0,68
0,67
0,66
0,65
Казань
Екатеринбург
Челябинск
Самара
Рисунок 3.11 – Значения индекса долголетия в Нижнем Новгороде и городах группы
сравнения в 2007 г.
В 2010 г. Нижний Новгород обошел Пермь по индексу долголетия, но все равно
остался в аутсайдерах (рис. 3.14).
57
0,78
0,764
0,76
0,742
0,74
0,735
0,734
0,732
0,723
0,720
0,72
0,701
0,693
0,70
0,68
0,66
Пермь
Нижний
Новгород
Самара
Екатеринбург
Новосибирск
Уфа
Саратов
Волгоград
Казань
0,64
Рисунок 3.12 – Значения индекса долголетия в Нижнем Новгороде и городах группы
сравнения в 2010 г.
Анализ динамики значений данного индекса позволяет выдвинуть предположение,
что их качественные изменения возможны не в краткосрочный, а только в среднесрочный
или даже в долгосрочный период, поэтому Пермь, несмотря на активные рыночные
реформы в системе здравоохранения, не достигла видимых результатов. Изменение
ментальности населения в части отношения к собственному здоровью – процесс не только
длительный, но и требующий усилий всего сообщества и разных сфер деятельности
городской и региональной администраций. Именно поэтому по данному показателю
справедливо лидирует Казань, сделавшая основной упор на сохранение здоровья
населения и формирование здорового образа жизни еще в 2005 г. и достигающая этого
результата усилиями всех отраслей социальной сферы.
Вместе с тем, динамика движения Нижнего Новгорода по сводному индексу
развития человеческого потенциала в период 2007-2010 гг. в целом положительна за
счет рывка по индексу материальной обеспеченности. Если в 2007 г. Нижний Новгород
занимал последнее место по сводному индексу развития человеческого потенциала
(рис. 3.15), то к 2010 г. уже опередил Самару (рис. 3.16).
58
0,54
0,535
0,53
0,524
0,52
0,514
0,513
0,51
0,503
0,50
0,49
0,485
0,48
0,47
0,46
Пермь
Челябинск
Казань
Екатеринбург
Самара
Нижний Новгород
Рисунок 3.13 – Значения сводного индекса развития человеческого потенциала в
Нижнем Новгороде и городах группы сравнения в 2007 г.
0,64
0,621
0,62
0,607
0,604
0,599
0,60
0,599
0,580
0,58
0,561
0,56
0,555
0,533
0,54
0,52
0,50
0,48
Новосибирск
Пермь
Екатеринбург
Казань
Уфа
Нижний
Новгород
Саратов
Самара
Волгоград
Рисунок 3.14 – Значения сводного индекса развития человеческого потенциала в
Нижнем Новгороде и городах группы сравнения в 2010 г.
Сравнение динамики СИРЧП показывает, что положение Нижнего Новгорода по
развитию человеческого потенциала в сравнении с городами-аналогами в целом меняется
в положительном направлении, но меняется очень медленно. Истощение человеческого
потенциала в результате высокой смертности граждан трудоспособного возраста,
отложенного рождения и снижения доли людей с высшим образованием в составе
населения города может стать серьезным препятствием для развития человеческого
потенциала города. Город уже сегодня отстает в этом направлении от активно
развивающихся
городов
–
Новосибирска,
59
Екатеринбурга,
Казани,
Перми,
а
в
долгосрочной перспективе может еще больше проиграть в конкурентной борьбе как за
качественный человеческий ресурс, так и за инвестиции в развитие экономики.
3.3 Социальные ожидания жителей Нижнего Новгорода в сфере
развития городской среды и социальной политики
Социологические опросы населения города, проведенные в разные периоды и по
разной тематике, позволяют выявить в целом отношение нижегородцев к своему городу,
ожидания желаемого качества жизни в городе, а также миграционные настроения граждан
трудоспособного возраста, в т.ч. молодежи.
3.3.1 Отношение нижегородцев к своему городу
Наиболее
показательны
два
социологических
исследования,
которые
в
совокупности можно назвать самыми репрезентативными, т.к. их респондентами были как
представители демократических слоев населения8, так и элита города9, которая в общую
выборку социологических исследований, проводящихся на улицах города, как правило, не
попадает. Мнение данных групп населения о Нижнем Новгороде в основном различается:
если первая группа респондентов дает более эмоциональные характеристики городу, то
эксперты из элиты относятся к городу прагматичнее и критичнее. Поэтому особую
ценность имеют позиции, по которым обе группы единодушны.
Нижегородцы из первой группы респондентов говорят о разительных переменах в
облике города в последнее время и вспоминают, что раньше город был гораздо менее
благоустроенным. Они отмечают как положительный фактор усиление внимания
региональной и муниципальной власти к внешнему облику города: проведение
реставрационных
работ
на
объектах
культурно-исторического
наследия,
ремонт
современных культурно-спортивных сооружений, возведение новых памятников, церквей,
строительство торговых центров, благоустройство улиц города, больниц, стадионов,
спортивных площадок и внутри дворовых территорий. Нижегородцы считают, что
благодаря этому город приобретает более «божеский» или «праздничный» вид,
становится красивее, чище, удобнее. Нижегородцы считают, что строительство метро
8
Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского, Факультет социальных наук, Кафедра
Прикладной социологии: магистерская диссертация
9
В 2011 г. IRP Group-«Стратегии Инвестиции Коммуникации» провела комплексное исследование
восприятия экспертным сообществом состояния городской среды в России и факторов, от которых зависит
ее развитие. Респондентами в данном случае выступали более 300 экспертов из 12 российских городовмиллионников (в т.ч. Нижнего Новгорода), являющихся их элитой (инвесторы, бизнес, чиновники, ученые,
творческие деятели).
60
придало городу дополнительный имидж современного развитого города, хотя, и не
решило проблему транспортных пробок. Положительные эмоции у горожан вызывает
также изменение качества проведения городских культурно-развлекательных и досуговых
мероприятий. Горожане отмечают, что эти мероприятия стали красочнее и разнообразнее,
проводятся не только в центре города, но и по районам, привлекая таким образом больше
горожан на праздники. Положительно относятся горожане и к возрождению исторической
памяти, активной позиции администрации города в сфере патриотического воспитания
детей и подростков, возбуждения у них интереса к исторической памяти города.
Положительно оцениваются нижегородцами также действия Администрации
города по решению некоторых застарелых городских проблем: обеспечение горожан
необходимыми и доступными по цене лекарствами, приведение в порядок стадионов,
открытие детского приюта.
Второй группе респондентов также задавались вопросы об их восприятии
городской среды, но их уже просили не просто выразить мнение, о том удовлетворены ли
они качеством городской среды и от чего, по их мнению, зависит качество городской
среды, но и дать оценку возможностей обеспечения в Нижнем Новгороде: базовых
потребностей жителей, безопасности и здоровья, социальной жизни, условий для
саморазвития и построения карьеры, а также культурных потребностей и общей
городской эстетики. Ответы оценивались по 100 балльной шкале.
Так, с точки зрения влияния на развитие человеческого потенциала, наиболее
интересны ответы на вопросы, представленные в таблице 3.1. В левой колонке таблицы
перечислены вопросы, в правой – ответы экспертов о достижениях Нижнего Новгорода по
обозначенным вопросам по 100 балльной шкале:
Таблица 3.1 Оценка респондентами достижений Нижнего Новгорода по решению
различных проблем
Проблема
Средний балл
оценки
Внешняя привлекательность, красоты, виды
68,8
Культурная, эстетическая среда
63,3
Наличие привлекательных, современных музеев,
театров, концертных площадок
56,3
Вечернее освещение города
51,5
61
Проблема
Средний балл
оценки
Наличие благоустроенных общественных мест для
отдыха и общения
Качественное образование после школы
48,4
48
Состояние памятников культуры и истории
46,7
Чистота, ухоженность улиц и дворов
43,8
Безопасность жизни, защищенность от преступности
43,3
Наличие в городе среды для безопасности, здоровья,
самообеспечения
40
Медицинские услуги
39,7
Обеспечение дошкольными и образовательными
учреждениями
39,1
Культура поведения, отношение горожан к своему
городу
39,1
Возможность найти работу своей квалификации с
достаточной оплатой
38,2
Способность общественности влиять на деятельность
власти
28,1
Как видно из таблицы, две позиции: внешняя привлекательность и эстетическая
среда Нижнего Новгорода оценены экспертами выше всего (что перекликается с мнением
первой группы респондентов), но если конвертировать набранные балы в 5-балльную
шкалу, то уровень оценки – на «слабую тройку». По остальным пунктам ответы
респондентов не достигли 50-бальной шкалы (2 баллов по 5-балльной шкале).
Особенно низка оценка респондентов в отношении возможности влияния на
деятельность органов власти – 28,1%. Но, следует сказать, что по этой оценке только
Новосибирск может похвастаться относительно высокой открытостью органов власти к
населению (47,6 балла), и, следовательно, возможностью общественного диалога власти,
бизнеса и населения. Но даже в этом городе отношение экспертов из элиты к власти
весьма критическое.
Однако в выделении компонентов, которые наиболее важны для развития Нижнего
Новгорода, респонденты из второй группы совпадают с респондентами из первой группы,
62
называя среди приоритетов образование, здравоохранение и другие направления
социального сектора (85,9% по степени значимости).
Интересно, что по данным другого опроса – ФОМ10, мнение жителей города о его
развитии также разделилось почти пополам: 41% жителей считают, что ситуация в городе
в целом улучшается, а 42% – что ситуация практически не меняется. Лишь 9% указали,
что ситуация ухудшается.
Опросы населения, осуществленные разными социологическими службами,
выявляют общую картину тревог жителей Нижнего Новгорода. Так, и в указанном выше
опросе ФОМ и в исследовании АСИ,11 жители как одну из серьезных проблем города
называют социальные болезни (алкоголизм, наркомания, ВИЧ-инфекция и т.п.), которые
волнуют почти 70% респондентов. Серьезной проблемой остается недоступность
качественного медицинского обслуживания (42% респондентов). Около половины
горожан обеспокоены экологическими проблемами и ростом числа нищих и бездомных
людей, более 40% – ростом числа беспризорных детей и детей-сирот. Как негативный
момент многие респонденты отмечают также сохранение еще значительного объема
ветхого жилого фонда, который портит вид города.
Следующее социологическое исследование, которое можно принять во внимание,
оценивая степень удовлетворенности жителей городской средой и при этом сравнить это
мнение с городами-аналогами – мониторинг удовлетворенности жизнью жителей городов,
который ежегодно проводит Росгосстрах. По данным этого мониторинга, уровень
удовлетворенности населения качеством городской среды в целом растет во всех городахмиллионниках. Однако динамичное развитие отдельных городов-миллионников в течение
последних нескольких лет сильнее сказалось на уровне удовлетворенности их жителей.
Например, если в 2008 г. Нижний Новгород находился в группе с наилучшими
показателями на тот момент, то в 2011 г. он уже существенно отстал от таких городов, как
Казань, Екатеринбург, Уфа, Новосибирск (рис. 3.17). Возможно, в Нижнем Новгороде на
мнение жителей повлияли, среди прочих условий, и проблемы, отмеченные выше.
10
Опрос населения Нижнего Новгорода проводился с 28 апреля по 16 мая 2010 г. Объем выборки – 1000
респондентов.
11
Аналитический отчет «Общественная поддержка НКО в российских регионах: проблемы и перспективы»
(2008), http://www.socpolitika.ru/rus/ngo/research/document8019.shtml
63
90
70
64
83
78
76
80
70
68
62
56
60
80
79
75
62
79
71
65
60
65
55
50
2008
40
2011
30
20
10
Волгоград
Новосибирск
Екатеринбург
Уфа
Пермь
Саратов
Казань
Самара
Нижний
Новгород
0
Рисунок 3.15 – Доля населения, полностью или в основном довольного своей жизнью
по данным мониторинга Росгосстраха
Впрочем, результаты наиболее свежего из рассматриваемых социологического
опроса населения крупнейших городов страны, проведенного исследовательским центром
портала Superjob.ru по заказу журнала «Русский репортер» в апреле-мае 2012 г., дают
более лестную для Нижнего Новгорода картину. 12 Согласно результатам этого опроса 83%
взрослых нижегородцев положительно ответили на вопрос: «Нравится ли Вам жить в
Вашем городе?». Заметно выше доля положительно ответивших (88%) только в
Краснодаре13, несущественно выше (84%) – еще в 3 городах (Ростов-на-Дону, Уфа и
Красноярск) и столько же – в Екатеринбурге. Таким образом, согласно опросу «Русского
репортера» Нижний Новгород вошел в тройку городов-миллионников, население которых
наиболее довольно жизнью в городе.
Как и в рассмотренном выше опросе Нижегородского государственного
университета, респондентам предложили указать, какие сферы жизни из предложенного
перечня развиваются в городе наиболее успешно. Нижегородцы выше прочих сфер
оценили прогресс в развитии инфраструктуры досуга (кино, театры, кафе, рестораны,
клубы) и доступности товаров и услуг, однако в этом они солидарны с жителями
большинства других городов. В то же время, ситуация с парками и скверами, а также с
вузами, в Нижнем Новгороде, согласно результатам опроса, развивалась несколько хуже,
чем в большинстве других городов-участников опроса (за вычетом явных аутсайдеров).
12
http://www.superjob.ru/community/life/65856
В опросе принимало участие население всех российских городов с численностью населения более 600
тыс. чел., за исключением Москвы и Санкт-Петербурга.
13
64
При этом пунктов, по которым нижегородцы высказались более положительно, чем
жители большинства других городов, не отмечено. Из этого можно заключить, что
отмечаемый в Нижнем Новгороде относительный прогресс в части качества жизни не
имеет ярко выраженной местной специфики и характерен в той или иной мере для
большинства крупнейших
городов страны; однако нижегородцы реагируют
на
аналогичные положительные изменения в целом более позитивно.
Еще одной важной для имиджа Нижнего Новгорода темой, к которой у горожан
неоднозначное мнение, является тема «столичности» города. Раскрутка бренда «Нижний –
столица Поволжья», началась еще в середине 1990-х гг., а с момента переезда сюда
аппарата Полномочного Представителя Президента РФ усилилась. Кто-то считает этот
бренд положительным PR-актом, кто-то очень критично отмечает возросшую в связи с
этим коррупцию, формирование завышенных ожиданий от его использования. Тем не
менее, ряд исследователей отмечают, что нижегородцам присуще
«столичное»
самоощущение и поведение. Они не чувствуют себя провинциалами и гораздо ближе по
характеру к жителям Москвы и Санкт-Петербурга нежели к населению других городов
России. По мнению жителей, особенную роль в образе Нижнего Новгорода как
«столичного» города играет нижегородская молодежь – «продвинутая», современная,
активная и самоуверенная. Они даже считают, что нижегородская молодежь по уровню
развития и «продвинутости» ближе к московской, чем питерская. В то же время многие
респонденты отмечают, что по внешнему облику между Москвой, Санкт-Петербургом и
Нижним Новгородом существует глубокая пропасть по уровню экономического,
культурного, промышленного развития. Нижний Новгород на данном этапе своего
развития слишком сильно отстает от этих городов и, возможно, никогда их не догонит.
Тем не менее, раскрутка идеи столичности принесла определенные результаты:
вызвав столько споров, как в городской среде, так и на других территориях ПФО, она
привлекла к городу дополнительное внимание СМИ, вызвала волну патриотических
чувств у горожан. В свою очередь, получение Казанью в 2009 г. официального патента на
звание «третьей столицы России» именно нижегородцами было воспринято особенно
болезненно, как узурпация их законных прав.
3.3.2 Миграционные настроения
По данным исследования Центра миграционных исследований, потенциальная
мобильность населения самых крупных городов очень низка, например, у СанктПетербурга – 6,6%, у Новосибирска – 7,2%, у Казани – 8,2%. Эти города притягивают
население, но не отдают его. Однако в этом ряду показатель Нижнего Новгорода – один из
65
самых низких среди крупных городов – 3,8%14. По сравнению с Новосибирском и
Казанью жители Нижнего Новгорода имеют наименьшие показатели установки на
миграцию: 80% опрошенных не хотят и не собираются переезжать, еще 16,3% не
задумывались об этом15. Высоки показатели также и по желаемому будущему месту
жительства детей – 75,6% ответивших указали: «В этом городе или недалеко» (табл. 3.2).
Таблица 3.2 – Установка на миграцию у жителей Нижнего Новгорода, Новосибирска
и Казани, 2006 г.
Нижний
Установка на миграцию
Новосибирск Казань
Новгород
Точно решили и предпринимают активные
0
0,3
0,9
0,9
1,9
1,5
Иногда думают о переезде
1,6
4,7
5,2
Хотели бы выехать на время (не более года)
1,3
0,3
0,6
Установка на переезд (сумма 4х установок)
3,8
7,2
8,2
Не хотят и не собираются переезжать
80
65,4
44,3
16,3
27,4
47,4
действия
Собираются переезжать, но пока ничего не
предпринимали
Не задумывались об этом
Кроме того, в Нижнем Новгороде высока доля местных уроженцев в составе
населения – 79,4%, причем 66,9% из них никогда не переезжали даже в пределах города
(табл. 3.3).
Таблица 3.3 – Мобильность местных уроженцев, %16
Индикаторы мобильности
Нижний
Санкт-
Новгород
Петербург
14
Новосибирск
Казань
Н. Ноздрина. Изучение миграционных установок и предпочтений россиян // Миграция и социальноэкономическое развитие стран региона Балтийского моря. Материалы международной конференции. РГУ
им. И. Канта, Калининград, 2008 г., с. 254-275
15
Там же.
16
http://demoscope.ru/weekly/2009/0389/analit03.php
Миграционный опыт населения региональных центров России (на примере социологического опроса в 10
городах)Ж.А. Зайончковская, Н.А. Ноздрина (Опубликовано в журнале «Проблемы прогнозирования», 2008,
№ 4, с. 98-112)
66
Нижний
Санкт-
Новгород
Петербург
79,4
никогда не переезжали
переезжали
Индикаторы мобильности
Доля местных уроженцев в
населении, из них:
Новосибирск
Казань
68,7
71,3
75,5
66,9
58,1
62,0
62,1
12,5
10,6
9,3
13,4
15,7
15,5
13,1
17,8
доля переезжавших по
отношению к общему числу
уроженцев
Организаторы исследования считают, что высокая доля уроженцев в составе
населения городов указывает на то, что из них не склонны выезжать не только так
называемые «автохтонные» уроженцы, но и родившиеся здесь дети мигрантов. Иными
словами, население крупнейших городов страны и Нижнего Новгорода в том числе
сильнее, чем где бы то ни было, «привязано» к своему городу, оно монолитно и не
динамично.17
Из приведенных социологических опросов следует, что нижегородцы, даже не
«автохтонные», а из числа детей мигрантов, достаточно сильно привязаны к городу, его
архитектурная и культурно-историческая среда импонирует большинству жителей города.
К положительным факторам можно отнести то, что они замечают те изменения, которые
осуществляет
администрация
города
по
благоустройству городской
среды.
Но
появившиеся в городе социальные проблемы снизили общий уровень удовлетворенности
жителей.
Таким образом, можно заключить, что жители Нижнего Новгорода в большинстве
своем настроены патриотично по отношению к городу и очень лояльно относятся к
сформировавшейся городской среде и ее качеству. Население замечает усилия власти по
благоустройству города, и положительно реагирует на них. По мнению нижегородцев, их
молодежь имеет значительный потенциал развития и ближе к столичной молодежи, чем к
сверстникам из других городов.
Как и в других крупных городах России, в Нижнем Новгороде большинство
жителей, даже из числа молодежи, привязаны к своему городу и переезжать не стремятся
17
http://demoscope.ru/weekly/2009/0389/analit03.php
Миграционный опыт населения региональных центров России (на примере социологического опроса в 10
городах)Ж.А. Зайончковская, Н.А. Ноздрина (Опубликовано в журнале «Проблемы прогнозирования», 2008,
№ 4, с. 98-112)
67
(«если только на время»). Но появившийся в городе пласт «продвинутых» молодых людей
и растущее число экспертов из среды «креативного класса» относится к городу более
критично, они нацелены уже на получение услуг более высокого качества. В случае их
выезда за пределы города даже временно (на учебу, работу) нет гарантии, что они захотят
вернуться.
3.4 Экспертные оценки качества жизни в Нижнем Новгороде
Оценка качества жизни, как и оценка человеческого потенциала – довольно
сложная и
неоднозначная
задача. Так,
например, выше даны несовпадающие
субъективные мнения о Нижнем Новгороде простых жителей и экспертов. Так же могут
не совпадать мнения аналитиков, выстраивающих рейтинги субъектов РФ и городов даже
на основании объективных статистических данных, если цели оценки хотя бы немного
различаются.
Так, например, в 2010-2011 гг. Институт территориального планирования «Урбаника» осуществил два рейтинга городов: ТОП-20 и ТОП-10018. В первом случае
целью рейтинга было – определить, какие из наиболее крупных и экономически развитых
городов страны могут предложить своим горожанам наиболее удобную и качественную
городскую инфраструктуру и среду жизни. Он охватывал 20 городов России, являющихся
базовыми центрами притяжения человеческого и финансового капитала. Это такие города,
как Сочи, Самара, Москва, Ростов-на-Дону, Санкт-Петербург, Омск, Казань, Саратов,
Воронеж, Челябинск, Нижний Новгород, Екатеринбург, Уфа, Хабаровск, Новосибирск,
Владивосток, Краснодар, Красноярск, Волгоград, Пермь. Критериями включения в ТОП20 были не только численность горожан, но и экспертное мнение института «Урбаника» о
роли города в экономической жизни страны (включенность в глобальные финансовые и
логистические
потоки,
наличие
крупных
компаний-резидентов,
инвестиционная
активность), поэтому в рейтинг вошли Владивосток, Хабаровск и Сочи, являющиеся,
соответственно, только 22-м, 27-м и 52-м по численности населения в России.
Расчет рейтинга базировался на оценке показателей качества жизни населения,
которые условно были разделены на 5 тематических групп данных (совокупно 53
показателя по каждому городу):
 городские
инфраструктуры
(качество
сетей
теплоснабжения,
качество
водопроводной сети, качество канализационной сети, величина бюджетных
18
http://urbanica.spb.ru/?page_id=1091
68
расходов, направляемых в коммунальный сектор, состояние дорожной сети и
транспорта, а также жилищные условия населения);
 социальные услуги (качество медицинских услуг, образования всех уровней (в
том числе высшего), а также возможность проведения разнообразного досуга
(торговля, развлечения, культурные мероприятия и события));
 экономическая
стабильность/динамика
(дефицит/профицит),
текущий
объем
(состояние
городского
бюджета
уровень
развития
инвестиций,
потребительского рынка);
 безопасность,
в
том
числе
уровень
преступности,
статистика
угона
автотранспорта и прочее;
 окружающая
среда
(комфортность
климатических
условий
и
уровень
экологического загрязнения территории города).
Первое место в данном рейтинге занял город Сочи (6,52 балла), что связано, в
первую очередь, с высокими темпами экономического развития города, которые
обуславливаются притоком инвестиций для подготовки к Зимней Олимпиаде 2014 г., во
вторую очередь, с благоприятными условиями окружающей среды и безопасностью его
жителей.
Второе место заняла Москва (5,95 балла), что связано с высокими показателями
качества городских инфраструктур, уровня оказания социальных услуг и экономической
стабильностью территории, что демонстрирует беспрецедентный для России объем
инвестиций в развитие столицы.
Третье место – у Санкт-Петербурга (5,76 балла). По мнению экспертов, для города
характерно высокое качество городских инфраструктур, высокий уровень безопасности
населения и стабильно высокое качество оказания социальных услуг (по сравнению с
другими городами).
Нижний Новгород по совокупности баллов в данном рейтинге занял 6 место (5,24
балла), уступив Казани (4 место – 5,55 балла), но, обогнав Новосибирск (8 место – 4,96
балла), Самару (11 место – 4,98 балла), Саратов (14 место – 4,69 балла), Екатеринбург (16
место – 4,44 балла), Пермь (20 место – 3,93 балла).
Второй рейтинг, в котором оценивались уже 100 российских городов, тоже касался
качества жизни в крупных городах России, но уже с точки зрения соотношения
показателей «стоимости» и «качества» жизни. По мнению экспертов, данный рейтинг
позволяет сравнительно оценить результативность городской политики по повышению
привлекательности города для жизни своих горожан. Здесь позиция Нижнего Новгорода
69
уже иная, город занимает 48 место, уступая Уфе, Новосибирску, Екатеринбургу, Самаре,
Казани и обгоняет из миллионников (900-тысячников) только Пермь (табл. 3.4).
Таблица 3.4 – Распределение городов-миллионников в рейтинге 100 крупнейших
городов России
Город
Количество набранных
Место в рейтинге
баллов
Уфа
56,93
6
Новосибирск
54,55
8
Казань
53,52
14
Екатеринбург
50,92
25
Волгоград
49,28
34
Самара
49,06
35
Нижний Новгород
48,10
48
Пермь
47,77
51
Для справки: лидером по данному рейтингу является Сургут с показателем 76,23
балла. У Москвы – 9 место (54,355 балла).
Причины успеха Сургута:
– Возможность покупки собственного жилья и доступность аренды.
– Высокий уровень обеспеченности современными форматами потребления.
– Высокий уровень доходов по отношению к потребительской корзине.
– Низкий уровень расходов на оплату ЖКХ.
– Высокий уровень потребительских расходов населения.
– Низкий уровень загруженности городских дорог.
Причины отставания Нижнего Новгорода:
– Низкий уровень доступности покупки и аренды жилья.
– Низкий уровень обеспеченности современными форматами потребления.
– Высокий уровень расходов на оплату ЖКХ.
– Невысокий уровень потребительских расходов.
– Недостаточный уровень благоустройства территории.
– Недостаточная внешняя транспортная доступность.
70
Качество жизни в городе зависит от многих параметров, иногда их трудно учесть
при экспертной оценке, тем не менее, по совокупности мнений о качестве жизни в городе
высказанных как жителями, так и различными экспертами, можно сделать следующее
допущение:
Расходы Нижнего Новгорода на развитие социальной инфраструктуры отстают от
аналогичных расходов городов, проводящих активную социальную политику (Казань,
Екатеринбург, Новосибирск). Например, в 2006 г. Нижний Новгород одержал победу в
конкурсе «Культурная столица Поволжья». Однако, несмотря на этот статус, культурных
событий в городе проходило мало, большинство из них планировались на осень, а конкурс
грантов на проекты вообще не проводился. Причина – отсутствие финансовой поддержки
Администрации города со стороны губернатора области и полномочного представителя
президента в ПФО. В результате победа Нижнего Новгорода не стала достаточным
импульсом развития культуры и не повлияла на образ города. Это сказалось на низком
качестве городской инфраструктуры, о чем говорили жители города из числа местной
элиты (см. выше).
Данный
фактор
подтверждает
также
сравнительный
анализ
расходов
консолидированных бюджетов субъектов РФ, направляемых на социальную сферу. Если
сравнивать суммарные расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ (с учетом
бюджетов муниципальных образований), направленные на образование, здравоохранение,
ФиС и культуру в расчете на душу населения, можно ранжировать субъекты РФ и их
центральные города по нацеленности их социальной политики на развитие человеческого
потенциала (табл. 3.5).
Таблица 3.5 – Расходы консолидированных бюджетов Нижегородской области и
сопоставимых регионов за 2010 и 2011 гг. на душу населения
Субъект РФ
Объем расходов
Доля расходов
Доля расходов
Изменение,
консолидированных
консолидированных
консолидированных
%
бюджетов субъектов
бюджетов субъектов
бюджетов субъектов
РФ на развитие
РФ на развитие
РФ на развитие
человеческого
человеческого
человеческого
потенциала
потенциала
потенциала
(образование,
(образование,
(образование,
здравоохранение,
здравоохранение,
здравоохранение,
ФиС, культуру) в
ФиС, культуру) в
ФиС, культуру) в
2011 г. из расчета на
2010 г., %
2011 г., %
1 жителя, тыс. руб.
71
Субъект РФ
Объем расходов
Доля расходов
Доля расходов
Изменение,
консолидированных
консолидированных
консолидированных
%
бюджетов субъектов
бюджетов субъектов
бюджетов субъектов
РФ на развитие
РФ на развитие
РФ на развитие
человеческого
человеческого
человеческого
потенциала
потенциала
потенциала
(образование,
(образование,
(образование,
здравоохранение,
здравоохранение,
здравоохранение,
ФиС, культуру) в
ФиС, культуру) в
ФиС, культуру) в
2011 г. из расчета на
2010 г., %
2011 г., %
1 жителя, тыс. руб.
Свердловская
21,07
40,41
47,72
14,15
20,21
26,66
37,09
8,71
Пермский край
19,24
35,71
46,8
12,29
Новосибирская
18,41
35,79
34,17
12,28
Самарская обл.
16,86
28,66
37,95
10,15
Нижегородская
16,38
32,43
40,93
13,29
14,02
34,74
41,87
14,03
обл.
Республика
Татарстан
обл.
обл.
Саратовская
обл.
Из таблицы видно, что реальными лидерами среди анализируемых регионов по
расходам на развитие человеческого потенциала являются Свердловская обл., Пермский
край и Республика Татарстан. При этом доля расходов Свердловской области на
социальные отрасли велика не из-за того, что бюджет области недостаточен, а из-за
реальной нацеленности глав субъектов РФ на развитие именно отраслей социальной
сферы, обеспечивающих прирост качества социального потенциала. Среди семи
сопоставимых регионов Нижегородская область занимает предпоследнее место.
Но Нижний Новгород все же имеет хороший потенциал, связанный с богатым
историко-культурным наследием19, а также с высокой лояльностью (патриотизмом)
горожан,
предпочитающих
мириться
с
отдельными
недостатками
городской
инфраструктуры в противовес желанию выехать из города. Однако данное равновесие
19
В городе сохранилось немало уникальных памятников истории, архитектуры и культуры, что дало
основание ЮНЕСКО включить Нижний Новгород в список 100 городов мира, представляющих мировую
историческую и культурную ценность.
72
неустойчиво, ситуация может измениться очень быстро, особенно в преломлении
мобильного, хорошо образованного и требовательного к качеству жизни «креативного
класса».
3.5 Социальная дифференциация и сегрегация населения Нижнего
Новгорода
Для экономического и социального развития городов одной из основных идей
является
идея
обеспечения
равных
возможностей
для
всех
и
гармоничное
сосуществование различных социальных групп. Поэтому на качество городской среды и
социальное самочувствие горожан серьезное влияние оказывают уровень социальной
дифференциации населения по доходам, а также формирование в городе территорий с
концентрированием различных деприваций, качество и уровень жизни в которых, как
правило, ниже средних по городу.
3.5.1 Социальная дифференциация населения по доходам
Особенности социально-экономического развития страны в целом и отдельных ее
территорий (в т.ч. городов) с начала 1990-х гг. привели к резкому росту социальной
дифференциации населения по доходам и по качеству потребления. Даже устойчивый
рост доходов и потребления, наблюдавшийся в Российской Федерации в последние годы,
который привел к существенному сокращению уровня бедности (доля бедных снизилась с
29% в 2000 г. до 12,6% к 2010 г.20), сопровождался ростом доходного неравенства
(рис. 3.18).
20
Росстат: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/urov/urov_51g.htm
73
Рисунок 3.16 – Динамика реальных денежных доходов по 20%-ым доходным
группам, 1990-2010 гг., % (1990 г. = 100%)
Несмотря на высокие темпы экономического роста в 2000-х гг., 40% российского
населения так и не смогли восстановить дореформенный уровень реальных доходов.21 В
2000 г. Нижегородская область имела самый высокий уровень бедности среди развитых
регионов Урала и Поволжья, но за прошедшие годы он резко снизился.
Уровень бедности в Нижнем Новгороде в период с 2006 по 2010 гг. был ниже, чем
в Нижегородской области и других сопоставимых регионах (за исключением Татарстана).
Но в кризисный период (2008-2010 гг.) численность населения, имеющего среднедушевой
доход ниже прожиточного минимума, вновь выросла. В 2010 г. уровень бедности в
Нижнем Новгороде составлял уже 11,3% (рис. 3.19).
21
Доклад по Стратегии-2020
74
11,5
11,3
11
10,9
10,5
10,4
10,1
10
10
9,5
9
2006
2007
2008
2009
2010
Рисунок 3.17 – Доля населения со среднедушевым доходом ниже прожиточного
минимума в Нижнем Новгороде, 2006-2010 гг.
Оценку уровня региональной дифференциации денежных доходов подтверждает
один из косвенных индикаторов уровня доходов населения – обеспеченность легковыми
автомобилями на 1000 населения. В Нижегородской области этот индикатор ниже
среднего показателя по стране (210,7 и 249 автомобилей на 1000 населения в 2010 г.
соответственно) и ниже, чем в сопоставимых регионах – Республике Татарстан,
Самарской, Саратовской и Свердловской областях. Нижегородская область занимает 57
место среди субъектов РФ по обеспеченности населения автомобилями.
По относительному благосостоянию жителей Нижний Новгород занимает средние
позиции по сравнению с городами-аналогами. Покупательная способность заработной
платы и пенсии в Нижнем Новгороде в 2010 г. выше, чем Самаре, Саратове, Перми,
Волгограде, но заметно ниже, чем в Казани, Уфе, Екатеринбурге (рис. 3.20).
75
7
6
5,8
5,6
Соотношение
среднемесячной
зарплаты и
прожиточного
минимума
5,3
4,8
5
4,8
4,7
4,3
4,2
4
3
2
2
1,6
2,1
1,7
1,8
1,8
1,7
1,6
1
Самара
Нижний
Новгород
Волгоград
Екатеринбург
Казань
Пермь
Новосибирск
Уфа
0
Соотношение
среднемесячной пенсии
и прожиточного
минимума
Рисунок 3.18 – Соотношение среднемесячной пенсии и заработной платы с
прожиточным минимумом в Нижнем Новгороде и городах группы сравнения в
2010 г.
Высокий уровень доходного неравенства, сопровождаемый более высокими
рисками бедности, приводит к негативным последствиям, среди которых: социальная
исключенность значительных групп населения, формирование феномена длительной
бедности, отсутствие должной социальной интеграции, что, в конечном счете, ведет к
социальной отчужденности и росту напряжения в городском сообществе. С этими
проблемами сталкиваются все крупные города как в развитых, так и в развивающихся
странах. Факторы социальной сплоченности или социальной напряженности становятся
все более важными в глобальной конкуренции городов.
В России же появился новый феномен: рост доли экономически неактивного
населения среди бедных трудоспособного возраста. Как отмечено в экспертном докладе
«Новая модель роста – новая социальная политика», «началось воспроизводство бедных с
одновременным формированием у них особой субкультуры бедности»22. В 2009 г. 6,3 млн.
мужчин трудоспособного возраста не выражали желания работать, в то время как в 2000 г.
таких было 5,9 млн. На сегодня в России носителей субкультуры бедности не менее 5 млн.
чел (без учета лиц без определенного места жительства и нелегальных мигрантов). В
крупных городах образовалось «городское дно», прежде отсутствовавшее в
российском постсоветском обществе в таком масштабе. Эта проблема не обошла
стороной и Нижний Новгород.
22
Экспертный доклад «Новая модель роста – новая социальная политика» к Стратегии России - 2020
76
Но характер распределения доходов – не единственный фактор, оказывающий
влияние на формирование человеческого капитала населения территории или страны.
Ключевую роль здесь играет степень доступности образовательных и медицинских услуг,
а также их качество. Для обеспечения должного уровня социальной интеграции выходцев
из наиболее уязвимых групп населения необходимо предоставлять им возможность занять
достойное место на рынке труда, чтобы в дальнейшем они могли обеспечивать себя
самостоятельно, не полагаясь на помощь извне. Однако для этого необходимы хорошее
здоровье и качественные профессиональные навыки, залогом которых должны служить
развитые системы здравоохранения и образования, сочетающие элементы платности с
доступностью важнейших услуг для беднейших слоев общества.
Формированию социального дна способствует также возникновение территорий с
ярко
выраженными
особенностями
по
качеству
услуг,
состоянию
городской
инфраструктуры, составу и качеству проживающего на этих территориях населения.
3.5.2 Сегрегация районов города по качеству услуг
Проблема социально-пространственной сегрегации, как правило, обусловлена
экономическими и историческими особенностями формирования города и его районов,
например: формирование районов с неравными возможностями доступа к различным
услугам –
«закрытых» сообществ
с лучшими
возможностями, или, наоборот,
формирование районов с худшими возможностями доступа к услугам (районы
депривации) – все это влияет на жизненные шансы горожан.
Часто проблема сегрегации возникает в связи с тем, что городской район
становится экономически неблагополучным в связи с упадком размещенного в нем
производства, что ведет к возникновению социальных проблем. Таким образом,
возникают районы, переживающие кризис в ходе реструктуризации промышленности и,
как следствие, увеличения доли безработных. В таких районах сконцентрированы
престарелые граждане, безработные, а также мигранты.
Что касается Нижнего Новгорода, то здесь можно выделить два района, где более
высок уровень безработицы: Автозаводский и Ленинский. Это, в свою очередь, ведет к
тому, что, например, в Автозаводском районе самая высокая доля учащихся из
малообеспеченных семей, что также свидетельствует о его социальном неблагополучии
(табл. 3.6).
Таблица 3.6 – Распределение населения по разным социальным группам в разрезе
районов Нижнего Новгорода, 2010
77
Территория
Доля
Доля
Доля
пенсионеров
учащихся из
детей,
6-18 лет
Уровень
малообеспеч безработицы23
енных семей
Нижний
Новгород в
29,7
10,2
9,7
0,94
Автозаводский
29,1
11,4
14,5
1,14
Канавинский
28,6
10,1
7,9
1,00
Ленинский
30,5
10,7
8,5
1,13
Московский
30,5
8,8
9,1
0,88
Нижегородский
29,7
9,1
4,9
0,65
Приокский
30,2
12,4
11,6
0,74
Советский
30,8
7,8
10,2
0,61
Сормовский
29,5
10,3
7,5
1,06
целом
Районы города:
Неблагополучие Автозаводского района подтверждает также самый низкий
уровень миграционного прироста: здесь близки средние показатели прибывших и
убывших, т.е. население довольно активно уезжает из района, а на его место приезжают
мигранты. Что еще больше усиливает отличие района по качеству человеческих ресурсов
от других районов города (табл. 3.7).
Таблица 3.7 – Миграция населения районов Нижнего Новгорода
Соотношение
миграционного
Территория
прироста и
численности
населения районов
Нижний Новгород
0,53
23
Доля
Доля
прибывших в
выбывших в
населении
населении
района
района
1,08
0,55
Уровень официально зарегистрированной безработицы (удельный вес безработных в общем количестве
экономически активного населения)
78
Соотношение
миграционного
Территория
прироста и
численности
населения районов
Доля
Доля
прибывших в
выбывших в
населении
населении
района
района
в целом
Районы города:
Автозаводский
0,15
0,78
0,63
Канавинский
0,58
0,92
0,35
Ленинский
0,47
0,79
0,32
Московский
0,50
0,90
0,40
Нижегородский
1,14
1,85
0,71
Приокский
0,69
1,57
0,88
Советский
0,96
1,62
0,66
Сормовский
0,34
0,89
0,55
Другим показателем неблагополучия районов является смертность от несчастных
случаев, отравлений и травм на 1000 человек населения. Максимальных значений этот
показатель достигает
в Канавинском, Ленинском, Приокском и,
опять же, в
Автозаводском районах (рис. 3.21).
1,6
1,52
1,32
1,4
1,31
1,31
1,2
1,07
1,04
1,0
0,78
0,8
0,67
0,6
0,4
0,2
Нижегородский
Советский
Московский
Сормовский
Приокский
Автозаводский
Ленинский
Канавинский
0,0
Рисунок 3.19 – Коэффициент смертности от несчастных случаев, отравлений и травм
по районам Нижнего Новгорода в 2010 г. (на 1000 человек населения)
79
Социальное неблагополучие обычно подтверждает также статистика об уровне
подростковой преступности, которая в 2006-2009 гг. самой высокой в городе была в
Автозаводском районе, а к 2011 г. вперед вышел Нижегородский район. За последние 5
лет согласно официальной статистике уровень подростковой преступности существенно
снизился как в городе в целом, так и во всех районах, причем в Автозаводском,
Приокском и Сормовском районах – более чем в 2,5 раза (рис. 3.22). Столь резкое
снижение официально регистрируемой подростковой преступности, возможно, отчасти
вызвано
изменением
системы
учета
случаев
правонарушений
со
стороны
несовершеннолетних, но возможно и воздействие результатов реализации в городе
целевой комплексной программы по профилактике безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних на 2011-2013 гг. – «Вместе – ради детей!». Если последнее
предположение верно, это хороший показатель, который проявляет возможные
инструменты влияния на социально неблагополучные семьи и территории.
250
224
185
200
150
133
112
100
102
67
2006
129
2009
100
63
72
74
79
68
51
2011
48
50
26
Сормовский
Советский
Приокский
Нижегородский
Московский
Ленинский
Канавинский
Автозаводский
0
Рисунок 3.20 – Показатель регистрируемой подростковой преступности по районам
Нижнего Новгорода в 2006, 2009 и 2011 гг., ед. правонарушений
Районы города различаются также по охвату детей дошкольным образованием.
Высокий охват детей дошкольным образованием отмечается
в Автозаводском,
Приокском, Ленинском и Московском районах. Наименее благополучная ситуация - в
Нижегородском, Сормовском и Советском районах (рис. 3.23).
80
93%
89%
82%
88%
88%
80%
76%
74%
Советский
90%
Канавинский
100%
73%
72%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
Нижегородский
Сормовский
Московский
Ленинский
Приокский
Автозаводский
Нижний
Новгород в
целом
0%
Рисунок 3.21 – Охват детей дошкольным образованием по районам Нижнего
Новгорода
К наиболее комфортным районам города относится Нижегородский район.
Главным фактором комфортности Нижегородского района и в целом районов нагорной
части является их исторически сложившаяся престижность. Там расположены органы
власти, большая часть офисов, основные достопримечательности Нижнего Новгорода,
население нагорной части в среднем более состоятельно. Неудивительно, что
Нижегородский район и ближайшие к центру улицы Советского района стали
первостепенной целью девелоперов торговых комплексов.24 При этом в самом населенном
районе города, Автозаводском (более 300 тыс. жителей), нет торговых объектов крупнее
районного торгового центра.
Факторы повышения социальной сплоченности городского сообщества, снижения
уровня социальной напряженности становятся все более важными в конкуренции городов.
Для обеспечения должного уровня социальной интеграции выходцев из наиболее
уязвимых групп населения все большее значение приобретает возможность для
представителей таких групп занять достойное место на рынке труда. Это предъявляет
возрастающий
спрос
на
систему
«социальных
лифтов» в
сфере
образования,
здравоохранения, иных сферах городской жизни.
По итогам анализа приведенных выше параметров можно сделать вывод, что
социальная сегрегация в Нижнем Новгороде не имеет ярко выраженной территориальной
специфики. Несколько выделяется только Автозаводский район как менее благополучный
24
http://www.irn.ru/articles/25236.html
81
в
социальном
плане
и
обладающий
менее
развитой
бытовой
и
досуговой
инфраструктурой, а также центральные районы – Нижегородский и Советский – как более
престижные и «богатые».
3.6 Целевые региональные и городские программы как инструмент
«социальных лифтов» для социально уязвимых граждан
Как следует из методики оценки человеческого потенциала, приведенной выше, на
значение человеческого потенциала влияют такие базовые социальные сферы, как:
образование и здравоохранение, а также наличие возможностей для самореализации и
перехода
из
одной
социальной
группы
в
другую
(необходимая
социальная
инфраструктура и «социальные лифты»).
Полномочия в области социальной поддержки населения в настоящее время
находятся в ведении субъектов РФ. Социальная политика Нижегородской области в
значительной степени ориентирована на поддержку социально незащищенных слоев
населения: малоимущих, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
инвалидов и пенсионеров. На территории Нижегородской области действуют 46
различных мер социальной поддержки семей, 30 из которых являются региональными25.
Основную долю социальной поддержки составляют различные виды выплат (всего 65
видов). Кроме того, в регионе снижен стандарт оплаты за ЖКУ до 18% от доходов семьи
(федеральный стандарт равен 22%), что расширяет охват населения субсидиями на оплату
жилищно-коммунальных услуг.26
Но несмотря на передачу полномочий в области социальной поддержки населения
в ведение правительства Нижегородской области, администрация Нижнего Новгорода
продолжает оказывать материальную помощь отдельным семьям через городские пособия
на детей (в том числе, неработающим матерям, занимающимся уходом за детьмиинвалидами, многодетным семьям). Для социально незащищенных студентов высших
учебных заведений и учащихся средних специальных учебных заведений города
предусматривается льготное питание.
В Нижегородской области действует более 25 целевых программ социальной
направленности, в Нижнем Новгороде – 8 городских социальных целевых программ. В
целом можно отметить, что региональные и городские программы социальной поддержки
обеспечивают в той или иной мере выравнивание семей по уровню потребления базовых
услуг. Однако для целей влияния на качество человеческого потенциала важнее
25
26
http://www.government-nnov.ru/?id=97100
http://imhonn.ru/digit/25
82
понимание того, обеспечивают ли они переход из социально уязвимого положения в
социально устойчивое, т.е. являются ли они теми «социальными лифтами», которые
сегодня являются более действенными инструментами для устранения социальных
деприваций.
3.6.1 Социальные лифты для лиц с ограниченными возможностями
В Нижегородской области и Нижнем Новгороде есть несколько видов социальных
выплат для инвалидов. В основном, это небольшие суммы – 300 р., производятся также
ежеквартальные выплаты малоимущим семьям с детьми-инвалидами в размере МРОТ за
счет города. Но, скорее, не они, а другие программы, для людей с ограниченными
возможностями выполняют роль «социальных лифтов»:
 Региональная программа по формированию доступной для инвалидов среды.
 Региональная программа «Смогу жить самостоятельно», направленная на
развитие
элементарных
навыков
самообслуживания
детьми-инвалидами,
проживающими в стационаре для умственно отсталых детей, восстановление
семейных и иных связей с социумом, подготовку к самостоятельной жизни по
достижении 18 лет (целевая группа – 233 ребенка).
 Региональная программа «Равные возможности» (2009-2011 гг.), в рамках
которой программы созданы 40 служб сопровождения семей с детьмиинвалидами, 19 отделений социализации и адаптации детей-инвалидов на базе
учреждений социального обслуживания населения. Организованы «Школы
родителей с особым ребенком», где семьи проходят обучение методикам
применения реабилитационных технологий во взаимодействии со своим
ребенком-инвалидом с учетом степени ограничения и заболевания ребенка.
 Областная
целевая
программа
«Социальная
поддержка
инвалидов
в
Нижегородской области» на 2010-2012 гг., предусматривающая содействие
занятости и повышение конкурентоспособности инвалидов на рынке труда.
Кроме того, на территории Нижегородской области действует Государственное
образовательное учреждение начального профессионального образования системы
социальной защиты населения «Нижегородское профессиональное училище-интернат для
инвалидов».
3.6.2 Социальные лифты для молодежи и детей из малообеспеченных семей,
профилактика социального сиротства
83
Для увеличения доли детей-сирот, переданных на воспитание в семьи, сокращения
доли детей-сирот, воспитывающихся в учреждениях различных типов, создания сети школ
подготовки замещающих родителей и служб сопровождения семьи и ребенка разработана
программа «Под защитой семьи».
Основными мероприятиями программы являются:
 создание областного ресурсного методического центра на базе ГУ
«Областной центр социальной помощи семье и детям «Журавушка»
основной задачей которого является содействие развитию всех семейных
форм устройства детей-сирот, обеспечение квалифицированной помощи,
информационной
и
методической
поддержки
специалистов,
осуществляющих сопровождение детей, в том числе детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, и замещающих семей;
 создание служб сопровождения семьи и ребенка на базе учреждений
социальной защиты, образования и здравоохранения;
 модернизация регионального банка данных о детях-сиротах;
 пропаганда семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей;
 формирование
межведомственной
системы
подготовки,
повышения
квалификации и переподготовки управленческих кадров, специалистов
органов
опеки
и
попечительства,
специалистов
учреждений,
уполномоченных заниматься вопросами семейного устройства детей и
сопровождения замещающих семей.
В рамках программы «Нижегородская семья» на базе учреждений социального
обслуживания семьи и детей предусмотрена организация трех инновационных площадок
по
внедрению
и
трансляции
моделей
и
технологий
профилактики
семейного
неблагополучия и социального сиротства, комплексной реабилитации семьи и ребенка, в
том числе одна площадка на базе учреждения в Нижнем Новгороде. На базе
нижегородского учреждения будет создано специализированное кризисное отделение в
целях апробации межведомственной модели профилактики социального сиротства
новорожденных детей, организации психологического и социального сопровождения
беременных женщин группы риска для предотвращения отказов от новорожденного
ребенка.
3.6.3 Социальные лифты для несовершеннолетних правонарушителей
84
Областная целевая программа «Профилактика безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних
Нижегородской
области
на
2011-2013 гг.»
направлена
на
организацию трудовой занятости, отдыха и оздоровления несовершеннолетних, особенно
для подростков с девиантным поведением. Эта тема очень актуальна для Нижегородской
области, т.к. уровень преступности среди несовершеннолетних в Нижегородской области
достаточно высок и превышает показатели как по Российской Федерации в целом, так и
по Приволжскому федеральному округу.
Интересными представляются инициативы по привлечению несовершеннолетних к
добровольческому движению молодежи, которое, в свою очередь, направлено на помощь
и поддержку несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении. В этом
же
ключе
можно
рассматривать
и
развитие
системы
наставничества
над
несовершеннолетними правонарушителями.
В рамках региональной программы «Точка возврата» проводится работа с
несовершеннолетними, стоящими на учете в органах внутренних дел, комиссиях по делам
несовершеннолетних.
Реализация программы имела следующие результаты:
 оказаны
социально-реабилитационные
и
правовые
услуги
58
несовершеннолетним, находящимся в конфликте с законом или отбывшим
наказание в воспитательных колониях;
 создан
ресурсный
центр
по
профилактике
безнадзорности
и
правонарушений несовершеннолетних;
 более 150 специалистов прошли обучение на специализированных курсах
повышения
квалификации
по
проблеме
профилактики
повторных
правонарушений несовершеннолетних;
 снижено число правонарушений несовершеннолетних;
 из 290 несовершеннолетних, участников целевой группы, 276 не совершили
повторных правонарушений.
3.6.4 Социальные лифты для безработных
Службы занятости оказывают содействие безработным гражданам в организации
собственного бизнеса. В 2009 г. была достигнута договоренность с Минэкономразвития
РФ о предоставлении субсидий Нижегородской области на содействие развитию малого
предпринимательства в размере 230 млн. руб. Областная целевая программа «О
дополнительных мерах, направленных на снижение напряженности на рынке труда
Нижегородской области в 2009 году» предусматривает создание 21 тыс. рабочих мест (в
85
том числе, в Нижнем Новгороде) для организации оплачиваемых общественных работ, в
т.ч. работ по благоустройству и озеленению территорий населенных пунктов, подсобных
работ на предприятиях и организациях, сельскохозяйственных работ, работ по оказанию
социальной помощи инвалидам и ветеранам, дорожных работ; для оказания адресной
поддержки гражданам, включая организацию их переезда в другую местность для
замещения рабочих мест; для организации опережающего профессионального обучения
работников предприятий, находящихся под риском увольнения.
3.6.5 Социальные лифты для осужденных
В рамках двух действующих областных целевых программ можно отметить
следующие
мероприятия,
создающие
социальные
лифты
для
освобождающихся
заключенных: в рамках программы «Социальная реабилитация лиц, отбывших наказание
в виде лишения свободы, на 2010-2012 годы» предусматривается:
1.
Нормативное,
правовое,
методическое
и
организационное
обеспечение
социальной реабилитации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы.
2.
Создание
и
развитие
социальной
инфраструктуры,
способствующей
реабилитации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы.
3. Совершенствование мер социальной поддержки лиц, отбывших наказание в виде
лишения свободы.
4. Разработка и реализация комплекса мер профессиональной и трудовой
реабилитации с ориентацией на потребности региона.
5. Оказание социально-правовых услуг в процессе реабилитации лиц, отбывших
наказание в виде лишения свободы.
В рамках программы в 2012 году планируется открытие ГУ "Специальный доминтернат для лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы, и лиц БОМЖ".
Безусловно, нужное учреждение, однако рассчитанное для тех, кто уже не будет
адаптирован к самостоятельной жизни.
Планируется, что 600 человек получат материальную помощь на первоочередные
нужды: оформление (восстановление) паспорта, прохождение медицинского осмотра с
целью трудоустройства, лечение и т.д. Эти меры могут способствовать социальной
адаптации в первый период после освобождения, если будут реализовываться комплексно
с обеспечением других потребностей недавно освободившихся людей, не имеющих
поддержки родственников.
Однако индикаторы достижения цели Программы включают отслеживание
результата только по одному направлению: профессиональному обучению органами
86
службы занятости лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы и не имеющих
специальности, ориентированной на потребность рынка труда в настоящее время или
которыми утрачена способность к выполнению работы по прежней профессии.
Вторая программа «Содействие профессиональному образованию осужденных,
модернизации
и
техническому
перевооружению
производственного
сектора
исправительных учреждений ГУФСИН России по Нижегородской области на 2011-2013
годы» направлена на создание возможностей и стимулов трудовой реабилитации
заключенных, находящихся в местах лишения свободы.
Но индикаторы достижения целей программы также невелики:
 доля занятых трудом осужденных от общего количества спецконтингента
увеличивается на 10% и составит порядка 25%;
 доля осужденных, получивших рабочую специальность, от общего
количества спецконтингента увеличится на 2,5% и составит порядка 12,5%.
3.6.6 Социальные лифты для бездомных людей
Чем больше времени человек проведет на улице, тем сложнее ему будет выйти из
ситуации бездомности, поэтому крайне важно обеспечивать своевременную помощь и
распространять информацию об имеющейся системе социальной помощи. В этом
отношении как положительный факт можно оценить наличие в Нижнем Новгороде
областного учреждения для бездомных, создание на его базе Центра мобильной службы
помощи бездомным.
Однако тот факт, что единственное имеющееся учреждение работает как дом
ночного пребывания (т.е. внутри бездомные могут провести только ночь), а не как
комплексный
социальный
центр,
ограничивает
возможности
по
проведению
с
бездомными людьми социальной, психологической и юридической работы. В этой
программе к функции социального лифта можно отнести мероприятия по содействию в
восстановлении документов, удостоверяющих личность, содействие в трудоустройстве.
3.6.7 Социальные лифты для потребителей наркотиков
В
Нижнем
Новгороде
принята
городская
социальная
программа
по
совершенствованию системы реабилитации больных наркоманией. С точки зрения
«социальных
лифтов» мероприятия программы предоставляют
возможности. Так, в рамках программы предполагается:
87
довольно слабые
 организовать работу по профилактике наркомании на базе государственного
учреждения «Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних
"Вера"» Московского района города Нижний Новгород;
 организовать
мероприятия
по
первичной
профилактике
потребления
психоактивных веществ в рамках летней оздоровительной кампании для детей,
находящихся в трудной жизненной ситуации;
 разработать порядок обмена информацией между учреждениями уголовноисполнительной системы и наркологическими диспансерами по месту
жительства осужденных, подлежащих освобождению из мест лишения свободы
и нуждающихся в продолжении лечения от наркозависимости.
По результатам анализа областных и городских программ, обеспечивающих те или
иные технологии выхода из кризисного или социально уязвимого положения, можно
сделать следующие выводы:
Сильной стороной социальной политики региона и города является существенное
разнообразие действующих программ и охват ими многих социально незащищенных
групп.
Значительная часть
программ
формально
предполагает
развитие системы
«социальных лифтов» (для лиц с ограниченными возможностями; освобождающихся из
мест лишения свободы; родителей с маленькими детьми и др.), однако фактически
потенциал таких программ невысок в силу использования стандартного набора
мероприятий (разработка документов, разовые акции, конференции и семинары и т.п.), на
которые расходуется большая часть денег программ. На выходе бенефициарами этих
программ является незначительная доля лиц, реально нуждающихся в той или иной
поддержке.
Например, программа «Социальная поддержка инвалидов в Нижегородской
области» на 2010-2012 годы, предусматривает:
 увеличение доли инвалидов, трудоустроенных на условиях временной
занятости до 18,7% (без программы 15,3%) от числа инвалидов, обратившихся в
службу занятости,
 увеличение доли инвалидов, направленных на профессиональное обучение, до
12,8% от числа инвалидов, зарегистрированных в качестве безработных (без
программы – 10%).
Как сказано в тексте целевой программы, в 2011 г. трудоустроены на временные
рабочие места 117 чел.; в 2012 г. – 131 чел. При этом ежегодная обращаемость инвалидов
88
составляет 3 200-4 000 чел. И так по большинству программ, результатом реализации
которых является улучшение базовых показателей на 2-3%.
Также к минусам действующих социальных программ можно отнести следующее:
 показатели и индикаторы для оценки их реализации недостаточно отражают
деятельность и результаты программ;
 в программах в большей степени присутствуют организационно-методические,
правовые, информационные технологии работы с бенефициарами программ, и в
меньшей степени присутствуют механизмы, создающие «социальные лифты»
для социально уязвимых слоев населения.
3.7 Молодежная политика как фактор формирования социальных
лифтов для молодежи
3.7.1 Молодежь Нижнего Новгорода
По данным на 2010 г. на территории города Нижний Новгород проживало 326 286
молодых людей в возрасте от 14 до 30 лет. В течение последних 7 лет общее число
молодых людей в городе оставалось стабильным, а доля молодежи в общей численности
населения составляла около 26%. В данном промежутке доля молодежи в общей
численности трудоспособного населения возросла на 1% (табл. 3.8).
Таблица 3.8 – Численность и доля молодежи в Нижнем Новгороде в 2004-2010 гг.
Показатель
Число лиц в возрасте от
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
331506 345583 332968 321234 338532 311711 326283
14 до 30 лет, чел.
% от общего количества
25,5
26,7
25,8
25,0
26,4
24,3
25,5
40,0
40,7
39,5
39,6
40,4
45,0
40,8
населения города
% от трудоспособного
населения города
В 2010 г. произошли значительные сдвиги в структуре спроса молодежи на услуги
высшего образования. Если в 2008-2009 гг. общая численность учащихся учреждений
начального профессионального образования составляла около 11 тыс. чел., то в
следующем году она сократилась практически вдвое (5836 г.). Число учащихся,
получающих среднее и высшее профессиональное образование, наоборот, выросло за год
более чем в два раза (177 762 чел.) по сравнению с показателями 2006-2009 гг.
89
В течение пяти лет стабильно увеличивалось число работающих молодых людей (с
80 тыс. в 2006 г. до 127 тыс. в 2010 г.) при постепенном снижении доли безработной
молодежи (приблизительно на 1,5-2%). Средняя продолжительность молодежной
безработицы сократилась с 2009 по 2011 гг. до 3 месяцев (на 40%). При этом доля
безработной молодежи в общем числе молодых людей в последние годы постоянно
увеличивалась (табл. 3.9).
Таблица 3.9 – Численность и доля работающей молодежи в Нижнем Новгороде в
2006-2010 гг.
Показатель
2006
2007
2008
2009
2010
Численность работающей молодежи, чел.
82051
74716
23,0
25,8
23,4
22,3
21,1
0,24
0,27
0,23
1,1
0,53
Доля безработной молодежи (в общем
108715 117924 127270
числе безработных), %
Доля безработной молодежи (в общем
числе молодежи), %
Постепенно увеличивается доля молодежи, занимающейся в организациях
физкультуры и спорта (по разным данным, значение показателя в 2010 г. составляет от
33,8% до 48%). Также наблюдается небольшой рост общего числа молодых людей,
участвующих в межрегиональных и международных спортивных соревнованиях (при
некотором снижении числа участников всероссийских соревнований) (рис. 3.24).
3500
3002
3000
2590
2500
2000
1516
1500
2009
1423
2010
1000
373
500
383
0
межрегиональные
всероссийские
международные
Рисунок 3.22 – Число молодых жителей Нижнего Новгорода, участвующих в
межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнованиях в
соревнованиях, чел.
90
Доля молодых людей, участвующих в конкурсах, фестивалях, олимпиадах и т.п.
мероприятиях
межрегионального,
всероссийского
и
международного
масштаба,
увеличивается, оставаясь при этом довольно низкой (2,5% от общего числа молодежи). В
то же время, уже на протяжении как минимум 3 лет каждый второй участник мероприятий
становится лауреатом или победителем. Доля молодежи, участвующей в мероприятиях
областного уровня, за последние 2 года возросла в 2 раза (в 2011 г. – 1,8%).
В целом же проекты и мероприятия, проводимые администрацией города,
пользуются значительным спросом со стороны молодежи Нижнего Новгорода. Показатель
доли молодежи, участвующей в проектах, мероприятиях городского уровня имеет
хорошую динамику, и достигает в 2011 г. 30%.
В Нижнем Новгороде активно работают и развиваются военно-патриотические
объединения. Их общее число на 2011 г. составило 46 ед. (табл. 3.10). Растет также
показатель доли молодежи, занимающейся в организациях РОСТО (ДОСААФ) (в 2009 г. –
0,15% от общего числа молодежи, в 2011 г. – 0,2%). Исключение составляет
Автозаводский район. Как было показано выше, эта территория является наиболее
социально неблагополучной (высокий уровень безработицы, высокая доля учащихся из
малообеспеченных семей, высокая преступность и низкий миграционный прирост), и,
очевидно, духовному и нравственному воспитанию молодежи в данном районе должно
быть уделено важное значение. В Автозаводском районе сосредоточено наибольшее
количество муниципальных специалистов по молодежной политике. Тем не менее, за
период с 2009 по 2011 гг. на 50% в нем сократилось число военно-патриотических
объединений, и на 60% – количество их воспитанников.
Таблица 3.10 – Деятельность военно-патриотических объединений в Нижнем
Новгороде в 2009-2011 гг.
Район
Кол-во
Кол-во
Направления
объединений
воспитанников
деятельности
2009 2010 2011 2009 2010
Автозаводский
4
4
2
125
140
2011
53
Военно-патриотическое
воспитание
Канавинский
3
6
6
85
120
120
Военно-спортивное, гражданскопатриотическое воспитание
Ленинский
7
4
7
220
148
230
Военно-спортивное, гражданскопатриотическое воспитание
Московский
4
7
8
150
165
91
190
Военно-историческое, военно-
Район
Кол-во
Кол-во
Направления
объединений
воспитанников
деятельности
2009 2010 2011 2009 2010
2011
спортивное
Нижегородский
4
7
8
430
528
536
Гражданское, патриотическое,
краеведческое, духовнонравственное, военно-спортивное
Приокский
10
8
8
190
154
165
Военно-патриотическое
(подготовка к ППС)
Советский
5
5
5
165
170
170
Военно-спортивное, поисковоэкскурсионное
Сормовский
2
3
2
220
245
235
Военно-спортивное,
патриотическое
Статистика
молодежной
преступности
по
Нижнему
Новгороду
довольно
неоднозначна. Так, доля молодежи, совершившей административные правонарушения,
сокращалась очень резкими темпами (в 2010 г. – в 4 раза, в 2011 г. – в 10 раз), что, скорее
всего, обусловлено изменением системы статистической отчетности. Общее же число
уголовных преступлений, совершенных молодежью, сильно возросло (табл. 3.11).
Таблица 3.11 – Показатели молодежной преступности в Нижнем Новгороде в 20092011 гг.
Показатель
2009
2010
2011
4
1,2
0,14
0,5
1
0,9
Доля молодежи, совершившей административные
правонарушения, от общего числа молодежи, %
Доля молодежи, совершившей уголовные преступления,
от общего числа молодежи, %
Стоит также отметить, что существует достаточно широкий спектр тем,
непосредственно связанных с реализацией городской молодежной политики, но не
находящих при всей своей важности отражения в официальных отчетах и статистических
наблюдениях. Среди них:
 молодежные неформальные движения и группировки;
 социальные, культурные, духовные ценности молодежи;
 оценка работы существующих социальных лифтов;
 общественно-политическая деятельность и др.
92
3.7.2 Управление молодежной политикой
В администрации города Нижний Новгород функции по управлению молодежной
политикой с 30 января 2012 г. возложены на Отдел организации и проведения массовых
мероприятий и молодежной политики Департамента культуры, спорта и молодежной
политики. Сам Департамент был образован в 2011 г. (Положение о Департаменте
утверждено Постановлением администрации города Нижний Новгород от 6 мая 2011 г.
№ 1826) на базе Департамента культуры администрации города Нижний Новгород и
Комитета по физической культуре и спорту администрации города Нижний Новгород.
Таким образом, Департамент культуры, спорта и молодежной политики является
новой структурой, обладающей широким набором задач и функций сразу по нескольким
направлениям социальной сферы Нижнего Новгорода. В связи с этим на текущий момент
фактическая роль Департамента в реализации молодежной политики остается достаточно
низкой. Так, в соответствии с п.3.7.3 Положения (утверждено Постановлением
администрации города Нижний Новгород от 6 мая 2011 г. № 1826), функцией
Департамента является участие в подготовке и реализации муниципальных целевых
программ в области молодежной политики. Однако, так как на момент формирования
основных мероприятий Городской программы «Молодежь Нижнего Новгорода» на 20072011 гг., департамент еще не существовал, он отсутствует и в числе исполнителей
программы. Роль Департамента культуры администрации города Нижний Новгород и
Комитета по физической культуре и спорту администрации города Нижний Новгород в
реализации Программы также невелика. Разработчиком и основным исполнителем
программы выступает Департамент образования и социально-правовой защиты детства
администрации города Нижний Новгород (с 2010 г. – Департамент образования Нижнего
Новгорода). При этом в актуальном Положении о Департаменте образования (утверждено
Постановлением администрации города Нижний Новгород от 14 апреля 2010 г. № 2012)
отсутствуют упоминания о задачах и функциях по осуществлению молодежной политики.
В структуре каждого из 8 районов города присутствуют подразделения,
курирующие вопросы молодежной политики. В большинстве случаев в их полномочия
также входят вопросы культуры и спорта. Единственной «специализированной»
организацией является Отдел молодежной политики администрации Автозаводского
района.
В городе существует проблема кадровой обеспеченности сферы молодежной
политики (табл. 3.12). Кроме того, специалисты администрации города Нижний Новгород
обращают внимание на недостаточный уровень подготовки специалистов сферы
93
молодежной политики, а также на отсутствие у специалистов возможности повышения
квалификации на соответствующих курсах.
Таблица 3.12 – Кадровая обеспеченность молодежной политики по районам Нижнего
Новгорода
№
Территория
Орган по делам молодежи
Кол-во
человек
Администрация
Отдел организации и проведения массовых
3 специалиста
города Нижний
мероприятий и молодежной политики управления в составе
Новгород
физической культуры, массового спорта и
отдела
молодежной политики департамента культуры,
спорта и молодежной политики администрации
города Нижний Новгород
1.
Автозаводский
Отдел молодежной политики администрации
3 специалиста
Автозаводского района города Нижний Новгород
2.
3.
Канавинский
Ленинский
Сектор культуры, спорта и молодежной политики
1 специалист в
администрации Канавинского района города
составе
Нижний Новгород
сектора
Отдел культуры, спорта и молодежной политики
1 специалист в
администрации Ленинского района города
составе отдела
Нижний Новгород
4.
Московский
Отдел культуры, спорта и молодежной политики
1 специалист в
администрации Московского района города
составе отдела
Нижний Новгород
5.
Нижегородский
Отдел культуры, спорта и молодежной политики
1 специалист в
администрации Нижегородского района города
составе отдела
Нижний Новгород
6.
Приокский
Отдел культуры, спорта и молодежной политики
1 специалист в
администрации Приокского района города
составе отдела
Нижний Новгород
7.
Советский
Отдел культуры, спорта и молодежной политики
1 специалист в
администрации Советского района г. Нижнего
составе отдела
Новгорода
8.
Сормовский
Отдел культуры, спорта и молодежной политики
94
1 специалист в
№
Территория
Орган по делам молодежи
Кол-во
человек
администрации Сормовского района города
составе отдела
Нижний Новгород
3.7.3 Городская программа «Молодежь Нижнего Новгорода»
В Нижнем Новгороде реализация молодежной политики осуществляется в рамках
программного подхода. Первая полноценная целевая программа была разработана в
2001 г. на трехлетний период (утверждена Постановлением главы администрации города
Нижний Новгород от 28 ноября 2001 г. № 75 «Об утверждении программы «Молодежь
Нижнего Новгорода»»). Функции рабочего органа по реализации Программы были
возложены на отдел по делам молодежи Департамента образования администрации города
Нижний Новгород. Следующая Программа «Молодежь Нижнего Новгорода» была
принята в 2007 г. (утверждена Постановлением городской Думы города Нижний Новгород
от 18 апреля 2007 г. № 33) Срок ее реализации составлял 5 лет. Функции разработчика,
главного исполнителя и контролера осуществлял Департамент образования и социальноправовой защиты детства.
Бюджет, заложенный в Программу «Молодежь Нижнего Новгорода» на 20072011 гг. значительно превышал бюджеты аналогичных программ городов группы
сравнения. Его среднегодовое значение в 7 и более раз превышает соответствующие
объемы комплексных молодежных программ Самары, Волгограда, Перми, Саратова и
Уфы (табл. 3.13).
Таблица 3.13 – Муниципальные программы Нижнего Новгорода в области
молодежной политики
Срок
Объем
Средний
реализации,
бюджета,
годовой бюджет,
лет
тыс. руб.
тыс. руб.
5
2202432,4
440486,5
3
12790,6
4263,5
ЦП «Молодежь Самары» (2009-2013 гг.)
5
105622,8
21124,6
ЦП «Молодежь Волгограда» (2009-
3
168100,0
56033,3
Название программы
Городская программа «Молодежь
Нижнего Новгорода» (2007-2011 гг.)
Программа «Молодежь Нижнего
Новгорода» (2001-2003 гг.)
95
Срок
Объем
Средний
реализации,
бюджета,
годовой бюджет,
лет
тыс. руб.
тыс. руб.
3
43836,8
14612,3
1
791,3
ВЦП «Молодежь Саратова» (в 2009,
1
818,4
2010, 2011, 2012 гг.)
1
762,8
1
762,8
5
154915,0
Название программы
2011)
ДЦП «Молодежь города Перми на 20102012 годы»
ЦП «Молодежь столицы
Башкортостана» (2011-2015 гг.)
Наиболее
затратными
направлениями
реализации
783,8
30983,0
городской
программы
«Молодежь Нижнего Новгорода» являются: принятие комплексных мер по поддержке
молодой семьи (выделение субсидий на приобретение жилья молодым семьям –
работникам городской бюджетной сферы на общую сумму 750 млн. руб.); формирование
здорового
образа
жизни,
профилактика
асоциальных
явлений
среди
молодежи
(реконструкция стадиона «Радий» на 417 млн. руб. и строительство спортивных площадок
с хоккейными коробками на территориях образовательных учреждений на общую сумму
254 млн. руб.); содействие в решении социально-экономических проблем молодежи
(реализация программы льготного проезда в городском наземном электротранспорте для
школьников и студентов на общую сумму 185 млн. руб.). Следующим по уровню
финансирования является направление программы «Социальная деятельность как
пространство для реализации способностей детей и молодежи».
При этом основным источником финансирования программы является городской
бюджет (более 99%). В документе указывается на возможность софинансирования
различных мероприятий из бюджетов других уровней, однако соответствующие расчеты и
прогнозы по объемам и направлениям финансирования отсутствуют. Исключена и
возможность влияния на объемы финансирования программы предстоящего этапа
Чемпионата мира по футболу, который будет проходить в городе: во-первых, решение о
месте проведения мероприятия было принято в 2010 г., а, во-вторых, финансирование на
подготовку города к предстоящему событию осуществляется по большей части из
федерального и регионального бюджетов.
96
Существенное
увеличение объемов финансирования городской программы
«Молодежь Нижнего Новгорода» на 2007-2011 гг. достигается за счет интеграции в нее
Целевой программы «Молодой семье – доступное жилье» на 2010-2013 гг., среднегодовая
стоимость реализации которой составляет около 11,8 млн. руб. Для сопоставления,
аналогичная программа в Уфе (ЦП «Обеспечение жильем молодых семей в городском
округе город Уфа Республики Башкортостан на 2012-2015 годы») финансируется из
городского бюджета из расчета 35 млн. рублей в год, в Самаре (ЦП «Молодой семье доступное жилье» на 2004-2010 годы) – 17,6 млн. рублей в год, в Волгограде (ВЦП
«Молодой семье – доступное жилье на территории городского округа город-герой
Волгоград на 2011-2013 годы») – 7,05 млн. рублей в год, в Перми (ВЦП «Обеспечение
жильем молодых семей в городе Перми на 2011-2015 годы») – 23 млн. рублей в год, в
Саратове (ВЦП «Обеспечение жилыми помещениями молодых семей г. Саратова» на
2011 год) – 0,3 млн. рублей в год. Аналогичная ситуация сложилась и с включенными в
нижегородскую программу крупными инвестиционными объектами (реконструкция
стадиона «Радий»). В других городах их финансирование осуществляется либо за счет
целевых программ в области развития физкультуры и спорта, либо за счет отдельных
ведомственных проектов. Тем не менее, если исключить из программы «Молодежь
Нижнего Новгорода» на 2007-2011 гг. расходы на перечисленные мероприятия (проекты),
а также на реализацию программы льготного проезда в городском наземном
электротранспорте для школьников и студентов, она все равно окажется более
комплексной и обеспеченной ресурсами, чем программы в области молодежной политики
других рассматриваемых городов.27
В целом городская программа «Молодежь Нижнего Новгорода» на 2007-2011 гг.
является примером качественно составленной комплексной муниципальной целевой
программы. В этом есть свои достоинства и недостатки. С одной стороны, в ней
присутствуют все необходимые направления молодежной политики, а решаемый круг
задач даже несколько шире, чем в большинстве других сопоставимых городов (табл. 3.14).
С другой стороны при отборе мероприятий происходят существенные нарушения логики,
сформулированной и представленной в аналитическом разделе программы. Так, в разделе
программы «Содержание проблемы» в частности указывается на то, что «необходим
пересмотр концепции реализации молодежной политики, основанной на идее поддержки
27
Анализ реализации программы «Молодежь Нижнего Новгорода» значительно осложняется отсутствием в
открытом доступе информации о ходе и итогах реализации Программы.
97
позитивных форм досуга молодежи, развития организационной свободы ее общественных
объединений и коррекции девиантного поведения». Молодежь должна рассматриваться
как «активный субъект социальных взаимоотношений. А основными функциями
городской власти в молодежной политике становятся: создание условий для интеграции
молодых
горожан
социокультурные
в
социально-экономические,
отношения;
поддержка
общественно-политические
реализации
собственных
и
возможностей
молодого поколения; расширение практики социального партнерства с молодежными
организациями, вовлечение молодежи в процесс выработки и принятия решений». К
сожалению, в выборе механизмов решения поставленных задач молодежная программа
Нижнего Новгорода сильно проигрывает, например, ДЦП «Молодежь города Перми на
2010-2012 годы».
98
Таблица 3.14 – Содержание программ в сфере молодежной политики в городах группы сравнения
Программы в области молодежной
Городская
политики в сравниваемых
программа
городах
«Молодежь
Нижнего
Направления реализации
Новгорода»
муниципальной молодежной политики
(2007-2011)
формирования у молодежи активной жизненной позиции,
развитие института волонтерства
развитие гражданственности и патриотизма в молодежной
среде
Программа
«Молодежь
Нижнего
Новгорода»
(2001-2003)
ДЦП
ЦП
ЦП
«Молодежь «Молодежь
города
Самары»
Перми на
Волгограда»
(2009-2013) (2009-2011)
+
+
2010-2012
годы»
+
+
+
экологическое воспитание
формирование здорового образа жизни, профилактика
«Молодежь
ВЦП
«Молодежь
Саратова» (в
2009, 2010,
2011, 2011 гг.)
ЦП «Молодежь
столицы
Башкортостана»
(2006-2010)
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
решение социально-экономических проблем молодежи
+
+
+
поддержка молодой семьи
+
+
+
+
+
+
+
работа с учащейся и студенческой молодежью
+
+
+
+
+
+
работа с молодежью на предприятиях города
+
+
+
+
развитие и поддержка научного и творческого потенциала
+
+
+
+
+
+
международное молодежное сотрудничество
+
+
+
+
+
асоциальных явлений среди молодежи
поддержка молодежных объединений, развитие детского
и молодежного общественного движения
информационное обеспечение реализации молодежной
политики
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
поддержки молодежи с ограниченными возможностями
+
99
+
+
+
+
Программы в области молодежной
Городская
политики в сравниваемых
программа
городах
«Молодежь
Нижнего
Направления реализации
Новгорода»
муниципальной молодежной политики
(2007-2011)
Программа
«Молодежь
Нижнего
Новгорода»
(2001-2003)
ДЦП
ЦП
ЦП
«Молодежь
«Молодежь «Молодежь
города
Самары»
Перми на
Волгограда»
(2009-2013) (2009-2011)
2010-2012
годы»
ВЦП
«Молодежь
Саратова» (в
2009, 2010,
2011, 2011 гг.)
ЦП «Молодежь
столицы
Башкортостана»
(2006-2010)
здоровья
молодежное предпринимательство
кадровая политика
+
+
+
+
поддержка объединений, работающих с молодежью
+
+
интеграция молодежи в городскую жизнь и формирование
+
+
социальных лифтов
вовлечение молодежи в деятельность трудовых
объединений, студенческих отрядов, молодежных бирж
+
труда и других форм занятости молодежи
100
+
+
Превращению молодежи из получателя муниципальной поддержки (как это
происходит
сегодня)
в
«активного
субъекта»
социальных
и
экономических
взаимоотношений, как подчеркивалось выше, в первую очередь препятствует сама логика
организации мероприятий в сфере молодежной политики. В завершившейся программе
«Молодежь Нижнего Новгорода» она строилась по принципу «предложения» – молодым
людям в большинстве случаев предоставлялась возможность принять участие в
функционировании
уже
существующих
институтов
(молодежные
организации,
студенческие советы, клубы, конференции и конкурсы и т.д.) или получить отдельные
услуги (профориентация, обучение, психологическая помощь, участие в праздниках и
кинопоказах и др.). Результатом такого подхода становится «пассивная» позиция
молодежи, ее отчуждение от института местного самоуправления и существующих
«молодежных» организаций, формирование потребительского отношения к получаемым
услугам и благам. В конечном итоге это приводит к снижению эффективности
принимаемых мер в области молодежной политики.
Решение данной проблемы лежит в плоскости интеграции молодежи в систему
принятия управленческих решений и формирование системы социальных лифтов (путь,
по которому пошла администрация города Перми). Отбор механизмов и мероприятий в
данном случае строится по критерию «спроса»: во главу угла ставится выявление и
поддержка наиболее интересных проектов, зародившихся в молодежной среде, работа с
молодежными движениями, а также облегчение условий самореализации, воплощения
различных форм социальной и экономической активности. При этом основное условие
работы социальных лифтов: наличие у молодых людей активной жизненной позиции,
амбиций и идей – в Нижнем Новгороде выполняется.
Выводы
 Показатели уровня развития молодежного сектора в городе Нижнем
Новгороде в целом демонстрируют хорошие результаты и позитивную
динамику.
 В
связи
с
весьма
зауженным
спектром
собираемой
информации
и
отсутствием отчетов о реализации муниципальных программ в области
молодежной политики возникают проблемы на уровне мониторинга развития
молодежной сферы.
101
 В городе происходит трансформация системы управления молодежной
политикой и передача соответствующих полномочий новой управленческой
структуре - Отделу организации и проведения массовых мероприятий и
молодежной политики Департамента культуры, спорта и молодежной
политики. Существенной проблемой выступает отсутствие отдельного
департамента, курирующего вопросы молодежной политики.
 Остро стоит проблема низкой кадровой обеспеченности муниципальных
органов по делам молодежи.
 Реализация
молодежной
политики
в
городе
Нижнем
Новгороде
осуществлялась на основании программно-целевого метода и с использованием
широкого набора классических механизмов.
 Перспективным
направлением
модернизации
молодежной
политики
выступает развитие системы социальных лифтов и интенсификация работы
с молодежными движениями.
3.8 Уровень и качество базовых социальных услуг
С уходом из сферы полномочий органов местного самоуправления ответственности
за
предоставление
услуг
социальной
поддержки,
социального
обеспечения
и
здравоохранения, их возможности по развитию человеческого потенциала территории
значительно сузились. В то же время, острота проблемы сохранения здоровья для
Нижнего Новгорода сохраняется: по информации, полученной из Доклада главы
администрации городского округа «Нижний Новгород» «Об оценке эффективности
органов местного самоуправления в 2010 г., уровень смертности в Нижнем Новгороде от
болезней системы кровообращения превысил среднероссийский показатель на 18% и
составил 952 случая на 100 тыс. населения. Для справки: в России смертность по данной
нозологии в 2010 г. снизилась до 804,2 сл. на 100 тыс. населения. А именно данная
нозология несет в себе значительные риски инвалидизации и снижения качества трудовой
активности. Мировой опыт же и исследования ВОЗ показывают, что существует прямая
корреляция между расходами на здравоохранение и сферу физкультуры и спорта и
состоянием здоровья населения, т.к. физкультура и массовый спорт в определенной
степени позволяют поддерживать, наряду с другими профилактическими мероприятиями,
здоровье
населения,
не
обремененного
серьезными
патологиями,
сокращает
вовлеченность населения во вредные привычки, обеспечивает здоровый досуг для всех
групп населения. Это позволяет большую часть расходов в системе здравоохранения
102
перераспределить на повышение качества медицинских услуг для часто болеющего
населения и населения, находящегося в зоне риска.
Поэтому в полномочиях органов местного самоуправления еще есть ниша, которая
позволит Администрации города влиять на качество человеческого потенциала, например:
сохраняются такие ответственные задачи, как формирование личности и создание
платформы для ее развития – образование, духовно-нравственное воспитание, влияние на
здоровье населения через спорт, приобщение к культуре, здоровому образу жизни,
активному отдыху и досугу.
3.8.1 Образование
Уровень развития человеческого потенциала в значительной степени зависит от
уровня
образования
человека.
Именно
образование
повышает
потенциальные
конкурентные возможности индивида на рынке труда. Но для того, чтобы обеспечить
высокую конкурентоспособность горожанам в условиях постиндустриальной экономики,
система образования Нижнего Новгорода должна сама реализовывать инновационные
модели развития, а также:
 обеспечить высокое качество образовательных услуг, в т.ч. для одаренных
детей и молодежи и их эффективность;
 стимулировать широкое вовлечение родителей в систему раннего развития
ребенка и формирование у него мотивации к познавательной деятельности;
 обеспечивать единство образовательного пространства и преемственность
программ при их вариативном многообразии;
 развивать доступность разностороннего образования, в том числе, для
социально уязвимых групп населения;
 осуществить постепенный переход к модели непрерывного и открытого
образования.
Далее представлен анализ состояния системы общего образования Нижнего
Новгорода, в ракурсе поставленных задач. Структура анализа предполагает интегральный
охват различных характеристик системы образования Нижнего Новгорода с целью
обеспечить представление о месте города в линейке городов–аналогов по достигнутому
уровню качества образования.
К сожалению, несмотря на то, что в настоящее время основные элементы модели
«Общероссийской системы оценки качества образования (ОСОКО) спланированы,
доступной сопоставимой статистики по разным городам до сих пор практически нет. Она
существует либо в региональном разрезе, либо не за те временные периоды, либо
103
показатели по региону достаточно субъективно трактуются. Поэтому в настоящем анализе
использованы следующие характеристики системы:
 инфраструктурная обеспеченность услуг в сфере образования;
 техническая оснащенность образовательного процесса;
 совершенствование системы управления ОУ;
 развитие кадрового потенциала системы образования;
 развитие педагогических технологий;
 доступность образовательных услуг для детей из всех социальных групп;
 оценка результативности образовательного процесса;
 вовлеченность общественности в управление образованием.
3.8.1.1 Инфраструктурная обеспеченность услуг в сфере образования
Анализ инфраструктурной обеспеченности населения образовательными услугами
в разрезе сопоставимых городов выявляет следующие тонкие места системы образования
Нижнего Новгорода.
Несмотря на существующую очередь, в Нижнем Новгороде самый высокий на
фоне городов группы сравнения процент детей от 3 до 7 лет получает услугу по
дошкольному воспитанию (в 2009 г. – 91,5% и в 2010 г. – 92,2%) (рис. 3.25).
92,2
86,0
90,8
88,6
91,3
81,0
80
73,1
71,8
80,8
67,8
66,7
70
80,6
2010
91,5
90
2009
100
60
50
40
30
20
10
0,0
Нижний
Новгород
Пермь
Екатеринбург
Казань
Самара
2010
2009
2010
2009
2010
2009
2010
2009
2010
2009
2010
2009
0
Саратов
Уфа
Рисунок 3.23 – Доля детей в возрасте от 3 до 7 лет, получающих дошкольную
образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в организациях различной
104
организационно-правовой формы и формы собственности, в общей численности
детей от 3 до 7 лет в Нижнем Новгороде и городах группы сравнения в 2009-2010 гг.,
%
Несмотря на то, что в Нижегородской области утверждена долгосрочная областная
целевая программа, направленная на улучшение ситуации «Создание семейных детских
садов в Нижегородской области в 2011-2023 годах», а также действует областная
программа «Увеличение количества мест в дошкольных образовательных учреждениях за
счет выполнения работ по ремонту и оснащению оборудованием пустующих зданий
образовательных учреждений Нижегородской области на 2012-2014 годы», рост
обеспеченности детей услугой по дошкольному воспитанию произошел исключительно за
счет строительства новых дошкольных учреждений за бюджетные средства (рис. 3.26).
120
100
97,4
97,5
97,0
90,7
90,7
85,04
96,0
95,8
97,1
95,0
95,6
95,6
2010
2009
2010
86,2
80
60
40
20
0,0
0
2009
2010
Нижний
Новгород
2009
2010
Пермь
2009
2010
Екатеринбург
2009
2010
Казань
2009
2010
Самара
2009
Саратов
Уфа
Рисунок 3.24 – Доля детских дошкольных муниципальных учреждений в общем
числе организаций, в том числе субъектов малого предпринимательства,
оказывающих услуги по содержанию детей в таком учреждении, услуги по
дошкольному образованию и получающих средства местного бюджета на оказание
таких услуг в Нижнем Новгороде и городах группы сравнения в 2009-2010 гг., %
Активность большинства городов группы сравнения (за исключением Перми и
Екатеринбурга) в области диверсификации услуг по дошкольному воспитанию невелика,
она не стимулирует развитие конкуренции и ограничивается поддержанием собственной
сети учреждений. Эта ситуация характерна и для Нижнего Новгорода. Похоже, что
105
диверсификация услуги будет осуществляться преимущественно в результате реформы
бюджетного сектора. В то же время, диверсификация услуг дошкольного воспитания за
счет привлечения поставщиков иной формы собственности позволяет не только повысить
охват детей услугой дошкольного воспитания и обеспечить гибкость форм его
предоставления без серьезных капитальных вложений, но и снижает бюджетные риски в
случае возникновения избыточной собственности в момент демографических проблем.
По сравнению с сопоставимыми городами в Нижнем Новгороде отмечается
самый низкий охват детей услугами дополнительного образования (рис. 3.27).
120
96,8
100
95,1
90,5
92,5
96,7
92,1
80
72,1
74,5
76,0
80,4
63,5
59,7
60
41,3
44,3
40
20
Нижний
Новгород
Пермь
Екатеринбург
Казань
Самара
Саратов
2010
2009
2010
2009
2010
2009
2010
2009
2010
2009
2010
2009
2010
2009
0
Уфа
Рисунок 3.25 – Удельный вес детей в возрасте 5-18 лет, получающих услуги по
дополнительному образованию в организациях различной организационно-правовой
формы и формы собственности в Нижнем Новгороде и городах группы сравнения в
2009-2010 гг., %28
При этом, по данным Департамента образования администрации Нижнего
Новгорода, существующая в городе потребность в услугах дополнительного образования
детей не может быть покрыта и, тем более, не может развиваться за счет имеющихся
мощностей учреждений. При проектной мощности учреждений дополнительного
28
Расчет удельного веса детей осуществлен по официальным данным из доклада администрации города
Нижний Новгород «Показатели оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов» (показатели № 98 и № 99). Нумерация показателей указана в
соответствии с распоряжением Правительства Нижегородской области от 2 августа 2010 года № 1548-Р «Об
оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов Нижегородской области»
106
образования в 2012 г. на уровне 20025 чел. (неизменной с 2009 г.) фактическая
наполняемость данных учреждений возросла с 32751 чел. в 2009 г. до 34357 чел. в 20112012 гг.
В то же время, перед учреждениями дополнительного образования в рамках
принятого
нового
Федерального
государственного
образовательного
стандарта
начального общего образования (ФГОС НОО) будут стоять новые задачи социализации и
развития детей, создания стимулов и возможностей непрерывного образования. Поэтому
нагрузка на учреждения ДОД будет и далее возрастать.
3.8.1.2 Техническая оснащенность учебного процесса
Многие развитые страны (например, Великобритания, Дания) зафиксировали
норматив оснащенности средствами вычислительной техники на уровне 7-12 учащихся на
1 компьютер. В России этот показатель в значительной степени зависит от исходной
ситуации с материально-технической обеспеченностью образовательных учреждений и
возможностей региональных и муниципальных бюджетов, поэтому порядок цифр очень
разный. Например, даже такой крупный город, как Санкт-Петербург, имеет сегодня
базовую обеспеченность учащихся компьютерной техникой из расчета 20 учащихся на 1
компьютер. К 2020 г. в Концепции социально-экономического развития Санкт-Петербурга
запланирован показатель 3 учащихся на 1 компьютер. В то же время город КаменскУральский (Свердловской области) уже в 2012 г. достиг данного показателя (3 учащихся
на 1 компьютер). В Республике Чувашия на 2012 г. запланирован показатель 10 учащихся
на 1 компьютер. В школах Екатеринбурге уже в 2009 г. было 12 учеников на 1 компьютер
(более поздних данных в открытом доступе нет).
Материально-техническая база образовательных учреждений Нижнего Новгорода
также постепенно укрепляется, в том числе, в части обеспечения школ периферийным
оборудованием
для
организации
учебного
процесса
(мультимедиа-проекторы,
интерактивные доски, интерактивные программно-аппаратные комплексы и т.п.).
Наибольшей компьютерной оснащенности удалось достичь в ОУ городского подчинения,
где на 1 компьютер приходится 7,6 учащихся. Среди районов города лидером в 2010 г.
стал Советский район (11,0 учащихся на 1 компьютер), замыкает линейку Канавинский
район (19,1 учащихся на 1 компьютер).
Но важнее здесь, по-видимому, не столько число компьютеров в школах, сколько
наличие возможности использования Интернета в учебном процессе.
Объем учебных и внеурочных часов использования Интернета в учебных целях в
школах Нижнего Новгорода в течение 2009-2010 и 2010-2011 учебных лет вырос на 56%:
107
со 104053 до 162546 учебных часов. В 2011 г. число учебных и внеурочных часов,
используемых учащимися Нижнего Новгорода на поиск информации в Интернете,
практически удвоилось по сравнению с 2010 г. Активнее школьники стали использовать
Интернет и для создания презентаций, и для подготовки к ЕГЭ.
3.8.1.3 Совершенствование системы управления образовательными учреждениями
Модернизация системы образования, в том числе, в рамках задач реформы
бюджетного
сектора,
предполагает
расширение
управленческой
свободы
и
самостоятельности образовательных учреждений. Предполагается введение в систему
планирования и финансирования отрасли экономических показателей деятельности сети
(подушевое нормирование), когда объектом финансирования становятся не учреждения, а
образовательная услуга.
По данным Департамента образования Администрации города Нижний Новгород,
образовательные учреждения города еще в 2004 г. приступили к эксперименту по
переходу на нормативное подушевое финансирование отдельных статей расходов
(текущие расходы, льготное питание, текущий и капитальный ремонт), а в 2008 г.
нормативное подушевое финансирование введено во всех образовательных учреждениях.
В 2009-2010 гг. образовательные учреждения города перешли на новую систему
оплаты труда, ориентированную на результат. Дальнейшая реформа бюджетного сектора
связана с принятием Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
правового
положения
государственных
(муниципальных)
учреждений»:
19
муниципальных образовательных учреждений изменили тип на казенное учреждение, 518
– на бюджетное учреждение, 14 – стали автономными образовательными учреждениями.
Перечисленные мероприятия несколько повысили экономическую эффективность
системы образования. Так, в 2009 г. Нижний Новгород отставал от городов-лидеров по
показателю средней наполняемости классов. В это время только Пермь и Екатеринбург
выдерживали рекомендуемые нормативы (рис. 3.28).
108
26,0
25,5
25,5
25,0
25,0
24,5
24,0
25,0
25,3
24,6
23,9
24,2
24,8
24,0
23,5
23,3
23,0
23,0
22,6
23,3
22,4
22,5
22,0
21,5
21,0
20,5
2009
2010
Нижний
Новгород
2009
2010
Пермь
2009
2010
Екатеринбург
2009
2010
Казань
2009
2010
Самара
2009
2010
2009
Саратов
2010
Уфа
Рисунок 3.26 – Средняя наполняемость классов в муниципальных
общеобразовательных учреждениях городов группы сравнения в 2009-2010 гг.,
человек
Однако по данным Департамента образования администрации города Нижний
Новгород на 2012 учебный год средняя наполняемость классов составит 25 учащихся.
Значительно улучшилась ситуация и с показателем нормативной подушевой
нагрузки на учителя и на вспомогательный и административный персонал. Из всех
городов группы сравнения только Перми и Екатеринбургу в 2010 г. удалось достичь
реальной экономической эффективности деятельности образовательных учреждений
после ввода системы оплаты труда, ориентированной на результат (рис. 3.29).
109
Численность учащихся, приходящихся на одного работающего в муниципальных
общеобразовательных учреждениях - всего
в т.ч. на одного учителя
на одного прочего работающего в муниципальных общеобразовательных учреждениях
(административно-управленческого, учебно-вспомогательного, младшего обслуживающего
персонала, а также педагогических работников, не осуществляющих учебный процесс)
30
26,6
25,7
24,2
25
20,3
20
24,1
23,4
20,7
20,4
18,9
17,6
17,2
16,4
15,6
16,8
17,3
16,8
17,4
15,9
15,5
16,6
17,7
15,3
18,1
16,0
14,7
13,8
15
10
23,5
8,4
10,6
9,5
9,2
10,3
9,9
7,6
9,7
9,4
8,3
8,2
8,5
15,4
9,3
8,5
5
0
2009
2010
Нижний
Новгород
2009
2010
Пермь
2009
2010
Екатеринбург
2009
2010
2009
Казань
2010
Самара
2009
2010
2009
Саратов
2010
Уфа
Рисунок 3.27 – Численность учащихся, приходящихся на одного работающего в
муниципальных общеобразовательных учреждениях в городах группы сравнения в
2009-2010 гг., чел.
В 2011 г. показатель нормативной подушевой нагрузки на учителя и на
вспомогательный и административный персонал в Нижнем Новгороде составил
9,6/17,8/23,7.
Соответственно,
соотношения
числа
улучшился
учителей
и
и
коэффициент
административно
сбалансированного
управленческого,
учебно-
вспомогательного
и
обслуживающего
персонала
(рекомендованный
нормативный
составляет
В
2010 г.
Новгород
еще
отставал
0,6).
Нижний
значительно
от
рекомендованного показателя, в то время как Пермь, Екатеринбург, Самара и Уфа
приблизились к этому показателю (рис. 3.30).
110
1
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
0,91
0,84
0,82
2009
2010
Нижний
Новгород
0,79
2009
0,86
0,82
0,66
0,69
2010
2009
Пермь
0,67
2010
0,64
2009
Екатеринбург
2010
2009
Казань
0,88
0,72
0,7
2010
Самара
2009
2010
2009
Саратов
0,65
0,6
2010
Уфа
баланс
Рисунок 3.28 – Соотношение преподавательского и административноуправленческого, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала в
образовательных учреждениях городов группы сравнения в 2009-2010 гг.
В 2011 г., по данным Департамента образования, данный показатель для Нижнего
Новгорода составил уже 0,69, а с учетом того, что в 2012 г. средняя наполняемость
классов
в
общеобразовательных
учреждениях
города
достигнет
нормативной,
коэффициент соотношения числа учителей и административно управленческого, учебновспомогательного и обслуживающего персонала достигнет нормативного баланса.
3.8.1.4 Развитие кадрового потенциала системы образования
Как правило, качество системы образования в значительной степени зависит от
качества
педагогических
кадров.
В
Нижнем
Новгороде
уровень
образования
педагогических кадров достаточно высок: 153 кандидата и 14 докторов наук., 91,2%
педагогов имеет высшее профессиональное образование. Но, по-прежнему, остается
проблемой высокая феминизация педагогических кадров (в 2010 г. – 91,7% учителей –
женщины), а также рост доли учителей и руководящего состава пенсионного возраста с
педагогическим стажем свыше 20 лет (2006г. – 18,69%, в 2010 г. – 22,9% учителей и,
соответственно, - 15,8% и 17,5% руководителей учреждений пенсионного возраста)29.
Несмотря на значительный педагогический опыт, человеческий ресурс этих работников
ограничен в силу простых физиологических изменений и накопившейся общей усталости.
29
В Самаре в 2011 г. доля педагогического и управленческого персонала пенсионного возраста также
достаточно высока – 21,5%
111
Обновление педагогических кадров в системе образования Нижнего Новгорода
идет медленно, тем более, что около трети молодых специалистов по разным причинам
регулярно выбывают из образовательных учреждений:
 в 2008/2009 учебном году доля выбывших молодых специалистов составила
27,5%;
 в 2009/2010 учебном году – 17,5%;
 в 2010/2011 учебном году – 33,2%.
Несмотря на относительный рост заработной платы в системе образования,
профессия педагога, по-прежнему, не самая востребованная. Самый высокий процент
вакансий наблюдается в учреждениях дошкольного образования – 8% от общей
численности работников. В общеобразовательных учреждениях самая высокая доля
вакансий - в начальной школе (34 вакансии).
Данные об аттестации педагогических и руководящих работников образовательных
учреждений Нижнего Новгорода подтверждают в целом положительную динамику роста
педагогического мастерства. На 01.01.2011 89,8% педагогических и руководящих
работников системы образования Нижнего Новгорода по всем видам и типам
образовательных учреждений имеют квалификационную категорию, из них: 29,3% –
высшую, 53,5% – первую и 17,2% – вторую.30
Самая высокая доля педагогов, имеющих высшую и первую категории,
присутствует в общеобразовательных школах (80,9% от педагогов данной группы), но
учреждения дополнительного образования детей конкурируют с ними по высшей
категории аттестации педагогических и руководящих кадров – 35,7% против 32,7% в ОУ.
Этот кадровый потенциал очень важен для системы образования, особенно в условиях
внедрения ФГОС НОО. В то же время, более 300 педагогов системы ДОД имеют либо
вторую, либо вообще не имеют категории. В целях повышения качества работы с детьми и
подростками во внеурочное время эта категория педагогов потребует особого внимания.
3.8.1.5 Развитие педагогических технологий
В целях стимулирования роста педагогического мастерства Департаментом
образования Нижнего Новгорода предпринимается комплекс мер:
30
В Самаре высшую квалификационную категорию имеют 29,5% педагогов и 35,8% руководителей, 1
категорию – 20,3% педагогов и 38,1% руководителей, 2 категорию – 13,4% педагогов и 0,3% руководителей.
В Пермском крае (данных по Перми нет) это соотношение составляет, соответственно: всего -89%, высшая
категория - 18%, первая категория – 41%, вторая категория - 30%.
112
 формируется муниципальный заказ в НИРО на плановое повышение
квалификации педагогов;
 предоставляется право на участие в мероприятиях по повышению
квалификации в рамках выездных семинаров, обменов опытом, обучений в
т.ч. в Санкт-Петербург, Москву, Самару, Пермь и т.п.;
 проводятся коллегии, конференции, семинары, круглые столы;
 проводятся профессиональные конкурсы, аттестационные мероприятия;
 на уровне города создан Координационный совет по вопросам развития
инновационной деятельности;
 работают
городские
экспериментальные
и
опорные
площадки
для
обеспечения возможности обмена опытом по внедрению педагогических
инноваций.
В Нижнем Новгороде постепенно растет доля аккредитованных образовательных
учреждений. Лидер здесь – Автозаводский район, где прошли аккредитацию уже 100%
образовательных учреждений (в целом по Нижнему Новгороду доля аккредитованных
учреждений в 2010-2011 гг. составляла всего 97,7%).
Готовность образовательных учреждений к переходу на новые федеральные
государственные образовательные стандарты
По данным Департамента образования Администрации Нижнего Новгорода, город
системно подошел к подготовке внедрения ФГОС начального общего образования, в том
числе:
 осуществлено
правовое
сопровождение
внедрения
ФГОС
(внесены
необходимые изменения в Уставы образовательных и другие нормативные
акты, разработаны и утверждены новые программы, разработаны локальные
акты в части промежуточной и итоговой оценки качества освоения
обучающимися основной образовательной программы);
 обеспечена
материально-техническая
подготовка
учреждений
в
соответствии с требованиями к минимальной оснащенности учебного
процесса и оборудованию учебных помещений (в т.ч., для учащихся 1-х
классов закуплены учебники нового поколения);
 обеспечено методическое сопровождение процесса внедрения ФГОС (во
всех образовательных учреждениях были созданы рабочие группы по
формированию
основной
образовательной
113
программы,
проведены
методические семинары и совещания для учителей начальных классов, в т.ч.
с участием авторов учебников нового поколения и представителей ведущих
издательств «Просвещение», «Дрофа», «Русское слово» и др., на которых
рассматривались
принципиальные
отличия
новых
образовательных
стандартов и особенности их реализации);
 осуществлена
кадровая
подготовка
(группа
учителей,
методистов,
заместителей директоров школ, специалистов органов, осуществляющих
управление в сфере образования, прошли обучение на базе Российской
академии образования (РАО) в городе Москве; все учителя начальных
классов, в том числе те, которые в 2011/2012 учебном году работают в 1
классах прошли обучение на курсах повышения квалификации);
 осуществлены дополнительные административные действия (проведён
мониторинг готовности образовательных учреждений города к переходу на
новые стандарты, по результатам которого были приняты дополнительные
меры
для
создания
условий,
необходимых
для
введения
ФГОС,
Департаментом образования совместно со специалистами Нижегородского
центра непрерывного образования проведена входная диагностика (октябрь
2011 г.)
Перечисленные мероприятия позволили уже с 1 сентября 2011 г. осуществлять
обучение в первых классах всех муниципальных образовательных учреждений города
Нижний
Новгород
в
соответствии
с
новыми
федеральными
государственными
образовательными стандартами.
Переход на новые ФГОС требует ориентации системы образования на достижение
не только предметных, но и метапредметных, личностных результатов образования. В
стандарте впервые заложена интеграция обучения и воспитания, урочной и внеурочной
деятельности. Кроме того, в структуре ФГОС задаются требования к результатам
освоения основной образовательной программы и условиям образования, ресурсам кадровым,
финансовым,
материально-техническим,
информационным,
учебно-
методическим и др. Все эти требования кардинальным образом меняют организацию
учебного процесса, именно поэтому подготовка к внедрению нового ФГОС НОО
потребовала
серьезной
организационно-технической,
кадровой
и
методической
подготовки.
Существенно то, что новые ФГОС должны стать основой для формирования
государственного (муниципального) задания на образовательные услуги, что важно в
рамках проходящей бюджетной реформы. Вместе с тем, органы управления образованием
114
в городах аналогах выстраивают разные стратегии стандартизации образовательных
услуг.
Например, в Перми в качестве приоритетного объекта модернизации общего
образования рассматривается старшая ступень школы, т.к. она, с одной стороны,
напрямую связана с приоритетными направлениями инновационного развития региона, а с
другой – оказывает существенное влияние на функционирование основной и начальной
ступени
общего
образования.
Научно-методологической
основой
инновационной
деятельности на старшей ступени общего образования является принцип дифференциации
и
индивидуализации
индивидуальных
образования
образовательных
старшеклассников
траекторий
на
(ИОТ).
основе
реализации
Дифференциация
и
индивидуализация образования на основе интересов, потребностей и возможностей всех
субъектов образовательного процесса реализуется в форме индивидуальных учебных
планов (ИУП) и индивидуальных образовательных программ (ИОП) учащихся.
Основными организационно-педагогическими условиями реализации ИОТ являются:
широкий спектр образовательных услуг как внутри учебного плана, так и за его рамками,
организация учебных групп (потоков) вместо традиционного обучения по классам, новые
формы преподавания на основе ИКТ, нелинейное расписание, единство учебной и
внеучебной деятельности учащихся, тьюторское сопровождение индивидуального
образовательного маршрута старшеклассников, система взаимодействия с различными
учреждениями и организациями, система социального партнерства. ИУП выстраивает
индивидуальную образовательную траекторию старшеклассника на институциональном
уровне.
ИОП
расширяет
ее,
привлекая
возможности
внеучебной
деятельности
старшеклассников.
Такой подход требует от образования полного изменения системы. Профильное
обучение является необходимой формой индивидуализации образования на старшей
ступени.
Профильное обучение
Развитие профильного обучения рассматривается как одно из условий повышения
качества общего образования на основе максимального удовлетворения индивидуальных
образовательных потребностей обучающихся.
В школах Нижнего Новгорода, также, как и в системе образования сопоставимых
городов введено вариативное образование на младшей ступени и профильное - на
старшей. Но, в отличие от сопоставимых городов, развивающее обучение в начальной
115
школе на протяжении рассматриваемого периода остается примерно на одном уровне (8%
от общего числа классов начальной школы). Начальная школа города предпочтение
отдает традиционной системе обучения – 92% классов.
По данным статистической отчетности и уточненным данным Департамента
образования количество школ с профильным обучением и профильных классов в Нижнем
Новгороде неуклонно снижается (в 2009 г. профильное обучение осуществлялось в 70%
школ (332 класса) и охватывало 70% учащихся 3-й ступени; в 2011 г. – только 43% школ
(130 классов) и охватывало 43,3% учащихся 3-й ступени)31.
По Российской Федерации охват профильным обучением в 2011 г. составил 45%
учащихся старшей ступени. На 2010/2011 учебный год 65% 11-классников Казани уже
было охвачено профильным обучением, а предпрофильной подготовкой – 93% 9классников32.
В Перми и Самаре 60% учащихся старшей ступени охвачены профильным
обучением. Кроме того, в Перми уже с 2006 года разработана и внедряется муниципальная
модель профильного обучения, в основе которой лежит обучение старшеклассников по
индивидуальным учебным планам (ИУП). Данная система изменила учебный процесс в
старшей школе: были введены группы временного состава и учебных потоков, что
привело к частичной замене классно-урочной системы. Как считают педагоги Перми,
ранняя профилизация и следование ИУП позволяют учащимся осознанно подойти к
выбору профессии, сэкономить временные ресурсы, а затем быть успешнее в
профессиональном росте.
По данным Департамента образования, поэтапное введение с 2005/2006 учебного
года регионального базисного учебного плана общеобразовательных учреждений
Нижегородской области значительно сузило выбор старшеклассников в определении
профиля обучения, оставив только четыре профиля: гуманитарный, естественноматематический, социально-экономический и технологический. До этого школы
формировали профильные классы самостоятельно, более гибко учитывая интересы детей.
В общеобразовательных учреждениях города помимо базовых, функционировали
юридический, медицинский, лингвистический, спортивный, политехнический и другие
профили. По мнению специалистов системы образования, в настоящее время в Нижнем
Новгороде,
31
32
как
и
в
названных
сопоставимых
городах
устойчиво
Образовательный комплекс города Нижний Новгород в цифрах и фактах, 2011
http://news.chelni.ru/index.php?id=15164
116
внедряется
многопрофильное обучение, индивидуальные учебные планы и индивидуальные учебные
программы.
Углубленное изучение предметов
В
течение
2006-2011 гг.
в
целом по Нижнему Новгороду наблюдалась
отрицательная динамика формирования классов с углубленным изучением отдельных
предметов. Возможно, это связано со снижением численности обучающихся, т.к. доля
учащихся с углубленным изучением предметов в общей численности учащихся в Нижнем
Новгороде остается примерно на одном уровне:
 2007/2008 учебный год – 16,6% учащихся с углубленным изучением
предметов;
 2008/2009 учебный год – 15,3%;
 2009/2010 учебный год – 16,2%;
 2010/2011 учебный год – 15,6%.
Институциональные формы развития инновационной педагогической активности
При Департаменте образования администрации Нижнего Новгорода создан
Координационный совет по вопросам развития инновационной деятельности в сфере
образования, который координирует инновационные площадки, созданные в ОУ, в т.ч.
регионального (НИРО) и федерального уровней.
По данным Департамента образования, в 2011/12 учебном году на базе
образовательных учреждений города были открыты 343 городские инновационные
площадки (из них 227 на базе образовательных учреждений и 116 на базе дошкольных
образовательных учреждений) и 96 опорных (89 – ОУ, 7 – МДОУ), которые являются
центрами диссеминации инновационного опыта.
Специалисты
победители
департамента
ПНПО
–
также
считают,
являются
что
образовательные
центрами
по
учреждения
распространению
–
опыта
инновационной деятельности. Традиционно на базе этих школ проводятся обучающие
семинары, педагогические мастерские, мастер-классы и др.
Кроме того, в последние годы на базе ряда образовательных учреждений
открываются городские и районные ресурсные центры по различным приоритетным
направлениям образовательной деятельности
С
2005 г.
28
школ
города
активно
сотрудничают
с
Национальным
исследовательским университетом «Высшая школа экономики» г.Нижний Новгород в
рамках деятельности Нижегородского Университетского округа. Основные направления
117
работы Университетского округа - организация повышения квалификации педагогов
школ-участников Округа, проведение олимпиад и конкурсов для учащихся, семинаров практикумов по изучению инновационного опыта и др. Например, ежегодно в городе
проводятся конкурсы педагогического мастерства: «Учитель года города Нижний
Новгород», «Классный руководитель года», «Сердце отдаю детям» (для педагогов
дополнительного образования), «Вожатый года», «Лучший дошкольный воспитатель»,
конкурсы
молодых
учителей.
Важным
направлением
совместной
деятельности
Университетского Округа и департамента образования является работа по развитию
профильного обучения33.
В рамках договора о сотрудничестве между администрацией города Нижний
Новгород и Нижегородским государственным университетом им. Н.И. Лобачевского в
целях решения задач модернизации и инновационного развития образования открыта
программа «Университетский кластер образования». В рамках данной программы
предусмотрены следующие мероприятия: профориетационная работа среди учащихся
школ города, система поиска, поддержки и сопровождения талантливых детей,
методическое сопровождение и разработка учебных программ для профильных классов и
классов с углублённым изучением отдельных предметов с учётом требований новых
федеральных государственных образовательных стандартов.
В рамках сотрудничества с Нижегородским государственным университетом им.
Н.И. Лобачевского
и
Нижегородским
лигвистическим
университетом
им.
Н.А Добролюбова в городе работают образовательные учреждения – «базовые школы»,
являющиеся ресурсными площадками, на базе которых ведётся целенаправленная
профоринтационная работа с одарёнными детьми по направлениям деятельности данных
университетов.
И, тем не менее, на наш взгляд, в сопоставимых с Нижним Новгородом городах,
осуществляющих активную политику в сфере образования, педагогические инновации
развиваются и внедряются более динамично.
Например, в Перми помимо развернутых центров инновационного опыта на базе
образовательных учреждений, научное сопровождение педагогической деятельности
поддерживается
тремя
общеобразовательных
университетскими
школ
города.
округами,
Кроме
33
и
охватывает
традиционных
форм
более
50%
(трансляции
Сегодня в рамках Университетского Округа для учащихся школ открыты и работают «Математическая
школа», «Школа экономических знаний», «Школа правовых знаний». Учащиеся школ Округа становятся
победителями и призерами олимпиад различного уровня.
118
инновационного опыта от учреждений-лидеров (ЦИО, опорные школы, университетские
округа) в остальные учреждения города), налажена система кураторства. Причем, система
методического обеспечения инноваций является многоуровневой. Первый – базовый уровень составляет 105 межшкольных методических объединений (охват педагогических
работников межшкольными методическими объединениями составляет около 80%.).
Вторая ступень – университетские округа при ВШЭ (работает 7-й год), ПГУ, ПГТУ. С
января 2009 г. в городе введен третий уровень повышения квалификации педагогических
работников – опорные школы, получающие свой статус через конкурс Департамента
образования. Сегодня такого статуса добились 30 ОУ города. Они внедряют
инновационные образовательные программы преимущественно в 3-4 близлежащих
школах-спутниках.
В других городах группы сравнения также сложились достаточно сильные
партнерские отношения с системой высшего профессионального образования, которая
поддерживает (институционально, методически, ресурсно) систему общего образования.
Особенно это заметно в Самаре и Казани. Например, в Самаре развитие опытноэкспериментальной и инновационной деятельности в общеобразовательных учреждениях
специально поддерживается из бюджета города. Эти средства идут на дополнительное
финансирование
программы,
в
общеобразовательных
том
числе
на
учреждений,
поддержку
внедряющих
экспериментальной
и
инновационные
инновационной
деятельности. 48 общеобразовательных учреждений имеют специальный статус: 16 школ
– статус «школа-лаборатория», 5 учреждений – статус «центра образовательных
инициатив», 11 учреждений – статус «базовой школы» и 16 – статус «инновационно
активных школ».
3.8.1.6 Доступность к качественному образованию для детей из всех социальных
групп, формирование инфраструктуры и «социальных лифтов» для получения
качественного образования
Обеспечение равной доступности к качественной образовательной услуге
По сравнению с другими городами ПФО (например, Пермью) сфера общего
образования в Нижнем Новгороде развивается достаточно равномерно, что является явно
положительным фактором. Безусловно, есть отрыв в качестве образования «элитных» и
периферийных школ. Например, на протяжении ряда лет первое место держит
Нижегородский район, а Сормовский район устойчиво занимает последнее место в
рейтинге школ по районам города по средним значениям результатов ЕГЭ. Есть явные
119
лидеры – лицей №40 и общеобразовательная школа №85, но по мотивированности
выпускников на получение высшего или среднего специального образования районы
города различаются не сильно. Так, если в 2010 г. Сормовский район был аутсайдером, а
Советский – лидером по числу выпускников, мотивированных на получение высшего
образования, то в 2011 г. ситуация поменялась, Сормовский район вошел в четверку
лидеров, наряду с Канавинским, Автозаводским и Приокским районами, а в Советском
доля выпускников, которая планировала поступать в вуз несколько снизилась: с 83,8 в
2010 г. до 81 в 2011 г.34.
Экстернат и дистанционное обучение.
Образовательные учреждения города предоставляют такую образовательную
услугу, как экстернат. Экстернатной формой обучения в 2007/2008 году воспользовались
250 учащихся Нижнего Новгорода, а в 2010/2011 году - 157, что значительно больше, чем
в Перми (2006/2007 г. – 35 учащихся, в 2007/2008 – 30 учащихся)35. Дистанционная форма
обучения вместе с экстернатом могли бы быть по-настоящему перспективной формой
обучения для детей-инвалидов с сохранным интеллектом.36
Например, по данным Департамента образования Самарской области, в течение
2010 года наметился существенный сдвиг в решении проблемы включения детейинвалидов в образовательный процесс средствами дистанционных форм обучения. На
организацию дистанционного обучения детей-инвалидов из средств областного бюджета
было направлено 28,5 млн. рублей, что позволило включить в систему дистанционного
образования 273 ребенка-инвалида и 129 педагогов. За счет указанных средств
приобретены комплекты оборудования для оснащения рабочих мест детей-инвалидов (273
комплекта), педагогов (129 комплектов). Оборудование установлено и подключено к сети
Интернет. Обучено 129 педагогов, 175 родителей37.
В Нижнем Новгороде в течение последних лет в целом снижается число детей с
ограниченными возможностями здоровья и трудностями обучения и, соответственно,
34
Приложение 1. Вспомогательные информационные материалы. Таблица 1,2
Данные Департамента образования города Перми
36
Как показали интервью со стейкхолдерами в других городах России для инвалидов старше 18 лет также
отсутствуют возможности переподготовки и получения второго (третьего) образования в соответствии с
запросами рынка труда. Скорее всего такой возможности нет и в Нижнем Новгороде.
37
Данные мониторинга системы образования показывают, что среднее значение доли детей-инвалидов,
получающих образование на дому с использованием дистанционных технологий (от общего числа детей,
которым это показано) составляет по Российской Федерации 34,9%. В 26 субъектах РФ это значение
превысило 50% барьер, в Самарской области составило - 58,09 %.
35
120
снижается число классов компенсирующего и коррекционного обучения (с 4566 учащихся
в 2007/2008 учебном году до 3632 учащихся в 2010/2011 учебном году). Снижается также
число учащихся, находящихся на индивидуальном обучении (с 1890 учащихся в 2006/2007
учебном году до 1435 учащихся в 2010/2011 учебном году). И, тем не менее, расходы на
коррекционное и индивидуальное обучение остаются достаточно высокими, т.к.
нормативы подушевого финансирования учащихся в специальных коррекционных классах
и на индивидуальном обучении - выше, чем норматив финансирования учащихся в
классах с углубленным изучением предметов (в 2010 г. – 52863 руб./уч. в СКК и ККО;
25384 руб./уч. – норматив индивидуального обучения на дому; 25244 руб./уч. - в классах с
углубленным изучением предметов).
В целом по стране, на надомном обучении встречаются дети, которые вполне
могли бы освоить программы углубленного изучения предметов. Но у этих детей сегодня
нет физической возможности заниматься в классах с углубленным изучением предметов.
Нет у них возможности заниматься и в системе дополнительного образования детей, чьи
программы плохо адаптированы к потребностям и возможностям данной группы детей. В
целом проблемы образования детей с ограниченными возможностями здоровья связаны
как со слабой материально-технической обеспеченностью коррекционных учреждений,
так и «неподготовленностью» к работе с детьми-инвалидами с сохранным интеллектом
систем общего и дополнительного образования, а также с отсутствием соответствующих
квалифицированных
педагогических
кадров
не
позволяющей
им
осуществлять
инклюзивное образование.
По мнению специалистов Департамента образования администрации Нижнего
Новгорода,
в
городе
создана
коррекционно-развивающая
среда
для
детей
с
ограниченными возможностями, обеспечивающая адекватные условия и возможности для
получения образования: лечение и оздоровление, воспитание и обучение, коррекцию
нарушений развития, социальную адаптацию. Это 5 коррекционных школ, 10
коррекционных школ-интернатов и 2 санаторные школы-интернаты. Кроме этого, ведется
разноплановая работа по развитию инклюзивного образования.
В общеобразовательных учреждениях города на 01.09.2011 обучались 1914 детей с
инвалидностью, из них на домашнем обучении – 328 чел. (17,1%), остальные дети
обучаются в школах. В городе определены 14 базовых учреждений по инклюзивному
образованию.
В
данных
образовательных
учреждениях
создаются
условия
для
безбарьерной среды жизнедеятельности учащихся с ограниченными возможностями
(оборудованы пандусы уличные и внутренние, расширены дверные проемы, установлены
поручни, оборудованы специальные сан. узлы, приобретены подъемники).
121
В 2011-2012 гг. Нижний Новгород стал участником федеральной программы
«Доступная среда» на 2011-2015 годы». Для реализации федеральной программы
определены были 10 школ города. Общая сумма софинансирования составила 22 млн.
рублей, в том числе 9 396 800 руб. из федерального бюджета и 12 603 200 руб. из
муниципального бюджета.
На каждую школу было выделено в среднем 2 200 000 руб. для создания
универсальной безбарьерной среды, позволяющей обеспечить полноценную интеграцию
детей-инвалидов и оснащения образовательных учреждений специальным, в том числе
учебным,
реабилитационным,
компьютерным
оборудованием
для
организации
коррекционной работы и обучения детей с ограниченными возможностями здоровья.
Новые школы (№№ 81, 102, 118) строятся сразу с учетом запросов о создании
безбарьерной среды для детей-инвалидов (пандусы, специализированные санузлы).
Кроме
посещающих
того,
организовано
образовательные
дистанционное
учреждения,
в
обучение
региональном
детей-инвалидов,
ресурсном
не
центре
дистанционного обучения на базе государственного специального (коррекционного)
образовательного учреждения «Нижегородская областная специальная (коррекционная)
общеобразовательная школа-интернат III-IV вида». Дистанционное образование не
является инклюзивным, но дает детям дополнительную возможность получить
образование. В городе Нижний Новгород 90 детей получают дистанционное образование
(в том числе, 34 человека включены в проект в 2010 г., 41 человек в 2011 г., 15 человек в
2012 г.).
Ценным опытом создания модели инклюзивного образования для решения задач
образования детей с ограниченными возможностями здоровья является то, что
Департамент образования на протяжении 8 лет сотрудничает с общественными
организациями для инвалидов «Инватур», «Верас», «Перспектива». Общественные
организации помогают и организуют обучение специалистов системы образования по
разным направлениям. В обучении принимают участие российские специалисты –
Московский институт открытого образования, кафедра специальной психологии и
коррекционной педагогики и зарубежные партнеры – международная благотворительная
организация «Звезда надежды» (Швеция), филиал международной гуманитарной
организации Андикап Энтернасьональ (Франция). Обучение различных специалистов
проводится через стажировки, семинары, круглые столы. С 2010 г. город Нижний
Новгород сотрудничает с детским фондом ООН ЮНИСЕФ по развитию инклюзивного
образования. С сентября 2011 г реализуется федеральный проект «Формирование
толерантного отношения к детям-инвалидам в России», в рамках которого проводятся
122
городские массовые мероприятия с участием детей с ограниченными возможностями. По
мнению специалистов образования, понятие – инклюзивное образование – прочно вошло
в сознание работников образовательных учреждений города Нижний Новгород. Дети с
особыми образовательными потребностями активнее берутся в образовательные
учреждения. По каждому ребенку вопрос решается индивидуально.
Таким образом, можно отметить, что в результате развития инклюзивного
образования, обучения кадров и обновления содержания коррекционно-развивающей
работы, в Нижнем Новгороде организована работа по предоставлению каждому ребенку с
особыми образовательными потребностями права на получение соответствующего
образования.
Выявление и поддержка одаренных детей
В Нижегородской области действует Программа «Развитие образования в
Нижегородской области на 2011-2013 годы», которая включает развитие социальных
лифтов для талантливых детей (организация и проведение олимпиад, разработка
специальных программ дистанционного обучения, и другое). Кроме того, эта программа
предусматривает
повышение
привлекательности
программ
профессионального
образования, востребованных на региональном рынке труда.
В Нижнем Новгороде сложилась определённая система работы и накоплен
немалый опыт по выявлению, развитию и поддержке талантливых детей. Совместно с
ведущими вузами города ежегодно проводит 12 городских олимпиад для учащихся 4-11
классов по общеобразовательным предметам (табл. 3.15).
Таблица 3.15 – Количество победителей и призеров городских олимпиад в Нижнем
Новгороде, чел.
Учебный год
Городские
олимпиады 2005/2006 2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 2010/2011 2011/2012
Количество
1782
1890
2016
2239
2195
1989
2168
участников
144
153
188
204
214
209
187
Количество
призёров
Одной из эффективных социально-педагогических форм развития способностей
учащихся является Научное общество учащихся – «Эврика», которое более 40 лет
работает в городе. Членами его ежегодно являются более 10 тысяч обучающихся из 154
образовательных учреждений города. Научно-исследовательская деятельность учащихся
осуществляется по различным направлениям деятельности, для этого в рамках НОУ
123
создано более 2800 тематических секций (1829 школьных и 975 на базе вузов). Городское
НОУ на протяжении многих лет сотрудничает с 11 ведущими вузами города, которые
предоставляют
лабораторные
площадки
и
оборудование
для
ведения
научно-
исследовательской деятельности учащихся, а также, осуществляют её методическое
сопровождение и научное руководство. Более 2,5 тысяч выпускников-членов НОУ,
окончив школу, ежегодно успешно поступают в высшие учебные заведения, где
продолжают свою научно-исследовательскую деятельность.
Кроме этого, с целью повышения потенциала системы образования города путём
наиболее эффективного формирования и использования ресурсов, в городе создано три
ресурсных центра.
Городской ресурсный центр физико-математического образования работает на базе
лицея № 40. В нем открыты профильные физические и биофизические классы; действует
очно-заочная
физико-математическая
школа
«Квант»,
в
которой
получают
дополнительное образование не только учащиеся лицея № 40, но и старшеклассники из
других общеобразовательных учреждений города (порядка 50 человек ежегодно);
осуществляется
дистанционное
обучение
школьников
через
сетевые
формы
взаимодействия; проводится обучение по программам «Интенсив по математике» и
«Интенсив по физике» для школьников из различных районов города с целью подготовки
их к участию во Всероссийской олимпиаде школьников (2010 г.– 43 чел., 2011 г. – 35
чел.); работает общегородской лекторий для старшеклассников, целью которого является
популяризация достижений Нижегородских научных школ среди школьников (научнопопулярные лекции читаются ведущими учёными, в работе лектория ежегодно
принимают участие порядка 400 старшеклассника из различных школ города); а также
работает городской лекторий для педагогов, целью которого является совершенствование
методической подготовки учителей математики и физики.
Помимо
этого
в
лицее
проводится
ежегодная
городская
конференция
«Современная наука -школьникам», в программе которой предусмотрены лекции,
экскурсии, работа научных мастерских, различные конкурсные мероприятия (в работе
конференции ежегодно принимаю участие порядка 300 старшеклассников и педагогов из
всех районов города); городские предметные олимпиады по физике, информатике,
астрономии и физике космоса, в которых ежегодно принимают участие более 250
школьников; организуется профильная смена одарённых детей на базе городского летнего
оздоровительного лагеря «Звёздочка» (от 60 до 90 человек ежегодно).
Наряду с решением задач по выявлению и развитию одарённых детей в Нижнем
Новгороде успешно решается и задача поддержки таких детей. Например, ежегодно 30
124
одарённых учащихся образовательных учреждений города получают персональные
стипендии администрации города Нижний Новгород в области образования, культуры и
спорта в размере 1000 рублей ежемесячно. Помимо городской стипендии существуют
стипендии глав администраций районов города, которые вручаются в Канавинском,
Ленинском, Московском, Нижегородском и Советском районах города. В других районах
города также оказывается поддержка талантливым детям в виде разовых премий, ценных
подарков и т.п.
Этот ценный опыт педагогических коллективов Нижнего Новгорода надо всемерно
развивать, но из представленной Департаментом образования информации все же неясно,
существует ли в городе система диагностики и выявления талантливых детей, которая бы
гарантированно обеспечила функционирование «социальных лифтов» для таких детей без
элемента случайности.
В ряде городов, сопоставимых с Нижним Новгородом, такая система успешно
действует. К примеру, в Казани осуществляется диагностика учащихся 1, 5, 9 классов с
целью выявления одаренных детей, которые затем собираются в специальных «пилотных
школах». Сегодня таких школ 7. Эти школы созданы на базе обычных городских ОУ, но с
особой программой обучения (педагоги также проходят переподготовку для работы с
такими детьми). С 2007 г введены разовые именные муниципальные стипендии
победителям предметных олимпиад школьников всех уровней (город – Республика – РФмеждународная) в сумме 10-50 тыс. руб.
В Перми для выявления одаренных детей используется Муниципальная система
тестирования (ЕМТ), которая на рубеже 4,7 классов осуществляет тестирование учащихся
с последующей градацией результатов: школьникам выдаются серебряные и золотые
сертификаты, которые позволяют им выбрать для себя любое учреждение повышенного
статуса для продолжения обучения. На основании результатов ЕМТ школы также могут
отбирать одаренных детей (по золотым и серебряным сертификатам) для дальнейшего их
развития. В 2008 г. была опробована дополнительная система муниципального
тестирования учащихся с целью отбора на 600 свободных мест школ и гимназий с
углубленным изучением предметов. Данную форму конкурсного отбора талантливых
учащихся можно тоже отнести к «социальным лифтам», хотя в городском сообществе эта
новация была воспринята неоднозначно.
Социальное выравнивание в получении дополнительной образовательной услуги для
детей-инвалидов, детей из малоимущих семей и детей, находящихся в социально опасном
положении
125
Особо ценным в работе с одаренными детьми Нижнего Новгорода является опыт
выявления талантов среди детей с ограниченными возможностями здоровья. Для них
также создаются условия для раскрытия и реализации способностей. Дети участвуют в
олимпиадах для одаренных детей. В соответствии с постановлением Правительства
Нижегородской области от 31 июля 2006 года №242 в 2011 году учащиеся школ города
получают именные стипендии для одаренных детей-инвалидов в области образования, в
области технического, прикладного и народного творчества, в сфере общественной
деятельности.
В отличие от других территорий, дети с ограниченными возможностями здоровья в
Нижнем Новгороде имеют возможность заниматься в системе дополнительного
образования, например, в школе искусств и ремесел имени А.С.Пушкина «Изограф»,
основное направление деятельности которой – обучение детей с ограниченными
возможностями здоровья. Школа неоднократно становилась призерами городских,
областных, всесоюзных и международных выставок, Лауреат премии города Нижний
Новгород 2007 г. В школе ежегодно занимаются 107 детей из разных районов города по
таким направлениям, как акварель, рисунок композиции, древнерусская живопись
(иконопись), золотое шитье, вышивка, бисер, кружево.
С 1986 г. при школе-интернате для глухих детей работает театр студия «Пиано».
Воспитанники театра – дети, лишенные слуха, но степень, интенсивность, качество их
сценического языка – говорящего движения – таково, что оно вызывает мощнейший
резонанс у зрителей. Уникальность театра «Пиано» еще и в том, что в нем занимаются
также дети с нормальным слухом.
Кроме того, в городе организуются выставки детского творчества, фестивали, в
которых участвуют дети с ограниченными возможностями здоровья.
Спортивная жизнь учащихся также проходит при участии детей с особенностями
развития. Ежегодно проводится открытая городская Спартакиада среди воспитанников
школ-интернатов, детских домов и специальных коррекционных школ-интернатов по 10
видам спорта. В Спартакиаде принимают участие 660 воспитанников 11 коррекционных
учреждений.
3.8.1.7 Оценка результативности образовательного процесса
Оценку результативности образовательного процесса на старшей ступени обучения
проще всего осуществить по результатам ЕГЭ, количеству медалистов, участников и
победителей олимпиад. На средней ступени – успешность обучения школьников (число
126
учащихся на 4 и 5), если она стабильно удерживается, а также формируемая у
выпускников основной и средней школы потребность в продолжении образования.
Так, ряд представленных ниже характеристик качества образования позволяет
определить место Нижнего Новгорода в рейтинге сопоставимых городов по качеству и
эффективности системы образования.
По данным Департамента образования администрации города Нижний Новгород
на протяжении последних пяти лет наблюдается положительная динамика качества
образования в городе38 (табл. 3.16).
Таблица 3.16 – Оценка качества образования в Нижнем Новгороде в 2006/20072010/2011 учебных годах
Учебный год
% достигнутого
качества образования
2006/2007
43,3
2007/2008
44,7
2008/2009
45.5
2009/2010
47,7
2010/2011
49,0
Однако педагоги многих городов, напротив, отмечают как общую тенденцию,
снижение числа учащихся, обучающихся на «4» и «5». Эта тенденция отмечалась
экспертами в Сургуте, Ноябрьске, Уссурийске. Среди сопоставимых с Нижним
Новгородом городов об этом упоминали представители администрации г. Екатеринбурга:
у Екатеринбурга были амбициозные планы доведения доли учащихся с такими отметками
к 2015 г. до 75%, однако в 2006 г. она, наоборот, снизилась до 32%, а в 2009 г. достигла
всего 42,5%39.
Доля учащихся с отметками «4» и «5» в Нижнем Новгороде в 2010/2011 учебном
году составила 49%40. Общая динамика, отслеживаемая департаментом образования на
протяжении 10 лет, в отличие от проблем, отмеченных другими городами – в целом
положительная (табл. 3.17).
38
Образовательный комплекс города Нижний Новгород в цифрах и фактах. – Департамент образования
администрации г. Нижнего Новгорода, 2011.
39
Долгосрочная целевая программа «Развитие системы общего образования в муниципальном
образовании "город Екатеринбург" на 2011-2013 годы».
40
Образовательный комплекс города Нижний Новгород в цифрах и фактах. – Департамент образования
администрации г. Нижнего Новгорода, 2011.
127
Таблица
3.17
–
Итоги
успеваемости
обучающихся
муниципальных
общеобразовательных учреждений города Нижний Новгород
Учебный год
2003/2004
2004/2005
2005/2006
2006/2007
2007/2008
2008/2009
2009/2010
2010/2011
Всего учащихся
129500
121776
114386
107529
102707
100132
99719
100995
% успеваемости
99,6
99,5
99,599,6
99,7
99,8
99,8
99,9
% качества
39,7
42,8
43,0
44,3
44,7
45,5
47,7
49,0
Доля учащихся, получивших золотую/ серебряную медаль, в Нижнем
Новгороде колеблется, но, тенденция в целом отрицательная. Так,
 в 2008 году выпускники Нижнего Новгорода получили 309 золотых и 454
серебряных медали (82,3 медали на 1000 выпускников);
 в 2009 г. «золото» получили 230, а «серебро» – 287 выпускников (59,5 мед.
на 1000 выпускников),
 в 2010 – «золото» получили 227 и «серебро» – 233 выпускников (71,4 мед.
на 1000 выпускников41),
 в 2011 – «золото» поучили 184, а «серебро» – 160 выпускников (69,6 мед. на
1000 выпускников).
Для сравнения: выпускники Самары в 2011 г. получили 298 золотых и 214
серебряных медалей (107,8 медалей на 1000 выпускников42). Интересно, что качественно
изменилась мотивация учащихся, нацеленных сегодня больше на достижение результатов,
которые могут стать трамплинами для получения высшего образования: ЕГЭ, золотая
медаль, поэтому ценность «серебра» значительно снизилась.
Анализ результатов ЕГЭ в субъектах РФ и городах – центрах субъектов РФ также
позволяет сравнить качество подготовки выпускников. Здесь интересен как средний балл
по результатам тестирования, так и число наивысших достижений учащихся (100
балльные результаты ЕГЭ) (табл. 3.18).
41
Для сравнения: в Екатеринбурге в 2009/2010 учебном году этот показатель составил 65,4 на 1000
выпускников.
42
512/4748 выпускников*1000 выпускников
128
Таблица 3.18 – Средние значения баллов ЕГЭ по городам группы сравнения43
Территория
2009
2010
2011
Матем
Рус.
Литерату
Матем
Рус.
Литера
Матем
Рус.
Литера
атика
язык
ра
атика
язык
тура
атика
язык
тура
Н.Новгород
41,8
57,1
54,4
44,08
61,33
59,3
48,18
63,6
61,31
Пермь
46,3
60,9
н.д.
44,1
61,0
н.д
49,8
63,5
н.д.
Самара
51,1
62,4
н.д
50,74
64,57
63,7
53,34
67,08
62,22
Екатеринбург
42,9
59,7
н.д
42,8
61,2
54,2
49,64
68,22
н.д.
(55,94Свердл.
обл.)
Казань44
44,0
57,4
52,8
47,8
61,2
59,4
50,3
62,4
н.д.
Российская
44,1
57,2
52,4
44,0
58,2
54,5
47,5
60,1
55,7
Федерация
Явным лидером среди городов группы сравнения по результатам ЕГЭ является
Самара, которая долгое время была пилотной площадкой для Министерства образования
РФ по отработке модели ЕГЭ. Анализ динамики представленных результатов ЕГЭ
показывает, что по базовым предметам: русскому языку и математике, - Н.Новгород в
2010 г. обошел среднероссийские значения и закрепил эту динамику в 2011 г.
По русскому языку Нижний Новгород в 2009 г. занимал последнее место из пяти
рассматриваемых городов-аналогов. В 2010 г. он переместился по данному предмету на 2
место, уступив только Самаре. В 2011 г. городу удалось остаться в тройке лидеров (3
место после Самары и Екатеринбурга), но Пермь по данному предмету активно сокращает
дистанцию.
По математике Нижний Новгород в 2009 г. также занимал последнее место среди
городов–аналогов. В 2010 г. он обогнал Екатеринбург и занял 4-е место. В 2011 г. Нижний
Новгород вновь уступил Екатеринбургу и занял последнее место.
К сожалению, Рособрнадзор в открытом доступе не дает информацию о 100
балльных результатах ЕГЭ по городам, но, учитывая, что примерно половина 100
балльников проживает именно в городах – центрах субъектов РФ (например, в Нижнем
Новгороде в 2010 г. их было 13 из 28 в целом по области), эти результаты можно
43
44
Официальные данные Федерального агентства по образованию.
http://www.kzn.ru/news/show/15240 , http://kazan.bezformata.ru/listnews/rezultati-ege-2011/971485/
129
рассматривать в качестве общей сопоставимой характеристики уровня образования не
только по регионам, но и в городах – центрах субъектах РФ.
Таблица 3.19 – Доля учащихся, сдавших ЕГЭ в 2009 и 2010 гг. на 100 баллов, по
субъектам РФ и некоторым городам группы сравнения45
2009
количе
ство
Субъект РФ
учащи
хся
сдавш
их
ЕГЭ
Нижегородская
2010
количе
100-
ство
балльн
учащи
иков,
хся
на
сдавш
10000
их на
сдавш
100
их
баллов
ЕГЭ
количе
ство
учащи
хся
сдавш
их
ЕГЭ
2011
количе
100-
ство
балльн
учащи
иков,
хся
на
сдавш
10000
их на
сдавш
100
их
баллов
ЕГЭ
количе
ство
учащи
хся
сдавш
их
ЕГЭ
количе
ство
100-
учащи
балльни
хся
ков, на
сдавш
10000
их на
сдавших
100
ЕГЭ
баллов
26882
23
8.56
17815
28
15,72
13888
33
23,76
Нижний Новгород
8678
9
10,37
6441
13
20,18
4935
20
40,52
Республика
н.д
н.д.
-
28562
27
9,45
27631
25
9,05
30972
46
14.85
25133
74
29,44
22187
95
42,82
Пермский край
17291
52
30.07
13902
60
43,16
13319
78
58,56
Пермь
9300
27
29,0
9200
43
46,63
9150
49
53,55
Самарская область
19971
52
26.04
14383
111
77,17
14527
104
71,59
Саратовская
н.д
н.д
-
13702
47
34,30
13272
61
45,96
32199
85
26.39
24088
50
20,76
7439
32
43,02
н.д.
н.д
-
54031
531
98,28
50358
523
103,86
область
Башкортостан
Республика
Татарстан
область
Свердловская
область
Москва
45
http://www.ege.edu.ru/ru/main/satistics-ege/
130
Из представленных в таблице 3.19 данных видно, что явными лидерами по числу
наивысших результатов ЕГЭ, приходящихся на 10000 сдавших ЕГЭ, являются Москва,
Пермский край и Самарская обл. В Нижегородской области динамика численности
выпускников, получивших 100 баллов на ЕГЭ, в целом – положительная. Положительная
она и в Нижнем Новгороде (количество учащихся, сдавших экзамены на 100 баллов в
Нижнем Новгороде в 2009 г. – 9 человек, в 2010 г. - 13 человек, в 2011 г. – 20 чел.46). Но,
все же, количество выпускников, сдавших экзамены на 100 баллов в Нижегородской
области и в Нижнем Новгороде, значительно отстает от большинства рассматриваемых
субъектов РФ, и опережает только Башкортостан.
Об уровне образовательной подготовки школьников можно судить также по
результатам предметных олимпиад.
Анализ итогов Всероссийской предметной олимпиады школьников по Нижнему
Новгороду и сопоставимым городам показывает, что в 2008/2009 учебном году47 учащиеся
Нижнего Новгорода по числу победителей и призеров заняли 4-е место по общему числу
наград и третье – по числу победителей среди 6 сопоставимых городов (рис. 3.23).
30
27
25
25
24
23
21
20
20
17
16
15
15
15
11
10
5
Призеры олимпиады
Общее число
9
8
5
4
Победители олимпиады
5
6
3
0
Казань
Пермь
Челябинск
Нижний
Новгород
Самара
Екатеринбург
Рисунок 3.29 – Число победителей и призеров Всероссийской предметной олимпиады
школьников в городах группы сравнения в 2008/2008 учебном году
Динамика численности победителей и призеров Всероссийской предметной
олимпиады по Нижнему Новгороду выглядит следующим образом: если в 2005 г. в городе
46
Данные Департамента образования администрации Нижнего Новгорода.
Приказ МО РФ «Об итогах заключительного этапа Всероссийской олимпиады школьников в 2009 году» от
21.05.2009 № 525.
47
131
было Лиль 10 победителей и призеров Всероссийских олимпиад, то к 2008 г. их число
удвоилось и в дальнейшем колебалось в пределах 19-26 человек. В 2011 г. данный
показатель составил 23 учащихся48.
Нижегородская область в 2011 г. по числу победителей Всероссийской олимпиады
переместилась с четвертого на седьмое место. Среди лидеров сохранил свое место
Татарстан, причем сильно вырвавшись вперед по результатам. (рис. 3.32).
Рисунок 3.30 – Число победителей и призеров Всероссийской олимпиады по
регионам Приволжского федерального округа в 2009-2011 гг. 49
Учитывая сделанное выше допущение, что данные по городам-центрам субъектов
РФ занимают в показателях субъектов значительную долю, можно предположить, что
несмотря на положительную динамику числа победителей и призепров олимпиады в
Нижнем Новгороде, темп их прироста был ниже, чем в сопоставимых городах, это
сыграло сыграло существенную роль на общих результатах Нижегородской области.
Удовлетворенность населения услугами в области образования в Нижнем
Новгороде и в сопоставимых городах представлена на рисунке 3.33.50.
48
Данные Департамента образования администрации Нижнего Новгорода.
Республиканское августовское совещание работников образования и науки Республики Татарстан, 2011
50
Данные из официальных докладов глав муниципальных образований «Об оценке эффективности органов
местного самоуправления»
49
132
100
90
80
Удовлетворенность
населения качеством
дошкольного образования
детей процентов числа
опрошенных
70
60
50
Удовлетворенность
населения качеством
дополнительного
образования детей
процентов числа
опрошенных
40
30
20
10
Нижний
Новгород
Пермь
Екатеринбург
Казань
Самара
Саратов
2010
2009
2010
2009
2010
2009
2010
2009
2010
2009
2010
2009
2010
2009
0
Удовлетворенность
населения качеством
общего образования
процентов числа
опрошенных
Уфа
Рисунок 3.31 – Удовлетворенность населения услугами в области образования в
городах группы сравнения в 2009-2010 гг.
Как видно из рисунка, уровень удовлетворенности населения в городах сильно
различается, особенно выделяются, как крайние полюсы, Пермь и Уфа: в Перми – очень
низкие показатели, в Уфе – стабильные и достаточно высокие. В целом, проблема
сопоставимости данных показателей заключается в качестве выборки, на основе которой
происходит опрос населения. Но если абстрагироваться от проблемы сопоставимости
данных показателей, полезную информацию из них все же можно извлечь.
Например, анализ этих показателей позволяет получить некоторое представление о
том, как реагирует население на реформы, происходящие/не происходящие в сфере
образования. Так, местное сообщество в Перми традиционно активно и занимает резко
критичную позицию по отношению к власти в целом. Кроме того, в Перми происходит
активное и жесткое внедрение рыночных механизмов, в том числе, в сфере образования,
поэтому население осторожнее относится к предоставляемому пакету образовательных
услуг.
Как видно из диаграммы только в Перми, благодаря ее специальным программам
по повышению доступности дошкольного образования, удовлетворенность населения
услугами в области дошкольного образования и общего образования находится примерно
на одном уровне (Уфу в расчет можно не брать, ввиду сомнительности представленных
показателей удовлетворенности). В остальных городах существует резкий отрыв
удовлетворенности населения дошкольным и общим образованием, что естественно в
условиях недостатка мест в ДОУ.
133
Во всех представленных на диаграмме городах (кроме Нижнего Новгорода)
произошел рост удовлетворенности населения качеством услуг в сфере общего
образования, что объяснимо увеличением финансирования сферы и укреплением ее
материально-технической базы в рамках НП «Образование».
В Нижнем Новгороде, как и в Самаре, существует значительный отрыв в уровне
удовлетворенности населения услугами дополнительного образования от общего
образования. В целом, кроме Екатеринбурга, население очень лояльно относится к
существующей системе дополнительного образования в представленных городах, повидимому, считая высоким благом для себя обеспечение властью возможности развития и
занятости детей и подростков во внеурочное время. Этот ресурс доверия общества следует
учитывать при реализации реформы общего образования, в т.ч. при внедрении нового
государственного
образовательного
стандарта.
В
Нижнем
Новгороде
уровень
удовлетворенности населения услугой дополнительного образования в 2009 г. был самым
высоким среди сопоставимых городов, но данный факт, возможно, также связан с
качеством выборки, т.к. удельный вес детей в возрасте 5-18 лет, получающих услуги по
дополнительному образованию, по данным администрации Нижнего Новгорода, ниже
всех сопоставимых городов.51
3.8.1.8 Вовлеченность родителей, участие общественности
образованием, возможность влиять на качество услуг
в
управлении
Реальная общественная поддержка образования в Нижнем Новгороде развивается
медленнее, чем в сопоставимых городах.
Почти в 90% образовательных учреждений города (ОУ и ДОУ) имеются советы
учреждений, родительские комитеты, попечительские советы. В ряде учреждений
попечительские советы имеют даже статус юридического лица в форме фонда,
партнерства или иной некоммерческой организации, что позволяет заинтересованной
общественности
активно
участвовать
в
хозяйственной
жизни
образовательного
учреждения. Вместе с тем, в сопоставимых городах-миллионниках развиваются и иные
формы
общественного
участия,
демонстрирующие
высокую
заинтересованность
общественности в развитии системы образования. Например, в городах, с активной
образовательной политикой и высоким качеством образования – Самаре, Перми – участие
общественности в управлении сферой образования выражено значительно шире.
51
Доклад главы администрации городского округа Нижний Новгород «Показатели оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»
134
Так, в Перми гражданское участие в формировании общей государственной и
муниципальной политики в сфере образования стимулируется, в т.ч., через формирование
гражданского запроса системе образования, сформулированного рядом общественных
организаций и представителей гражданского общества региона, который лег в основу
региональной целевой программы развития образования Пермского края до 2010 г. и ряд
последующих
документов.
К
функциям
управляющих
советов
образовательных
учреждений, помимо традиционных, отнесено также участие в планировании бюджета
сферы образования, а с 2008 г. участие в распределении стимулирующей части оплаты
труда педагогов образовательных учреждений. Кроме того, с 2008 г. введена процедура
защиты сметы образовательных учреждений в городском Департаменте образования, на
котором председатели управляющих советов присутствуют в обязательном порядке.
Кроме того, при Департаменте образования администрации города создан Пермский
городской родительский совет, члены которого имеют возможность активного влияния на
образовательную политику города через публичное выражение своего мнения. Городской
родительский совет ежегодно проводит общегородское родительское собрание и
инициирует различного рода конкурсы, в экспертной комиссии которых присутствуют
только родители, например, конкурс «Самая комфортная школа».
Значительная часть общеобразовательных учреждений Нижнего Новгорода и
городов-аналогов ежегодно публикует на сайтах школ отчеты о своей деятельности и
иную необходимую информацию, но, как показывает анализ образовательных сайтов,
значительная часть образовательных учреждений не обладает достаточной степенью
прозрачности в своей деятельности и в силу разных причин не обеспечивает налаживание
партнёрских отношений с местными сообществами.
Выводы
 Развитие
услуг
по
дошкольному
воспитанию
в
Нижнем
Новгороде
осуществляется преимущественно за счет строительства муниципальных
учреждений. Диверсификация услуг по дошкольному воспитанию за счет
привлечения поставщиков иной формы собственности развивается очень
слабо. Это сохраняет бюджетные риски в случае возникновения избыточной
собственности в момент демографических проблем.
 В Нижнем Новгороде учреждения ДОД работают с максимальной нагрузкой,
которая уже сегодня значительно перекрывает плановые мощности. В рамках
принятого
нового
Федерального
135
государственного
образовательного
стандарта начального общего образования (ФГОС НОО) перед УДОД будут
стоять новые задачи социализации и развития детей, создания стимулов и
возможностей непрерывного образования, поэтому потребность в УДОД
будет возрастать.
 Техническое оснащение учебного процесса в Нижнем Новгороде достаточно
хорошее и не уступает городам-аналогам. Интернет активно используется
педагогами в учебном процессе, а учащимися для подготовки к занятиям и
экзаменам.
 Система образования Нижнего Новгорода перешла на нормативно-подушевое
финансирование, ее экономическая эффективность растет, но еще отстает
от Екатеринбурга и Перми, которые выдерживают федеральные нормативы.
 Качество педагогических кадров Нижнего Новгорода достаточно высокое, но
серьезной проблемой является рост доли учителей и руководящего состава
пенсионного возраста с педагогическим стажем свыше 20 лет (в 2006 г. –
18,69%, в 2010 г. – 22,9% учителей и, соответственно – 15,8% и 17,5%
руководителей учреждений пенсионного возраста).
 Система образования Нижнего Новгорода в целом имеет положительную
динамику
развития
качества
и
результативности.
Вместе
с
тем,
результативность системы образования рестет низкими темпами, что
вполне подходит для инерционной модели развития, но для более амбициозной
модели (как в Татарстане и Перми) этого уже недостаточно.
3.8.2 Развитие физической культуры и массового спорта
3.8.2.1 Роль развития физической культуры и массового спорта в системе
управления стратегическим развитием города
Для Нижнего Новгорода политика в области физической культуры и спорта
является активным механизмом управления развитием человеческого потенциала.
Составляющие человеческого потенциала строятся вокруг нескольких отраслей, среди
которых одно из центральных мест занимает здоровье граждан. Как было отмечено выше,
в городе происходит передача функций в области здравоохранения с муниципального на
региональный
уровень
управления.
Дополнительную
остроту
вопросу
развития
физкультуры и массового спорта как одного из инструментов влияния на здоровье
нижегородцев добавляют в том числе высокие показатели смертности населения города.
Вместе с увеличением роли политики в сфере физической культуры и спорта в
системе управления стратегическим развитием города, соответствующим образом должен
136
измениться и ее функционал. Деятельность по развитию физической культуры и спорта,
как правило, имеет два равнозначных направления: развитие детско-юношеского спорта и
спорта высших достижений. В то же время, решение задач сохранения здоровья населения
и
профилактики
заболеваемости
в
условиях
отсутствия
полномочий
в
сфере
здравоохранения, требует расширения и перегруппировки функциональных обязанностей
сферы физкультуры и массового спорта, с целью переориентации ее на максимальный
охват всех групп населения: дети и молодежь, работающие граждане, люди в возрасте
старше трудоспособного, инвалиды, группы риска и др. Таким образом, приводимый в
разделе анализ призван в первую очередь оценить направления и уровень развития в
Нижнем Новгороде физической культуры населения и массового спорта, и, вместе с тем,
выявить существующие в данной области проблемы и противоречия.
3.8.2.2 Уровень развития физической культуры и массового спорта в Нижнем
Новгороде
Показатели физической культуры и массового спорта в Нижнем Новгороде имеют
достаточно хорошую динамику, но при сравнении часто оказываются ниже, чем в
сопоставимых городах. Кроме того, в данной сфере существует ряд фактических
противоречий и несоответствий, которые не позволяют сформировать четкое и
позитивное видение развитие города.
Базовым показателем массового и комплексного характера проводимой политики в
области физкультуры и спорта выступает общая доля лиц, систематически занимающихся
физической культурой и спортом в общей численности населения. Значения данного
показателя в Нижнем Новгороде имеют хорошую динамику: за 5 лет доля населения,
систематически занимающегося спортом, выросла почти в 1,5 раза (10,2% в 2007 г. до
15,0% в 2011 г.) (рис. 3.34).
137
16%
14%
14,9%
15,0%
2010
2011
12,4%
12%
10,2%
10,5%
2007
2008
10%
8%
6%
4%
2%
0%
2009
Рисунок 3.32 – Доля нижегородцев, систематически занимающихся физкультурой и
спортом, в 2007-2011 гг.
Но
при
сравнении
данных
о
гражданах,
систематически
занимающихся
физкультурой и массовым спортом, по городам ПФО Нижний Новгород оказывается в
числе аутсайдеров (рис. 3.35).
45%
40%
38,8%
33,1%
35%
30%
25,0%
25%
24,9%
24,0%
23,8%
19,9%
20%
18,7%
17,5%
15%
14,9%
11,4%
10%
5%
0%
ЙошкарОла
Саранск Астрахань
Пенза Чебоксары Саратов Волгоград Казань
Киров
Нижний
Новгород
Самара
Рисунок 3.33 – Доля лиц, систематически занимающихся физкультурой и спортом, в
общей численности населения городов группы сравнения в 2010 г.
Для проведения качественной оценки Нижнего Новгорода требуется рассмотреть
два вопроса:
 Какие группы граждан наиболее систематически занимаются физической
культурой и спортом?
138
 На каких площадках и за счет каких мероприятий обеспечивается высокое
значение показателей?
Для ответа на эти вопросы необходимо обладать информацией о структуре
занимающихся. Такие данные по Нижнему Новгороду отсутствуют в открытом доступе.
Тем не менее, можно предположить, что основными группами горожан в данном случае
выступают дети и молодежь. Во-первых, на сегодняшний день в городе отсутствуют
самостоятельные программы по вовлечению в спортивные мероприятия людей пожилого
возраста, работающих, инвалидов и других групп населения.52 Во-вторых, в планах
физкультурных
и
спортивных
мероприятий
Нижнего
Новгорода
преобладают
мероприятия для молодежи, особенно – учащейся. Так, в календарном плане
физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий города Нижний Новгород на
2012 г. из 721 мероприятия около 30 целевым образом ориентированы на ветеранов, около
25 – на работников предприятий и трудовых бригад (зачастую, включая и учащихся
вузов), около 35 – на инвалидов (взрослых и детей), около 10 – на трудных подростков и
более 170 – на детей и молодежь (школьников, студентов, спортсменов и т.п.). При этом
именно детско-юношеские мероприятия по прогнозу, представленному в плане, будут
носить наиболее массовый характер (и, таким образом, обладать наибольшим эффектом).
Как правило, высокая доля молодежи среди лиц, систематически занимающихся
физкультурой и спортом, служит прямым индикатором качества работы детскоюношеских спортивных школ. Однако развитие данной сферы в Нижнем Новгороде также
связано с достаточно противоречивыми трендами. С 2007 по 2010 гг. численность
занимающихся в детско-юношеских спортивных школах увеличилась на 3% (табл. 3.20),
количество детско-юношеских спортивных школ снизилось с 47 до 42 единиц (см.
табл. 2). При этом среди рассмотренных сопоставимых городов в пересчете на 10 000
человек населения по первому показателю Нижний Новгород занимает одно из последних
мест (табл. 3.20, рис. 3.36), а по второму – практически лидирует (табл. 3.21, рис. 3.37).
Таблица 3.20 – Численность занимающихся в детско-юношеских спортивных
школах в городах группы сравнения, человек
Город
Нижний Новгород
Казань
Волгоград
Самара
2006
20400
2007
20900
19893
22644
16386
26099
52
2008
22598
25455
22300
25346
2009
20399
25467
17204
21971
2010
21554
25476
15842
21115
Например, в 2007 г. прекратилось проведение Фестивалей спорта среди ветеранов и инвалидов войн и
локальных конфликтов.
139
Город
Астрахань
Пенза
Пермь
Екатеринбург
Саратов
2006
9123
9548
22521
26325
2007
9217
9273
20468
30300
18671
2008
33177
9563
16674
31068
18559
2009
34200
8770
18805
31400
2010
38308
8949
18689
33112
Таблица 3.21 – Число детско-юношеских спортивных школ в городах группы
сравнения, единиц
Город
Нижний Новгород
Казань
Волгоград
Самара
Астрахань
Пенза
Пермь
Екатеринбург
Саратов
2006
41
2007
47
27
21
15
16
32
27
23
15
16
30
38
22
20
2008
44
39
27
23
15
16
26
39
22
2009
43
39
28
24
17
16
28
39
2010
42
39
28
23
15
15
27
40
300
250
239
222
188
200
181
171
155
150
100
50
0
Екатеринбург
Казань
Пермь
Самара
Нижний Новгород
Волгоград
Рисунок 3.34 – Численность занимающихся в детско-юношеских спортивных школах
на 10 000 человек населения в городах группы сравнения, 2010 г.
140
0,40
0,34
0,35
0,33
0,29
0,30
0,27
0,27
0,25
0,20
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
Казань
Нижний Новгород
Екатеринбург
Пермь
Волгоград
Самара
Рисунок 3.35 – Число детско-юношеских спортивных школ на 10 000 человек
населения в городах группы сравнения, 2010 г.
Еще одним индикатором, в большинстве случае обусловливающим высокую
активность
населения
в
области
физической
культуры
и
спорта,
выступает
обеспеченность территории спортивными сооружениями. Для Нижнего Новгорода этот
вопрос остается в числе проблемных. Так обеспеченность спортивными залами на 2010
год
в
городе
составляла
24,86%
от
федеральных
нормативов,
плоскостными
спортсооружениями – 18,77%, бассейнами – 6,73% (табл. 3.22). При этом многие
спортивные сооружения города построены в советское время и требуют капитального
ремонта.
Таблица 3.22 – Уровень фактической обеспеченности учреждениями физической
культуры и спорта от нормативной потребности
Спортивные объекты
Показатель
Спортивные залы
Нормативная потребность в спортивных залах в
городском округе (муниципальном районе)
Фактическая обеспеченность спортивными залами в
городском округе (муниципальном районе)
Плоскостные спортивные сооружения
Нормативная потребность в плоскостных
спортивных сооружениях в городском округе
(муниципальном районе)
Фактическая обеспеченность плоскостными
спортивными сооружениями в городском округе
(муниципальном районе)
Плавательные бассейны
141
Год
2009
22,57
2010
24,86
3,5
3,5
0,79
0,87
14,53
18,79
тыс. кв. м на 10
тыс. человек
19
19
тыс. кв. м на 10
тыс. человек
2,76
3,57
%
6
6,73
%
тыс. кв. м на 10
тыс. человек
тыс. кв. м на 10
тыс. человек
%
Спортивные объекты
Год
Показатель
Нормативная потребность в плавательных бассейнах
в городском округе (муниципальном районе)
Фактическая обеспеченность плавательными
бассейнами в городском округе (муниципальном
районе)
кв. м зеркала
воды на 10 тыс.
человек
кв. м зеркала
воды на 10 тыс.
человек
2009
2010
750
750
45
50,44
Сравнение уровня обеспеченности спортивными сооружениями сопоставимых
городов и Нижнего Новгорода также свидетельствует не в пользу последнего. По числу
спортивных объектов в расчете на 10 000 населения Нижний Новгород отстает от Самары,
Астрахани, Пензы и Перми – городов со значительно более низким числом лиц,
систематически занимающихся спортом (табл. 3.23).
Таблица 3.23 – Число объектов физической культуры и спорта в расчете на 10 000
человек населения, 2010 г.
Спортивные
объекты
спортивные
сооружения
стадионы с
трибунами
плоскостные
спортивные залы
плавательные
бассейны
Город
Нижний
Новгород
Казань
Волгоград
8,42
13,72
0,08
Самара
Астрахань
Пенза
Пермь
10,28
9,42
8,68
16,90
11,60
0,11
0,07
0,14
0,04
0,15
0,08
4,00
3,02
5,59
3,01
4,70
2,47
3,26
3,42
5,19
2,96
6,61
3,42
4,49
3,91
0,12
0,33
0,20
0,24
0,13
0,58
0,26
Спортивная активность населения Нижнего Новгорода не связана также и с
развитием коммерческого сектора. В течение двух последних лет объем платных услуг
населению в сфере физической культуры и спорта (в пересчете на сопоставимые цены)
снизился: в 2010 г. на 3%, в 2011 г. – еще на 1,5%.
Таким образом, уровень развития физической культуры и массового спорта в
Нижнем Новгороде представлен противоречивыми тенденциями, и не может быть
охарактеризован однозначно как на основании анализа абсолютных значений показателей,
так и благодаря проведению межгородских сопоставлений.
3.8.2.3 Управление политикой в области физической культуры и массового спорта в
Нижнем Новгороде
С позиции городской администрации, ее основными задачами в рамках реализации
142
полномочий в области физкультуры и спорта являются работа по привлечению населения
города и, в первую очередь, детей и подростков, к регулярным занятиям физической
культурой и спортом, организация условий для функционирования муниципальных
спортивных школ и центров, обеспечение эффективной работы существующей
спортивной
базы.
организация
Важнейшим
проведения
направлением
массовых
работы
является
планирование
физкультурно-спортивных
и
мероприятий,
охватывающих различные категории населения города, а также координация работы
муниципальных спортивных школ и детско-юношеских спортивных центров.
Администрация города в полной мере осознает большинство проблем текущего
управления политикой в области физической культуры и массового спорта. Особенно
острым считается вопрос низкой обеспеченности спортивными объектами; именно на его
решение
направлена
наибольшая
активность
администрации:
осуществляется
строительство физкультурно-оздоровительных и спортивных комплексов, стадионов и
хоккейных площадок, спортивных площадок на территории дворов и школ; текущий и
капитальный
необходимого
ремонт существующих
оборудования.
О
спортивных
результатах
этой
сооружений, а также закупка
деятельности
свидетельствует
постоянный рост числа спортивных сооружений Нижнего Новгорода (рис. 3.38).
Рисунок 3.36 – Число спортивных сооружений в Нижнем Новгороде в 2006-2010 гг.,
единиц
Масштабы
инвестиционных
расходов
города
на
развитие
спортивной
инфраструктуры становятся особенно заметны при сравнении Нижнего Новгорода с
сопоставимыми городами. Так, по показателю объема общих расходов бюджета на
физическую культуру и спорт Нижний Новгород в 2010 г. (523 888,31 тыс. руб.) более чем
143
на 45% опережает Казань, более чем на 150% – Волгоград. При этом лидерские позиции
города сохраняются и при пересчете общего объема расходов на одного жителя
(рис. 3.39).
450
415,3
400
350
312,4
300
250
198,6
200
150
90,6
100
88,9
36,8
50
0
Нижний Новгород
Казань
Волгоград
Екатеринбург
Пермь
Самара
Рисунок 3.37 – Общий объем расходов местных бюджетов городов группы сравнения
на физическую культуру и спорт в расчете на душу населения в 2010 г., рублей
Тем не менее, как указывалось выше, задачи рассматриваемой политики не могут
быть сведены только к строительству и обслуживанию спортивных объектов. Если
проводить аналогичные финансовые сравнения, исключая при этом инвестиционную
составляющую, то Нижний Новгород оказывается в конце списка сопоставимых городов.
Объем бюджетных расходов города на физкультурно-оздоровительные работы и
спортивные мероприятия значительно ниже показателей Казани, отстает от Перми и
Екатеринбурга и сопоставим с затратами Саратова (рис. 3.40). В то же время, в
календарном плане физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий города
Нижний Новгород количество мероприятий стабильно больше, чем даже в Казани.
144
250
235,6
200
150
100
50
36,7
12,9
9,5
9,3
Пермь
Саратов
Нижний Новгород
2,5
0
Казань
Екатеринбург
Самара
Рисунок 3.38 – Объем расходов местных бюджетов городов группы сравнения на
физкультурно-оздоровительные работы и спортивные мероприятия в расчете на
душу населения в 2010 г., рублей
Кроме того, столь высокие расходы на развитие физической культуры и спорта в
2010 г. для города являются скорее исключением, чем правилом. Значения показателя в
2009 и 2011 гг. значительно ниже, и в целом на интервале 2010-2013 гг. имеют тенденцию
к снижению (рис. 3.41). Аналогичная тенденция наблюдается и при рассмотрении
показателей финансирования учреждений спорта в Нижнем Новгороде: в 2010 г. его
объем увеличился на 22%, а в 2011 г. снова сократился на 17%.
600000
523888
500000
400000
300000
200000
100000
55310
15011
11252
10994
2012
2013
0
2009
2010
2011
Рисунок 3.39 – Общий объем расходов бюджета Нижнего Новгорода на физическую
культуру и спорт, тыс. рублей (2012 и 1013 гг. – план)
145
Дополнительные сложности в процессе управления развитием физической
культуры и спорта и формирования соответствующей политики создает отсутствие
отдельной муниципальной целевой программы. Обоснованность такого шага вызывает
дополнительные вопросы в связи с проведением в Нижнем Новгороде этапа Чемпионата
мира по футболу 2018 г. Большинство целевых расходов и мероприятий включаются в
целевые программы в сфере молодежной политики, что не только порождает путаницу, но
и существенно ограничивает спектр возможных управленческих решений. Иными
словами, политика в области физической культуры и спорта в Нижнем Новгороде не
выделена
в
отдельное
направление,
а
объединена
с
другими,
частично
разнонаправленными политиками. Данная проблема проявляется и в ходе анализа
структуры администрации города.
В администрации Нижнего Новгорода функции по управлению политикой в
области физической культуры и спорта возложены на Отдел организации и проведения
массовых
мероприятий
и
молодежной
политики
и
Учебно-спортивный
отдел
Департамента культуры, спорта и молодежной политики. Сам Департамент был образован
в 2011 г. (Положение о Департаменте утверждено Постановлением администрации города
Нижний Новгород от 6 мая 2011 г. № 1826) на базе Департамента культуры
администрации города Нижний Новгород и Комитета по физической культуре и спорту
администрации города Нижний Новгород. При этом остается не до конца понятно
распределение обязанностей между двумя отделами.
Оценка деятельности двух отделов осложняется отсутствием информации об их
задачах и полномочиях (доступных для разработчиков Положений об отделах), а также
отчетных материалов. Поэтому судить об эффективности данных управленческих единиц
можно лишь в целом и по косвенным признакам. С одной стороны, судя по информации
официального сайта Нижнего Новгорода53, в городе не оказываются услуги в области
физической культуры и спорта. На информационной странице Департамента в сети
Интернет представлен административный регламент исполнения муниципальной функции
по утверждению и реализации календарных планов спортивно-массовых, физкультурнооздоровительных и организационных мероприятий города Нижний Новгород. Данный
регламент был утвержден в 2009 г. и устарел в мае 2011 г. С другой стороны, на сайте
Департамента представлен актуальный и крайне насыщенный календарный план
физкультурных и спортивных мероприятий города Нижний Новгород на 2012 г.,
разрабатывается и публикуется еженедельный план основных спортивных мероприятий
53
http://нижнийновгород.рф/vlast/uslugi
146
департамента культуры, спорта и молодежной политики. Можно предположить, что
изменения структуры администрации не затронули фактическую деятельность бывшего
Комитета по физической культуре и спорту администрации города Нижний Новгород,
привнеся, тем не менее, в его работу ряд изменений и проблем.
Выводы
 Показатели развития физической культуры и массового спорта в Нижнем
Новгороде в целом имеют хорошую динамику, но при этом достаточно
противоречивы не выделяют его из числа сопоставимых городов.
 Мероприятия в области физической культуры и спорта ориентированы не на
все группы граждан, а преимущественно на лиц в возрасте до 25 лет.
 Обеспеченность территории города спортивными сооружениями остается на
низком уровне.
 В 2010 г. имело место существенное увеличение инвестиционных расходов
городского бюджета в развитие спортивной инфраструктуры, носящее
единичный характер.
 Деятельность по развитию физической культуры и спорта не оформлена в
единую и самостоятельную политику.
 Отсутствует
самостоятельная
структурная
единица
администрации,
выполняющая функции управления развитием физической культуры и спорта.
147