О ходе подготовки нормативных правовых актов по реализации

Аратский Д.Б., первый заместитель министра Минимущества России
О ходе подготовки нормативных правовых актов по реализации земельной
реформы
I. Состояние дел в сфере правового регулирования земельных отношений в Российской
Федерации
Необходимым условием проведения земельной реформы является формирование полноценной
законодательной базы, основа которой заложена Земельным кодексом Российской Федерации.
Земельным кодексом Российской Федерации определены основные принципы земельного
законодательства; основы регулирования земельных отношений, охраны земли; определен
перечень и режим вещных прав на землю, порядок и основания возникновения, прекращения и
ограничения прав на землю; закреплены права и обязанности собственников земельных участков,
а также лиц, владеющих земельными участками на иных правах; определен порядок возмещения
убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии
земельных участков для государственных или муниципальных нужд; заложены основы платного
землепользования, мониторинга земель, землеустройства и государственного земельного
кадастра, государственного земельного контроля, ответственности за правонарушения в области
охраны и использования земель и др.
Дальнейшее совершенствование правового регулирования в сфере земельных отношений
связано с принятием Федеральных законов «О разграничении государственной собственности на
землю», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения», «О землеустройстве», которые развивают основные
положения Земельного кодекса Российской Федерации.
Земельный кодекс Российской Федерации и указанные федеральные законы определяют
необходимость принятия нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации,
законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, ведомственных
документов, призванных завершить формирование системного земельного законодательства.
1.1. Правовое регулирование управления и распоряжения земельными участками
В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской
Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации и
иными специальными федеральными законами управление и распоряжение земельными
участками и иными объектами недвижимости, находящимися в собственности Российской
Федерации, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности
осуществляют исполнительные органы государственной власти Российской Федерации,
исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления соответственно.
В настоящее время Земельным кодексом Российской Федерации установлены правила
предоставления гражданам и юридическим лицам в собственность, аренду, постоянное
(бессрочное) пользование и безвозмездное срочное пользование земельных участков,
находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также полномочия
государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по
принятию соответствующих решений.
Порядок распоряжения находящимися в государственной собственности земельными участками
до разграничения государственной собственности на землю в соответствии со статьей 3
Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»
установлен постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке распоряжения
земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения
государственной собственности на землю».
Хотя в нем урегулированы вопросы, связанные с обеспечением использования находящихся в
государственной собственности земельных участков для государственных нужд и контроля
государства за условиями предоставления земельных участков государственным органам и
организациям, полноценное разграничение полномочий органов государственной власти и органов
местного самоуправления по распоряжению земельными участками возможно лишь после
возникновения права собственности на землю у Российской Федерации, ее субъектов и
муниципальных образований.
В соответствии с пунктом 10 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного
кодекса Российской Федерации» и Федеральным законом «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» до разграничения государственной
собственности на землю распоряжение землями, в том числе предоставление их в аренду и
постоянное (бессрочное) пользование, осуществляют органы местного самоуправления, а в
субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге исполнительные органы государственной власти указанных субъектов Российской Федерации,
если законодательством не предусмотрено иное.
При этом в соответствии с Федеральным законом «О приватизации государственного и
муниципального имущества» и вышеуказанным постановлением Правительства Российской
Федерации предоставление в собственность гражданам и юридическим лицам - собственникам
иных объектов недвижимости, расположенных на находящихся в неразграниченной
государственной собственности земельных участках, осуществляется органами, принявшими
решение о приватизации этих объектов, а в отношении иных земельных участков - органами
местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения
Москве и Санкт-Петербурге - исполнительными органами государственной власти указанных
субъектов Российской Федерации).
Таким образом, федеральное законодательство, определяющее полномочия органов по
распоряжению находящимися в государственной 6 собственности землями на период до ее
разграничения, содержит нормы, нецелесообразно разобщающие между органами
государственной власти и органами местного самоуправления единые по своей сущности
полномочия по продаже земельных участков, с одной стороны, и предоставлению их в аренду,
постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование, с другой стороны.
Это сдерживает организацию целостного управления собственностью по принципу «одного окна»,
эффективное вовлечение земли и иной недвижимости в экономический оборот как единых
объектов (земельных участков, с расположенными на них зданиями, строениями, сооружениями),
затрудняет защиту имущественных интересов Российской Федерации при регулировании
земельных отношений.
Правовые основы и порядок разграничения государственной собственности на землю
установлены Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю»
и принятым в соответствии с ним постановлением Правительства Российской Федерации от
04.03.2002 № 140 «Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных
участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований возникает право собственности».
Вместе с тем процедура разграничения государственной собственности на землю сложна и
допускает необоснованное затягивание процесса органами государственной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления, что определяет объективно
длительные сроки завершения разграничения государственной собственности на землю.
1.2. Правовое регулирование платы за землю, оценки земель, возмещения потерь и
убытков
Земельным кодексом Российской Федерации установлен принцип платности использования
земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением
случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В настоящее время вопросы платности землепользования регулируются в части положений об
определении арендной платы за землю Земельным кодексом Российской Федерации и в части
положений об установлении ставок земельного налога Законом Российской Федерации «О плате
за землю», большинство норм которого устарели и требуют ревизии.
Так, средние ставки земельного налога по категориям земель и видам использования земельных
участков установлены в 1991 году, а приведение их в соответствие с уровнем инфляции
осуществляется путем ежегодной индексации в соответствии с федеральными законами о
федеральном бюджете на соответствующий год.
Проведенный анализ законодательства субъектов Российской Федерации показал, что в
большинстве из них базовые размеры арендной платы за земли, находящиеся в государственной
или муниципальной собственности, устанавливаются на основе действующих ставок земельного
налога или нормативной цены земли. Вследствие отсутствия единых принципов определения
размеров арендной платы за указанные земли на местах широко распространена практика их
искусственного занижения, установления многочисленных льготных категорий арендаторов с
одновременным введением различных целевых муниципальных сборов, что сокращает
бюджетные доходы от арендной платы за землю.
В условиях рыночной экономики установление размера платы за земли, находящиеся в
государственной или муниципальной собственности, должно осуществляться на основе рыночной
стоимости земельных участков, определяемой в соответствии с законодательством Российской
Федерации об оценочной деятельности.
При этом особую роль играет утверждение в соответствии с постановлением Правительства
Российской Федерации «О стандартах оценки» методических рекомендаций по оценке рыночной
стоимости земельных участков, в том числе для целей налогообложения, и прав на земельные
участки из состава земель различных категорий, а также единых объектов недвижимости.
Также не решен вопрос регулирования возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного
производства в части обоснования состава необходимых мероприятий и размера затрат по
вовлечению в сельскохозяйственное использование новых земель с разработкой методики оценки
стоимости освоения равновеликих по площади земельных участков с учетом повышения их
плодородия до уровня плодородия изымаемых сельскохозяйственных угодий.
В соответствии с пунктом 2 статьи 55 Земельного кодекса Российской Федерации принудительное
отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть
проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости
земельного участка на основании решения суда. Необходимо установить порядок возмещения
убытков землевладельцам, землепользователям и арендаторам в случаях, установленных
Земельным кодексом Российской Федерации.
1.3. Правовое регулирование ведения мониторинга земель, государственного земельного
контроля, землеустройства, государственного земельного кадастра
Сложившийся в настоящее время в соответствии с Федеральными законами «О государственном
земельном кадастре» и «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок
с ним» принцип раздельного ведения государственного земельного кадастра и государственной
регистрации прав на недвижимое имущество, разобщенность государственного учета различных
объектов недвижимости сдерживает развитие рынка земли и иной оборот недвижимости, не
позволяя реализовать принцип «одного окна» и обуславливая излишние затраты государства,
граждан и юридических лиц при сделках с недвижимостью, объективные трудности в
формировании единого правового и информационного пространства в этой сфере.
В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации государственный земельный
контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования
земель осуществляется специально уполномоченными государственными органами,
определенными постановлением Правительства Российской Федерации от 23.12.93 № 1362 «Об
утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием
и охраной земель в Российской Федерации».
Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального
образования осуществляют органы местного самоуправления. При этом органы местного
самоуправления, устанавливая градостроительные регламенты и утверждая правила
землепользования и застройки, которые определяют разрешенное использование земель, не
могут реально контролировать его соблюдение и соблюдение иных требований по использованию
земель, определяемых на основании федеральных законов, поскольку не наделены
необходимыми полномочиями в отличие от государственных органов исполнительной власти.
Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется
Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О землеустройстве» и
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве» постановлениями Правительства
Российской Федерации урегулированы вопросы проведения государственной экспертизы
землеустроительной документации; определения порядка контроля за проведением
землеустройства и порядка проведения территориального землеустройства; порядка создания и
ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства;
порядка согласования и утверждения землеустроительной документации.
Из указанного Федерального закона вытекает необходимость определения порядка формирования
и хранения землеустроительного дела, а также технических условий и требований проведения
землеустройства.
Вместе с тем одной из задач реализации земельной реформы является создание условий для
развития конкуренции на рынке услуг по формированию и техническому описанию земельных
участков и расположенных на них зданий, строений, сооружений. Техническая инвентаризация
(описание) объектов недвижимости и подавляющее число видов землеустройства по сути должны
стать услугами, в условиях конкуренции оказываемыми гражданам и юридическим лицам, а их
проведение должно стать предпринимательской деятельностью.
Достижение этой цели невозможно при существующих административных механизмах
регулирования технической инвентаризации и землеустройства, государственной монополии
технической инвентаризации, сохранении значительного числа государственных и муниципальных
предприятий, осуществляющих землеустройство, не ограниченных законодательно правах
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления создавать организации с
указанными полномочиями.
Решение вышеуказанных проблем предусмотрено в проектах федеральных законов,
разрабатываемых в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от
09.07.2002 № МК-П11-10002.
1.4. Правовое регулирование планирования использования земли
Федеральным законом «О землеустройстве» введено понятие планирования и организации
рационального использования и охраны земель, которое предусматривает разработку
генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации, схем землеустройства
территорий субъектов Российской Федерации, схем землеустройства муниципальных образований
и других административно-территориальных образований, схем использования и охраны земель.
Градостроительным кодексом Российской Федерации определено ведение Генеральной схемы
расселения, а также общее содержание градостроительной документации о градостроительном
планировании развития территорий, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной
и социальной инфраструктур и благоустройства указанных территорий на уровне Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В то же время в законодательстве практически отсутствует точный состав указанных документов, а
также порядок их разработки, согласования и утверждения. При этом элементы планирования
использования земель уже сложились на основе отдельных нормативных правовых актов
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, ведомственных нормативных
документов.
Планирование использования земель должно реализовываться через механизмы
территориального зонирования, резервирования земель для государственных или муниципальных
нужд, перевода земель из одной категории в другую, правовое регулирование которых
предусматривается в разрабатываемых в соответствии с Земельным кодексом Российской
Федерации проектах соответствующих федеральных законов.
1.5. Правовое регулирование использования и охраны земель
Земельным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что предоставление земельных
участков отдельных категорий земель должно осуществляться с учетом особенностей правового
режима данных земель.
В частности, в соответствии со статьей 90 Земельного кодекса Российской Федерации в целях
обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта
на полосах отвода железных дорог в пределах земель железнодорожного транспорта могут
передаваться свободные земельные участки в аренду гражданам и юридическим лицам для
определенных Земельным кодексом Российской Федерации целей, например, для
сельскохозяйственного использования, оказания услуг пассажирам, складирования грузов,
устройства погрузочно -разгрузочных площадок, сооружения прирельсовых складов (за
исключением складов горюче - смазочных материалов и автозаправочных станций любых типов, а
также складов, предназначенных для хранения опасных веществ и материалов) и иных целей при
условии соблюдения требований безопасности движения, установленных федеральными
законами.
Далее, согласно пункту 3 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки
на полосах отвода автомобильных дорог в пределах земель автомобильного транспорта могут
передаваться в установленном порядке в аренду гражданам и юридическим лицам для
размещения объектов дорожного сервиса и наружной рекламы.
Согласно Земельному кодексу Российской Федерации в состав земель промышленности и иного
специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых
условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно-опасных и
ядерно-опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ,
транспортных и иных объектов могут включаться охранные, санитарно - защитные и иные зоны с
особыми условиями использования земель. При этом земельные участки, которые включены в
состав таких зон, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и
арендаторов земельных участков не изымаются, но в их границах может быть введен особый
режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые
несовместимы с целями установления зон.
Статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что из оборота изъяты
земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности зданиями, строениями
и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы
Российской Федерации, войска Пограничной службы Российской Федерации, другие войска,
воинские формирования и органы. Согласно статье 93 Земельного кодекса Российской Федерации
исполнительные органы государственной власти могут передавать отдельные земельные участки
из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное
срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного,
лесохозяйственного и иного использования в установленном порядке.
Вышеуказанные правила, устанавливающие особые режимы использования земель отдельных
категорий, будут урегулированы разрабатываемыми в настоящее время проектами постановлений
Правительства Российской Федерации.
Использование земли в Российской Федерации должно осуществляться способами,
обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством
производства в сельском и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных
видов деятельности.
Статьей 13 Земельного кодекса Российской Федерации установлена обязанность собственников
земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков
проводить определенные мероприятия в целях охраны земель. В целях охраны земель согласно
указанной статье также должны разрабатываться федеральные, региональные и местные
программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране
земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.
Такой подход не представляется оптимальным, поскольку не позволяет осуществлять единое
правовое регулирование охраны земель. Поэтому при выполнении поручения Правительства
Российской Федерации от 09.07.2002 №МК-П11-10002 в статью 13 Земельного кодекса Российской
Федерации будут внесены изменения, относящие к компетенции Правительства Российской
Федерации определение четкого перечня и содержания обязательных для правообладателей
земельных участков мероприятий по охране земель, а также технических условий и требований к
их проведению.
В качестве особой меры при необходимости проведения мероприятий по восстановлению земель,
в том числе ликвидации последствий радиоактивного и химического загрязнения земельных
участков, допускается консервация земель с изъятием их из оборота, порядок которого должен
быть установлен Правительством Российской Федерации и также разрабатывается в настоящее
время.
II. О мерах по разработке нормативных правовых актов
2.1. Основные направления подготовки нормативных правовых актов по реализации
земельной реформы
Подготовка нормативных правовых актов, призванных урегулировать перечисленные проблемы в
сфере регулирования земельных и имущественных отношений, ведется во исполнение:



раздела 3.1.7 Программы социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденной распоряжением
Правительства Российской Федерации от 10.07.2001 №910-р;
Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2002 году
основных положений Программы социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденного
распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.03.2002 № 314-р;
Плана подготовки проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов в
целях реализации Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О
введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», утвержденного
распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.03.2002 № 378-р; поручения
Правительства Российской Федерации от 09.07.2002 №МК-П11-10002.
В рамках реализации Программы социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), в частности раздела 3.1.7 «Развитие рынка земли и
других объектов недвижимости», осуществляется разработка нормативной правовой базы,
обеспечивающей правовую основу для разграничения государственной собственности на землю,
подготовка нормативных правовых актов по обеспечению создания единых объектов
недвижимости (земельных участков, с расположенными на них зданиями, строениями,
сооружениями), правовое обеспечение институциональных преобразований в области
государственной политики в сфере земли и иной недвижимости.
В соответствии с Планом подготовки проектов федеральных законов и иных нормативных
правовых актов в целях реализации Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального
закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее - План) и
Планом действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2002 году основных
положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) ведется подготовка нормативных правовых актов,
призванных обеспечить реализацию норм Земельного кодекса Российской Федерации в сфере
распоряжения землей, использования и охраны земель, планирования использования земель,
возмещения убытков и потерь.
В соответствии с пунктом 59 Плана действий Правительства Российской Федерации по
реализации в 2002 году основных положений Программы социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) разработан и внесен в
установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О
внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с
принятием Земельного кодекса Российской Федерации».
В рамках исполнения поручения Правительства Российской Федерации от 09.07.2002 №МК-П1110002 подготавливаются проекты федеральных законов, реализующие предложения Комиссии при
Президенте Российской Федерации по разграничению полномочий между федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления и формирующие необходимые законодательные
условия для проведения эффективной государственной политики в области земельных и
имущественных отношений.
2.2. О ходе подготовки нормативных правовых актов в сфере управления и
распоряжения земельными участками
В настоящее время практически полностью завершено формирование нормативной правовой
базы по вопросам распоряжения находящимися в «неразграниченной» государственной
собственности земельными участками, разграничения государственной собственности на землю и
государственной регистрации права собственности на земельные участки Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при разграничении
государственной собственности на землю.
Порядок распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности
до ее разграничения, урегулирован постановлением Правительства Российской Федерации от
07.08.2002 № 576 «О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в
государственной собственности».
Процедурные вопросы разграничения государственной собственности на землю урегулированы
постановлением Правительства Российской Федерации от 04.03.2002 № 140 «Об утверждении
Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право
собственности».
В целях обеспечения государственной регистрации права государственной и муниципальной
собственности на земельные участки необходимые изменения и дополнения внесены
постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.2002 №406 в постановление
Правительства Российской Федерации от 31.08.2000 № 648 «Вопросы государственной
регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности» и
постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2002 № 529 в постановление
Правительства Российской Федерации от 26.02.98 № 248 «Об установлении максимального
размера платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и
за предоставление информации о зарегистрированных правах».
Однако процесс разграничения государственной собственности на землю, как уже упоминалось
ранее, займет довольно длительное время.
Решением данной проблемы станет изменение технологии разграничения государственной
собственности на землю, состоящее в определении «родовых признаков» земельных участков,
находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации,
муниципальной собственности, федеральным законом, как это уже сделано Земельным кодексом
Российской Федерации и иными федеральными законами применительно к земельным участкам
из отдельных категорий и видов земель.
В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 09.07.2002 №МК-П1110002 Минимуществом России подготовлен проект необходимых изменений в статьи 17-19
Земельного кодекса Российской Федерации. Это также позволит в целом решить проблему
разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления
по распоряжению земельными участками, не переданными в частную собственность.
В соответствии с пунктом 19 Плана и пунктом 56 Плана действий Правительства Российской
Федерации по реализации в 2002 году основных положений Программы социально-экономического
развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) в целях
определения механизма заключения договоров купли-продажи и аренды земельных участков
Минимуществом России в Правительство Российской Федерации внесен в установленном порядке
и в установленные сроки проект постановления Правительства Российской Федерации «Об
утверждении Порядка организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже
земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или
права на заключение договоров аренды таких земельных участков», который распространяется на
данные отношения как до разграничения государственной собственности на землю, так и после ее
разграничения.
Во исполнение пункта 7 Графика подготовки нормативных правовых актов Правительства
Российской Федерации, необходимых для реализации Федерального закона «О федеральном
бюджете на 2002 год», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от
28.02.2002 № 137, принято постановление Правительства Российской Федерации от 17.08.2002
№615 «Об утверждении норм расходов при продаже гражданам и юридическим лицам
находящихся в государственной собственности земельных участков или права на заключение
договоров аренды таких земельных участков».
В соответствии с пунктом 5 Плана ФПС России подготовлен проект указа Президента Российской
Федерации «Об установлении перечня приграничных территорий, на которых иностранные
граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать земельными
участками на праве собственности», который в июле 2002 г. направлен на согласование в
заинтересованные федеральные органы исполнительной власти и в органы государственной
власти субъектов Российской Федерации, а также полномочным представителям Президента
Российской Федерации.
2.3. О ходе подготовки нормативных правовых актов в сфере платы за землю, оценки
земель, возмещения потерь и убытков
Во исполнение пункта 7 Плана, а также в соответствии со статьями 22 и 65 Земельного кодекса
Российской Федерации Минимуществом России в установленном порядке и в установленные
сроки внесены в Правительство Российской Федерации проект постановления Правительства
Российской Федерации «Об утверждении общих начал определения арендной платы за
земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» и проект
постановления Правительства Российской Федерации «О порядке определения размеров
арендной платы за земельные участки, находящиеся в федеральной собственности». Указанные
проекты призваны обеспечить переход к определению размеров арендной платы за земельные
участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, на основе рыночной
стоимости земли, установить рациональные порядок и сроки внесения арендной платы за землю в
бюджет.
В соответствии с пунктом 17 Плана Росземкадастром направлен федеральным органам
исполнительной власти на согласование проект постановления Правительства Российской
Федерации «Об утверждении поправочных коэффициентов, учитывающих основные виды
использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения». Указанный
проект предусматривает дифференциацию выкупных цен на земельные участки, установленных
на основании ставок земельного налога субъектами Российской Федерации, для собственников
расположенной на них недвижимости, в зависимости от вида ее использования путем проведения
согласительных процедур.
В соответствии с пунктом 14 Плана Росземкадастром направлен федеральным органам
исполнительной власти на согласование проект постановления Правительства Российской
Федерации «О возмещении собственникам земельных участков, землепользователям,
землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или
временным занятием земельных участков, ограничением прав указанных лиц или ухудшением
качества земель в результате деятельности других лиц». Проект направлен на упорядочение
правового регулирования в части восстановления нарушенных имущественных прав
собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов.
Разработанный Росземкадастром в соответствии с пунктом 15 Плана проект постановления
Правительства Российской Федерации о нормативах стоимости освоения новых земель взамен
изымаемых сельскохозяйственных угодий находится в стадии согласования с заинтересованными
федеральными органами исполнительной власти.
В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 06.07.2001 №
519 «Об утверждении стандартов оценки» Минимуществом России утверждены Методические
рекомендации по определению рыночной стоимости земельных участков и разрабатывается
проект методических рекомендации по оценке рыночной стоимости прав на недвижимое
имущество.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2000 №316 «Об
утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель» Росземкадастром
утверждены методики государственной кадастровой оценки земель поселений,
сельскохозяйственных угодий на уровне субъектов Российской Федерации, кадастровой оценки
лесных земель лесного фонда Российской Федерации, а также методика определения
сопоставимой по кадастровой стоимости площади сельскохозяйственных угодий для целей
установления единого сельскохозяйственного налога.
Также Росземкадастром разрабатываются или находятся в стадии согласования с
заинтересованными министерствами проекты методик кадастровой оценки земель
промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики,
земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель
иного специального назначения, земель садоводческих, огороднических и дачных объединений,
земель водного фонда, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель рекреационного
назначения, а также методические рекомендации по государственной кадастровой оценке земель
сельскохозяйственного назначения.
2.4. О ходе подготовки нормативных правовых актов в сфере ведения мониторинга
земель, государственного земельного контроля, землеустройства, государственного
учета земельных участков и иной недвижимости
В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О
землеустройстве» приняты постановления Правительства Российской Федерации от 04.04.2002 №
214 «Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной
документации», от 26.04.2002 № 273 «Об утверждении Положения о контроле за проведением
землеустройства», от 07.07.2002 №396 «Об утверждении Положения о проведении
территориального землеустройства», от 11.07.2002 №514 «Об утверждении Положения о
согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении
государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства».
В соответствии с пунктами 8 и 16 Плана Росземкадастром ведется подготовка проектов
постановлений Правительства Российской Федерации «О порядке осуществления
государственного земельного контроля» и «О порядке осуществления государственного
мониторинга земель».
Проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке осуществления
государственного земельного контроля» внесен в Правительство Российской Федерации с
разногласиями с Минимуществом России.
Проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке осуществления
государственного мониторинга земель» дорабатывается с учетом замечаний и предложений,
полученных от заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в ходе
согласования.
Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 09.07.2002 №МК-П11-10002
Минюстом России разрабатывается проект федерального закона о внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним» (с признанием утратившим силу Федерального закона «О
государственном земельном кадастре»), направленный на совершенствование системы
государственной регистрации прав на недвижимое имущество. При этом проблема создания
единой системы учета объектов недвижимости, включающей сведения о земельных участках и
расположенных на них зданиях, строениях, сооружениях, будет решена в указанном законопроекте
в форме индивидуализации объектов недвижимости при государственной регистрации прав на
них.
Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 09.07.2002 №МК-П11-10002
ответственными федеральными органами исполнительной власти разрабатываются проекты
федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Российской
Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, а также проект федерального
закона о государственном и муниципальном имуществе.
Этими законопроектами будет решена проблема создания условий для развития конкуренции на
рынке услуг по формированию и техническому описанию земельных участков и объектов
недвижимости, определенная пунктом 57 Плана действий Правительства Российской Федерации
по реализации в 2002 году основных положений Программы социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы). Во исполнение данного
пункта создана межведомственная рабочая группа, которая разрабатывает проект подзаконного
акта о признании утратившими силу постановлений Правительства Российской Федерации в
соответствии с указанными законопроектами.
2.5. О ходе подготовки нормативных правовых актов в сфере планирования
использования земель
В соответствии с пунктом 2 Плана и пунктом 53 Плана действий Правительства Российской
Федерации по реализации в 2002 году основных положений Программы социально-экономического
развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденного
распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.03.2002 № 314-р, Росземкадастром
осуществляется подготовка проекта федерального закона о порядке перевода земель из одной
категории в другую.
В соответствии с пунктами 3 и 4 Плана и пунктами 54 и 55 Плана действий Правительства
Российской Федерации по реализации в 2002 году основных положений Программы социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы),
утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.03.2002 № 314-р,
Минимуществом России ведется разработка проектов федеральных законов, устанавливающих
принципы и порядок резервирования земель для строительства и реконструкции объектов
транспорта и иных объектов, а также общие принципы и порядок проведения территориального
зонирования земель.
В настоящее время созданы межведомственные рабочие группы, которыми осуществляется
разработка соответствующих проектов федеральных законов.
В отношении разработки МПР России проекта постановления Правительства Российской
Федерации «О порядке отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального
значения, порядке использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального
значения», предусмотренного пунктом 22 Плана, необходимо отметить следующее. Концепция
разрабатываемых во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 09.07.2002
№МК-П11-10002 изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных
территориях» определяет нецелесообразность подготовки указанного проекта постановления
Правительства Российской Федерации.
2.6. О ходе подготовки нормативных правовых актов в сфере использования и охраны
земли
В сфере правового регулирования использования земель в соответствии с пунктами 10, 12, 20 и 21
Плана подготавливаются соответственно проекты постановлений Правительства Российской
Федерации «О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных
дорог», «О порядке передачи земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны
и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и
гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования», «Об
использовании отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения, а
также установления зон с особыми условиями использования земель данной категории,
находящихся в федеральной собственности» и «О правилах определения размеров земельных
участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих
электрические сети».
Проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке установления и
использования полос отвода и охранных зон железных дорог» был направлен на согласование в
заинтересованные федеральные органы исполнительной власти. В ходе согласования МПС
России было предложено перенести срок представления данного проекта в Правительство
Российской Федерации в связи с принятием в первом чтении Государственной Думой
Федерального Собрания Российской Федерации федеральных законов «Об особенностях
управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» и «О железнодорожном
транспорте в Российской Федерации». В настоящее время Росземкадастром в Правительство
Российской Федерации направлено письмо с просьбой согласится с предложениями МПС России.
Проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке передачи земельных
участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или
безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для
сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования» направлен Минобороны
России на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.
Для разработки проекта постановления Правительства Российской Федерации «О правилах
определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и
опор линий связи, обслуживающих электрические сети» создана межведомственная рабочая
группа. В настоящее время указанный проект постановления Правительства Российской
Федерации направлен Минэнерго России на согласование в заинтересованные федеральные
органы исполнительной власти.
В сфере правового регулирования охраны земель в соответствии с пунктами 13 и 18 Плана
Минздравом России и МЧС России разрабатываются проекты постановлений Правительства
Российской Федерации «Об установлении нормативов предельно допустимых концентраций
вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических
веществ» и «Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому
загрязнению, установлению охранных зон, сохранении находящихся на этих землях жилых домов,
объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового
обслуживания населения, проведении на этих землях мелиоративных и культуртехнических
работ».
Гигиеническое нормирование содержания вредных веществ в окружающей среде с позиции их
безопасности и (или) безвредности для человека осуществляется в соответствии с Федеральным
законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и постановлением
Правительства Российской Федерации от 24.07.2000 № 554, утвердившим Положение о
государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положение о
государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании.
В связи с тем, что в настоящее время проект федерального закона «Об основах технического
регулирования в Российской Федерации» в первом чтении принят Государственной Думой
Федерального Собрания Российской Федерации, Минздрав России обратился в Правительство
Российской Федерации с просьбой продлить срок подготовки проекта постановления
Правительства Российской Федерации «Об установлении нормативов предельно допустимых
концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву
биологических веществ».
Подготовленный в соответствии с пунктом 6 Плана проект постановления Правительства
Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их
из оборота в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и
загрязненных территорий» был согласован с Минздравом России, Минэкономразвития России,
Минобороны России, а также Минсельхозом России с замечаниями. МПР России и Минимущество
России указанный проект не согласовали. В настоящее время данный проект внесен в
Правительство Российской Федерации с разногласиями.
III. Ожидаемые результаты от разработки нормативных правовых актов по реализации
земельной реформы
Анализ существующего и разрабатываемого законодательства Российской Федерации в области
реализации земельной реформы позволяет сделать вывод о том, что многолетняя стагнация в
данной области преодолена и ведется интенсивное формирование необходимого правового поля
на федеральном уровне, основой которого является Земельный кодекс Российской Федерации.
При этом чрезвычайно важно, что поручением Правительства Российской Федерации от
09.07.2002 № МК-П11-10002 определен вектор на разработку системной взаимоувязанной
законодательной базы, обеспечивающей создание необходимых правовых условий для
поступательного развития земельной реформы и отвечающей общей тенденции постепенной
кодификации законодательства по особо значимым сферам общественных отношений.
Важнейшими результатами реализации вышеуказанных Планов и поручений Правительства
Российской Федерации станет переход к правовому регулированию земельных отношений с
устранением административных барьеров в этой области и введением прозрачных механизмов
предоставления и прекращения прав на землю, реализации государственных и муниципальных
нужд, обеспечения рационального использования и охраны земель. Ключевые основы этого
составят законодательное установление условий использования земель и эффективное
разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления
по правовому регулированию земельных отношений, распоряжению земельными участками и
контролю за соблюдением требований по их использованию.
В свою очередь, решение указанных проблем стимулирует развитие рынка земли и иной
недвижимости, приватизацию земель и формирование единых объектов недвижимого имущества
(земельных участков, с расположенными на них зданиями, строениями, сооружениями),
повышение доходов бюджетов от использования земель, создаст дополнительные условия для
реализации прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов
земельных участков.