Paзличные типы партнерства государства и частного сектора и

Paзличные типы партнерства государства и частного сектора и
их роль в реализации транспортных проектов
Е.В. Попова, заместитель Генерального директора АО «ИЭРТ»,
к.э.н.
Государственно-частное партнерство за последние 20 лет стало
основой взаимодействия государства и бизнеса в промышленно
развитых странах.
Государственно-частное партнерство определено и как
важнейшее направление деятельности Правительства Российской
Федерации. Однако к настоящему времени оно еще не получило в
нашей стране достаточного развития, нет ясного понимания
возможности его практического использования. В связи с этим
значительный интерес представляет зарубежный опыт в данной
области.
Государственно-частное партнерство занимает сегодня
ведущие позиции в таких секторах экономики зарубежных стран,
как жилищно-коммунальное хозяйство, электроэнергетика,
железные дороги и другие виды общественного транспорта; в
строительстве и эксплуатации автодорог. По своей сути оно
представляет собой альтернативу приватизации в тех сегментах
государственной и муниципальной собственности, где приватизация
невозможна по социально-политическим, стратегическим и иным
причинам. ГЧП используется более чем в 100 странах мира:
в наиболее развитых странах (США, Великобритания, Германия,
Франция, Италия, другие государства ЕС, Австралия, Канада,
Япония);
в Центральной и Латинской Америке (Мексика, Аргентина,
Бразилия, Чили, Боливия, Коста-Рика, Венесуэла, Колумбия,
Боливия);
в Азии, Австралии и Океании (Китай, Республика Корея,
Тайвань, Шри-Ланка, Бангладеш, государства ОПЕК, Австралия,
Новая Зеландия, Индонезия, Малайзия, Сингапур);
в Восточной Европе (Польша, Чехия, Словакия, Венгрия,
Румыния, Болгария);
В СНГ (Украина, Казахстан, Узбекистан, Молдова, Армения);
в Африке (Танзания, Мадагаскар, Нигер, Камерун, Замбия).
2
В современном понимании партнерство государства и частного
сектора представляет собой стратегический, институциональный
альянс между государством и бизнесом в целях реализации
общественно значимых проектов в широком спектре деятельности: от
базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания
общественных услуг.
Экономическую суть ГЧП можно определить как передачу
государством
(муниципальным
образованием)
объекта
государственной (муниципальной) собственности частной или
смешанной компании в целях строительства, эксплуатации,
управления и т.п. на конкурсной, возмездной основе, на
определенный срок и за плату. ГЧП предполагает разделение прав и
обязанностей, в первую очередь, в вопросах собственности, между
всеми участниками проекта партнерства: государством в лице его
различных субъектов, частными компаниями, общественными
организациями (например, экологическими) и т.д.
ГЧП позволяет:
1. При неизменном сохранении объекта в государственной
собственности передать его в эффективное управление частному
сектору в рамках строгого контроля за его деятельностью; права
собственности на средства производства принадлежат государству, а
на производимую продукцию, как правило, - частной компании.
2. В случае нарушения со стороны частной компании
положений заключенного с государством соответствующего договора
партнерства лишать ее права хозяйствования на объекте
государственной
собственности
и
возвращать
объект
в
государственное управление или передавать его другому
хозяйствующему субъекту.
3. Переложить бремя содержания объектов государственной
собственности, в первую очередь, в сфере социальнопроизводственной инфраструктуры и естественных монополий на
частный сектор.
4. Добиваться рациональной эксплуатации природных ресурсов,
объектов и услуг, находящихся в общественной) государственной и
муниципальной) собственности.
5. Обеспечивать техническое и технологическое развитие
государственных и муниципальных производств, объектов и услуг.
3
6. Обеспечить эффективное функционирование объектов
государственной собственности, рациональное управление и
контроль, защиту окружающей среды.
7. Получать дополнительные доходы в бюджеты за счет
концессионных платежей, участия в прибылях и т.п.
При этом государственно-частное партнерство в промышленно
развитых странах претерпело значительные изменения за последние
20 лет. В 80-е гг. политика участия государства в различных отраслях
экономики на условиях государственно-частного партнерства была
еще недостаточно продумана и разработана и основным, наиболее
простым решением, была продажа активов государственных
(муниципальных) монополий частным фирмам с целью дальнейшей
эксплуатации жилищно-коммунального хозяйства, транспортной
системы и т.д. Однако эйфория первых лет реформирования
отношений государства и частного сектора в развитых странах в
данном направлении и надежды на создание в ближайшем будущем
менее обремененного текущими хозяйственными проблемами
государства, постепенно сменялись трезвыми оценками трудностей на
этом пути.
Решения по передаче функций госуправления важнейшими
объектами жизнеобеспечения частному бизнесу не приводили к
ожидаемым результатам и дали ясное понимание того, что
эффективное функционирование отраслей коммунального хозяйства,
а также других отраслей экономики возможно только при условии,
что существуют стабильные правила игры, разрабатываемые и
контролируемые государством. Эти правила игры более полно стали
учитываться в контрактах, регулирующих взаимоотношения
большого количества "игроков", как частных, так и государственных.
Многие страны в 80-е гг., имея слабый опыт государственночастных партнерств, в том числе западноевропейские страны,
создавали специальные агентства, занимающиеся таким типом
контрактов. В числе прочих функций, агентства осуществляли
контроль за соблюдением обязательств по контрактам, производили
статистический анализ; помогали местным органам власти;
поддерживали государственную (муниципальную) власть в
разработке институциональных решений.
Сегодня на рынке коммунальных служб существуют две
основные концепции - "англосаксонская", которая приводит в
конечном счете к приватизации предприятий, и "латинская",
4
носителями которой выступают в основном Франция и
Германия. "Англосаксонской" модели придерживаются США,
Великобритания, некоторые страны Латинской Америки, ЮгоВосточной Азии, Индия. В соответствии с этой моделью для
достижения оптимального результата следует повсеместно ввести
конкурентную среду, разрабатывать четкие краткосрочные
контракты, создавать контролирующие органы, следящие за их
исполнением. Однако трудно говорить о данной модели в нынешнем
ее виде как о стопроцентном частном предпринимательстве, т.к. сам
вид предоставляемых услуг в коммунальной сфере предполагает
необходимость контроля за деятельностью предприятия со стороны
властей.
В соответствии с "латинской" моделью государство,
делегирующее полномочия, не отдает частному предприятию всех
исключительных прав. Государственно-частное партнерство в этом
случае предполагает передачу управления инфраструктурой и/или
хозяйственными объектами от федеральных и муниципальных
властей частным компаниям. При этом активы остаются в
государственной собственности. Государство сохраняет за собой
право выбора основной стратегии развития и инвестиционной
стратегии. Что же касается удовлетворения потребностей населения –
для чего собственно и существуют коммунальные службы – этим
занимаются профессиональные частные фирмы на свой страх и риск.
Основным достоинством "латинской" модели является
возможность достичь сбалансированности решений, при которой
соблюдаются интересы всех сторон (властей, частных предприятий,
потребителей). Она широко используется во Франции, Германии,
Дании, Голландии; начала применяться в последнее десятилетие и в
некоторых странах восточной Европы. Так, в г. Гданьске "латинская
модель" применяется для служб канализации и водоснабжения.
В целом, современные контракты государственно-частного
партнерства представляют собой не готовые стандартные
юридические формы, а различаются в зависимости от
типа
партнерства и специфики отрасли (см. таблицу 1). Они позволяют
улучшать качество обслуживания, оптимизировать пользование
ресурсами и осуществлять необходимую модернизацию объекта.
5
Таблица 1
Различные типы партнерства государства и частного сектора
Тип
партнерства
Контракт
на
обслуживание
Контракт
на
управление
Аренда
Собственность
активов
Государствен
ная
Государствен
ная
Государствен
ная
Концессия на Государствен
существующую ная
инфраструктуру
5.ВОТ
Государствен
(строительство- ная
эксплуатацияпередача)
Эксплуатация
Коммерческий
риск
Капиталовложе
ния
Государственно- Государственный Государственные
частная
Частная
Государственный Государственные
Частная
Разделенный
Государственные
Частная
Частный
Частные
Частная
Частный
Частные
Что касается железных дорог, то их эксплуатация
переживает
в
последние
десятилетия
значительные
преобразования,
отмеченные
развитием
делегированного
управления. Начавшись в Европе, эта тенденция постепенно
распространяется на другие регионы мира. Главным инструментом
делегированного управления является контракт, который отражает
как транспортную политику государства, так и обязательства
оператора по ее осуществлению. Кроме экономного расходования
средств, оператор все чаще берет на себя обязательства по замене
подвижного состава и увеличению перевозок. Полученные
положительные результаты показывают, что делегированное
управление имеет весьма хорошие перспективы развития.
Различные юридические и финансовые схемы разрабатываются
в настоящее время в области строительства высокоскоростных
железных дорог. В мае 1991 г. во Франции был принят генеральный
план развития высокоскоростных железных дорог. Он включает
16 новых проектов. Разработан общеевропейский генеральный план
развития высокоскоростных железных дорог. Создание таких дорог
становится мощным средством экономического развития и
интеграции; в то же время ограниченность бюджетных ресурсов и
задолженность железнодорожных компаний во многих странах
заставляют задуматься о новых способах финансирования этих дорог
6
с привлечением как государственных, так и частных инвесторов,
принимающих на себя риски, связанные с финансированием.
В
плане
развития,
согласованном
Государственной
железнодорожной компанией Франции с государством сроком на
5 лет, определены объемы инвестиций компании и самые важные
инвестиционные проекты, отобранные с её согласия. В случае если
проект не отвечает требованиям нормы внутренней рентабельности, в
соответствии со статьей 26 согласованного плана, государство
должно оказать содействие компании. Государственная помощь
инвесторам в случае низкой нормы внутренней рентабельности может
принимать различные формы: субсидии, финансовые взносы,
возвратные авансы, налоговые льготы, валютные гарантии,
гарантированное право на ведение побочной прибыльной
деятельности или возвращение прироста стоимости земельных
участков, вызванного строительством объекта. Каким бы ни был
инвестор, ему выгоднее всего получить под проект высокоскоростных
железнодорожных линий долгосрочное финансирование или
разработать
систему
рефинансирования,
обеспечивающую
равномерное покрытие затрат. Видимо, возможно предусмотреть и
выпуск долгосрочных облигаций и привлекать средства страховых
компаний, пенсионных и гарантийных фондов.
Исследования, проведенные по отдельным высокоскоростным
линиям в Европе показывают, насколько важно авансовое
финансирование проекта за счет концессионера: план счетов
бухучета, применяемый при концессии объекта коммунального
хозяйства, позволяет отсрочить затраты благодаря отмене
амортизационных отчислений и решить проблему дефицита первых
лет эксплуатации. Применительно к российским железным дорогам
аналогичная модель могла бы быть использована для развития и
модернизации наиболее значимых транспортных коридоров.
В целом, анализируя сущность государственно-частного
партнерства, можно утверждать, что его главной частью является
контракт между государством и частным инвестором.
Не вдаваясь в подробности, можно выделить следующие
основные виды государственно-частного партнерства в области
транспортной инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства:
7
1. Сдача в аренду
Арендосъемщик управляет инфраструктурными объектами или
предоставлением услуг. Он получает средства, главным образом, из
платежей, осуществляемых пользователями.
2. Концессия коммунального обслуживания (на уже
существующие объекты)
Концессионер вкладывает инвестиции, управляет переданным
ему имуществом и получает оплату, главным образом, из платежей,
осуществляемых
пользователями.
Объекты
инфраструктуры
возвращаются государственным властям (муниципалитетам) по
окончании контракта.
3. Концессия
капитального
строительства
(на
строительство нового объекта):
3.1. ВООТ (Построй, владей, эксплуатируй, передай)
В рамках финансирования проектов многие частные компании
путем многочисленных контрактов финансируют, строят, владеют и
управляют инфраструктурными объектами с учетом параметров
спроса, прогнозируемыми государственными властями и зачастую
ими гарантированными. Инфраструктурные объекты переходят к
частным инвесторам по окончании контракта.
3.2. ВОТ (Построй, эксплуатируй, передай)
Собственность на инфраструктурные объекты передается
государственным властям по окончании контракта.
3.3. ВОО (Построй, владей, эксплуатируй)
Собственность на объекты инфраструктуры остается в
распоряжении инвестора по истечении контракта.
3.4. Обратный ВООТ
Государственные
власти
финансируют
и
возводят
инфраструктурный объект и доверяют управление им частному
предприятию, которое постепенно приобретает его в собственность.
Понимание специфики контракта государственно-частного
партнерства имеет важное практическое значение, так как 21 июля
2005 года был принят Федеральный закон "О концессионных
соглашениях", а 8 июля текущего года – Федеральный закон «О
государственно-частном
партнерстве,
муниципально-частном
партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации», что,
несомненно, является существенным шагом вперед по формированию
8
взаимовыгодных
взаимоотношений
государства и
бизнеса,
привлечению инвестиций в экономику России, прежде всего в такие
важнейшие отрасли, как ЖКХ и транспортная инфраструктура.
Разделение рисков как экономическая основа
концессионного контракта
Важнейшей частью любого концессионного соглашения
является разделение рисков между государством и частным
инвестором. Разделение рисков должно составлять экономическую
основу концессионного контракта. Именно на разделении рисков
строится сбалансированное государственно-частное партнерство в
промышленно развитых странах.
Анализ рисков проекта проходит в четыре этапа: выявление
рисков, оценка потенциальной значимости реализации этих рисков,
ограничение каждого риска и разделение оставшихся рисков.
Представляется целесообразным более подробно остановиться
на классификации основных видов рисков, принятой в промышленно
развитых странах, так как это может иметь важное практическое
значение при заключении концессионных контрактов в России.
Риски концессионных контрактов можно разделить на четыре
большие группы:
риски, связанные со строительством;
риски, связанные с эксплуатацией;
риски, связанные с финансированием;
иные риски.
Эти риски будут кратко перечислены ниже. В каждом случае
рассмотрены проблемы разделения рисков между государственным и
частным партнерами.
1. Риски, связанные со строительством, включают:
- риски, связанные с проектированием или строительномонтажными работами;
- риски превышения стоимости;
- риски недостижения заданных технико-экономических
показателей;
- риски несоблюдения сроков.
По поводу этих рисков можно сделать следующие замечания:
они имеют место в том случае, когда проект включает в себя
9
строительство одного или нескольких объектов. Они очевидны, если
предметом контракта являются строительство объекта и его
последующая эксплуатация (в случае концессии капитального
строительства или схемы В.О.Т.), и неявны при концессии объектов
коммунального
хозяйства.
Эти
риски
возлагаются
на
государственного партнера в случае аренды и на частного - во всех
остальных случаях. Однако, из этого правила есть два исключения:
- если частного партнера привлекают не для проведения работ,
а для участия в их финансировании;
- при наступлении форс-мажорных обстоятельств (если
проводится разделение рисков) гарантия государственного партнера
выражается, чаще всего, в возможности пересмотра тарифов.
Эти риски взаимосвязаны и должны быть отнесены к основным
рискам, сопровождающим проекты подобного типа. Помимо
затруднений для государственного партнера, которые могут быть
вызваны, например, задержкой ввода в действие сооружения или
отсрочкой предоставления услуг, эти риски могут повлечь прямые и
косвенные финансовые последствия (штрафные санкции за задержку
сроков, убытки при эксплуатации и т.д.). Они способны вызвать
нарушение экономической сбалансированности проекта для частного
партнера и, в худшем случае, привести к его отказу от проекта.
Именно поэтому подбору и окончательному выбору партнеров
уделяется особое внимание. Это объясняет также стремление
частного партнера к снижению собственных рисков путем их
разделения или переложения на других участников проекта:
- на банки, что редко бывает возможно, так как они не
решаются вступать в проект на этапе строительства и требуют, чтобы
частный партнер предоставил гарантии завершения работ;
- на строительные фирмы, путем заключения договоров по
твердым заранее установленным расценкам и получения, таким
образом, "гарантий завершения строительства";
- на страховые компании.
2. Риски, связанные с эксплуатацией
2.1. Рыночный риск.
Этот риск включает возможные расхождения между
предварительными расчетами, ставшими основой для прогноза
10
экономической жизнеспособности и характеристик проекта, и
реальным спросом на товары или услуги, производимые объектом
(пассажиропоток, энерго-, водопотребление и т.д.). Этот риск обычно
целиком принимается частным партнером и косвенно банками, так
как оказывает решающее влияние на денежные поступления от
проекта. Однако, случается, что часть этого риска остается за
государственным партнером, а именно тогда, когда он одновременно
является потребителем произведенного продукта (например, в случае
с электростанциями или водоочистными сооружениями). Здесь
срабатывают схемы типа "take or pay" (бери или плати) с
обязательствами по покупке или минимальными платежными
гарантиями. Не обеспеченные такими гарантиями часть амортизации
и фиксированных эксплуатационных затрат составляют, в этом
случае, остаточный риск частного партнера.
2.2. Риски превышения стоимости эксплуатации
Эти риски могут быть вызваны:
1) непредвиденным изменением стоимости ценообразующих
факторов: инфляционный риск. Не честно оставлять этот риск
частному партнеру. Лучший способ застраховаться от него использовать схему тарифной индексации. В этом случае именно
государственный участник проекта - через конечного потребителя покрывает большую часть риска. Часть риска, оставшаяся частному
партнеру, вызвана расхождением индексационной формулы с
реальностью. Поэтому чрезвычайно важно, чтобы выбранные
индексы и величина используемых весовых коэффициентов
максимально соответствовали реальной структуре цен;
2) неверной предварительной оценкой. В этом случае речь идет
об исключительно частном риске, который разделяется также, как
рыночный риск и по тем же причинам. Случается, что при реализации
крупных проектов частное предприятие, которое объединяет
промьшленных, финансовых и других акционеров, заключает договор
со специальной фирмой-оператором и поручает ей эксплуатацию
объекта, тогда именно эта фирма подвергается этому риску.
2.3 Риск недостижения технико-экономических показателей
Этот риск относится к том же виду, что и риск, связанный со
строительством, и появляется в случае, когда построенные объекты
или сооружения не способны производить предусмотренные товары
11
или услуги. Этот риск отличается от риска строительства тем, что
появляется в процессе эксплуатации и, как правило, на ограниченный
срок.
Замечания, сделанные выше, относительно риска превышения
стоимости (кроме инфляции) полностью относятся и к данному риску,
за исключением форс-мажора. Следует добавить, что в этом случае,
он может иметь побочные последствия, а именно, нанести урон
третьим лицам. И тогда, помимо финансовой ответственности,
частный партнер или оператор может быть привлечен к
административной ответственности. Обвинение при этом может быть
предъявлено и государственному партнеру.
Необходимо отметить, что рискам, связанным с эксплуатацией,
в большей степени подвергаются банки и финансовые структуры.
Они не только проводят собственный анализ проекта, но и уделяют
особое внимание опыту и качествам оператора (вне зависимости от
того, кто им является - само предприятие - концессионер или фирмаоператор), а также тому, насколько ему можно доверять. Доверие в
данном случае - ключевое слово, придающее смысл термину
"партнерство", и часто именно оно, в конечном счете, и определяет
жизнеспособность проекта.
Проекты, о которых мы говорим, всегда продолжительны,
поэтому непредвиденные ситуации могут существенно изменять
исходные данные (используемые для определения первоначальных
тарифов) и ухудшать экономические прогнозы. Именно поэтому
контракты, или заменяющие их документы, всегда содержат статьи о
возможном пересмотре условий контракта. Здесь опять таки очень
важны доверие, добросовестность и осознание общности интересов,
которые и придают смысл партнерству.
3. Риски, связанные с финансированием
Самим характером проекта определяется необходимость в
привлечении инвестиций и в случае такой необходимости - кто из
партнеров, государственный или частный, берет на себя такую
ответственность (если речь заходит о привлечении средств, то на
долю частного партнера, как правило, выпадает финансирование
оборотного
капитала
предприятия).
Частный
партнер
(в расширительном толковании, то есть вместе с банкирами) обычно
сам принимает этот риск и именно он мобилизует необходимые
средства из собственных фондов, а также за счет кредитов,
12
договаривается
об
условиях
кредитования,
предоставляет
соответствующие гарантии и т.д.
Помимо первого риска, связанного со схемой финансирования,
можно упомянуть, как значительные, несколько побочных рисков:
- процентный риск, если финансирование проводится с
изменяемой ставкой: этот риск может быть отнесен на счет
государственного партнера (через конечного потребителя) с помощью
специальной оговорки в индексационной формуле, или же на счет
частного, который может от него застраховаться, по крайней мере,
частично, проведением сделки типа "своп".
- валютный риск, который существует при реализации проектов
за рубежом. Когда этот риск выпадает на долю частного партнера, его
снижение зависит от того, какие ресурсы можно мобилизовать на
местном рынке капиталов. Он представляет большую трудность и
является одним из основных факторов, препятствующих реализации
подобных проектов в странах с нестабильной валютой, не имеющих
рынков долгосрочных ссудных капиталов, особенно если выручка от
эксплуатации объекта поступает в местной валюте, как часто и
происходит в случаях с инфраструктурой и коммунальным
хозяйством. В этой ситуации частный партнер не может быть
застрахован от валютного риска, а найти схему, позволяющую
отнести его полностью на счет государственного партнера, крайне
затруднительно.
4. Разные риски
Речь идет об остальных рисках, многообразных и, порой
значительных, не вошедших в первые три группы.
Из них можно выделить:
- политический
риск
(национализация,
невозможность
перечисления средств), которому, естественно, подвергается частный
партнер;
- риски юридические и риски, связанные с контрактом;
- риски неплатежеспособности потребителей;
- риски, связанные с охраной окружающей среды и т.д.
В целом можно утверждать, что партнерство государственного и
частного секторов в области строительства и управления
инфраструктурой и объектами коммунального хозяйства в
зарубежных странах доказало свою полезность. Оно позволяет решать
насущные проблемы, облегчая властям решение проблем управления
13
коммунальными службами и транспортом. Необходимость развития
инфраструктуры и объектов коммунального хозяйства открывает все
более
широкие
возможности
для
государственно-частного
партнерства, прежде всего путем использования концессии.
В этой связи российскому государству необходимо перейти к
стратегическому партнерству с частным сектором, сформировать
такую систему экономических взаимоотношений, которые бы
гарантировали успешное и устойчивое развитие страны.
В соединении государства и бизнеса в рамках ГЧП проявляется
противоречие между обслуживанием общественных интересов и
обеспечением прибыли. Представляется, что главная задача ГЧП - с
максимальной пользой для всего общества, но учитывая при этом
интересы бизнеса, - разрешить это противоречие. Как оно будет
разрешено - зависит, в первую очередь, от зрелости
институциональной, правовой, экономической сферы ГЧП,
развитости общественных институтов контроля за деятельностью
госаппарата, прозрачности партнерской деятельности.
Необходимо отметить, что по своим масштабам ГЧП и, прежде
всего, концессии, вполне могут сравниться с приватизационными
процессами, т.к. их объектами в России уже в ближайшем будущем
могут стать предприятия отраслей производственной и социальной
инфраструктуры, лесное хозяйство, муниципальная собственность. И
успех данной важнейшей формы хозяйственных отношений зависит
от того, насколько полной и непротиворечивой будет
соответствующая законодательная база, институциональная среда,
экономическая концепция ГЧП.