Заключение на проект федерального закона № 357029-6 «О внесении изменений в

Заключение
на проект федерального закона № 357029-6 «О внесении изменений в
пункт 8 статьи 70 Федерального закона «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации»
Комитет по конституционному законодательству и государственному
строительству рассмотрел указанный проект федерального закона,
внесенный депутатами Государственной Думы Д.Г.Гудковым, В.М.Зубовым,
И.В.Пономаревым, С.А.Дорониным, В.Г.Соловьевым, В.Н.Федоткиным,
М.И.Сердюком.
Законопроектом предлагается внести изменение в пункт 8 статьи 70
Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» (далее - Федеральный закон), предусматривающее снижение
порога явки избирателей, необходимого для признания референдума
состоявшимся, с 50 процентов до 25 процентов от общего числа избирателей,
внесенных в списки участников референдума на территории проведения
референдума.
Согласно части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации высшим
непосредственным выражением власти народа являются референдум и
свободные выборы. Гармонизация власти предполагает сочетание прямого и
опосредованного народовластия, при этом осуществление функций
публичной власти в основном реализуется посредством представительных
органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это
вытекает из правовой природы представительных органов власти, в то время
как форма прямого народовластия применяется в перечисленных в
федеральном законодательстве случаях.
Одна форма прямой демократии (референдум) не должна отрицать
либо нивелировать другую форму (выборы), а представительная демократия
не должна противопоставляться непосредственной.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской
Федерации, выраженной в Постановлении Конституционного Суда РФ от
11 июня 2003 г. N 10-П, провозглашая референдум и свободные выборы
2
высшим непосредственным выражением власти народа, Конституция РФ
исходит из того, что названные высшие формы непосредственной
демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе
осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны,
дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в ст. 3
Конституции РФ (референдум - свободные выборы) не дает основания для
вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует
о приоритетной роли свободных выборов ст. 32 Конституции РФ, которая,
определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении
народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы
публичной власти, а затем - право участвовать в референдуме.
По своей правовой природе как избирательные права граждан, так и
право на референдум являются производными от права граждан на
непосредственное участие в управлении государством (ч. 1 ст. 32
Конституции РФ) и осуществление местного самоуправления (ч. 2 ст. 130
Конституции РФ). Это позволяет сделать вывод о том, что правовое
регулирование избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан РФ должно осуществляться на основе общих принципов, а вопросы
избирательных процедур и процедур проведения референдума должны быть
унифицированы.
Согласно пункту 53 статьи 2 Федерального закона от 12.06.2002 г.
N 67-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
референдум - форма прямого волеизъявления граждан Российской
Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного
значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством
голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие
в референдуме.
По сложившимся конституционным традициям законодательство
устанавливает высокие планки для осуществления власти народа путем
референдума, когда решения на референдуме должны приниматься
большинством имеющих право участвовать в соответствующем референдуме
граждан.
Согласно частям 5 и 7 статьи 80 Федерального конституционного закона
от 28.06.2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»,
референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие
более половины участников референдума, внесенных в списки участников
референдума, а решение признается принятым на референдуме, если за
вопрос референдума проголосовало более половины участников
референдума, принявших участие в голосовании. Центральная избирательная
комиссия Российской Федерации составляет протокол о результатах
референдума и подводит итоги голосования на референдуме.
Таким образом, для решений, принимаемых непосредственно народом,
законодательство установило высокие показатели того, что принято называть
3
репрезентативностью, - достаточно ощутимые порог явки и процент
большинства, при котором решение считается принятым.
Референдум как всенародное голосование граждан Российской
Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как
способ формирования органов народного представительства и других
выборных органов государственной власти являются согласно правовой
позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной
в Постановлении от 11 июня 2003 года N 10-П, высшими формами
непосредственной демократии, которые, при том что каждая имеет
собственное предназначение в процессе осуществления народовластия,
равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга; статьями 84
(пункт "в"), 92 (часть 3) и 135 (часть 3) Конституции Российской Федерации
в системной связи с ее статьями 3, 32 (части 1 и 2) и 71 (пункты "а", "в")
обусловливаются характер и содержание законодательного регулирования
условий и порядка проведения референдума и выборов в органы публичной
власти с тем, чтобы свободное волеизъявление граждан было обеспечено как
при осуществлении права участвовать в референдуме, так и при
осуществлении избирательных прав; устанавливая регламентацию
соответствующих прав, федеральный законодатель обладает достаточной
свободой усмотрения, которая тем не менее ограничена особенностями
высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и
соотношением.
Референдум, обеспечивающий непосредственное участие граждан в
управлении делами государства и открытость процессов принятия
политических решений, легитимируемых волей народа, не может подменять
органы народного представительства. Данному выводу корреспондирует
позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая в Рекомендации
1704 (2005) от 29 апреля 2005 года обращает внимание на то, что прямая и
представительная формы демократии дополняют друг друга, при этом
референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы
парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны
использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как
законодательных органов и в обход принципа верховенства права (пункты 5
и 8).
Следовательно, осуществляя правовое регулирование отношений,
связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный
законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации,
чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные
институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам
представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных
прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов
государственной власти, которые должны осуществляться в иных
конституционно установленных формах законотворчества как способа
принятия государственных решений. (Постановление Конституционного
Суда РФ от 21.03.2007 N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда
4
положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О
референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И.
Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа").
Снижение порога явки участников референдума для признания его
легитимным может привести к ситуации, когда абсолютное меньшинство
принимает решения по наиболее важным вопросам государственного и
местного значения.
Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по
конституционному законодательству и государственному строительству
рекомендует рассматриваемый законопроект отклонить.
Утверждено на заседании Комитета
Председатель Комитета
20 января 2014 г.
В.Н. Плигин