система обязательственных правоотношений в сфере
реклама
На правах рукописи Бандурина Наталья Владимировна ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОРПОРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва – 2011 2 Работа выполнена на кафедре частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет». Официальные оппоненты: Доктор юридических наук, профессор Курбанов Рашад Афатович Доктор юридических наук, доцент Рузакова Ольга Александровна Доктор юридических наук, профессор Эрделевский Александр Маркович Ведущая организация: Институт государства и Российской Академии Наук права Защита состоится «21» марта 2012 г. в 11.00 часов на заседании Совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.198.11 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет» по адресу: 125993, ГСП-3, г. Москва, Миусская пл., д. 6, ауд. 255. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет». Автореферат разослан «___» ____________ 2012 г. Ученый секретарь Совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д.212.198.11, кандидат юридических наук Е.Ю. Князева 3 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Актуальность темы диссертационной работы обусловлена теоретическими и практическими проблемами управления федеральной собственностью в современных социально-экономических условиях развития Российской Федерации, модернизации российской экономики, стабилизации различных ее сфер. Федеральная собственность, безусловно, являются важной составляющей государственного управления, поскольку именно за ее счет формируется основа деятельности всего государства. Но проблемы принадлежности, разграничения, и особенно, управления федеральной собственностью в законодательстве решены недостаточно, что вызывает необходимость проведения ряда соответствующих исследований. Управление федеральной собственностью представляет собой достаточно многогранное и специфическое явление, поскольку именно она обеспечивает выполнение задач и приоритетных направлений развития государства в целом. Действительно, любое государство нуждается в экономических ресурсах для выполнения тех публичных задач и функций, ради которых оно существует, при этом федеральная собственность является непременным спутником любой государственности, а ее масштаб в целом отражает объем и характер возложенных на государство функций и задач1. Наличие публичного имущества с необходимостью требует эффективного управления им, поэтому в условиях становления и развития инновационного пути развития Российской Федерации, глобализации мировой экономики и интеграции России в мировое хозяйство, изменяется и структура управления федеральной собственностью, появляются новые институты, вводится новая категория управляющих – профессиональные директора, повышается роль независимых директоров в органах управления предприятий с государственным участием, что, накладывает отпечаток на систему управления федеральной собственностью в целом и свидетельствует о попытках государства повысить эффективность управления государственной и федеральной собственностью, сформировать новые инструменты и механизмы в данной сфере. В данном аспекте следует отметить, что в Российской Федерации отсутствует единый законодательный акт, который бы регламентировал вопросы управления как федеральной, так и государственной собственностью в целом. В условиях недостаточной проработанности этих положений значительно снижается эффективность применения всего массива нормативных актов, регламентирующих участие государства в управлении различными объектами2. Необходимо отметить, что в настоящее время достаточно сложным является вопрос о корпоративных формах управления федеральным имуществом, поскольку ранее в литературе и нормативных правовых актах вопрос о См.: Винницкий А.В. О современной концепции публичной собственности в Российской Федерации // Журнал российского права, 2009, № 5 2 См.: Молотников А.Е. Особенности реализации государством права на управление акционерными обществами // Предпринимательское право, 2009, № 3 1 4 корпоративных формах управления, и в частности о корпоративном управлении федеральной собственностью не ставился, в то время как большое количество проблем и вопросов возникает относительно новых форм управления государственной и федеральной собственностью - государственных корпораций и государственных компаний, а также уже существующих и достаточно спорных по своему правовому статусу и дальнейшему легитимному будущему – унитарных предприятий. Введенные в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» новые юридические лица имеют название «государственные корпорации», что подразумевает их корпоративный характер и относимость к осуществлению корпоративного управления государственной собственностью. Создание таких образований на практике показало полную противоположность корпоративной сущности, что вызывает дополнительные вопросы и предложения для дискуссий относительно правового статуса государственных корпораций, в частности, в сфере управления федеральной собственностью. Отметим, что в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации3 содержались отдельные положения относительно усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики и создания жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью. Однако в современном обществе преобладают другие тенденции, связанные с тем, что достижение целей развития, успешная модернизация экономики и социальной сферы предполагают выстраивание эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства, направленных на координацию усилий всех сторон, обеспечение учета интересов различных социальных групп общества и бизнеса при выработке и проведении социально-экономической политики4. Поэтому для перехода к инновационному социально ориентированному развитию государство нацелено на поэтапное сокращение своего участия в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти, что предполагает построение эффективной и отлаженной системы корпоративного управления федеральной собственностью. Следует отметить, что в действующем законодательстве Российской Федерации не содержится определение корпоративного управления. Кодекс корпоративного поведения5, в котором присутствует данное понятие, не является Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» // СЗ РФ, 27.09.1999, № 39, ст. 4626 4 Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ, 24.11.2008, № 47, ст. 5489 5 Распоряжение ФКЦБ РФ от 04.04.2002 № 421/р «О рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения» // Вестник ФКЦБ России, № 4, 30.04.2002 3 5 нормативным правовым актом, что оставляет возможность для дискуссии на тему определения понятия, сущности и содержания корпоративного управления. До новой российской действительности появление каких-либо признаков корпоративности при управлении федеральной собственностью было невозможно, но в условиях повышения конкурентной борьбы между государствами, улучшения новой экономической ситуации в государстве, перехода на инновационный путь развития Российской Федерации, интеграции в мировое экономическое хозяйство, появилась возможность сформулировать сущность и признаки корпоративного управления в современном правовом режиме федеральной собственности. При этом в процессе реализации корпоративного управления федеральной собственностью опосредуются одновременно и частноправовые, и публичноправовые отношения, так как в данном аспекте государство выступает в роли комплексного стейкхолдера, заинтересованного одновременно в получении прибыли, увеличении доходов бюджета со стороны акционера и повышению качества управления объектами федеральной собственности, выполнению социальных функций для осуществления всех необходимых функций государства. При этом реализация подобных правоотношений приводит к корпоративным конфликтам между различными группами органов управления, представленных государством в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом, профессиональными поверенными, независимыми директорами и иными лицами. Таким образом, в сложившихся условиях представляется необходимым сформировать эффективную систему управления федеральной собственностью за счет повышения значимости корпоративных инструментов при соблюдении соответствия состава федерального имущества функциям государства, обеспечения открытости информации об эффективности управления федеральным имуществом, улучшения управления государственными долями в акционерных обществах, развития практики привлечения независимых корпоративных директоров, в том числе в предприятиях с государственным участием, законодательного закрепления основных инструментов корпоративного управления федеральной собственностью. Отмеченные обстоятельства свидетельствуют об актуальности, научной и практической значимости исследования проблем правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации, что и определило выбор темы диссертационного исследования. Степень научной разработанности проблемы. Вопросам реализации правоотношений относительно федеральной собственности, и в частности, ее управления, уделялось пристальное внимание исследователей, но при всей актуальности данной темы отдельные ее аспекты недостаточно рассмотрены в юридической литературе. Среди юристов, чьи работы были посвящены теоретическим и практическим проблемам регулирования различных правоотношений в сфере управления федеральной собственностью, а также функционированию отдельных институтов корпоративного управления возможно выделить следующих авторов: 6 - дореволюционных ученых: К.Н. Анненкова, Е.А. Васьковского, Ю.С. Гамбарова, Н.Л. Дювернуа, Н.Л. Калинина, А.И. Каминку, К.И. Малышева, Д.И. Мейера, Л.И. Петражицкого, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, В.И. Синайского, В.Т. Судейкина, И.Т. Тарасова, В.П. Цитовича, Г.Ф. Шершеневича, Л.Н. Яснопольского и др. - советских авторов: М.М. Агаркова, А.В. Бенедиктова, С.Н. Братуся, А. Вебера, Д.М. Генкина, В.П. Грибанова, И.С. Гуревича, В.А. Дозорцева, О.С. Иоффе, Е.С. Компанеец, В.В. Копьева, С.М. Корнеева, О.А. Красавчикова, М.И. Кулагина, Л.А. Лунца, И.Б. Новицкого, Э.Г. Полонского, Ю.Н. Старилова, В.А. Тархова, Е.А. Флейшиц, Р.О. Халфиной, Л.Е. Шепелева и др. Среди современных авторов, работы которых связаны с исследованием различных видов управления федеральной собственностью, в том числе государственного управления, следует выделить таких авторов, как: А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Т.Г. Архипова, А.Г. Барабашев, Д.Н. Бахрах, А.Н. Борисов, П.П. Глущенко, В.В. Гончаров, Е.А. Городецкая, А.А. Демин, Р.И. Елагин, П.М. Ершов, Т.В. Закупень, Д.П. Звоненко, М.В. Иванов, О.В. Казаченкова, А.А. Кармолицкий, Ю.А. Карташева, Н.М. Конин, О.И. Короткова, Н.И. Косякову, Р.А. Курбанова, М.А. Лапина, Н.В. Ласкина, А.Ю. Малумов, А.В. Мелехин, Ю.И. Мигачев, Н.А. Погодина, Л.Л. Попов, А.Д. Селюков, С.В. Тихомиров, П.В. Федотов, В.С. Четвериков, и др. Вопросы правового регулирования корпоративных правоотношений в целом, и корпоративного управления, в частности, были объектом исследования большого количества современных авторов, среди которых следует выделить Т.Е. Абову, С.С. Алексеева, Е.Г. Афанасьеву, А.А. Бегаеву, В.А. Белова, М.И. Брагинского, В.А. Бублика, Д.А. Вавулина, В.А. Вайпана, В.В. Витрянского, А.В. Габова, И.В. Гетьман-Павлову, С.В. Гомцяна, Т.А. Григорьеву, С.П. Гришаева, Е.Ф. Губина, Д.И. Дедова, В.И. Добровольского, В.В. Долинскую, С.С. Занковского, М.Г. Ионцева, С.А. Карелину, А.В. Каширина, А.А. Кирилловых, Г.А. Корнийчука, В.Г. Коряковцева, П.В. Крашенинникова, В.А. Лаптева, Д.В. Ломакина, А.В. Майфата, П.В. Матвеенко, Н.И. Михайлова, С.Д. Могилевского, В.П. Мозолина, А.Е. Молотникова, А.А. Молчанова, Д.В. Мурзина, О.В. Осипенко, В.Ф. Попондопуло, Г.Л. Рубеко, Г.Ф. Ручкину, О.Н. Садикова, Д.А. Степанова, Е.А. Суханова, М.В. Телюкину, С.В. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Ю.Л. Фадеева, Ю.С. Цимермана, Г.С. Шапкину, А.Е. Шерстобитова, И.С. Шиткину, А.М. Эрделевского, Л.Р. Юлдашбаеву и др. Правовое регулирование управления федеральной собственностью, в том числе корпоративного управления в Российской Федерации, было объектом исследования диссертационных работ следующих авторов: А.А. Александровой, К.М. Алиевой, М.В. Гвоздаревой, С.А. Гинько, В.Г. Голубцова, А.А. Данельяна, Е.К. Дзыбик, А.В. Дягилева, Е.С. Жилинского, И.А. Заворотченко, Е.С. Зориной, А.Э. Козловской, А.П. Колесова, М.В. Лаврова, С.А. Пахомова, А.В. Полухина, В.В. Прохоренко, А.А. Родина, Т.В. Сигиной, В.В. Титова, М.Д. Тихомирова, О.Ю. Ускова, Н.В. Фомичевой, В.Ю. Шеленина, С.А. Шувалова, и др. Несмотря на такой широкий спектр научных трудов по направлениям настоящей диссертационной работы, необходимо отметить отсутствие какого- 7 либо комплексного исследования правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации, как в силу новизны рассматриваемого правового института, так и из-за специфики сочетания исследуемых правоотношений, что обусловливает выбор темы диссертационного исследования и показывает его своевременность и значимость. Научная гипотеза исследования основывается на необходимости инновационной модернизации системы корпоративного управления федеральной собственностью в России, создания соответствующих правовых условий для активизации новых институтов корпоративного управления в сфере обеспечения эффективного государственного управления объектами собственности, а также предполагает разработку концепции правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации, адаптации системы управления объектами федеральной собственности к процессам глобализации. Научная проблема заключается в разрешении имеющегося несоответствия исторически сложившейся системы управления федеральной собственностью в Российской Федерации и современных подходов к осуществлению корпоративного управления в юридических лицах различных организационноправовых форм с участием государства. В связи с этим необходимо выяснить причины, препятствующие формированию эффективной системы корпоративного управления федеральной собственностью, предложить комплекс правовых мер по активизации внедрения корпоративного управления в государственных предприятиях и организациях. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации и составляющие в совокупности комплекс различных правоотношений, реализующихся в процессе осуществления управления федеральной собственностью. Предмет исследования составляют теоретические вопросы понимания сущности федеральной собственности как объекта корпоративного управления в России и реализации корпоративного управления федеральной собственностью, практические проблемы его частноправового и публично-правового регулирования в Российской Федерации, а также концептуальные положения о правовом регулировании корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации. Целью диссертационной работы является решение научной проблемы разработки на основе комплексного анализа действующего законодательства Российской Федерации механизма правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью, включая анализ состояния и перспектив внедрения механизмов корпоративного управления в различных предприятиях и организациях с участием государства, выявления причин, сдерживающих развитие эффективной системы управления объектами федеральной собственности и способов их преодоления для результативного участия государства в управленческой деятельности. 8 Для достижения указанной цели автором поставлены следующие задачи диссертационного исследования: 1) исследовать правовой режим федеральной собственности как объекта управления; 2) проанализировать понятие и отдельные теоретические категории в сфере корпоративного управления федеральной собственностью; 3) разработать и систематизировать методы, принципы и правоотношения в сфере правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью; 4) выявить специфические черты корпоративного управления федеральной собственностью относительно иных видов управления; 5) исследовать и раскрыть особенности отдельных форм корпоративного управления федеральной собственностью; 6) выявить правовые аспекты реализации государством полномочий собственника; 7) проанализировать особенности формирования органов корпоративного управления федеральной собственностью; 8) выявить специфику возникновения и разрешения корпоративных конфликтов при корпоративном управлении федеральной собственностью; 9) исследовать проблемы контроля за корпоративным управлением федеральной собственностью и применения мер ответственности к участникам корпоративного управления федеральной собственностью; 10) проанализировать правовые проблемы раскрытия информации при корпоративном управлении федеральной собственностью; 11) исследовать правовой режим совершения отдельных существенных корпоративных действий в отношении федеральной собственности; 12) сформулировать предложения по изменению законодательства, регулирующего корпоративное управление федеральной собственностью. Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частные методы познания, в частности, формально-логический, методы системного и комплексного анализа, диалектический, сравнительно-правовой метод, статистический и другие методы. Кроме того, автором использован системный подход, межотраслевой и междисциплинарный методы, так как проблемы, рассматриваемые в диссертации, затрагивают вопросы как гражданского и предпринимательского права, так и административного и финансового права, а также управленческую науку. Теоретическую основу исследования составили теоретические и научнопрактические работы юристов и экономистов по вопросам регулирования корпоративного управления федеральной собственностью, а также работы в области гражданского, предпринимательского, административного, корпоративного и других отраслей права, теории менеджмента, государственного и муниципального управления, современных механизмов государственного и корпоративного управления и др. Нормативную базу исследования составили нормы Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, в частности, Указов Президента Российской Федерации, Постановлений и Распоряжений Правительства Российской Федерации, министерств и федеральных служб Российской Федерации, регулирующих объект диссертационного исследования, а также иные источники. Эмпирическая база исследования представлена официальными данными статистических сборников, материалами монографий отечественных и зарубежных ученых, специализированных периодических изданий, всемирной сети Интернет, научными и аналитическими материалами международных и российских финансовых институтов и организаций. Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем представлена авторская концепция осуществления корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации на основе проведенного многоаспектного и комплексного анализа теоретических и практических проблем в данной сфере. На основе системного исследования теоретических работ и нормативных правовых актов Российской Федерации, практики их реализации выдвинуты конкретные предложения по совершенствованию теоретической и практической основы корпоративного управления федеральной собственностью, сформулированы ключевые определения в данной сфере: «федеральная собственность как объект корпоративного управления», «корпоративное управление федеральной собственностью», «формы корпоративного управления федеральной собственностью», «система администрирования федеральной собственности» и т.д. Исследована совокупность правоотношений, методов и принципов правового регулирования определенных действий в сфере корпоративного управления федеральной собственностью, выделена система индивидуализирующих признаков рассматриваемого правового института относительно классического корпоративного управления и государственного управления, а также проведена классификация форм корпоративного управления федеральной собственностью, что также позволило выделить специфические характеристики указанного института. Сделаны конкретные предложения относительно совершенствования инструментов корпоративного управления федеральной собственностью, в частности, относительно порядка формирования и функционирования отдельных органов корпоративного управления в соответствующих организациях, а также применении различных форм государственного и негосударственного контроля за корпоративным управлением федеральной собственностью. В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические положения, характеризующие порядок и специфические характеристики правового регулирования корпоративного управления федеральной собственности, а также практические выводы и предложения, которые выносятся на защиту: 1. Исследовав правовой режим федеральной собственности как объекта корпоративного управления, установлено отсутствие в законодательстве 10 Российской Федерации его комплексного понятия, на основании чего предложено авторское определение федеральной собственности как объекта корпоративного управления, под которым предложено понимать совокупность объектов движимого и недвижимого имущества, объектов интеллектуальной собственности и других видов имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов исполнительной власти в определенной сфере деятельности, переданного в управление организации или предприятию, в органы управления которого включены представители государства. 2. В результате проведенного анализа комплексного института управления имуществом, принадлежащим государству, сформулировано авторское понятие корпоративного управления государственной собственностью, под которым предложено понимать совокупность правоотношений между органами управления организации или предприятия, представленных полностью или частично государством в лице уполномоченного органа исполнительной власти или представителей государства, осуществляющих свои функции в соответствии с законодательством Российской Федерации, относительно управления деятельностью организации и предприятия, в том числе по поводу пользования, владения и распоряжения объектами государственной собственности. При этом выделено понятие корпоративного управления федеральной собственностью, под которым следует понимать совокупность взаимоотношений между органами управления организации или предприятия, представленных полностью или частично федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными представителями государства, осуществляющими свои функции в соответствии с законодательством Российской Федерации, относительно управления деятельностью организации и предприятия, в том числе по поводу пользования, владения и распоряжения объектами федеральной собственности. 3. При исследовании нормативной правовой основы правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью выявлено отсутствие сколь-нибудь значительного комплексного акта в данной сфере, как на законодательном, так и на подзаконном уровне. Установлено, что некоторые правоотношения в корпоративном управлении федеральной собственностью регулируются нормами законодательства об акционерных обществах, унитарных предприятиях, государственных корпорациях; отдельные правоотношения урегулированы указами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, что не отвечает сущности рассматриваемой правовой категории. На основании проведенного исследования в целях совершенствования системы управления федеральной собственностью и повышения эффективности корпоративного управления предложено разработать и принять соответствующий федеральный закон, в содержание которого должны быть включены следующие разделы: 11 I. Правовой режим федеральной собственности, ее понятие, критерии включения в данную категорию различного рода объектов. II. Формы управления федеральной собственностью, критерии разграничения форм управления федеральной собственностью. III. Государственное управление федеральной собственностью: органы государственного управления, их функции и задачи. IV. Правовое обеспечение системы корпоративного управления: понятие корпоративного управления федеральной собственностью, порядок формирования различных органов корпоративного управления федеральной собственностью, разграничение функций и полномочий органов корпоративного управления. Правовой статус представителей государства в органах корпоративного управления федеральной собственностью. V. Контроль за управлением федеральной собственностью: понятие контроля, виды контроля. Разграничение государственного и негосударственного контроля за управлением федеральной собственностью. Система отчетности и аудита управления федеральной собственностью. 4. Исследована система принципов правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью, и предложена их классификация в зависимости от их функционального назначения и правовой природы регулирования рассматриваемого понятия. Выделены принципы общей направленности, которые являются основополагающими началами для реализации любого вида управления, в том числе корпоративного управления федеральной собственностью: принцип законности; принцип объективности; принцип конкретности; принцип свободы предпринимательской деятельности; принцип юридического равенства различных форм собственности и равной их защиты; принцип баланса частных интересов предпринимателей и публичных интересов государства и общества в целом; принцип сочетания централизации и децентрализации управления федеральной собственностью. Помимо этого, выделены специальные принципы корпоративного управления федеральной собственностью, представляющие совокупность принципов классического корпоративного управления и государственного управления: принцип открытости информации об управлении федеральной собственностью; принцип эффективного стратегического менеджмента; принцип сочетания государственного и внутреннего контроля при управлении федеральной собственностью; принцип принятия необходимых мер для разрешения корпоративных конфликтов; принцип сочетания государственных поверенных и независимых директоров в составе совета директоров (наблюдательного совета) общества с государственным участием; принцип недопущения злоупотребления правами акционеров – представителей государства; принцип эффективного осуществления внутреннего и внешнего аудита и др. 5. Доказано, что при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью используется совокупность правовых методов: императивного и диспозитивного, что свидетельствует о комплексном характере правового регулирования рассматриваемого понятия. 12 Императивный метод проявляется при правовом регулировании формирования объекта управления, делегирования соответствующими полномочиями федеральные органы исполнительной власти по осуществлению управления, построению взаимоотношений между государством – собственником имущества и иными органами корпоративного управления, наделением управленческими функциями и формированием позиции профессиональных поверенных в структуре совета директоров (наблюдательного совета) относительно вопросов корпоративного управления, осуществлением государственного контроля и аудита корпоративного управления федеральной собственностью и др. Диспозитивный метод проявляется в правовом регулировании функционирования акционерного общества с участием государства, в частности, определении дивидендной политики, деятельности независимых директоров в составе совета директоров (наблюдательного совета), необходимости раскрытия информации о деятельности общества, разрешении корпоративных конфликтов, осуществлении отдельных существенных корпоративных событий, функционировании государственных корпораций как некоммерческих организаций в виде квазикорпоративной формы корпоративного управления федеральной собственностью и др. 6. Установлено, что при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью возникает комплекс соответствующих правоотношений, которые предложено классифицировать по следующим основаниям: 1) в зависимости от субъектов корпоративного управления федеральной собственностью: - правоотношения с участием представителей федеральных органов исполнительной власти, в частности, Федерального агентства по управлению государственным имуществом; - правоотношения по наделению профессиональных поверенных управленческими функциями и формированию их позиции; - правоотношения по организации деятельности независимых директоров; - правоотношения по формированию исполнительных органов организации с государственным участием; 2) в зависимости от масштаба государственного участия в корпоративном управлении федеральной собственностью: - правоотношения между органами корпоративного управления при полном участии государства: государство является единственным акционером, а также участвует в формировании совета директоров (наблюдательного совета) и исполнительных органов, например: акционерное общество со 100-процентным участием государства, федеральное государственное унитарное предприятие; - правоотношения между органами корпоративного управления при частичном участии, либо участии в формировании отдельных органов корпоративного управления, например: акционерное общество с участием государства в акционерном капитале; акционерное общество, в составе совета 13 директоров (наблюдательного совета) которого присутствуют представители государства; государственные корпорации; 3) в зависимости от участия в дивидендной политике и получения прибыли от корпоративного управления федеральной собственностью: - правоотношения между органами корпоративного управления при участии государства в распределении дивидендов или прибыли от управления федеральной собственностью, например: акционерное общество с государственным участием, федеральное государственное унитарное предприятие; - правоотношения между органами корпоративного управления при отсутствии участии государства в распределении дивидендов или прибыли от управления федеральной собственностью, например: государственная корпорация; 4) в зависимости от характера правоотношений между головной и дочерними обществами при управлении федеральной собственностью: - правоотношения, связанные с формированием холдинговой модели управления федеральной собственностью с участием дочерних обществ; - правоотношения, связанные с осуществлением влияния на деятельность дочерних обществ при управлении федеральной собственностью; - правоотношения по организации перекрестного акционирования дочерних обществ. 7. При проведении соотношения понятий «классическое корпоративное управление», «государственное управление», «корпоративное управление федеральной собственностью» по критериям участников управления, функциям органов управления, порядку формирования органов управления, публичности и открытости деятельности организации, формированию имущественной основы деятельности организации, аффилированности с государством и др., выявлена уникальность корпоративного управления федеральной собственностью как теоретико-правовой конструкции. На основании проведенного исследования обосновано, что понятие «корпоративное управление федеральной собственностью» является по сути симбиозом между классическим корпоративным управлением, основанном на диспозитивных правоотношениях между участниками управления, и представляющем собой организацию управления внутри общества посредством распределения компетенции между ее органами управления, закрепления ее в уставе и внутренних документах общества для повышения эффективности его деятельности, и государственным управлением, основанным на жестком регулировании управленческих функций и осуществлении государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть специальными субъектами - органами исполнительной власти. 8. Исследована система правовых признаков, на основании которых конкретизированы особенности корпоративного управления федеральной собственностью как теоретико-правовой конструкции. В частности, к таким признакам отнесены: 14 1) участники: государство со 100-процентным участием – нет необходимости проводить общее собрание акционеров, поскольку государство представляет единого акционера; 2) порядок формирования совета директоров (наблюдательного совета): назначение собственником-государством в соответствии с директивным методом; 3) функции органов управления: отсутствует четкое разграничение функций, поскольку и акционер, и совет директоров представляют интересы государства; 4) отсутствие публичности при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью, так как членом органов управления может стать не каждый субъект права; 5) раскрытие информации при корпоративном управлении федеральной собственностью: незначительно, кроме того, несмотря на установленные в законодательстве требования о раскрытии информации, организации с участием государства фактически не соблюдают данные требования; 6) формирование источников и фондов: происходит, в первую очередь, за счет средств федерального бюджета, нерыночных инструментов, налоговых преференций, индивидуальных режимов экономического благоприятствия и др.; 7) аффилированность с государством: при корпоративном управлении федеральной собственностью аффилированность полная, так как государство заинтересовано в результатах деятельности организации по осуществлению правомочий относительно объектов федеральной собственности. 9. Проведя исследование форм корпоративного управления федеральной собственностью, и в целях создания комплексной системы функционирования сегментов рассматриваемого правового понятия, сформулировано авторское определение формы корпоративного управления федеральной собственностью, под которой следует понимать совокупность определенных инструментов и механизмов, выраженных в создании юридического лица определенной организационно-правовой формы, обладающими управленческими функциями и полномочиями владения, пользования и распоряжения объектами федеральной собственность, в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Предложена и обоснована авторская классификация форм корпоративного управления в зависимости от наличия в организации системы корпоративного управления и участия в ней государства: - явные: акционерные общества с 100-процентным участием государства, федеральные государственные унитарные предприятия, в состав органов корпоративного управления входят представители государства; - неявные: акционерные общества с частичным участием государства, в которых государство является неполным собственником, в состав органов корпоративного управления входят представители государства; - квазикорпоративные: государственные корпорации, создаваемые за счет имущества государства, в состав органов корпоративного управления входят представители государства, но собственником государство не является. 10. Доказано правовое положение государства как комплексного стейкхолдера, поскольку при корпоративном управлении федеральной 15 собственностью государство осуществляет правомочия различных групп заинтересованных лиц: акционеров, инвесторов, директоров, исполнительных органов, контролирующих органов и др., и заинтересовано в реализации соответствующих интересов, присущих, как правило, отдельным группам участников корпоративного управления: стратегическом управлении федеральным имуществом, повышении эффективности его использования, получении прибыли в результате его использования, достижении высокого уровня финансовых показателей от управления федеральной собственностью, получения налогов, сборов и иных платежей в федеральный бюджет в результате управления федеральной собственностью и др. 11. При правовом исследовании организации корпоративного управления федеральной собственностью и правовых аспектов реализации государством полномочий собственника установлено, что в отдельных формах корпоративного управления федеральной собственностью формирование органов корпоративного управления происходит за счет федеральных органов исполнительной власти. На основании проведенного анализа введено в правовой оборот понятие системы администрирования федеральной собственности, под которой предложено понимать совокупность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по управлению федеральной собственностью в пределах и порядке, определенных нормативными правовыми актами Российской Федерации. Проведено соотношение системы администрирования федеральной собственностью и корпоративного управления федеральной собственностью по критериям масштаба участия в данных системах представителей государства, полномочиям и функциям в сфере управления федеральной собственностью, видам и уровню принимаемых решений относительно управления федеральной собственностью и др. 12. При исследовании организации корпоративного управления федеральной собственностью проведено соотношение участников в классическом корпоративном управлении и корпоративном управлении федеральной собственностью. Установлено, что в классическом корпоративном управлении соответствующие функции по управлению организацией выполняют профессиональные субъекты управления, которые являются участниками правоотношений между собственником и менеджментом по поводу объекта управления. Выявлены особенности при формировании органов корпоративного управления федеральной собственностью, в которые могут быть включены как зависимые представители государства, так и независимые директора, осуществляющие свои функции на профессиональной основе. Поскольку критерии отбора профессиональных поверенных не закреплены нормативно, в целях повышения эффективности деятельности таких субъектов при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью, предложено внести изменения в п. 16 Положения об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании 16 специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 03.12.2004 № 738, следующего содержания: «…Представителями интересов Российской Федерации могут быть лица, замещающие государственные должности, должности государственной службы в течение последних трех лет, лица, входящие в органы корпоративного управления акционерных обществ с государственным участием, а также иные лица, действующие в соответствии с договором и настоящим Положением, и обладающие специальными знаниями и навыками в сфере деятельности акционерного общества и корпоративного управления (далее - профессиональные поверенные)...». 13. В ходе анализа правовых аспектов формирования совета директоров (наблюдательного совета), выявлены правовые особенности создания совета директоров (наблюдательного совета) отдельных форм корпоративного управления федеральной собственностью, в частности, государственных корпораций. Установлено, что в законодательстве отсутствует какой-либо комплексный подход к назначению членов наблюдательного совета государственных корпораций, поскольку в отдельных случаях указанных лиц назначает и освобождает от должности Президент Российской Федерации (Ростехнологии, Росатом), в иных – Правительство Российской Федерации (Банк Развития – Внешэкономбанк, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Олимпстрой), в отношении Агентства по страхованию вкладов порядок назначения членов совета директоров в законодательстве не установлен. В то же время отсутствуют критерии и требования к данным лицам, их профессиональной подготовке, количественному составу, ответственности и др. На основании проведенного исследования, обоснована необходимость установить в федеральном законодательстве единообразные правила формирования советов директоров (наблюдательных советов) государственных корпораций и контроля над их деятельностью со стороны государства, а также сформировать единые критерии и требования, предъявляемые к указанным лицам, порядку их деятельности, принимаемым решениям, применяемым мерам ответственности по результатам деятельности 14. При исследовании правового обеспечения деятельности исполнительных органов проведен сравнительно-правовой анализ назначения и функционирования исполнительных органов в преобладающих формах корпоративного управления федеральной собственностью. Так, установлено, что коллегиальный исполнительный орган формируется только в акционерных обществах и государственных корпорациях, в то время как в федеральных государственных унитарных предприятиях действует только единоличный исполнительный орган. Выявлены различные подходы к назначению на должность единоличного исполнительного органа преобладающих форм корпоративного управления федеральной собственностью: 17 - акционерное общество: назначение на должность и прекращение полномочий единоличного исполнительного органа осуществляются по решению общего собрания акционеров, если уставом общества решение этих вопросов не отнесено к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) общества (п. 3 ст. 69 Федерального закона «Об акционерных обществах»); - федеральное государственное унитарное предприятие: назначается собственником, который заключает и прекращает с руководителем унитарного предприятия трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами (п. 7 ст. 20, п. 1 ст. 21 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»); - государственная корпорация: единый подход к назначению руководителя государственной корпорации отсутствует, полномочия по назначению и освобождению от должности единоличного исполнительного органа государственной корпорации принадлежат различным органам: Президенту Российской Федерации (Внешэкономбанк, Ростехнологии, Росатом), Правительство Российской Федерации (Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Олимпстрой), непосредственно совету директоров государственной корпорации – Агентство по страхованию вкладов. 15. Проведен сравнительно-правовой анализ правового статуса единоличного исполнительного органа государственных корпораций и федеральных государственных унитарных предприятий, и выявлены отличия по следующим основаниям: 1) наличию в законодательстве критериев отбора единоличного исполнительного органа: - назначение руководителей унитарных предприятий осуществляется на конкурсной основе при выполнении установленных критериев относительно образования, опыта работы и другим требованиям (Постановление Правительства РФ «О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий»); - назначение руководителей государственных корпораций производится без какого-либо конкурса и без предъявления каких-либо критериев к кандидатам; 2) необходимости повышения квалификация и подтверждения соответствия занимаемой должности: - руководители федеральных государственных унитарных предприятий подлежит аттестации в порядке, установленном собственником имущества унитарного предприятия и Постановления Правительства РФ «О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий»; - требования по повышению квалификации и проведению аттестации руководителей государственных корпораций в законодательстве не содержатся; 3) закреплению в законодательстве ограничений деятельности единоличного исполнительного органа: 18 - для руководителя федерального государственного унитарного предприятия установлены ограничения в правовом положении и функционировании (ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О государственных и муниципальных предприятиях»); - ограничения деятельности руководителей государственных корпораций в законодательстве не установлены; 4) установлению порядка применения мер ответственности: - руководитель федерального государственного унитарного предприятия должен отчитываться о деятельности предприятия в порядке и в сроки, которые определяются собственником имущества унитарного предприятия, а также по отдельным показателям, в частности, по бухгалтерскому учету и полученной прибыли (Постановление Правительства РФ от 10.04.2002 № 228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий»). Кроме того, руководитель унитарного предприятия несет в установленном законом порядке ответственность за убытки, причиненные унитарному предприятию его виновными действиями (бездействием), в том числе в случае утраты имущества унитарного предприятия (ст. 25 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»); - положения об ответственности единоличного исполнительного органа содержатся только в отношении Председателя Внешэкономбанка (п. 4 ст. 15 Федерального закона «О банке развития»). На основании проведенного анализа, сделан вывод о необходимости внесения изменений в законодательство о государственных корпорациях относительно закрепления соответствующих требований и критериев единоличных исполнительных органов государственных корпораций, единообразного порядка назначения единоличного исполнительного органа государственной корпорации, условий и порядка применений мер ответственности по результатам деятельности единоличного исполнительного органа государственной корпорации и др. 16. В ходе анализа правового регулирования взаимодействия участников корпоративного управления федеральной собственностью, а также правовых вопросов возникновения и разрешения корпоративных конфликтов в ходе корпоративного управления федеральной собственностью, выявлена специфика сущности корпоративных конфликтов в процессе такого управления, поскольку представители государства в органах корпоративного управления выполняют различные по существу и назначению полномочия, однако реализуют их в пользу государства как комплексного стейкхолдера. Такие корпоративные конфликты могут возникать по различным направлениям деятельности организации, в частности: - относительно выплаты дивидендов: согласно пп. 11 ст. 65 Федерального закона «Об акционерных обществах» рекомендации по размеру дивиденда по акциям и порядку его выплаты входит в компетенцию совета директоров (наблюдательного совета) общества, однако совет директоров (наблюдательный совет) акционерного общества с участием государства может принять решение о 19 невыплате дивидендов или уменьшению их размера, что повлечет недополучение средств в федеральный бюджет; - относительно ценообразования в организации: с одной стороны, государство как акционер заинтересовано в повышении дохода от деятельности общества, что выражается в позиции представителей государства при принятии решений относительно ценовой политики на продукцию, в частности, топливноэнергетического комплекса, с другой стороны, повышение цен может негативно повлиять на социальную обстановку в государстве и обществе, в результате чего неизбежны корпоративные конфликты между органами корпоративного управления федеральной собственностью, представленными государством. 17. При анализе правовых проблем осуществления контроля за корпоративным управлением федеральной собственностью выявлено, что при реализации данных правоотношений по причине комплексности рассматриваемого правового явления применяются различные виды контроля: - внешний государственный – со стороны контролирующих органов государственной власти – в акционерных обществах, государственных корпорациях; - внешний негосударственный – со стороны аудиторских организаций; - внутренний государственный – со стороны собственника федерального государственного унитарного предприятия; - внутренний негосударственный – со стороны собственников: миноритарных акционеров в акционерных обществом с частичным участием государства; со стороны специальных органов: ревизионной комиссии, службы внутреннего контроля и др. 18. При исследовании прикладных проблем корпоративного управления федеральной собственностью, выявлена специфика применения института раскрытия информации при корпоративном управлении федеральной собственностью, поскольку, с одной стороны, Кодекс корпоративного поведения устанавливает принцип регулярного и своевременного получения акционерами полной и достоверной информации об обществе, с другой стороны, в случае деятельности акционерного общества со 100-процентным участием государства реализация данного принципа представляется нецелесообразной по причине наличия единственного акционера – государства. В то же время в иных формах корпоративного управления федеральной собственностью принцип открытости информации должен быть реализован за счет ведения информационной политики общества для свободного и необременительного доступа к информации об обществе, и предоставления иным участникам общества исчерпывающей информации по каждому вопросу повестки дня при подготовке общего собрания акционеров, а также включения в годовой отчет, предоставляемый акционерам, необходимой информации, позволяющей оценить итоги деятельности общества за год. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в расширении теоретических знаний о правовом обеспечении реализации корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации, его значении и роли в теории и практике государственного 20 управления. Полученные научные результаты могут способствовать решению проблем правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью в различных предприятиях и организациях с участием государства. Практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные аспекты корпоративного управления федеральной собственностью, а также способствовать принятию нормативных правовых актов, позволяющих регламентировать порядок формирования органов корпоративного управления, их полномочия и функции относительно объектов федеральной собственности, преодолеть конфликты интересов между государством и иными собственниками. Материалы и разработки диссертационного исследования могут представлять интерес в правоприменительной практике для юристов, работников органов государственной власти, независимых директоров и профессиональных поверенных в системе управления федеральной собственностью, судей судов общей юрисдикции, арбитражных судов и др. Результаты диссертации могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях указанной проблемы и в учебном процессе при преподавании курсов «Административное право», «Гражданское право», «Предпринимательское право», «Корпоративное право», «Государственное и муниципальное управление», «Теория и механизмы современного государственного управления», и т.д. Апробация результатов исследования. Сформулированные в диссертации положения, выводы и предложения получили апробацию при обсуждении и рецензировании диссертации на заседаниях кафедры частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет», а также на международных и межвузовских научнопрактических конференциях. Научные разработки автора внедрены в учебный процесс юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет» при чтении лекционных курсов, проведении семинарских занятий, разработке учебно-методических пособий, учебно-методических комплексов по курсам «Административное право», «Финансовое право», «Российское предпринимательское право», а также проведении лекционных занятий по спецкурсу для студентов пятого курса дневного отделения «Финансово-правовые аспекты корпоративных правоотношений», для студентов пятого курса вечернего отделения «Правовое регулирование деятельности государственных корпораций». Основные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в опубликованных работах автора, в том числе в 6 монографиях, 19 21 статьях в изданиях, рекомендованных ВАК России, 14 докладах на международных, всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях и др. Структура работы определяется исследуемой тематикой, а также целью и поставленными задачами исследования. Диссертация включает введение, пять глав, объединяющих пятнадцать параграфов, заключение, список источников и литературы. II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ Во введении к диссертационному исследованию обосновывается актуальность темы, отражается степень разработанности проблемы, излагаются цель, задачи, объект и предмет исследования, формулируется научная гипотеза, научная проблема исследования, методологическая, теоретическая и эмпирическая базы исследования, формулируется новизна и положения на защиту, а также обозначается теоретическая и практическая значимость проведенного исследования, характеризуется апробация результатов исследования и его структура. Глава первая «Правовое обеспечение корпоративного управления федеральной собственностью» посвящена рассмотрению общих теоретических вопросов определения правоотношений в сфере права собственности на федеральное имущество и корпоративного управления. В первом параграфе «Правовой режим федеральной собственности как объекта управления» автором исследовано понятие и состав федеральной собственности в Российской Федерации. В диссертации показано, что согласно п. 5 ст. 214 ГК РФ отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом. Однако в настоящее время такой закон отсутствует, а перечень имущества, относящегося к федеральной, региональной и муниципальной собственности установлен в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»6. Так, Приложение № 1 к данному Постановлению содержит перечень объектов государственной собственности, которые относятся исключительно к федеральной собственности, независимо от того, на чьем балансе они находятся: I. Объекты, составляющие основу национального богатства страны. II. Объекты, Постановление ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» // Российская газета, № 8, 11.01.1992 6 22 необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач. III. Объекты оборонного производства. IV. Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства. V. Прочие объекты, например, предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов; предприятия и организации по производству спиртовой и ликеро-водочной продукции. Помимо такого перечня действует также Постановление Правительства РФ о совершенствовании порядка учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества, а также обеспечения полноты и достоверности содержащихся в реестре сведений о федеральном имуществе7, в котором содержится более универсальный перечень объектов федерального имущества (объектов учета), расположенного на территории Российской Федерации или за рубежом: - недвижимое (земельный участок, жилое или нежилое помещение, воздушное или морское судно, судно внутреннего плавания, космический объект или прочно связанный с землей объект, перемещение которого без несоразмерного ущерба его назначению невозможно, в том числе здание, сооружение или объект незавершенного строительства, либо иное имущество, отнесенное законом к недвижимости); - движимое (акции, доля (вклад) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества либо иное не относящееся к недвижимости имущество). Отмечено, что указанные перечни объектов государственной собственности не исчерпываются только конкретными видами имущества, поскольку ст. 214 ГК РФ содержит положение о том, что имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (ст.ст. 294, 296, Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»8). Таким образом, сделан вывод, что к федеральной собственности относится имущество, находящееся в управлении государственных предприятий (хозяйственном ведении или оперативном управлении), пакеты акций акционерных обществ с участием государства и доли государства в различных хозяйствующих обществах, и другие виды имущества. Кроме того, федеральная собственность охватывает огромное число объектов, расположенных на всей территории страны и за ее пределами. Исключительной собственностью государства являются также объекты Постановление Правительства РФ от 16.07.2007 № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» // СЗ РФ, 20.08.2007, № 34, ст. 4237 8 Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ, 28.01.2002, № 4, ст. 251 7 23 воздушного пространства, эфира и ресурсов космических систем в том понимании, в котором они включаются в национальное богатство. Объекты федеральной собственности отличаются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в самых разнообразных направлениях: производство материальных благ, создание и обслуживание социальной инфраструктуры, федеральное управление и т.д. Исследовав правовой режим федеральной собственности как объекта управления, в диссертации установлено отсутствие комплексного законодательного акта относительно управления федеральной собственностью в целом и соответствующего определения, на основании чего предложено авторское понятие федеральной собственности как объекта корпоративного управления, под которым предложено понимать совокупность объектов движимого и недвижимого имущества, объектов интеллектуальной собственности и других видов имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в определенной сфере деятельности, переданного в управление организации или предприятию, в органы управления которого включены представители государства. Во втором параграфе «Понятие корпоративного управления федеральной собственностью» исследованы концепции корпоративного управления в Российской Федерации, в том числе применительно к федеральной собственности. В диссертации рассмотрены основные теоретические исследования в сфере корпоративного права и корпоративного управления, в частности, а также положения отдельных нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в указанной области. Показано, что корпоративное управление представляет собой комплекс мер и правил, которые помогают акционерам контролировать руководство компании и влиять на менеджмент с целью максимизации прибыли и стоимости предприятия. Оно также включает систему взаимоотношений между менеджерами компании и их владельцами по вопросам обеспечения эффективности деятельности компании и защите интересов владельцев, а также других заинтересованных сторон. Одним из эффективных механизмов, помогающим обеспечить принятие управленческих решений, направленных на успешную работу какой-либо организации, является стратегическое планирование, представляющее собой набор действий и решений, предпринимаемых руководством для достижения определенных целей. Кроме того, под корпоративным управлением понимается воздействие на корпорацию как организованную систему, осуществляемое специально образованными органами, действующими в пределах своей компетенции, а сущность корпоративного управления заключается в поиске баланса между интересами различных заинтересованных лиц общества путем реализации определенных принципов, стандартов поведения (правовых, экономических, этических). 24 Исходя из объекта диссертационного исследования, проведен анализ комплексного института управления имуществом, принадлежащего государству, сформулировано авторское понятие корпоративного управления государственной собственностью, а также корпоративного управления федеральной собственностью, под которым предложено понимать совокупность взаимоотношений между органами управления организации или предприятия, представленных полностью или частично федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными представителями государства, осуществляющими свои функции в соответствии с законодательством Российской Федерации, относительно управления деятельностью организации и предприятия, в том числе по поводу пользования, владения и распоряжения объектами федеральной собственности. При этом выявлено отсутствие сколь-нибудь значительного комплексного акта в данной сфере, как на законодательном, так и на подзаконном уровне, что обусловило предложение о необходимости разработки и принятия соответствующего федерального закона, в содержание которого должны быть включены соответствующие разделы. В работе исследована система принципов правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью, и предложена их классификация в зависимости от их функционального назначения и правовой природы регулирования рассматриваемого понятия на принципы общей направленности и специальные принципы корпоративного управления федеральной собственностью, представляющие совокупность принципов классического корпоративного управления и государственного управления. Автором рассмотрены методы корпоративного управления федеральной собственностью, которые используются в совокупности при реализации императивного и диспозитивного методов, что свидетельствует о комплексном характере правового регулирования рассматриваемого понятия. Обосновано, что при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью возникает комплекс соответствующих правоотношений, которые предложено классифицировать по следующим основаниям: в зависимости от субъектов корпоративного управления федеральной собственностью; в зависимости от масштаба государственного участия в корпоративном управлении федеральной собственностью; в зависимости от участия в дивидендной политике и получения прибыли от корпоративного управления федеральной собственностью; в зависимости от характера правоотношений между головной и дочерними обществами при управлении федеральной собственностью. В третьем параграфе «Правовые аспекты разграничения корпоративного управления федеральной собственностью и иных видов управления» рассматриваются вопросы выделения специфики корпоративного управления и других видов управления федеральной собственностью. Автором рассмотрены различные понятия управления в целом, государственного управления объектами собственности, и установлено, что управление представляет собой административную, исполнительно- 25 распорядительную деятельность государства, в основе которой лежат определенные формы и методы, а также организующую, упорядочивающую деятельность, процесс согласованного воздействия субъекта управления на явления окружающей социальной действительности. Показано, что организация управления федеральной собственностью представляет собой совокупность действий государства, связанных с определением государственной политики в области федеральной собственности; образованием институциональной основы управления; учреждением субъектов, осуществляющих непосредственное владение федеральной собственностью; учетом объектов федеральной собственности; распределением объектов федеральной собственности между субъектами; непосредственным управлением в различных формах. Основы системы государственного администрирования федеральной собственности установлены в ряде нормативных правовых актов. Так, в соответствии с положениями Постановления ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1 управление и распоряжение объектами федеральной собственности, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, осуществляет Правительство Российской Федерации. Правительство Российской Федерации может делегировать министерствам и ведомствам различные полномочия в отношении объектов федеральной собственности, в том числе в отношении подведомственных им предприятий. Кроме того, изучены положения основных концептуальных актов в сфере управления федеральной собственностью, в частности: Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, План мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы и т.д. Установлено, что важнейшим принципом является использование системы управления как неразрывного единства следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, предоставление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления. При этом функционирование системы управления и порядок взаимодействия государственных органов должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами. Показано, что основными проблемами государственного управления является отсутствие законодательного разграничения прав и обязанностей по отношению к федеральной собственности между различными институтами федеральной власти, поскольку практически все органы разрабатывают и утверждают в этой области нормативные правовые акты, принимают решения в 26 отношении конкретных объектов федеральной собственности. Таким образом, в качестве основного препятствия на пути реформирования сферы управления федеральной собственностью выявлена недостаточная эффективность государственного аппарата, множественность его полномочий и несоответствие их качеству власти. Существенной проблемой обозначена передача государственного и муниципального имущества в собственность частным лицам, так как действующий в настоящее время порядок проведения конкурсов и аукционов не в полной мере обеспечивает прозрачность и открытость процедур передачи прав на государственное и муниципальное имущество, а также объективность оценки представленных участниками торгов предложений, что не способствует созданию равных конкурентных условий доступа к такому имуществу и влечет необоснованные преференции по отношению к отдельным компаниям. В диссертации проведено соотношение понятий «классическое корпоративное управление», «государственное управление», «корпоративное управление федеральной собственностью» по критериям участников управления, функциям органов управления, порядку формирования органов управления, публичности и открытости деятельности организации, формированию имущественной основы деятельности организации, аффилированности с государством и др., на основании чего выявлена уникальность корпоративного управления федеральной собственностью как теоретико-правовой конструкции. На основании проведенного исследования сделан вывод, что понятие «корпоративное управление федеральной собственностью» является по сути симбиозом между классическим корпоративным управлением, основанном на диспозитивных правоотношениях между участниками управления, и представляющем собой организацию управления внутри общества посредством распределения компетенции между ее органами управления, закрепления ее в уставе и внутренних документах общества для повышения эффективности его деятельности, и государственным управлением, основанным на жестком регулировании управленческих функций и осуществлении государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть специальными субъектами - органами исполнительной власти. Кроме того, в работе исследована система правовых признаков, на основании которых конкретизированы особенности корпоративного управления федеральной собственностью как теоретико-правовой конструкции. В главе второй «Правовые разновидности форм корпоративного управления федеральной собственностью» анализируются различные способы управления и виды соответствующих образований в сфере корпоративного управления федеральной собственностью. Первый параграф «Понятие формы корпоративного управления федеральной собственностью» посвящен анализу теории и практики способов реализации правомочий собственника в отношении федеральной собственности. В диссертации показано, что Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации устанавливает невозможность для государства в силу многообразия объектов управления, их 27 специфики, недостаточности возможностей оперативной обработки актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев определять способы достижения цели, то есть детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления. Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели государства возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государства при недостижении запланированного качественного результата управления. Автором установлено, что в настоящее время управление федеральной собственностью возможно различными способами, через управление федеральным государственным унитарным предприятием, передачи ему имущества; посредством передачи государственным корпорациям и государственным компаниям; за счет приватизации и отчуждения государственного имущества частным лицам; отчуждения недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, с правом последующего выкупа; за счет вхождения в уставные капиталы соответствующих акционерных обществ; посредством реализации полномочий профессиональных поверенных и иных лиц при осуществлении корпоративного управления и т.д. При этом в процессе реформирования российской экономики применяются и различные организационно - хозяйственные конструкции функционирования федеральной формы собственности, к примеру: федеральные государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения; три вида акционерных обществ с участием государства: а) капитал на 100 процентов принадлежит государству; б) государству принадлежит контрольный пакет акций либо «золотая акция»; в) акции, принадлежащие государству, не образуют контрольного пакета. В диссертации обоснована целесообразность применения к подобным образованиям в управлении федеральной собственностью понятия «форма корпоративного управления федеральной собственностью», под которой предложено понимать совокупность определенных инструментов и механизмов, выраженных в создании юридического лица определенной организационноправовой формы, обладающими управленческими функциями и полномочиями владения, пользования и распоряжения объектами федеральной собственность, в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Отмечено, что существенные недостатки имеются в управлении акциями, долями Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ, деятельность которых нередко не соответствует достижению целей государства по управлению данной собственностью и защите его интересов. Механизмы управления применительно к различным категориям государственной собственности должны быть строго дифференцированы, исходя из преследуемых государством целей, финансового состояния предприятия, численности работников, величины основных фондов, а также возможности 28 влияния на деятельность предприятий, обусловленной количеством акций либо размером долей. Автором установлено, что все институциональные преобразования в управлении федеральной собственностью необходимо направить на постепенное упразднение неэффективных собственников, увеличение доходов от управления федеральной собственностью, совершенствование механизма учета и контроля за находящимся в федеральной собственности имуществом, исключение коррупции и злоупотреблений в процессе управления и другие меры. Второй параграф «Классификация форм корпоративного управления федеральной собственностью» посвящен анализу видов форм корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации. В диссертации показано, что многообразие форм управления, которые существуют в настоящее время относительно федеральной собственности, недостаточно отражают современные тенденции управления и отношения власти к федеральной собственности в целом, в том числе связанные с повышением эффективности управления и получения большего объема доходов в результате этого процесса в федеральный бюджет. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года установлено, что достижение целей развития, успешная модернизация экономики и социальной сферы предполагают выстраивание эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства, направленных на координацию усилий всех сторон, обеспечение учета интересов различных социальных групп общества и бизнеса при выработке и проведении социально-экономической политики. При этом отмечено, что инновационный тип экономического развития требует создания максимально благоприятных условий для предпринимательской инициативы, повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности российских частных компаний, расширения их способности к работе на открытых глобальных рынках в условиях жесткой конкуренции, поскольку именно частный бизнес является основной движущей силой экономического развития. Государство может создать необходимые условия и стимулы для развития бизнеса, но не должно подменять бизнес собственной активностью. В целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию государство в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности будет руководствоваться следующими принципами: - поэтапное сокращение участия государства в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти; - развитие частно-государственного партнерства, направленного на снижение предпринимательских и инвестиционных рисков, прежде всего в сферах исследований и разработок, распространения новых технологий, развития транспортной, энергетической и коммунальной инфраструктуры; 29 Поскольку в диссертации рассмотрены различные способы управления федеральным имуществом, автором предпринята попытки их систематизации, в частности по таким элементам, как: организационно-правовая форма соответствующей формы корпоративного управления, объему федеральной собственности, находящейся в управлении у данной формы, характеру правоотношений между собственником и менеджментом формы корпоративного управления, и т.д. На основании проведенного исследования предложена и обоснована авторская классификация форм корпоративного управления в зависимости от наличия в организации системы корпоративного управления и участия в ней государства: - явные: акционерные общества с 100-процентным участием государства, федеральные государственные унитарные предприятия, в состав органов корпоративного управления входят представители государства; - неявные: акционерные общества с частичным участием государства, в которых государство является неполным собственником, в состав органов корпоративного управления входят представители государства; - квазикорпоративные: государственные корпорации, создаваемые за счет имущества государства, в состав органов корпоративного управления входят представители государства, но собственником государство не является. В третьем параграфе «Правовая характеристика преобладающих форм корпоративного управления федеральной собственностью» проанализированы некоторые правовые характеристики отдельных форм корпоративного управления федеральной собственностью и выявлены их специфические особенности применительно к рассматриваемому институту. В работе показано, что унитарные предприятия являются традиционным инструментом управления федеральной собственностью в различных основных отраслях народного хозяйства, причем эффективность их деятельности зависит от объема имущественной базы, переданной этим предприятиям для управления. В условиях развития новых экономических отношений, постепенного укрепления государственного сектора в рыночных отношениях роль и значение федеральных государственных унитарных предприятий, наделенных полномочиями по управлению федеральной собственностью, представляется достаточно спорной и двоякой, поскольку многими учеными и практиками такие формы признаются анахронизмами, не отвечающими современным требованиям экономического развития. Тем не менее, существуют определенные виды экономической деятельности, которые традиционно осуществляются государственными унитарными предприятиями монопольно: экспорт и импорт различных государственномонопольных товаров (например, эмиссия и хранение денежных знаков, облигаций и других ценных бумаг, этилового спирта), производство либо использование отдельных видов продукции (сырья), к примеру, военного назначения, оружия, наркотических и психотропных средств и др. В работе показано, что унитарные предприятия создаются собственникомгосударством, и являются коммерческой организацией, имеющей специальную 30 (целевую) правоспособность, созданной на базе федеральной собственности. При этом собственник имущества в лице соответствующего федерального органа исполнительной власти определяет предмет и цель деятельности государственного унитарного предприятия и утверждает его устав, решает вопросы о реорганизации или ликвидации предприятия, назначает руководителя, контролирует использование по назначению и сохранность закрепленного за предприятием имущества. Безусловно, федеральные государственные унитарные предприятия обладают определенной хозяйственной самостоятельностью. Однако она ограничивается предметом и целями деятельности, предусмотренными в уставе предприятия. В этих пределах федеральное государственное унитарное предприятие самостоятельно решает вопросы своей хозяйственной деятельности в рамках тех ограничений, которые на них наложил собственник в соответствии с законодательством Российской Федерации. Другой формой корпоративного управления федеральной собственностью является акционерное общество с участием государства. При этом в работе отмечено, что в настоящее время отсутствует какой-либо комплексный правовой акт, который бы регулировал участие государства в сфере деятельности акционерных обществ, что также подчеркивается отсутствием в акционерном законодательстве сколь-нибудь значимого раздела об участии государства в акционерном капитале. В диссертации показано, что поскольку государство является по сути участником акционерных обществ, данное обстоятельство приводит к определенным особенностям функционирования этих компаний, в том числе при совершении ими сделок, которое в данной ситуации имеет определенные особенности. Отдельно автором рассмотрены вопросы функционирования акционерных обществ, созданных из государственных предприятий, преобразованных в акционерное общество, где контрольный пакет акций принадлежит государству («золотая акция»). При этом особенностями «золотой акции» несмотря на то, что она предоставляет ряд прав, которыми обладает любой акционер, таких как право на участие в общем собрании акционеров, право на внесение предложений в повестку дня, является то, что она, тем не менее, не дает права на получение дивидендов, не предоставляет ее владельцу имущественных прав, в случае ликвидации общества не имеет ликвидационной стоимости, не имеет номинальной стоимости. В диссертации «золотая акция» охарактеризована как корпоративные субъективные права специфического содержания или же совокупность прав, среди которых есть гражданско-правовая (корпоративные права) и административная (административное право - право вето) составляющие. На основании проведенного анализа выделены некоторые способы повышения эффективности управления акционерными обществами с участием государства, в частности: получение государством дивидендов по итогам хозяйственной деятельности акционерных обществ с участием государства; повышение капитализации таких акционерных обществ; получение доходов от их 31 возможной приватизации, ведение реестров эффективности представителей государства в акционерных обществах и др. В работе также исследовано и правовое положение квазикорпоративной формы корпоративного управления федеральной собственностью – государственной корпорации. При этом показано, что создание новых корпоративных образований с участием государства напрямую связано с усилением роли государства в их регулировании. Но одновременно в законах о создании корпораций последовательно закрепляется рыночная составляющая этого регулирования: государственные корпорации в пределах своей компетенции вовлекают в решение вышеозначенных задач российский бизнес на приемлемых для него рыночных условиях. Отмечено, что государственная корпорация является некоммерческой организацией, создаваемой на основании отдельного, специального, принятого под каждую корпорацию закона в рамках требований Федерального закона «О некоммерческих организациях», при этом единый закон о правовом положении всех государственных корпораций отсутствует. Таким образом, деятельность государственных корпораций гораздо менее регламентирована, чем деятельность акционерных обществ с участием государства и государственных унитарных предприятий, для которых имеются специальный Федеральный закон «Об акционерных обществах» и Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» соответственно. Относительно вопросов собственности и имущества данных корпоративных образований с участием государства отмечено, что имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации, то есть перестает быть собственностью государства. В данном ключе возникает проблема применения к такого рода корпорациям понятия «государственная», поскольку она представляет собой по сути одну из правовых форм государственно-частного партнерства, т.е. взаимодействия государства и субъектов частного права, созданная по воле государства и на базе его имущества. Это означает, что государство создает имущественную базу для деятельности корпорации, а от корпорации требуется инициатива в достижении определенных целей. Иными словами, государство не напрямую финансирует определенные программы, а опосредованно (через промежуточное звено, само определяющее направления использования имущества ради достижения целей своей деятельности). Исходя из анализа норм законодательства, выявлено, что государственные унитарные предприятия, являющиеся коммерческими организациями, с точки зрения функционирования, отличаются от государственных корпораций следующим: - они могут быть созданы только в строго определенных сферах, как правило затрагивающих вопросы безопасности государства либо связанных с использованием имущества, изъятого из оборота или ограниченно 32 оборотоспособного (п. 4 ст. 8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»); - более жестким управлением, осуществляемым непосредственно государственным органом (ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»); - большей скованностью в использовании имущества, поскольку их полномочия по распоряжению имуществом определенного вида либо ограничены необходимостью получения согласия собственника либо вообще запрещены (ст. ст. 18 и 19 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»). У государственных корпораций указанные ограничения отсутствуют. Государственная корпорация благодаря своим особенностям отличается от государственных унитарных предприятий, поскольку она выведена из-под контроля ряда государственных органов, и собственность государственной корпорации не является государственной собственностью. Применительно к деятельности государственных корпораций следует отметить, что порядок текущего контроля собственника (в лице которого должно выступать государство) за сделками, совершаемыми менеджерами корпорации с ее имуществом (в том числе сделками, в совершении которых имеется заинтересованность), прописывается в самых общих чертах. Отсутствует порядок обжалования решений наблюдательного совета государственных корпораций и механизм ответственности членов наблюдательного совета, правления государственной корпорации за действия (бездействия), которые привели к убыткам для нее. Третья глава «Организация корпоративного управления федеральной собственностью» посвящена изучению создания и функционирования органов корпоративного управления федеральной собственностью. Первый параграф «Правовые аспекты реализации государством полномочий собственника» содержит исследование системы организации владения, пользования и распоряжения федеральной собственностью в отдельных формах корпоративного управления. В диссертации выделены следующие разновидности участия Российской Федерации и ее субъектов в управлении акционерными обществами: прямое участие и косвенное участие. В первом случае государство участвует в управлении либо путем реализации своих прав как акционера определенного общества, являясь собственником соответствующего количества акций, либо используя специальное право на участие соответственно Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотая акция»). Во втором случае публично-правовые образования имеют возможность участвовать в управлении теми или иными акционерными компаниями посредством иных юридических лиц. 33 Автором установлено, что от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют федеральные органы исполнительной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. На основании проведенного анализа введено в правовой оборот понятие системы администрирования федеральной собственности, под которой предложено понимать совокупность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по управлению федеральной собственностью в пределах и порядке, определенных нормативными правовыми актами Российской Федерации. В диссертации показано, что в настоящее время функции основного органа в данной сфере выполняет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), подконтрольное и подотчетное Министерству экономического развития РФ, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений. В то же время существующая система исполнительной власти, в том числе в сфере управления федеральной собственностью, не отвечает современным и тем более перспективным потребностям российского общества. Государственный аппарат, управляющий федеральной собственностью, в целом не соответствует принципам и задачам государственной власти в сфере реализации данного института. Установлено, что система государственной службы в сфере управления федеральной собственностью не подвергалась реформам в течение длительного времени, вследствие чего наблюдается нарушение принципа единства системы управления федеральной собственностью; несовершенство системы отбора, оценки и служебного продвижения кадров госаппарата в сфере управления федеральной собственностью; падение уровня исполнительской дисциплины в сфере управления федеральной собственностью; незавершенность и противоречивость правового регулирования в данной сфере; падение престижа госслужбы как вида профессиональной деятельности; неудовлетворительное состояние системы подготовки и переподготовки кадров управленческого персонала в сфере управления федеральной собственностью; недостаточная ресурсная обеспеченность в сфере управления федеральной собственностью и, конечно же, коррупция в системе управления федеральной собственностью. В работе показано, что в сфере корпоративного управления федеральной собственностью принимают участие различные группы заинтересованных лиц – стейхолдеров, которые могут быть представлены акционерами (мажоритарными, миноритарными); стратегическими и портфельными инвесторами, 34 менеджментом, трудовым коллективом, кредиторами, поставщиками, потребителями, органами местного самоуправления, обществом в целом, при этом интересы различных групп заинтересованных лиц часто не совпадают и даже противоречат друг другу. На основании проведенного исследования доказано правовое положение государства как комплексного стейкхолдера, поскольку при корпоративном управлении федеральной собственностью государство осуществляет правомочия различных групп заинтересованных лиц и заинтересовано в реализации соответствующих интересов, присущих, как правило отдельным группам участников корпоративного управления: стратегического управления федеральным имуществом, повышении эффективности его использования, получении прибыли в результате его использования, достижении высокого уровня финансовых показателей от управления федеральной собственностью, получения налогов, сборов и иных платежей в федеральный бюджет в результате управления федеральной собственностью и др. Во втором параграфе «Правовые проблемы формирования совета директоров (наблюдательного совета) при корпоративном управлении федеральной собственностью» рассматриваются правовые вопросы деятельности советов директоров (наблюдательных советов) в акционерных обществах с государственным участием. В работе показано, что в соответствии с п. 2.2.1 Кодекса корпоративного поведения в практике российских обществ в состав совета директоров, как правило, входят три категории директоров - исполнительные, неисполнительные и независимые директора. В последнее время реализуется тенденция преобразования сложившейся системы контроля за деятельностью важных и значимых для государства акционерных обществ, в соответствии с которой в советах директоров и наблюдательных советах организаций с государственным участием государственные служащие заменяются на независимых директоров или профессиональных поверенных. Отмечено, что в настоящее время вопросы участия представителей государства регулируются Положением об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»)9. В п. 16 данного положения установлено, что представителями интересов Российской Федерации могут быть лица, замещающие государственные должности, должности государственной службы, а также иные лица, действующие в соответствии с договором и самим Положением (профессиональные поверенные). Поскольку критерии отбора профессиональных поверенных не закреплены нормативно, в целях повышения эффективности деятельности таких субъектов Постановление Правительства РФ от 03.12.2004 № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («Золотой акции»)» // СЗ РФ, 13.12.2004, № 50, ст. 5073 9 35 при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью, предложено внести изменения в п. 16 Положения об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 03.12.2004 № 738, относительно требований к данным лицам, их квалификации, стажу работы и др. В договоре о выполнении представителями государства своих функций должно быть предусмотрено право профессионального поверенного инициировать обсуждение в Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом или Министерстве обороны Российской Федерации, федеральном министерстве либо федеральном органе с приглашением других представителей интересов Российской Федерации в акционерном обществе вопросов, выносимых на заседание совета директоров, и получение информации, необходимой для выполнения возложенных полномочий. Показано, что п. 17 Положения устанавливает, что представители интересов Российской Федерации в совете директоров осуществляют голосование по вопросам повестки дня заседания совета директоров на основании письменных директив Федерального агентства по управлению государственным имуществом или Министерства обороны Российской Федерации, подготовленных в соответствии с порядком управления находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ, установленным указанным Положением. Однако в данном пункте 17 отсутствует указание, какие именно представители государства должны голосовать с учетом принятых директив: профессиональные поверенные или независимые директора. В ходе анализа правовых аспектов формирования совета директоров (наблюдательного совета), выявлены правовые особенности создания совета директоров (наблюдательного совета) отдельных форм корпоративного управления федеральной собственностью, в частности, государственных корпораций. Установлено, что в законодательстве отсутствует какой-либо комплексный подход к назначению членов наблюдательного совета государственных корпораций, поскольку в отдельных случаях указанных лиц назначает и освобождает от должности Президент Российской Федерации, в иных – Правительство Российской Федерации. В то же время отсутствуют критерии и требования к данным лицам, их профессиональной подготовке, количественному составу, ответственности и др., что вызывает необходимость установить в федеральном законодательстве единообразные правила формирования советов директоров (наблюдательных советов) государственных корпораций и контроля над их деятельностью со стороны государства, а также сформировать единые критерии и требования, предъявляемые к указанным лицам, порядку их деятельности, принимаемым решениям, применяемым мерам ответственности по результатам деятельности 36 Кроме того, предложено разработать принципы и правила корпоративного управления в компаниях с государственным участием на основе руководства Организации экономического сотрудничества и развития по корпоративному управлению государственных предприятий. Следование принципам этого руководства является актуальным в контексте общего процесса вступления Российской Федерации в указанную Организацию. Третий параграф «Правовое обеспечение деятельности исполнительных органов в преобладающих формах корпоративного управления федеральной собственностью» содержит исследование правовых проблем организации и функционирования руководителя организации с участием государства или коллегиального органа. При исследовании правового обеспечения деятельности исполнительных органов проведен сравнительно-правовой анализ назначения и функционирования исполнительных органов в преобладающих формах корпоративного управления федеральной собственностью. Так, установлено, что коллегиальный исполнительный орган формируется только в акционерных обществах и государственных корпорациях, в то время как в федеральных государственных унитарных предприятиях действует только единоличный исполнительный орган. Показано, что в настоящее время отсутствует единый подход к назначению единоличного исполнительного органа в различных формах корпоративного управления федеральной собственностью, в законодательстве не содержатся какие-либо универсальные критерии относительно кандидата на данную должность, хотя по сути руководителем является бывший государственный служащий. На основе проведенного анализа выявлены различные подходы к назначению на должность единоличного исполнительного органа преобладающих форм корпоративного управления федеральной собственностью: - акционерное общество: назначение на должность и прекращение полномочий единоличного исполнительного органа осуществляются по решению общего собрания акционеров, если уставом общества решение этих вопросов не отнесено к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) общества (п. 3 ст. 69 Федерального закона «Об акционерных обществах»); - федеральное государственное унитарное предприятие: назначается собственником, который заключает и прекращает с руководителем унитарного предприятия трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами (п. 7 ст. 20, п. 1 ст. 21 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»); - государственная корпорация: единый подход к назначению руководителя государственной корпорации отсутствует, полномочия по назначению и освобождению от должности единоличного исполнительного органа государственной корпорации принадлежат различным органам: Президенту Российской Федерации (Внешэкономбанк, Ростехнологии, Росатом), Правительство Российской Федерации (Фонд содействия реформированию 37 жилищно-коммунального хозяйства, Олимпстрой), непосредственно совету директоров государственной корпорации – Агентство по страхованию вкладов. В диссертации проведен сравнительно-правовой анализ правового статуса единоличного исполнительного органа различных форм корпоративного управления федеральной собственностью в силу специфики формирования, функционирования и достижения необходимых показателей, применения мер ответственности и т.д. В то же время акцент сделан на системе функционирования органов управления государственных корпораций и федеральных государственных унитарные предприятий, и относительно правового статуса единоличного исполнительного органа данных организаций сделаны соответствующие разграничения: по наличию в законодательстве критериев отбора единоличного исполнительного органа; в зависимости от необходимости повышения квалификация и подтверждения соответствия занимаемой должности; закреплению в законодательстве ограничений деятельности единоличного исполнительного органа; установлению порядка применения мер ответственности. Четвертая глава «Правовое регулирование взаимодействия участников корпоративного управления федеральной собственностью» посвящена анализу отдельных аспектов реализации корпоративного управления федеральной собственностью и взаимоотношения его участников. Первый параграф «Корпоративные конфликты при корпоративном управлении федеральной собственностью» содержит исследование возникновения и разрешения корпоративных конфликтов при корпоративном управлении федеральной собственностью. Автором рассмотрены различные теоретические и практические позиции относительно корпоративных конфликтов вообще, и с участием государства, в частности. Показано, что участниками корпоративного конфликта могут быть как «внутренние» участники корпоративных отношений (акционеры, ведущие менеджеры), а также в определенных ситуациях и члены трудового коллектива, не владеющие акциями и не входящие в коллегиальные органы управления и контроля компании, так и «внешние» участники корпоративной сферы в широком смысле. Для того, чтобы конфликтная ситуация была признана корпоративным конфликтом необходимо правовое противоборство сторон конфликта, обусловленное противоположностью целей и интересов участников корпоративных правоотношений, которые имеют намерение получить возможность контролировать и направлять поведение другой стороны, либо изменить свой статус и юридическое состояние. При этом показано, что эффективность деятельности форм корпоративного управления федеральной собственность должна быть ограничена контролем со стороны аппарата государственного управления за руководящими органами общества, не всегда принимающего правильные решения, тем самым препятствующего достижению наиболее высоких коммерческих результатов (например, настоять на инвестировании средств в сомнительные проекты или на выпуск малорентабельной продукции). В этих условиях конкурентоспособность 38 государственных обществ падает, хозяйственные показатели снижаются, сама идея таких обществ извращается. Поскольку корпоративные конфликты могут возникать как между уровнями корпоративного управления (между акционерами и менеджментом, между директорами и менеджментом, между акционерами и директорами), так и внутри органов корпоративного управления (между миноритарными и мажоритарными акционерами; между директорами (членами совета директоров и независимыми (профессиональными) директорами), автором показано, что при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью возможны конфликты различных представителей одного собственника – государства. В диссертации установлено, что государство как комплексный стейкхолдер выражает свою позицию относительно управления акциями, долями в хозяйственных обществах и товариществах, а также относительно получения прибыли в результате функционирования федеральных государственных унитарных предприятий, однако одновременно государство назначает своих представителей в советы директоров (наблюдательные советы) и формирует исполнительные органы, которым присущи совершенно разные функции и интересы, что обозначает основную причину возникновения корпоративных конфликтов в данной сфере. В ходе анализа правового регулирования взаимодействия участников корпоративного управления федеральной собственностью, а также правовых вопросов возникновения и разрешения корпоративных конфликтов в ходе корпоративного управления федеральной собственностью, выявлена специфика сущности корпоративных конфликтов в процессе такого управления, поскольку представители государства в различных органах корпоративного управления выполняют различные по существу и назначению полномочия, однако реализуют их в пользу государства как комплексного стейкхолдера. Автором показано, что такие корпоративные конфликты могут возникать по различным направлениям деятельности организации, в частности, относительно выплаты дивидендов; относительно ценообразования в организации; выражения мнения по вопросам повестки дня и голосования независимых директоров и профессиональных поверенных, выступающих от имени государства и т.д. Обосновано, что серьезной проблемой является вопрос о том, в чьих интересах должны действовать независимые директора. По сути независимые директора можно признать действующими в интересах акционерного общества, в состав которого они входят, но поскольку на практике применяются так называемые «директивы», направляемые материнской или доминирующей компанией для принятия решений, не всегда связанных с повышением прибыли, но имеющих какое-либо стратегическое значение, необязательно принимаемых в пользу акционеров, можно говорить о двойственности правового положения независимого директора в компаниях с участием государства. Данные обстоятельства приводят к возникновению и развитию корпоративных конфликтов между интересами самого акционерного общества и членами совета директоров, которые могут вынести решение не в интересах общества, а по направлению и указанию контролирующего государственного 39 органа. Это касается также принятия решений в дочерних и зависимых обществах, которые могут пострадать от директив головной материнской компании и назначенных в ее интересах директоров. Второй параграф «Правовые проблемы осуществления контроля за корпоративным управлением федеральной собственностью» содержит исследование существующих правовых способов реализации контрольных функций различных органов за корпоративным управлением федеральной собственностью. Автором показано, что контроль за управлением федеральной собственностью является неотъемлемой частью всей процедуры управления, поскольку позволяет эффективным образом координировать различные проблемные аспекты в реализации управленческих функций. В работе установлено, что контроль за корпоративным управлением федеральной собственностью может осуществляться на различных уровнях, и различными органами, представляющими собой как организационную составляющую конкретной формы корпоративного управления, так и внешние подразделения, наделенные соответствующими функциями. Показано, что федеральным органам исполнительной власти присущи такие функции, как: принятие нормативных правовых актов (нормотворческая деятельность); контроль и надзор; управление государственным имуществом; оказание государственных услуг. При этом контроль, безусловно, связан с процессом государственного и иного управления в целом, поскольку эффективное управление невозможно без наличия контроля, выступающего элементом управленческой деятельности, так как он играет роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям. Установлено, что контроль предполагает осуществление квалифицированного, профессионального наблюдения за тем, чтобы фактическая деятельность форм корпоративного управления строго соответствовала предписаниям, содержащимся в законе, и в максимальной степени обеспечивала бы выполнение ими своих функций, охрану правопорядка, интересы общества, права и свободы граждан. Контроль позволяет получить информацию о состоянии федеральной собственности, об эффективности ее управления, о целесообразности использования, о планировании мероприятий в отношении федеральной собственности, что способствует исполнению нормативных правовых актов, регулирующих те или иные правоотношения; с его помощью должна повышаться ответственность управленческого аппарата государства за надлежащее выполнение своих обязанностей и применению мер воздействия за соответствующие правонарушения в сфере корпоративного управления федеральной собственностью. В работе рассмотрены различные классификации контроля, осуществляемого в процессе управления федеральной собственностью, в частности, в зависимости от органов, наделенных правом производства контроля, по характеру деятельности, в зависимости от стадии деятельности формы 40 корпоративного управления, исходя из взаимосвязи контролирующего и подконтрольного субъектов. На основании проведенного анализа сделан вывод о том, что при реализации данных правоотношений по причине комплексности рассматриваемого правового явления применяются различные виды контроля: - внешний государственный – со стороны контролирующих органов государственной власти – в акционерных обществах, государственных корпорациях; - внешний негосударственный – со стороны аудиторских организаций; - внутренний государственный – со стороны собственника федерального государственного унитарного предприятия; - внутренний негосударственный – со стороны собственников: миноритарных акционеров в акционерных обществом с частичным участием государства; со стороны специальных органов: ревизионной комиссии, службы внутреннего контроля и др. Отдельно рассмотрены контрольно-надзорные функции, присущие уполномоченным федеральным органам исполнительной власти, в частности, министерствам и федеральным службам, как в отношении реализации ими полномочий собственника имущества, так и осуществлении ими надзора за соблюдением законодательства в различных формах корпоративного управления. Кроме того, автором исследованы вопросы проведения внутреннего контроля в различных формах корпоративного управления федеральной собственностью, в частности, в акционерных обществах, систему организации внутреннего контроля и основные функции соответствующих органов при организации и осуществлении такой деятельности. В третьем параграфе «Ответственность участников корпоративного управления федеральной собственностью» проведен анализ применения мер ответственности за правонарушения в сфере корпоративного управления федеральной собственностью. В работе рассмотрены различные варианты применения ответственности к руководителям отдельных форм корпоративного управления за нарушения в сфере управления федеральной собственностью. В частности, показано, что руководитель федерального государственного унитарного предприятия должен отчитываться о деятельности предприятия в порядке и в сроки, которые определяются собственником имущества унитарного предприятия. В целях повышения эффективности управления государственным имуществом и усиления ответственности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей интересов Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, за результаты финансово-хозяйственной деятельности этих предприятий и акционерных обществ Правительством Российской Федерации утвержден соответствующий порядок отчетности руководителей федеральных государственных унитарных 41 предприятий и представителей интересов Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ10. Согласно ст. 25 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» руководитель унитарного предприятия несет в установленном законом порядке ответственность за убытки, причиненные унитарному предприятию его виновными действиями (бездействием), в том числе в случае утраты имущества унитарного предприятия. Кроме того, что обязательным условием трудового договора с руководителями федеральных государственных предприятий являются положение об ответственности руководителя предприятия за нарушение трудового договора, экономические результаты деятельности предприятия, сохранность и целевое использование имущества, в том числе и материальная ответственность за ущерб, причиненный предприятию в результате действий или бездействия руководителя предприятия11. Собственник имущества унитарного предприятия вправе предъявить иск о возмещении убытков, причиненных унитарному предприятию, к руководителю унитарного предприятия. В работе показано, что федеральные законы о государственных корпорациях не содержат норм об ответственности членов наблюдательного совета за принимаемые решения. Не содержит законодательство и норм хотя бы о дисциплинарной ответственности лиц, принявших решение о представлении на должность члена наблюдательного совета, который в последующем причинил убытки корпорации. Кроме того, в п. 1 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» установлено, что государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное, что декларирует отсутствие ответственности государства за деятельность своей корпорации и добровольный отказ государства от получения дохода от деятельности своей корпорации. Относительно такой формы корпоративного управления федеральной собственностью как акционерное общество с государственным участием, установлено, что нормы, регулирующие правовую ответственность органов управления акционерных обществ, практически не используются при отстаивании интересов общества, его акционеров, кредиторов и иных лиц. Гораздо чаще встречаются случаи привлечения руководителей акционерных обществ к уголовной и административной ответственности. На практике при совершении органом управления деяний, причиняющих ущерб акционерному обществу, как правило, избирается или назначается новый орган управления либо вовсе не происходит сколько-нибудь заметного Постановление Правительства РФ от 04.10.1999 № 1116 «Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей интересов Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ» // СЗ РФ, 18.10.1999, № 42, ст. 5034 11 Указ Президента РФ от 10.06.1994 № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» // СЗ РФ, 13.06.1994, № 7, ст. 700 10 42 реагирования на правонарушение. И, соответственно, не «включаются» правовые механизмы ответственности органа управления, причинившего ущерб, судебная практика по соответствующей категории гражданских дел незначительна. Согласно общим положениям ст. 71 Федерального закона «Об акционерных обществах» члены совета директоров (наблюдательного совета) общества, единоличный исполнительный орган общества, временный единоличный исполнительный орган, члены коллегиального исполнительного органа общества (правления, дирекции), а равно управляющая организация или управляющий при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей должны действовать в интересах общества, осуществлять свои права и исполнять обязанности в отношении общества добросовестно и разумно В то же время органы управления акционерного общества (коллегиальные и единоличный), в том числе управляющая компания или управляющий несут ответственность перед обществом за убытки, причиненные обществу их виновными действиями (бездействием), если иные основания и размер ответственности не установлены федеральными законами. При этом в совете директоров (наблюдательном совете) общества, коллегиальном исполнительном органе общества (правлении, дирекции) не несут ответственности члены, голосовавшие против решения, которое повлекло причинение обществу убытков, или не принимавшие участия в голосовании. Безусловно, при определении оснований и размера ответственности должны быть приняты во внимание обычные условия делового оборота и иные обстоятельства, имеющие значение для дела Пятая глава «Прикладные проблемы корпоративного управления федеральной собственностью» посвящена анализу правовых аспектов отдельных проблемных вопросов, возникающих в сфере раскрытия информации о деятельности организации, осуществлении различных сделок, проведении аудита деятельности соответствующей формы корпоративного управления федеральной собственностью. Первый параграф «Правовые вопросы раскрытия информации при корпоративном управлении федеральной собственностью» содержит исследование вопросов применения института раскрытия информации при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью. Автором установлено, что согласно положениям Кодекса корпоративного поведения раскрытие информации крайне важно для оценки деятельности общества акционерами и потенциальными инвесторами. Раскрытие информации об обществе способствует привлечению капитала и поддержанию доверия к обществу. Недостаточная и неясная информация об обществе, напротив, может помешать его успешному функционированию. Акционерам и инвесторам требуется доступная, регулярная и надежная информация, в том числе в целях контроля за исполнительными органами общества и вынесения компетентных решений об оценке их деятельности. С другой стороны, крайне важно, чтобы требования по раскрытию информации не вступали в противоречие с интересами общества и не раскрывалась бы конфиденциальная информация, так как это может причинить вред обществу. 43 Однако любое ограничение в раскрытии информации должно быть строго регламентировано. Целью раскрытия информации об обществе является донесение этой информации до сведения всех заинтересованных в ее получении лиц в объеме, необходимом для принятия взвешенного решения об участии в обществе или совершения иных действий, способных повлиять на финансово-хозяйственную деятельность общества. Автором показано, что информационная политика общества должна обеспечивать возможность свободного и необременительного доступа к информации об обществе. Именно поэтому за раскрытие информации о деятельности общества отвечают исполнительные органы общества. Выполняя обязанности по раскрытию информации, исполнительные органы общества должны действовать в соответствии с установленными обществом правилами о раскрытии информации. В диссертации установлено, что предоставление информации акционерам носит не только информационный характер, но и позволяет различным заинтересованным лицам получить всю необходимую документацию относительно деятельности конкретной формы корпоративного управления федеральной собственностью. При этом поскольку федеральная собственность имеет повышенную значимость, раскрытие информации об ее управлении также приобретает важность в контексте реализации органами корпоративного управления своих функций. Применительно к теме диссертационного исследования выявлена специфика применения института раскрытия информации в корпоративном управлении федеральной собственностью, поскольку, с одной стороны, Кодекс корпоративного поведения устанавливает принцип регулярного и своевременного получения акционерами полной и достоверной информации об обществе, с другой стороны, в случае деятельности акционерного общества со 100-процентным участием государства реализация данного принципа представляется нецелесообразной по причине наличия единственного акционера – государства. В то же время установлено, что в иных формах корпоративного управления федеральной собственностью принцип открытости информации должен быть реализован за счет ведения информационной политики общества для свободного и необременительного доступа к информации об обществе, и предоставления иным участникам общества исчерпывающей информации по каждому вопросу повестки дня при подготовке общего собрания акционеров, а также включения в годовой отчет, предоставляемый акционерам, необходимой информации, позволяющей оценить итоги деятельности общества за год. Второй параграф «Правовое регулирование совершения отдельных существенных корпоративных действий в отношении федеральной собственности» посвящен анализу осуществления различных видов сделок отдельными формами корпоративного управления федеральной собственностью. Автором показано, к существенным действиям в практике осуществления корпоративного управления относятся действия, которые могут привести к 44 фундаментальным корпоративным изменениям, в том числе к изменению прав акционеров, в частности, связанные с реорганизацией общества, приобретением 30 и более процентов размещенных акций общества (поглощение), совершением крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, уменьшением или увеличением уставного капитала, внесением изменений в устав общества и ряд других вопросов, решение которых принципиально для общества. Диссертантом обосновано, что в корпоративном управлении федеральной собственностью осуществление существенных корпоративных действий вызывает ряд проблем, связанных с реализацией функций государства в деятельности акционерных обществ; участием государства в голосовании на советах директоров и общих собраниях акционеров при принятии ими решений о совершении крупных сделок, которые должны осуществляться на основании директив, полученных представителями государства; определением цены сделки с заинтересованностью (ее рыночного размера), при котором орган управления акционерного общества с государственным участием должен осуществлять согласование ее проведения в органах Росимущества; необходимостью урегулирования участия государства в деятельности акционерных обществ, что может привести к усложнению функционирования акционерного общества как коммерческой организации, при том, что у государства есть иные способы участия в экономической жизни общества. В то же время относительно государственных и муниципальных предприятий установлен ряд ограничений относительно осуществления ими существенных корпоративных действий, поскольку уставом государственного или муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия. Показано, что п. 3 ст. 23 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» устанавливает, что решение о совершении крупной сделки принимается с согласия собственника имущества унитарного предприятия, то есть одобрение происходит не самой сделки, а решения о ее совершении. Если крупная сделка федерального государственного унитарного предприятия не получает одобрения собственника имущества, то она признается ничтожной. В то же время сделка, в совершении которой имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия, не может совершаться унитарным предприятием без согласия собственника имущества унитарного предприятия. В работе отмечено, что деятельность государственных корпораций менее регламентирована, чем деятельность акционерных обществ и федеральных государственных унитарных предприятий, как форм корпоративного управления федеральной собственностью, и в частности, относительно совершения данными лицами крупных сделок и сделок с заинтересованностью. Показано, что понятие крупной сделки для государственных корпораций не установлено, а текущий контроль квазисобственника (государства) за сделками, совершаемыми менеджерами корпорации с ее имуществом, в том числе сделками, в совершении которых имеется заинтересованность, прописывается в 45 самых общих чертах. Отсутствует порядок обжалования решений наблюдательного совета государственной корпорации и механизм ответственности членов наблюдательного совета, правления государственной корпорации за действия (бездействия), которые привели к убыткам для такой формы корпоративного управления федеральной собственностью. Сделан вывод, что законодательство о государственных корпорациях относительно осуществления существенных корпоративных действий, нуждается в значительном совершенствовании. В третьем параграфе «Правовые аспекты осуществления аудита корпоративного управления федеральной собственностью» исследованы правовые проблемы применения негосударственного внешнего контроля к отдельным формам корпоративного управления федеральной собственностью. Автором установлено, что проведение аудиторских проверок является существенной и значимостью частью контроля корпоративного управления федеральной собственностью. В большинстве форм корпоративного управления федеральной собственностью проведение аудиторских проверок является обязательным, что определено в положениях соответствующего законодательства. В частности, в государственных корпорациях для проведения аудита уполномоченным органом определяется на конкурсной основе аудиторская организация, а также размер ее вознаграждения. Согласно п. 4 ст. 5 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» договор на проведение обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности организации, в уставном (складочном) капитале которой доля государственной собственности составляет не менее 25 процентов, а также на проведение бухгалтерской (финансовой) отчетности государственного унитарного предприятия или муниципального унитарного предприятия заключается по итогам размещения заказа путем проведения торгов в форме открытого конкурса в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Кроме того, в отношении всех действующих государственных корпораций закреплено правило о возможности проведения внеочередного аудита ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности корпораций на условиях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Одним из значительных требований является проведение в государственных корпорациях не только внешнего аудита специально отобранной независимой аудиторской организацией, но и внутреннего аудита. При этом внутренний аудит может осуществляться ревизионной комиссией государственной корпорации; службой внутреннего аудита, подотчетной совету директоров (наблюдательному совета) государственной корпорации. Следует отметить, что внутренние аудиторы осуществляют проверки (ревизии) государственных корпораций, их структурных подразделений, дочерних и зависимых обществ на постоянной основе как ежегодно, так и 46 поквартально, или в иной отчетный период, который будет установлен уполномоченным органом государственной корпорации. Относительно аудита акционерного общества с участием государства следует отметить, что согласно ст. Федерального закона «Об акционерных обществах» аудита конкретного акционерного общества утверждает общее собрание акционеров, в то же время размер оплаты его услуг определяется советом директоров (наблюдательным советом) общества. В сфере применения аудита федерального государственного унитарного предприятия как формы корпоративного управления федеральной собственностью в законодательстве установлена обязательность проведения аудиторских проверок деятельности данного предприятия. При этом унитарное предприятие по окончании отчетного периода представляет уполномоченным федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации, бухгалтерскую отчетность и иные документы, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации. В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются полученные в работе научные результаты и приводятся некоторые предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации. 47 Основные положения диссертации отражены в следующих работах: Монографии: 1. Бандурина Н.В. Кредитный договор с участием юридических лиц. М.: Издательский дом «Граница», 2005. – 12 п.л. 2. Бандурина Н.В., Тимофеев С.В. Кредитование корпоративных клиентов российскими и иностранными банками. - М.: Издательский дом «Граница», 2006. – 17,25 п.л. (автор - 8,65 п.л.). 3. Бандурина Н.В., Ересько А.Л., Хныкин В.И. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций в России. - М.: ООО «Технологии стратегического менеджмента», 2009. - 14 п.л. (автор – 6 п.л.). 4. Бандурина Н.В. Правовой режим государственной собственности по законодательству Российской Федерации. – М.: Издательский дом «НАУКА» 2010. – 10 п.л. 5. Бандурина Н.В. Правовое обеспечение управления федеральной собственностью в России. – М.: ООО «Технологии стратегического менеджмента», 2011. – 9 п.л. 6. Бандурина Н.В., Андреева А.Р. Корпоративные конфликты в акционерных обществах: правовые аспекты регулирования. – М.: Издательский дом «НАУКА», 2011. – 12 п.л. (автор – 8 п.л.). Научные статьи в изданиях, рекомендованных ВАК для публикаций по докторским диссертациям 7. Бандурина Н.В. Требование об обязательности письменной формы кредитного договора с предпринимателями // Журнал «Экономика. Предпринимательство. Окружающая среда (ЭПОС)», № 2, 2007. – 0,5 п.л. 8. Бандурина Н.В. Проблемы применения наличных расчетов в правоотношениях предпринимателей // Журнал «Экономика. Предпринимательство. Окружающая среда (ЭПОС)», № 3, 2008. – 0,4 п.л. 9. Бандурина Н.В. Аудит государственных корпораций по законодательству Российской Федерации // Бизнес в законе, № 4, 2009. – 0,35 п.л. 10. Бандурина Н.В. Правовое регулирование отчетности государственных корпораций в России // Бизнес в законе, № 4, 2009. – 0,35 п.л. 11. Бандурина Н.В. Правовые особенности отчетности и аудита государственных корпораций по законодательству Российской Федерации // Журнал российского права, № 9, 2009. – 0,7 п.л. 12. Бандурина Н.В. Правовые особенности корпоративных объединений за рубежом // Юриспруденция, № 14, 2009. – 0,5 п.л. 13. Бандурина Н.В., Хныкин В.И. Правовое положение новых корпоративных образований с участием государства // Юриспруденция, № 1 (17), 2010. – 0,4 п.л. 48 14. Бандурина Н.В., Ковальчук Г.А. Правовой статус объединений (ассоциаций и союзов) в банковской сфере // Законы России: опыт, анализ, практика, № 5, 2010. – 0,6 п.л. (автор – 0,35 п.л.). 15. Бандурина Н.В. Некоторые вопросы правового положения государственных корпораций в современных условиях // Вестник РГГУ. Серия Юриспруденция, № 17, 2010. – 0,4 п.л. 16. Бандурина Н.В., Татанов С.М. Правовой режим имущества государственного унитарного предприятия // Право и политика, № 10, 2010. – 0,7 п.л. (автор – 0,4 п.л.) 17. Бандурина Н.В., Тимофеев С.В. Правовое положение корпораций в банковской сфере // Банковское право, № 5, 2010. 18. Бандурина Н.В. Государственные унитарные предприятия как форма управления государственной собственностью // Юриспруденция, № 4 (20), 2010. – 0,4 п.л. 19. Бандурина Н.В. К вопросу о правовом положении государственной компании «Росавтодор» // Транспортное дело России, № 3, 2011. – 0,4 п.л. 20. Бандурина Н.В. «Золотая акция» как форма управления акционерными обществами с участием государства // Вестник РГГУ, № 8 (70), 2011. Серия «Юридические науки». – 0,4 п.л. 21. Бандурина Н.В., Хныкин В.И. Сравнительно-правовой анализ некоторых форм управления государственной собственностью (на примере государственных корпораций и ФГУП) // Законы России: опыт, анализ, практика, № 9, 2011. – 0,7 п.л. 22. Бандурина Н.В. Правовое регулирование системы администрирования государственной собственности // Право и политика, № 12, 2011. – 0,5 п.л. 23. Бандурина Н.В. Правовые проблемы участия представителей государства в осуществлении корпоративного управления государственной собственностью // Административное и муниципальное право, № 12, 2011. – 0,7 п.л. 24. Бандурина Н.В. Основные направления совершенствования механизма управления государственной собственностью в Российской Федерации // Черные дыры в российском законодательстве, № 6, 2011. – 0,5 п.л. 25. Бандурина Н.В. Независимые директора в системе корпоративного управления государственной собственностью // Черные дыры в российском законодательстве, № 6, 2011. – 0,5 п.л. Работы, опубликованные в материалах международных, всероссийских и иных конференций 26. Бандурина Н.В. Сравнительный анализ кредитного договора и договора займа // Правовые проблемы развития социальной сферы в Российской Федерации: Доклады и сообщения V Междунар.конф. Москва, 14 апреля 2005 г. / Под ред. Архиповой Н.И., Тихомирова Ю.А., Косяковой Н.И. – М.: РГГУ, 2005. – 0,2 п.л. 49 27. Бандурина Н.В. Правовая характеристика кредитной заявки // Проблемы регионального и муниципального управления: Материалы международной научной конференции. Москва, 11 мая 2005 г. / Сост.: Архипова Н.И., Королев В.Д., Косякова Н.И. и др. – М.: РГГУ, 2005. – 0,2 п.л. 28. Бандурина Н.В. Понятие российской и транснациональной финансово-промышленной группы // Образование и культура: роль права. Материалы международной конференции. Москва, РГГУ, 12 апреля 2006 г. – 0,2 п.л. 29. Бандурина Н.В. Отмена требования о резервировании: проблемы и последствия // Глобализация: вызов национальной и мировой экономике. Материалы VII Чаяновских чтений. - Москва, 15 марта 2007г. – 0,25 п.л. 30. Бандурина Н.В. Правовой статус аудитора и аудиторской организации // Материалы VII Международной научной конференции «Законодательство и правоприменение в Российской Федерации», Апрель 2007. М.: РГГУ. – 0,35 п.л. 31. Бандурина Н.В. Портной Р.Ю. Либерализация валютного законодательства в условиях вступления России в ВТО // «Развитие законодательства на современном этапе»: доклады и сообщения, VIII Междунар. науч. конфер. Москва, 17 апреля 2008 г. / Под ред. Н.И. Архиповой, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Косяковой. – М., РГГУ, 2008. – 0,25 п.л. 32. Бандурина Н.В. Проблемы правоотношений России с международными организациями по противодействию финансирования терроризма // Материалы международ.науч.конфер. «Глобализация и терроризм: противоречия и угрозы XXI века». – М., РГГУ, 2008. – 0,35 п.л. 33. Бандурина Н.В. В вопросу об обязательном аудите кредитных организаций // «Российская государственность и право: современное состояние и перспективы развития» /материалы VIII международ.научно-практической конференции, 23 мая 2008 года. – М., МЭСИ, 2008. – 0,35 п.л. 34. Бандурина Н.В. Реализация права кредитной организации на обжалование решений и действий Банка России // VIII Международная научнопрактическая конференция «Российская государственность и право: современное состояние и перспективы развития» МЭСИ, 23 мая, 2008 г. – 0,3 п.л. 35. Бандурина Н.В. Конституционное обеспечение валютных правоотношений // 60-летие Всеобщей декларации прав человека и 15-летие Конституции Российской Федерации: итоги и перспективы: Материалы IX Междунар. науч. конф. Москва, 16 апреля 2009 г. - М.: РГГУ, 2009. – 0,35 п.л. 36. Бандурина Н.В., Тимофеев С.В. Правовые проблемы участия кредитных организаций в судебном разбирательстве // Проблемы современного общества: Естественнонаучные и гуманитарные аспекты» I Международная конференция. 19 марта 2009 г., г. Георгиевск. – 0,4 п.л. 37. Бандурина Н.В. Вопросы правового обеспечения безопасности использования атомной энергии в деятельности государственной корпорации «Росатом» // Сборник трудов Семнадцатой международной конференции «Проблемы управления безопасностью сложных систем», 23 декабря 2009 года. – М.: Институт проблем управления РАН. – 0,2 п.л. 50 38. Бандурина Н.В. Сравнительно-правовая характеристика государственных корпораций и государственных компаний // Эффективность законодательства в современных социально-экономических условиях: Материалы Х Междунар.науч.конф. Москва, 15 апреля 2010 г. / Под ред. Н.И. Архиповой, С.В. Тимофеева. – М.: РГГУ, 2010. – 0,25 п.л. 39. Бандурина Н.В. Правовое положение государственных унитарных предприятий по законодательству Российской Федерации // «Модернизация правовой системы России: проблемы теории и практики»: Муромцевские чтения: Материалы XI Международной научной конференции / Под ред. Н.И. Архиповой, С.В. Тимофеева. – М.: РГГУ, 2011. – 0,3 п.л. Научные статьи в иных изданиях 40. Бандурина Н.В. Об имуществе юридических лиц // Экономика и право, № 3, 2003. – 0,3 п.л. 41. Бандурина Н.В. Теоретические положения об имуществе и имущественной обособленности юридических лиц // Межвузовский сборник научных трудов «Современные инструменты реформирования национальной экономики России» - М.: «Консалтинг XXI век», 2003. – 0,3 п.л. 42. Бандурина Н.В. Историко-правовые аспекты создания законодательства об организации и деятельности акционерных обществ // Экономика России:основные направления совершенствования: сборник научных трудов. – М.: «Консалтинг XXI век», 2003. – 0,2 п.л. 43. Бандурина Н.В. Система нормативно-правовых актов, регулирующих кредитные отношения // Межвузовский сборник научных трудов «Проблемы предпринимательства в экономике России» - М.: «ООО «Технологии стратегического менеджмента», 2005. – 0,7 п.л. 44. Бандурина Н.В. Новые права и обязанности кредитора и заемщика по Федеральному закону «О кредитных историях» // Современная экономика № 3, 2005 / Приложение к журналу «Экономические науки». – 0,4 п.л. 45. Бандурина Н.В. Особенности предоставления кредита в иностранной валюте // Современная экономика № 4, 2005 / Приложение к журналу «Экономические науки». – 0,35 п.л. 46. Бандурина Н.В. Правовое регулирование заключения кредитного договора при различных способах кредитования // Современная экономика № 6, 2005 / Приложение к журналу «Экономические науки». – 0,5 п.л. 47. Бандурина Н.В. Проблемы законодательного регулирования холдинговых компаний // Экономико-правовое обеспечение функционирования хозяйствующих субъектов в России: сборник статей - Санкт-Петербург: Межрегиональный институт экономики и права, 2006. – 0,25 п.л. 48. Бандурина Н.В. Правовое регулирование конкуренции на рынке банковских услуг // Сборник научных трудов МФПА «О некоторых проблемах совершенствования механизма реализации права как основы экономического развития общества».- М., 2006. – 0,35 п.л. 51 49. Бандурина Н.В. Бюро кредитных историй в России: теория и практика // Экономика и право, № 7, 2006. – 0,4 п.л. 50. Бандурина Н.В. Терминологические аспекты регулирования валютных операций // Российское предпринимательство: проблемы экономического и правового регулирования: Межвузовский сборник научных трудов. – Санкт-Петербург: Межрегиональный институт экономики и права, 2006. – 0,3 п.л. 51. Бандурина Н.В. Обязательный аудит кредитных организаций // Юридические науки, № 4 (20), 2006. – 0,25 п.л. 52. Бандурина Н.В. Правовой статус аудитора в акционерном обществе // Актуальные экономические и правовые проблемы России: межвузовский сборник научных трудов. – М.: ИНИОН РАН, 2006. – 0,5 п.л. 53. Бандурина Н.В. Условие о плате за кредит как существенное условие кредитного договора // Юридические науки, № 5, 2006. – 0,35 п.л. 54. Бандурина Н.В. Взаимоотношения взыскателей и банков при исполнении исполнительных листов // Российский судья. Декабрь. Специальный выпуск, 2006. – 0,25 п.л. 55. Бандурина Н.В. Правовая категория «финансовая услуга» в законодательстве о защите конкуренции // Современная конкуренция, № 1, 2007. – 0,4 п.л. 56. Бандурина Н.В. Корпоративный клиент как сторона кредитного договора // Право: теория и практика, № 2, 2007. – 0,3 п.л. 57. Бандурина Н.В. К вопросу о форме кредитного договора // Сборник научных трудов по экономике и юриспруденции «Актуальные проблемы современной экономики России». – М.: ИНИОН РАН, 2007. – 0,45 п.л. 58. Бандурина Н.В. Оценка кредитоспособности заемщиков российскими банками // Право: теория и практика, № 4, 2007. – 0,4 п.л. 59. Бандурина Н.В. Правовые основы договорного обеспечения деятельности кредитной организации // Сборник научных трудов по экономике и юриспруденции «Актуальные проблемы современной экономики России». Выпуск № 2, 2007. – 0,4 п.л. 60. Бандурина Н.В. История возникновения и развития кредитных правоотношений в России // История государства и права. Август, 2007. Специальный выпуск. – 0,4 п.л. 61. Бандурина Н.В. Правовое обеспечение аудиторской деятельности в Российской Федерации // Вестник РГГУ: ежемесячный научный журнал, № 5, 2008. – 0,5 п.л. 62. Бандурина Н.В. Правовое регулирование расчетно-кассового обслуживания предпринимателей // Предпринимательское право / Специальный выпуск, 2008. – 0,4 п.л. 63. Бандурина Н.В. Правовой статус уполномоченных банков как агентов валютного контроля // Финансовый вестник, № 9, 2008. – 0,6 п.л. 64. Бандурина Н.В. Наличные расчеты в предпринимательских правоотношениях // Юриспруденция, № 12, 2008. – 0,4 п.л. 52 65. Бандурина Н.В. Правовая характеристика зон льготного налогообложения // Вестник РГГУ, № 11, 2009. Серия «Юридические науки». – 0,6 п.л. 66. Бандурина Н.В. Правовые аспекты корпоративного управления в США // Юрист&Экономист, № 1, 2009. – 0,5 п.л. 67. Бандурина Н.В. Государственная поддержка банковского сектора в условиях кризиса // Экономические и правовые проблемы банковского кризиса в России 2008-2009 г.г. / Сборник материалов круглого стола. – М.: РГГУ, 2010. – 0,45 п.л. 68. Бандурина Н.В. К вопросу правового режима имущества государственных корпораций // Менеджмент и право, № 3, 2010. – 0,35 п.л. 69. Бандурина Н.В. Правовые аспекты осуществления контроля за управлением федеральной собственностью // Юрист&Экономист, № 1, 2011. – 0,4 п.л. 70. Бандурина Н.В. Правовые проблемы функционирования государственных корпораций // Сборник материалов круглого стола «Государственные корпорации в современном правовом поле России». – М., 2011. – 0,4 п.л.
