СОВЕТ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Принято на заседании Совета

СОВЕТ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО КОДИФИКАЦИИ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2
Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57
Принято на заседании Совета
20 сентября 2010 г.
(Протокол № 84)
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации с целью совершенствования
определения правового режима земельных участков»
1. Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации с целью совершенствования
определения правового режима земельных участков» (далее – Проект)
направлен на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по
кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее
Совет) Министерством экономического развития Российской Федерации
(письмо от 19.08.2010 №11740-АЛ/Д23).
2. Проект состоит из пяти статей, последняя из которых посвящена
порядку вступления Проекта в силу, а статьи с первой по четвёртую посвящены
внесению изменений в действующие законодательные акты. Проектом
предлагается внести изменения в часть первую Гражданского кодекса
Российской Федерации (в частности — в пункт 1 статьи 131), Федеральный
закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним» (всего в шестнадцать статей),
Земельный кодекс Российской Федерации (изменения касаются пяти статей) и в
Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном
кадастре недвижимости» (предлагаемые Проектом изменения затрагивают три
статьи).
Как следует из содержания Проекта и как указано в приложенной к
Проекту Пояснительной записке, целью Проекта является «совершенствование
порядка установления ограничений прав на земельные участки» ввиду того, что
«в настоящее время не существует чётко сформулированного определения
понятий «ограничение прав на земельный участок» и «обременение земельного
участка», в связи с чем провести разграничение указанных правовых категорий
на практике является затруднительным».
3.
Принципиальным пунктом при оценке Проекта является вопрос,
касающийся предлагаемых Проектом изменений в текст Гражданского кодекса
Российской Федерации.
В соответствии с обозначенной целью Проекта в первой его статье
предлагается исключить из пункта 1 статьи 131 Гражданского кодекса
Российской Федерации слова «ограничения этих прав», что в контексте нормы
пункта 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации будет
означать исключение требования о государственной регистрации ограничений
права собственности и других вещных прав на недвижимые вещи в Едином
государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Следует отметить, что относительно изменений и дополнений части
первой Гражданского кодекса Российской Федерации, производимых вне связи
с реализацией положений Указа Президента Российской Федерации от 18 июля
2008 года № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской
Федерации», Совет уже сформулировал позицию, в соответствии с которой
любые предложения о внесении таких изменений подлежат рассмотрению,
принятию или отклонению в рамках выполнения поручения Президента
Российской Федерации, содержащегося в подпункте «а» пункта 3 названного
Указа, в соответствии с которым на Совет возложена подготовка в 2009 — 2010
годах проектов федеральных законов о внесении изменений в Гражданский
кодекс Российской Федерации в свете реализации разработанной Советом
2
Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации.
Таким образом, вопрос о терминологии, употребляемой в статье 131
Гражданского кодекса Российской Федерации, в частности о термине
«ограничения права», его нормативном содержании и целях использования в
данной норме должен быть разрешён в системной взаимосвязи всех смежных
институтов гражданского права, что может быть успешно проведено только в
рамках работы по подготовке проекта текста раздела II части первой
Гражданского кодекса Российской Федерации в новой редакции. Указанная
работа в настоящее время вступает в завершающую стадию, в связи с чем в
этой части Проект не может быть одобрен.
4. В статье 2 Проекта предлагается внесение изменений и дополнений в
Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним».
Исходя из новой легальной дефиниции термина «обременение прав»,
которым предлагается заменить имеющееся в абзаце 4 статьи 1 указанного
Закона определение термина «ограничения (обременения)» следует, что под
обременением предлагается понимать равным образом как обстоятельства,
вытекающие
из прав третьих лиц на данный объект недвижимости, так и
запреты, установленные решениями суда в отношении земельных участков. При
этом в первой группе через запятую перечисляются как права вещные (сервитут
и ипотека), так и права из договоров (доверительное управление и аренда), а
также и некие иные, природа которых не раскрывается.
Представляется, что такое определение не только не вносит ясности в
юридическое содержание категории «обременение права», по сравнению с тем,
как это установлено в действующей редакции Федерального закона «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»,
но в некоторых моментах даже ухудшает имеющееся и отнюдь не являющееся
образцом
юридической
техники
определение
термина
«ограничение
(обременение)». Такое ухудшение проявляется хотя бы в том, что в новой
3
редакции под обременением понимается наличие неких обстоятельств,
стесняющих право собственности и вытекающих из прав третьих лиц, а не сами
такие права третьих лиц, что было бы гораздо более точно. Действующая
редакция той же нормы позволяет с полным основанием понимать под
ограничениями (обременениями) сами такие права третьих лиц, хотя и
неоправданно отождествляет обременения права с ограничениями (то есть с
пределами, границами) права, составляющими его содержание.
5. Основная масса прочих изменений, предлагаемых Проектом к внесению
в статьи 4, 6, 7, 12, 13, 16, 17, 18, 20, 22, 22.1, 22.2, 23, 24, 28 Федерального
закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним», сводится к замене слов «ограничение (обременение)» в
соответствующем падеже словом «обременение» в соответствующем падеже, то
есть носит чисто редакционный характер, и не требует юридического анализа.
Единственное
изменение,
выпадающее
из
указанного
перечня
—
предлагаемое исключение (признание утратившим силу) абзаца второго пункта
2 статьи 13 Федерального закона «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним», посвящённого государственной
регистрации ограничений (обременений) прав, установленных в соответствии с
законодательством в публичных интересах органами государственной власти и
органами местного самоуправления. Их регистрация, согласно действующей
редакции, осуществляется по инициативе указанных органов с обязательным
уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости
органом, осуществляющим государственную регистрацию прав, в срок не более
чем пять рабочих дней со дня проведения государственной регистрации.
Сомневаться
в
целесообразности
такой
регистрации
нет
никаких
оснований, поскольку это важный способ доведения соответствующих
ограничений до самих собственников и потенциальных приобретателей
объектов, в связи с чем предлагаемое исключение этой нормы представляется
неоправданным и ненужным.
4
6. Предлагаемое Проектом изменение подпункта 2 пункта 1 статьи 9
Земельного
кодекса
Российской
Федерации
представляется
излишним.
Действующая редакция находится в системной связи с положением абзаца
второго пункта 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, в
соответствии с которым гражданские права могут быть ограничены на
основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в
целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства.
Именно в таком смысле употребляется в подпункте 2 пункта 1 статьи 9
Земельного кодекса Российской Федерации норма, предусматривающая, что к
полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений
относится установление ограничений прав собственников земельных участков,
землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а
также ограничений оборотоспособности земельных участков.
В контексте содержания статьей 10 и 11 Земельного кодекса Российской
Федерации, которые не предусматривают подобных полномочий на уровне
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, и в свете
положения упомянутой уже статьи 1 Гражданского кодекса Российской
Федерации существующую норму подпункта 2 пункта 1 статьи 9 Земельного
кодекса Российской Федерации следует понимать именно в том смысле, что
только
федеральным
законом
могут
быть
установлены
ограничения
субъективных гражданских прав на землю. Таким образом, никакого иного
порядка, который мог бы быть «определён» для «установления ограничений»,
кроме как
их
ограничение
федеральным законом, просто не может
существовать. Данный вывод опирается не только на руководящие указания
статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, но и на положения
пункта 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, составляющие базу
для соответствующих положений и Гражданского и Земельного кодексов
5
Российской Федерации.
7. Предлагаемая Проектом новая редакция статьи 56 Земельного кодекса
Российской Федерации в совокупности с признанием утратившей силу статьи
56.1 Земельного кодекса Российской Федерации, представляет собой, в
основной части, перефразирование указанных статей с той небольшой
разницей, что в новой редакции статьи 56 Земельного кодекса Российской
Федерации предлагается определить ограничение прав на землю через указание
на то, что такое ограничение есть запрет хозяйственной деятельности,
обусловленный общественно полезными целями. Никак при этом
не
определённое юридическое содержание категории «общественно-полезные
цели» представляется размытым и в таком качестве неприемлемым для
ограничительной, по своей природе, нормы статьи 56 Земельного кодекса
Российской Федерации. Общие условия того или иного ограничения
гражданских прав, перечисленные в уже упоминавшихся статьях Конституции
Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации,
сформулированы, с одной стороны, достаточно чётко, чтобы нуждаться в
дополнительном пояснении, и достаточно широко, чтобы охватить все
возможные причины их введения, с другой стороны. В этом контексте
уточнение, означающее, что ограничением прав является обусловленный
«общественно полезными целями» запрет на хозяйственную деятельность —
представляется ненужным и даже опасным. С другой стороны, в предлагаемой
Проектом редакции говорится о том, что ограничение прав может быть
выражено в установлении неких зон с особыми условиями использования
территорий (охранная, санитарно-защитная и т.п.). При этом анализ актов
действующего законодательства, содержащих упоминание о санитарных и
санитарно-защитных зонах показывает, что установление таких зон почти во
всех случаях обуславливается наличием некоего вредного влияния от
источников излучения, вредных выбросов или иного вредного воздействия,
создаваемого хозяйственной деятельностью. В этой связи уместно было бы в
6
Проекте расставить акценты иначе и говорить не о том, что та или иная зона
устанавливается для запрета хозяйственной деятельности в её пределах, а о том,
что следствием установления той или иной санитарной зоны является
возникновение обязанности владельца соответствующего источника вредного
воздействия компенсировать причиняемый собственникам соседних (смежных)
земельных участков вред и неудобства, что можно было бы регулировать,
например, в рамках отношения сервитутного типа (отрицательный сервитут).
Кроме прочего, при таком подходе отпала бы всякая необходимость
формулировать некие новые категории с малопонятным юридическим
содержанием вместо того, чтобы использовать устоявшиеся и традиционные
гражданско-правовые конструкции, каковой является отрицательный сервитут,
позволяющий использовать весь гражданско-правовой инструментарий средств
защиты и способов реализации ограниченных вещных прав.
8. Содержащиеся в Проекте предложения о внесении изменений в статью
57 Земельного кодекса Российской Федерации и о дополнении Земельного
кодекса Российской Федерации новой статьёй 57.1 следует рассматривать в
комплексе, ибо нормы, посвящённые возмещению убытков, причинённых
ограничением прав на земельные участки, предлагается сконцентрировать в
новой статье 57.1 Земельного кодекса Российской Федерации, изъяв их из
действующей статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации.
Отличие предлагаемой новой редакции от действующей редакции
Земельного кодекса Российской Федерации состоит в том, что согласно пункту
2 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации убытки, причиненные
ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей,
землевладельцев и арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в
полном объеме (в том числе упущенная выгода) землепользователям,
землевладельцам, арендаторам земельных участков и собственникам земельных
участков. В Проекте же предлагается установить, что лицом, уполномоченным
требовать возмещения убытков, причиняемых ограничением прав на землю,
7
может быть только собственник.
Такое решение не является невозможным с чисто юридической точки
зрения. Однако эффективно защищать гражданские права в условиях, когда не
менее распространённым, чем право собственности, титулом на землю является
аренда или ограниченные вещные права, искусственно замещавшие право
собственности в условиях социалистического правопорядка и сохраняющиеся
по сей день, при таком подходе окажется невозможно. Достаточно упомянуть
только, что собственником земельных участков, в отношении которых
существуют такие права как бессрочное пользование и пожизненное
наследуемое владение,
всегда является публично-правовое образование
(государство или муниципалитет), что почти полностью исключает саму
возможность предъявления собственником требования о возмещении убытков, в
частности, к исполнительному органу государственной власти или органу
местного самоуправления, установившему ограничение прав на землю, как это
предусматривается в подпункте 1 пункта 2 статьи 57.1 Земельного кодекса
Российской
Федерации
в
предлагаемой
Проектом
редакции.
Широко
распространённой является и такая форма хозяйственной эксплуатации
земельных
участков
как
аренда
земельных
участков,
находящихся
в
государственной или муниципальной собственности. Предлагаемое Проектом
нововведение по сути лишит арендаторов таких земель права требовать
возмещения убытков, причинённых установлением соответствующих охранных
и защитных зон.
9. Содержащиеся в статье 4 Проекта предложения о внесении изменений в
Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» сами по себе
носят чисто технический характер и мало связаны с содержанием Проекта.
В частности, предлагаемое дополнение статьи 10 Федерального закона «О
государственном кадастре недвижимости» новым абзацем о включении в
государственный кадастр недвижимости сведений о территориальных зонах и
зонах с особыми условиями использования территорий, с одной стороны, а
8
именно с точки зрения полноты сведений кадастра недвижимости, не вызывает
возражений.
Однако, как следует, в частности, из норм пункта 3 статьи 15 и пункта 11
статьи 25 действующей редакции Федерального закона «О государственном
кадастре недвижимости», под «обременением» в тексте указанного Закона
понимается именно субъективное ограниченное вещное право, подлежащее
государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на
недвижимое имущество и сделок с ним.
Предлагаемые таким образом изменения в Федеральный закон «О
государственном кадастре недвижимости», не только являются бессистемными,
ибо не охватывают всех случаев употребления по тексту Закона термина
«обременение права», но и создают противоречия в тексте Закона, поскольку
допускают разное юридическое значение одного и того же термина в рамках
одного закона.
С
учётом
сделанных
замечаний,
целый
ряд
из
которых
носит
принципиальный характер, Проект не может быть одобрен.
Заместитель председателя Совета
А.Л. Маковский
9