ОБЩАЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА

страноведение
МЕНЕДЖМЕНТ
ОБЩАЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА
Регулирование аграрного производства в Европе
фото: Елена Болдырева
в производство, рациональное использование
ресурсов, бесперебойное обеспечение потребителя высококачественными продуктами по разумным ценам и сохранение культурных и других
традиций сельских жителей.
Вопрос субсидирования сельхозпроизводства
беспокоит руководителей многих российских агропредприятий. Интересно обратиться к опыту других стран – как осуществляется субсидирование
сельхозпроизводителей у них?
Посмотрим на пример Европы, где важную роль
в развитии сельского хозяйства сыграла так называемая Общая сельскохозяйственная политика
(Common Agricultural Policy).
Что такое ОСП?
Общая (или единая) сельскохозяйственная политика (ОСП) – система субсидий и программ для
аграрного сектора Европейского Союза. На реализацию ОСП затрачивается 46,7% бюджета ЕС
(49,8 млрд. евро в 2006 г.).
Изначально ОСП подразумевала прямую выплату субсидий за собранный урожай или площадь
обрабатываемой земли. Фермеру гарантировались минимальные цены на продукцию, также
вводились импортные пошлины и квоты на определенные продукты, ввозимые из стран, не входящих в ЕС. Впоследствии неоднократно проводились реформы ОСП, которые постепенно перераспределяли субсидии: субсидии на производство
каких-то определенных видов культур уменьшались, и в то же время увеличивались субсидии на
общее управление земельными ресурсами.
Целью ОСП является создание хороших условий
жизни фермеров, стабилизация рынка, внедрение достижений научно-технического прогресса
6
История создания
Идея создания Общей сельскохозяйственной
политики принадлежит ЕС. В 1957 году был подписан «Римский договор», устанавливающий общий
рынок для стран, заключивших его: ФРГ, Италии,
Франции, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга.
Этот договор подразумевал «ликвидацию всех
преград на пути свободного передвижения людей,
товаров, услуг и капитала» и стал документом,
заложившим основу для Европейского экономического сообщества.
До подписания договора правительства этих
государств проводили активное вмешательство
в сельское хозяйство: строго регулировали виды
производимой агропродукции, поддерживали
цены на товары, определяли методы ведения
фермерства, причем механизмы вмешательства
в ведение сельского хозяйства в каждом государстве были различными. Такое вмешательство
являлось препятствием для свободной торговли
между странами. Стало очевидно, что требуется
гармонизация всех процедур и методов на уровне ЕС. К 1962 году были определены три главные принципа, составляющие основу реализации
ОСП, – единство рынка, защита рынка и национальных производителей ЕС от импорта и согласованная финансовая политика.
ОСП финансируется из средств специального фонда (European Agricultural Guidance and
Guarantee Fund – EAGGF), созданного ЕС.
Кому помогает ОСП?
Традиционно поддержка в рамках Общей сельскохозяйственной политики оказывается фермерам, занятым в следующих областях:
• Выращивание картофеля, а также злаковых
культур, включая рис,
• Производство молока и молочных продуктов,
вина, меда,
• Производство говядины, свинины, баранины,
ягнятины, мяса коз и птицы, яиц,
• Получение сахара, табака, хмеля,
страноведение
МЕНЕДЖМЕНТ
• Выращивание фруктов и овощей, бобов, масличных культур, цветов,
• Производство хлопка, льна,
• Выращивание тутового шелкопряда,
• Производство сухого корма и ингредиентов для
кормов сельскохозяйственных животных,
• Производство оливкового масла.
Как работает ОСП?
ОСП – интегрированная система мер, которые
обеспечивают поддержание цен на агропродукцию и субсидируют производство. Это достигается
за счет использования следующих механизмов:
• Введение таможенных пошлин на определенные
товары, импортируемые в страны ЕС. Этот механизм позволяет повышать цены на эти товары
до желательного для стран ЕС уровня.
• Введение квот на импорт с целью ограничения
объема ввоза некоторых видов пищевых продуктов в ЕС.
• Установление так называемой «интервенционной цены», или «цены вмешательства». Если
рыночная цена товара внутри страны падает
ниже «интервенционной», ЕС скупает товар,
чтобы поднять цену до «интервенционной»,
которая, в свою очередь, ниже «целевой», или
желательной. Внутренняя рыночная цена может
варьировать в диапазоне между «интервенционной» и «целевой».
• П рямая выплата субсидий фермерам.
Изначально прямые выплаты проводились для
стимулирования производства определенной
продукции и поддержания соответствующего уровня предложения на внутреннем рынке.
Размеры субсидий, предоставляемых европейским фермерам, непосредственно зависели от
объемов производства (чем больше продукции,
тем выше субсидии), что уменьшало роль рыночных механизмов в функционировании сельского
хозяйства ЕС. С 2005 года субсидии выделяются
не в зависимости от типа продукции, а из расчета площади земли и с учетом использования
экологически чистых способов производства.
Таким образом, фермеры сами могут выбирать,
какие культуры или животных выращивать,
исходя из спроса. Это позволяет предотвратить
перепроизводство.
• Для предотвращения избыточного производства
молока, зерна и вина были введены квоты.
• Скупка нереализованных остатков урожая и другой продукции.
Рисунок 1. Распределение площади земель в разных странах ЕС (за 100% принята вся площадь сельскохозяйственных земель Европейского Союза).
Португалия
2%
Другие новые страны ЕС
4%
Великобритания
9%
Чехия
2%
Венгрия
3%
Литва
2%
Италия
9%
Ирландия
3%
Польша
11%
Бельгия
3%
Франция
17%
Германия
10%
Австрия
2%
Испания
15%
Греция
2%
Другие страны ЕС
из 15 основных
6%
7
фото: Елена Болдырева
МЕНЕДЖМЕНТ
За и против ОСП
Члены Еврокомиссии считают, что если отказаться от регулирования сельскохозяйственной
отрасли и оставить ее на «откуп» рынку, то он вряд
ли будет заботиться о сохранении сельских ландшафтов и защите природы, почв и животных так
же эффективно, как это делается в рамках ОСП.
Кроме того, европейским фермерам придется
«выживать» на мировом рынке, то есть конкурировать с дешевым иностранным трудом. На практике это означает, что многие фермеры полностью
свернут производство, для других же сельхозпроизводство станет дополнительным заработком.
Для молодежи фермерство может утратить привлекательность, и многие семейные фермы исчезнут.
Однако оппоненты ОСП утверждают, что едва ли
разумно тратить свыше 40% европейского бюджета на отрасль, которая дает работу не более 5%
работоспособного населения.
К 1992 году затраты на развитие аграрного сектора в ЕС составляли почти 49% бюджета
Европейского Союза. К 2013 году расходы на реализацию ОСП снизятся до 32%. Если 15 лет назад
ЕС тратил на субсидирование экспорта 10 миллиардов долларов, в 2009 планируется истратить на
эти цели лишь 350 миллионов.
Привычным поводом для критики ОСП являются субсидии, получаемые фермерами. Существует
мнение, будто они способствуют перепроизводству невостребованных видов продукции и подрывают конкуренцию, товары отправляются на
экспорт по ценам ниже себестоимости, а разница
8
страноведение
покрывается за счет субсидий. Возможно, это
могло относиться к временам, предшествующим
1992 году. Но реформы ОСП, осуществленные
позже, уменьшили зависимость производства от
субсидий. Теперь фермеры могут получать льготы
и субсидии только в обмен на выполнение норм
и правил по охране окружающей среды, здоровья животных и при условии обеспечения высоких
стандартов качества производимых ими продуктов питания.
Ожидается, что к 2013 году будут приняты и вступят в силу новые нормативы, касающиеся сельскохозяйственной политики в области противодействия изменению климата.
Противники ОСП говорят, что субсидии ограничивают экспорт сельхозпродукции странами третьего мира в Европу. При этом экспорт европейских продуктов питания в развивающиеся страны
ослабляет внутреннее производство последних.
Рост цен на продукты питания в 2007–2008 гг.
побудил противников ОСП снова выступить против
субсидий, которые «способствуют росту цен и усугубляют кризис в развивающихся странах». С другой стороны, многие аналитики против самой идеи
экспорта продовольствия из беднейших стран в
богатые. Наоборот, они считают, что Африка, Азия
и Латинская Америка должны выработать свою
собственную «сельскохозяйственную политику», то
есть протекционистскую систему паритетных цен.
Хотя странами ЕС подчеркивается необходимость помощи мелким семейным фермам, в действительности от ОСП больше выигрывают крупные производители. Исторически сложилось так,
что крупные фермеры получали больше субсидий,
так как владели большим количеством земли.
Только после проведения реформ 2003 года положение стало изменяться в пользу мелких фермеров. Тем не менее, субсидии позволяют мелким
фермерам только выживать, а крупным – получать большую прибыль.
Многие противники ОСП считают, что ЕС оказывает помощь малоразвитым хозяйствам, с низким
уровнем производства, которые получают помощь
только за счет большого количества невозделанной земли. На Рисунке 1 показано распределение
субсидий в разных странах в зависимости от площади земли. Традиционно основным получателем
субсидий является Франция.
Многие экономисты считают, что существование ОСП экономически необоснованно в условиях
растущего ЕС. Включение в ЕС 1 мая 2004 года
десяти дополнительных стран вынудило ЕС пересмотреть бюджет, расходуемый на реализацию
МЕНЕДЖМЕНТ
фото: Елена Болдырева
страноведение
ОСП. Например, Польша является наиболее крупным новым членом ЕС, и на ее территории насчитывается 2 млн. мелких ферм. На время переходного периода действует ограниченная схема получения субсидий новыми странами. В дальнейшем
планируется балансирование и выравнивание
бюджета.
Однако на реализацию ОСП расходуется значительная доля общеевропейского бюджета.
Учитывая относительно небольшую долю ВВП от
агропроизводства, многие считают такие затраты
чрезмерными. Так, в мае 2007 года Швеция первой объявила, что субсидии должны быть отменены (кроме тех, которые направлены на охрану
окружающей среды).
К 2011 году планируется закончить реформирование системы выплаты субсидий, однако отдельные страны могут сами принять решение, какую
схему выплат внедрить.
Для успешного внедрения ОСП очень важна
гармонизация существующих нормативных актов.
Это касается, например, методов контроля заболеваний животных, использования гормонов или
некоторых лекарственных препаратов при выращивании крупного рогатого скота.
«Проверки здоровья»
В последние годы ЕС проводит так называемые «проверки здоровья» (Health Check) состояния Общей сельскохозяйственной политики. Такие
проверки осуществляются с целью адаптации ОСП
к изменяющейся ситуации в мире. В частности,
постепенно проводится снижение объемов поддержки для больших ферм, комфортно чувствующих себя на рынке, уменьшение зависимости размеров субсидий от площади земель и объемов
произведенной продукции. Пересматривается
список требований, которые фермер должен
выполнить для получения помощи от ЕС, с акцентом на соблюдении экологических норм, стандартов качества воды и продуктов питания.
Также предлагается направлять средства Общей
сельскохозяйственной политики не столько на
прямую финансовую поддержку аграрных предприятий, сколько на цели стратегического развития сельской местности.
Таким образом, есть точки зрения «за» и «против». Тем не менее, все сходятся во мнении, что в
ЕС должны функционировать определенные механизмы регулирования аграрного рынка. Общая
сельскохозяйственная политика к настоящему
времени претерпела значительные изменения.
Созданы условия для повышения уровня конкуренции (и вместе с тем – исчезновения мотивации к
перепроизводству), для охраны окружающей среды и здоровья животных, для совершенствования
стандартов качества производимой продукции,
а также дальнейшего согласования интересов
отдельных стран-членов ЕС в вопросах поддержки
сельхозпроизводителей.
Елена Болдырева,
Эдуард Косарев
9