Технические примечания в области образования
advertisement
Проект для обсуждения. 20 апреля 2000 г. Технические примечания в области образования ТП 1. Примеры: как определить приоритетные направления реформ ТП 2. Тематические исследования ТП 3. Требования к данным Техническое примечание 1. Примеры: как определить приоритетные направления реформ Пример 1: страна X Ниже приведены данные по трем индикаторам результатов для страны X: Индикатор Коэфф. зачисления в 6-ой класс Коэфф. зачисления в 1-ый класс Доля завершающих обучение, классы 1–6 Самая богатая квартиль Беднейшая квартиль Средний показатель 63% 27% 46% 78% 43% 66% 81% 63% 70% Коэффициент зачисления в последний класс начальной школы относительно низок - 46%. Однако среди беднейшей квартили населения он еще ниже, в среднем 27%, в сравнении с 63% среди верхней квартили по доходам. В соответствии с моделью дерева решений представленной выше, низкий коэффициент зачисления в 6-ой класс объясняется низким коэффициентом поступления в первый класс, а также высокой долей выбывания в течение первичного цикла образования, особенно среди беднейших 25% населения. Лишь 43% детей из беднейших 25% населения поступают в 1-ый класс, в то время как национальный показатель составляет 66%, а показатель среди самой богатой четверти населения - 78%. Доля завершающих обучение среди беднейшей квартили в среднем равна 63%, в сравнении с 70% в среднем по стране и 81% в среднем для верхней квартили по доходам. Разрыв между богатыми и бедными особенно велик в отношении зачисления детей в первый класс. В рамках системы в целом существуют возможности для увеличения приема в первый класс и для повышения доли завершающих обучение в данном цикле. В дополнение к этим индикаторам охвата, есть также информация о низкой успеваемости. Национальной системы аттестации учащихся пока нет, однако имеющиеся отдельные исследования говорят о том, что не менее 60% шестиклассников не осваивают и половины учебной программы. На основе итоговых индикаторов, можно сформировать три цели политики в отношении направления развития сектора в контексте государственной стратегии сокращения бедности: увеличить долю поступающих в первый класс, увеличить 1 Проект для обсуждения. 20 апреля 2000 г. долю завершающих обучение первичного цикла, улучшить усвоение учащимися материала. Ниже описан процесс определения основных мер политики для достижения указанных целей. Стрелки в рисунке 2 соответствуют трем основным ветвям анализа для страны X. Увеличение доли записывающихся в 1-ый класс Дальнейшая оценка обнаруживает, что низкая доля поступающих в первый класс объясняется как социально-экономическими, так и присущими системе факторами. В частности, проблему составляет физическая доступность школ: в среднем 20% детей в возрасте от шести до восьми лет проживают в деревнях, где ближайшая школа находится слишком далеко для того, чтобы маленькие дети могли самостоятельно ходить в нее пешком. В особенно неблагоприятном положении оказываются дети из бедных семей: 35% детей в нижней четверти населения по доходам проживают в таких деревнях, в то время как для детей из верхней квартили этот показатель составляет лишь 9%. Однако этим дело не исчерпывается, поскольку даже там, где школа находится непосредственно в деревне, не все дети учатся. Доля незачислений в таких общинах оценивается в среднем в 16%, причем доля незачисленных в школу детей из нижней квартили составляет 25%, из верхней - 3%. Эти закономерности убедительно говорят о том, что здесь могут играть роль и другие факторы, такие как финансовая доступность и качество образования. Главное узкое место связано скорее с нехваткой учителей, нежели с нехваткой физических мощностей. У проблемы с учителями два аспекта: распределение существующего учительского корпуса по школам и укомплектование новыми учителями. Отношение между числом учителей и количеством зачисленных учеников в значительной степени варьируется по школам. В результате, в школах с контингентом учащихся, например, 200 человек может работать от двух до семи учителей. Таким образом, для ослабления крупного ограничения, действующего со стороны предложения, важно улучшить распределение учителей по школам. В качестве возможных мер политики для повышения последовательности размещения учителей в системе образования можно подумать о следующих вариантах: Принять решение о распределении ответственности за размещение учителей в системе между центральными и местными органами власти. • Установить и официально оформить критерии для размещения учителей как на центральном, так и на местном уровнях, опираясь в качестве явного критерия на контингент учащихся. • Решить, когда и как реализовать данную меру политики (например, будет ли она применяться только к вновь принимаемым на работу или также к уже работающим; будет ли переразмещение учителей ограничено одним регионом или применяться по всей стране). Уже на этапе изучения проблемы с размещением учителей становится очевидно, что стране X также потребуется нанять дополнительные преподавательские кадры для обслуживания растущего количества детей школьного возраста. С 2 Проект для обсуждения. 20 апреля 2000 г. учетом того, что на государственные расходы на начальное образование уже приходится 2,1% ВВП – а в странах с низкими доходами и всеобщим охватом начального образования этот показатель в среднем составляет 1,8% - скорее всего, в стране X мало возможностей и необходимости в мобилизации существенных дополнительных государственных ресурсов на цели начального образования. Вместо этого проблему можно решать посредством снижения затрат на учителей. То, что в настоящее время эти затраты слишком высоки, следует из двух фактов: учителя начальной школы в стране X получают в среднем в 8,4 раза больше, чем ВВП на душу населения, что существенно выше среднего показателя - 3,3 раза - для сравнимых со страной X государств; свежая статистика по укомплектованию преподавательским составом указывает на избыточный спрос на учительские должности в государственных школах, при этом число отвечающих требованиям претендентов превышает количество предусмотренных в бюджете должностей в 28 раз. Таким образом, зарплата учителей существенно выше обуславливаемого рынком уровня; снижение заработной платы вряд ли устранит спрос со стороны удовлетворяющих требованиям кандидатов на учительские места и опять-таки вряд ли подтолкнет занимающих такие должности искать другую работу. С учетом положения с бюджетной статистикой и конъюнктуры на рынке учительского труда, в данном случае снижение высоких затрат на учителей могло бы устранить одно из ключевых ограничений со стороны предложения на количество зачисляемых в первый класс. Таким образом, одной из дальнейших возможных мер, совершенствующих последовательность размещения учителей, является: • Изменение правил оплаты учительского труда с тем, чтобы понизить средние учительские зарплаты до финансово устойчивого уровня (например, уменьшить зарплаты во всех случаях; создать новый поток укомплектования учителями на национальном уровне с пересмотренной структурой окладов; делегировать найм учителей местным общинам с помощью программы субсидий). Помимо этого, следует упомянуть о результатах социальной оценки, выявившей три проблемы, которые особенно затрудняют получение образования детьми из бедных семей. Первая заключается в том, что в настоящее время школы требуют покупки полного комплекта учебников в качестве условия зачисления. Многие бедные семьи не могут себе позволить такие расходы и просто предпочитают не записывать детей в школу. Вторая проблема заключается в том, что в некоторых районах школьный календарь не соответствует сельскохозяйственному циклу. В таких местностях решение семьи отправить ребенка в школу, по существу, означает отказ от возможности использовать его во время посевной и сбора урожая. Школьная неделя также устанавливается централизованно, что не оставляет возможности адаптировать ее на местном уровне с учетом базарных дней, когда от детей из бедных семей обычно ждут, что они будут помогать родителям заниматься мелкой торговлей. Наконец, школьный день построен без учета того факта, что большинство детей из таких семей, особенно девочки, часто получают задания по дому, например приготовление пищи, уход за младшими сестрами и братьями, стирка, уборка. Длинный школьный день или день, начинающийся слишком рано, часто означает, что семьям приходится выбирать между направлением ребенка в школу и необходимостью отказаться от его помощи по дому. Следовательно, для увеличения доли поступающих в первый класс в стране X придется решить данные ограничения со стороны спроса. 3 Проект для обсуждения. 20 апреля 2000 г. Для повышения финансовой доступности школ можно подумать о следующих мерах: • • Гарантировать всем детям бесплатный доступ к учебникам и создать механизм, обеспечивающий своевременное получение детьми учебников. Обеспечивать ли бесплатными учебниками всех детей или только детей из бедных семей, заслуживает дальнейшего анализа и дискуссии. С учетом организационных сложностей целевого распределения учебников и низкой вероятности того, что государственные расходы на учебники составляют значительную долю общих расходов, самым простым выходом представляется повсеместное обеспечение бесплатными учебниками. Один из возможных механизмов: общины или школы берут на себя ответственность за организацию системы предоставления учебников во временное пользование, а государство заботится о периодическом пополнении запаса учебников в общине или школе. Дать общинам право адаптировать школьный календарь, а также недельное и дневное расписания с учетом местных условий, с конкретной оговоркой, что в течение года все дети получают официально установленное годичное число учебных часов. Повышение доли заканчивающих начальное образование Данные ежегодной переписи школ показывают, что не менее 20% первоклассников ходят в школы, в которых нет всех пяти классов обучения, составляющих начальный (первичный) цикл образования. Около 2/3 детей, не заканчивающих начальное образование, обучаются именно в таких школах. Проблема неполного обучения возникает потому, что школам стандартно не хватает учителей, и потому, что в них лишь изредка используют практику одновременного обучения одним преподавателем нескольких классов. Для увеличения доли заканчивающих начальное образование могут потребоваться вмешательства для урегулирования обеих указанных проблем. Для увеличения доли заканчивающих учебу можно взять на вооружение следующие меры политики: • • • Утвердить использование практики одновременного обучения одним преподавателем нескольких классов в качестве национальной политики и разработать план реализации. Выявить все неполные школы в стране, разделив их на две категории: школы, укомплектованные учителями в достаточной степени для того, чтобы предоставлять полный цикл обучения при использовании практики одновременного обучения нескольких классов одним преподавателем; школы, которым для этого потребовалось бы нанять дополнительных учителей. Составить приоритетный список школ, которые в первую очередь будут получать дополнительных учителей (очевидно, что преимущества должны иметь школы, попавшие во вторую категорию), обеспечивая, чтобы этот приоритетный список использовался в качестве одной из основ для принятия решений о переразмещении и укомплектовании учителями. 4 Проект для обсуждения. 20 апреля 2000 г. Улучшение успеваемости Сочетание значительных затрат на ученика и низких результатов в плане успеваемости указывает на три возможные проблемы в стране X: принятие неэкономичных решений в отношении структуры вводимых школьных ресурсов; плохое администрирование перехода учеников из класса в класс, что демонстрируется долей повторов лет - 18%; неудовлетворительное управление педагогическими процессами, - обычно на уровне классной комнаты, посредством которых значительный объем ресурсов трансформируется в успеваемость. Из анализа имеющихся данных следует, что в стране X имеют место все три проблемы. Что касается структуры вводимых ресурсов, отношение количества учеников к количеству учителей сравнимо со средним показателем в похожих странах, но в результате высокой зарплаты учителей (как продемонстрировано выше), не остается ресурсов на закупку педагогических материалов для учителей и школьников. Не хватает даже элементарных учебников, что отражается средним соотношением количества учеников к количеству учебников – 1/5. В настоящее время собраны обширные международные данные, подтверждающие, что учебники представляют собой один из затратоэффективных способов улучшения успеваемости. Таким образом, уместно принять меры, гарантирующие всем учащимся доступ к учебникам; бесплатное предоставление учебников, особенно детям из бедных семей, устранило бы важное ограничение со стороны спроса на зачисление в школы. Для снижения количества повторов лет можно воспользоваться двумя упоминавшимися выше мерами политики: • Гарантировать всем детям бесплатный доступ к учебникам и создать механизм, обеспечивающий своевременное получение учебников детьми. • Скорректировать систему вознаграждения, снизив средние учительские зарплаты до финансово устойчивого уровня. В отношении повтора классов, показатель 18% не является чрезмерно высоким в сравнении с другими странами с низкими доходами, однако он говорит о том, что на повтор лет тратятся значительные ресурсы, которые можно было бы использовать для зачисления детей, так и не поступивших в школу. В стране X в школу не зачисляются 43% детей из семей, находящихся в нижней квартили по доходам. Таким образом, подразумеваемый компромисс ставит второгодников в более выгодные условия по сравнению с детьми, не охваченными системой образования. Меры по улучшению структуры вводимых ресурсов и повышению эффективности обучения в школах, вероятно, снизят долю повторов и, следовательно, смягчат остроту проблемы, однако может быть желательно дополнить такие меры административным правилом, ограничивающим частоту повторов. 5 Проект для обсуждения. 20 апреля 2000 г. Для снижения количества повторов: • • Выпустить административное правило, ограничивающее долю повторов в национальных масштабах до 10% контингента учащихся. Принять решение об уровне агрегирования для применения данного правила (школа, район, или провинция) и создать механизм мониторинга выполнения. Что касается эффективности педагогических процессов в классных комнатах, имеющиеся данные свидетельствуют о том, что здесь есть возможности для улучшения положения. В частности, согласно данным, в разных школах осязаемые атрибуты классных помещений - т.е., атрибуты, имеющие финансовую стоимость, включая такие статьи, как квалификация учителей, размер класса, наличие учебников, качество сооружений - обуславливают лишь 23% вариаций в результатах обучения (успеваемости), даже с поправкой на разницу в личных качествах учеников и начального уровня знаний. Другими словами, при одинаковых ресурсах на одного ребенка школы могут давать совершенно разные результаты в плане усвоения. В контексте таких трудоинтенсивных видов деятельности, как преподавание и усвоение материала, нет ничего удивительного в том, что конкретное взаимодействие между учителем и учениками в классе (и, до некоторой степени, то, как школой руководит директор) в большой степени определяет результаты обучения. Следовательно, более качественное управление таким взаимодействием во всех школах, для чего вполне могут потребоваться стимулы для более эффективного преподавания, а также обмен информацией о преподавательских методиках и т.д., может дать хорошие результаты в смысле улучшения усвоения материала учащимися. Существует много потенциальных вариантов, с которыми можно экспериментировать, включая, например, делегирование управления школами частным компаниям. Однако стратегический подход к проблеме как к общесистемному вопросу требует систематической же основы для выявления отстающих школ и определения ограничений, с которыми они сталкиваются, а также использования процедур, создающих соответствующие стимулы для более качественной работы таких школ. Для совершенствования управления педагогическими процессами в школах можно предпринять следующие шаги: • • Создать и согласовать инструмент для "измерения" каждой из школ по двум критериям – а) объему получаемого из расчета на ученика государственного финансирования, b) результатов, достигаемых школой в плане усвоения материала учащимися (с поправкой на различия в структуре контингентов в разных школах), - и институционализировать процедуру для использования результатов такого измерения с целью выявления отстающих школ. Создать механизм для сокращения разрыва между отстающими школами и показывающими более высокие результаты школами (последние определяются как достигающие хороших результатов при разумном уровне государственных расходов на одного учащегося), разработать конкретные планы действий (например, сосредоточить усилия по надзору на удовлетворительно финансируемых, но плохо работающих школах, 6 Проект для обсуждения. 20 апреля 2000 г. распределять дополнительные ресурсы в недофинансируемые школы, создать более сильные стимулы для повышения качества работы учителей и директоров школ). Определение приоритетности реформ Вспомним, что в стране X три политические цели заключаются в: увеличении доли поступающих в первый класс; повышении доли завершающих начальное образование; улучшении степени усвоения. Для достижения этих целей были выявлены семь соответствующих реформ на уровне мер политики; они показаны в первом столбце Таблицы А1. В последнем столбце таблицы эти реформы указаны в качестве приоритетов в деле сокращения бедности; первые три реформыкандидата помещены в заштрихованные графы. В целях настоящей дискуссии количество реформ ограничивается теми тремя, которые, вероятно, окажутся эффективными в относительно краткосрочном контексте инициативы по стратегии сокращения бедности. Ниже рассматривается процесс их отбора. Таблица A1. Ранжирование вариантов мер политики Меры политики Повысить последовательность размещения учителей в начальных школах Снизить зарплату учителей начальных школ Предоставить всем ученикам бесплатный доступ к учебникам Разрешить корректировать школьный календарь и классное расписание в соответствии с местными условиями Организовать совместное обучение классов там, где это возможно Ограничить повторы лет в начальной школе до 10% в целом по системе Улучшить управление педагогическими процессами в классе Ранжирован ие по силе ожидаемого воздействия Ранжиров ание по ожидаемым затратам 4 2 1 7 3 3 7 6 5 4 6 2 Возможности повышения подотчетности Минимальное необходимое время Позиция для включения в ДССБ Политическая оппозицияa Возможности для консультацииb ** ** 6 месяцев 3 **** **** 6 месяцев 1 * * 2 недели 4 X * * 1 месяц 7 X ** ** 1 месяц 5 1 ** * 1 месяц 6 5 *** **** X 2 6 месяцев a. Количество звездочек отражает качественное суждение о силе вероятной политической оппозиции. b. Количество звездочек отражает качественное суждение относительно потребности в и степени консультаций на основе участия, вероятно, потребующихся для обеспечения поддержки данной политики. Первая задача: ранжировать все семь реформ на уровне мер политики с точки зрения их приоритетности в плане развития сектора образования: Насколько важна каждая из них для достижения указанных выше трех отраслевых целей? Для такой оценки обычно требуется консультационный процесс, в рамках которого дискуссия об относительной позиции (рейтинг) опирается на ключевые 7 Проект для обсуждения. 20 апреля 2000 г. количественные индикаторы текущего статуса сектора, а также на мнение заинтересованных сторон, таких как родители, и на интуитивные суждения информированных участников. В стране X в настоящее время сформировалось широкое согласие относительно того, что если не снизить зарплату учителей, увеличить показатели зачисления на финансово устойчивой основе будет невозможно. Реформа, получившая в таблице рейтинг 2, также очевидна в свете повсеместного неэффективного использования ресурсов в системе. Бесплатное предоставление учебников одновременно устранило бы ограничение на спрос на образование среди бедноты и улучшило бы результаты обучения (успеваемость и усвоение), в связи с чем эта мера поставлена на третье место. Повышение последовательности размещения учителей получило рейтинг четыре в результате предполагаемой экономии затрат, которая хотя и невелика, тем не менее достаточна для того, чтобы ее учитывать. На пятом и шестом местах оказались меры политики, касающиеся совместного обучения нескольких классов и повтора лет; эти меры позволили бы высвободить ресурсы и ослабить ограничение со стороны предложения на показатели зачисления в значительном количестве местностей. Наконец, меры политики в отношении школьного календаря поставлены на последнее место в списке реформ, поскольку они касаются лишь общин в отдельных районах страны. В третьем столбце таблицы (возможности улучшения подотчетности) реформы, потенциально подразумевающие децентрализацию принятия решений, обозначены буквой “X”. Эта информация включена, главным образом, для завершения картины. В следующих трех столбцах представлена информация об отдельных аспектах процесса принятия решений, информация, необходимая для определения степени уместности той или иной реформы на уровне мер политики. Поскольку все реформы на уровне мер политики приводят к изменениям статускво, все они, с вероятностью, одним приносят выигрыш, других оставляют в проигрыше. Политическая оппозиция той или иной реформе возникает в тех случаях, когда потенциальные проигравшие достаточно хорошо организованы для создания препятствий реформе. Очевидно, что учителя окажутся в оппозиции к реформам заработной платы преподавательского состава, особенно если эти реформы будут влиять на всех учителей, в том числе уже занимающих должности. Для последних эти реформы могут повлечь как существенные изменения в доходах, так и перемену в социальном статусе. Учителя также, вероятно, будут противиться реформам, воздействующим на управление педагогическими процессами, поскольку такие реформы могут потребовать от них нестандартных изменений профессиональных привычек. Все семь реформ также отличаются в смысле необходимого для их обсуждения объема консультаций. Неудивительно, что чем мощнее вероятная оппозиция реформе, тем более интенсивные консультации потребуются для формирования в стране чувства хозяина по отношению к этой реформе. Наконец, в таблице также даются оценки времени, необходимого для официального введения в действие указанной меры политики. Минимальное время, по оценкам, варьируется от двух недель (в случае административных указов, таких, как решение ограничить долю повторов в национальном масштабе 10-ю процентами) до полугода для мер политики, требующих обширных консультаций. 8 Проект для обсуждения. 20 апреля 2000 г. С учетом этих факторов, казалось бы, стратегически разумно отдать приоритет реформам, обладающим двумя принципиальными характеристиками: высокий рейтинг в плане вклада в создание благоприятной среды для справедливого, эффективного и финансово устойчивого развития сектора; увязанность с политически сложными вопросами, по которым трудно добиться формирования в обществе чувства хозяина. На чем остановить выбор - не наука, а искусство, требующее участия информированных собеседников в основывающейся на фактах дискуссии с использованием как количественных, так и качественных данных. В случае страны X первыми тремя кандидатами для включения в стратегию сокращения бедности будут меры по снижению зарплаты учителей, улучшению управления педагогическими процессами в классе, более рациональному размещению учителей по школам. Пример 2: страна Y Здесь мы используем тот же самый подход к разработке мер политики, что и в первом тематическом исследовании, но - для рассмотрения другого набора проблем. Опять-таки, представим себе страну с низким коэффициентом зачисления на последнем году начального образования, особенно среди беднейшего населения. Низкий коэффициент зачисления в 6-ой класс, как и в первом случае, объясняется низкой долей поступающих в первый класс, а также низкой долей завершающих первичный цикл образования, особенно среди беднейшего населения. Назовем эту страну страной Y. Цели политики в области образования в стране Y можно подытожить следующим образом: • увеличить долю поступающих в 1-ый класс; и • повысить долю заканчивающих первичный цикл. Воспользуемся подходом, аналогичным использованному выше. Увеличение доли поступающих в 1-ый класс Как и в предшествующем случае, анализ показывает, что низкая доля зачисляемых в первый класс в стране Y объясняется как социальноэкономическими, так и присущими сектору факторами. Как и в первом случае, один из ограничивающих факторов - наличие и физическая доступность школ. В стране элементарно не хватает школьных зданий и классных комнат. Государственные власти уже используют обучение в две смены в городских школах и совместное одновременное обучение нескольких классов в сельских. Тем не менее мест в школах для всех детей школьного возраста не хватает. Многие вынуждены ходить в ближайшую начальную школу по несколько километров. Ввиду соображений физической безопасности в сельских районах, это обстоятельство приводит к серьезному отставанию количества девочек, поступающих в школу, по сравнению с зачислением мальчиков. Очевидно, что необходимо строить новые школы. Тем не менее анализ бюджета показывает, что для дальнейшего увеличения предложения услуг образования не хватает ресурсов. Нужно мобилизовать дополнительные ресурсы. Ключевые вопросы: в какой степени государство, родители и общины могут увеличить свой вклад; или, может быть, бюджет на образование следует перераспределить в пользу базового образования? Следует 9 Проект для обсуждения. 20 апреля 2000 г. также подумать об увеличении внешнего финансирования образовательного сектора. Как обсуждалось выше, национальное правительство может: • прямо предоставлять услуги в области образования; • обязать школы делать те или иные вещи или воздерживаться от тех или иных вещей; и/или • субсидировать какой-либо вид услуг или деятельности. Несмотря на заявленные приоритеты государственного вмешательства в стране Y, - всеобщее начальное образование - анализ государственных расходов обнаруживает, что затраты сдвинуты в сторону верхних уровней образования. В сочетании с нехваткой альтернатив в рамках частного сектора, в условиях существующей институциональной структуры мало что можно сделать для устранения ограничений со стороны предложения. Соотношение между распределением государственных расходов и распределением домохозяйств по доходам показывает, что более благополучные домохозяйства получают непропорциональную долю ресурсов (см. рисунок ниже). Как в большинстве развивающихся стран, на нижнюю квинтиль по доходам приходится самая низкая доля государственных расходов на образование. Распределение государственных субсидий по квинтилям 40 35 35 Проценты 30 25 20 15 17 17 17 2 3 4 14 10 5 0 1 5 Квинтиль Безусловно, существует необходимость перераспределения ресурсов с целью более прогрессивного распределения услуг. Имеет смысл подумать над следующими вариантами мер политики: • перераспределение некоторого объема госресурсов из высшего в базовое образование; и 10 Проект для обсуждения. 20 апреля 2000 г. • направление ресурсов на беднейшие 20% населения. Расширение частного рынка образования В стране Y очень немного частных поставщиков услуг на любом уровне образования. Однако при этом частный сектор участвует в финансировании государственного образования. Государственные расходы на базовое образование были бы более результативны, в том числе в плане борьбы с бедностью, если бы в стране существовал мощный частный образовательный сектор, обслуживающий группы населения, готовые и способные непосредственно платить за услуги в области образования. Частные расходы снижают бремя для государственного бюджета. Частное образование может также приводить к более высокому общесистемному качеству, предоставляя право выбора семьям и создавая конкуренцию среди поставщиков. Следовательно, важно оценить, в какой степени регулирование со стороны государства ограничивает частное образование. В стране Y существуют значительные барьеры для выхода на частный рынок. Частные школы могут открывать только граждане страны, запрещена иностранная собственность. Процедура регистрации школ не отличается прозрачностью и забирает много времени. Для частных поставщиков не предусмотрено никаких налоговых стимулов. Запрещено менять размер платы за обучение без разрешения государственных органов. Государственные органы могут закрывать частные школы на свое усмотрение. Более того, частным школам запрещено отклоняться от национальной учебной программы. Все это дает представление о масштабе возможных изменений, которые могут расширить доступ к частному образованию. Возможные варианты мер политики: • Снять запрет на эксплуатацию школ иностранцами • Сделать более прозрачным процесс регистрации • Создать стимулы для частных поставщиков, или, по крайней мере, поставить всех в более равные условия (например, освобождения от налогов и таможенных пошлин) • Устранить ограничения на плату за обучение. Для увеличения предложения услуг образования в приоритетных местностях можно использовать стимулы для частных поставщиков. С ними можно подписывать специальные контракты на эксплуатацию школ в бедных районах (по типу чартерных школ). Семьи можно обеспечивать путевками или стипендиями для оплаты обучения в частных заведениях. Финансовая доступность образования также является одним из важных препятствий для поступления в школу детей из бедных домохозяйств. Дело в том, что на нижних уровнях системы образования доля частного финансирования выше, что регрессивно, поскольку беднота в большей степени представлена именно на этих уровнях. В начальной школе с детей собирают неофициальную плату. (В системе высшего образования студенты получают бесплатное обучение и субсидии. Тем не менее анализ показывает, что высшее образование получают только студенты из верхних 40% населения по доходам). Многие бедные семьи не могут позволить себе соответствующие расходы и просто принимают решение не зачислять детей. 11 Проект для обсуждения. 20 апреля 2000 г. Еще одна проблема заключается в том, что, с учетом широкого распространения бедности в стране Y, многие семьи вообще не могут позволить себе отправлять детей в школу из-за потери дохода. В сельских местностях детский труд нужен на семейных фермах. Семьи, владеющие небольшими предприятиями, часто забирают старшую дочь из школы, чтобы она следила за младшими детьми, пока мать работает. Для урегулирования ограничений со стороны спроса можно рассмотреть следующие варианты: • Организовать возмещение затрат в высшем образовании и устранить субсидии для студентов университетов, одновременно защищая доступ для бедных через стипендии за высокую успеваемость и/или программы студенческих займов, обусловленных размерами доходов. • Устранить все официальные и неофициальные платежи на уровне базового образования. • Целенаправленно помогать бедным детям, используя механизмы финансирования со стороны спроса (бесплатные учебники, субсидии, стипендии для девочек и т.д.). Меры политики могут включать бесплатные учебники для бедных. В тех случаях, когда родители забирают девочек из школы, можно предоставлять специальные стипендии, в соответствии с которыми семья получает определенную денежную субсидию в обмен на запись девочек в школу. Неполные школы являются одной из основных причин низкой доли завершающих начальное образование в стране Y. Эту долю можно повысить посредством перераспределения государственных субсидий и снятия ограничений с частного сектора. Однако, с учетом низких показателей зачисления в общинах, не страдающих от нехватки предложения, есть вероятность, что доля завершающих обучение все же останется низкой. В таких случаях имеет смысл совместить политику развития со стимулами для частных фирм, которые будут строить полные начальные школы, таким образом снижая риск незавершения образования по причине отсутствия полной школы. Чтобы удержать детей в школе, следует расширять программы стипендий, предназначенные для поощрения зачисления детей в школу. Один из возможных вариантов: открытие счетов в местных банках со значительными премиальными надбавками для семей, дети из которых регулярно посещают школу и продолжают образование. Возможные меры политики для увеличения доли завершающих образование: • Стимулы для частных фирм строить полные начальные школы • Адресные программы стипендий/путевок, обеспечивающие завершение начальной школы бедными детьми. Установление приоритетности реформ Цели мер политики для страны Y: увеличить долю поступающих в 1-ый класс и повысить долю завершающих начальное образование. Для достижения этих целей предлагаются шесть реформ на уровне мер политики, указанные в первом столбце Таблицы 6. В последнем столбце Таблицы эти реформы показаны как 12 Проект для обсуждения. 20 апреля 2000 г. приоритеты в деле сокращения бедности, при этом три первых кандидата помещены в заштрихованные графы. Приоритетность реформ можно определить в соответствии с тем, какие из них с наибольшей вероятностью дадут результаты в течение относительно коротких (три года) временных рамок ДССБ. Таблица A2: Иллюстративное ранжирование мер политики по сокращению бедности в стране Y Меры политики Перераспределить государственные ресурсы от высшего к базовому образованию Адресно направить ресурсы на беднейшие 20% населения (финансирование со стороны спроса) Организовать возмещение затрат на высшее образование и упразднить субсидии Упразднить все официальные и неофициальные сборы за базовое образование Снять ограничение на частные школы Степень приоритетности для развития сектора Возможности для децентрализации принятия решений 2 1 X 3 5 4 X Рейтинг для включения в таблицу ДССБ Соответствующие аспекты процесса принятия решенийa/ Политическая оппозиция **** Необходимый масштаб консультаций *** Требующийся минимум времени 6 месяцев 3 * * 1 месяц 1 *** ** 6 месяцев 2 * * 1 месяц 5 ** * 1 месяц 4 Предоставить стимулы 6 *** *** 6 месяцев 6 для частных поставщиков (контракты, путевки/ стипендии) a/ Количество звездочек в этих двух столбцах отражает качественное суждение относительно: (a) силы вероятной политической оппозиции указанной мере политики; и (b) потребности в и степени консультаций на основе участия, которые, вероятно, потребуются для организации поддержки такой политики. 13 Проект для обсуждения. 20 апреля 2000 г. Техническое примечание 2: Тематические исследования Вмешательства со стороны спроса: Kim, Jooseop, Harold Alderman, and Peter Orazem. 1998. Can Cultural Barriers Be Overcome in Girls’ Schooling? The Community Support Program in Rural Balochistan. World Bank Discussion Papers on Impact Evaluation of Education Reforms 10. Washington, D.C. ———. 1996b. “Pakistan: Balochistan Pilot Fellowships.” (http://www.worldbank.org/education/economicsed/Protected/finance/demand/case/paki stan/pakistan_index.htm) Liang, Xiaoyan. 1996a. “Bangladesh: Female Secondary School Assistance.” (http://www.worldbank.org/education/economicsed/Protected/finance/demand/case/ban gladesh/bangladesh_index.htm). King, Elizabeth, et al. “Colombia’s ’ Targeted Education Voucher Program: Features, Coverage, and Participation.” World Bank Discussion Papers on Impact Evaluation of Education Reforms 3. Liang, Xiaoyan, and Kari Marble. 1996. Guatemala: Eduque a la Niña: Girls’ Scholarship. (http://www.worldbank.org/education/economicsed/Protected/finance/demand/case/guat emala/guatemala_index.htm). Vawda, Ayesha. 1997. “Brazil: Stipends to Increase School Enrollment and Decrease Child Labor.” (http://www.worldbank.org/education/economicsed/Protected/finance/demand/case/brazi l/brazil_index.htm) World Bank. 1997. El Salvador’s EDUCO Program. World Bank Discussion Papers on Impact Evaluation of Education Reforms 4. Washington, D.C. Вмешательства со стороны предложения: Fuller, Bruce, and Magdalena Rivarola. 1998. Nicaragua’s Experience to Decentralize Schools: Views of Parents, Teachers, and Directors. World Bank Discussion Papers on Impact Evaluation of Education Reforms 5. Washington, D.C. King, Elizabeth and Berk Ozler. 1998. What’s Decentralization Got to Do With Learning? The Case of Nicaragua’s School Autonomy Reform. World Bank Discussion Papers on Impact Evaluation of Education Reforms 9. Washington, D.C. ———. 1998. 1995 and 1997 Questionnaires on Nicaragua School Autonomy Reform. World Bank Discussion Papers on Impact Evaluation of Education Reforms. 7. Washington, D.C. 14 Проект для обсуждения. 20 апреля 2000 г. Техническое примечание 3: Требования к данным Для подготовки ДССБ необходима информация о доступе и потоках учащихся, предложении и спросе на образование, качестве образования, характеристиках школ, распределении людских и финансовых ресурсов. Ценность данных повышается, если их можно разбить таким образом, чтобы показать различия в получении образования более благополучными и менее благополучными сегментами общества. ДССБ должен давать основу для отслеживания процесса создания более благоприятных возможностей для получения образования бедными слоями. Нужно, чтобы ДССБ помогал директивным органам принимать решения и способствовал широкой дискуссии о факторах, способствующих, или, наоборот, препятствующих получению бедными образования. Следовательно, данные должны: • Быть отслеживаемыми на регулярной основе, последовательными • Основываться на модели совершенствования школ • Соответствовать мерам политики; и • Быть легкими для понимания и использования своевременными, Исследователи могут установить ряд ключевых индикаторов, позволяющих директивным органам судить о степени прогресса. Мы рекомендуем использовать в качестве главного индикатора доступ в шестой класс, плюс следует использовать еще несколько индикаторов, которые исследователи отберут после установления ключевых ограничителей, действующих в системе. Какого-либо единого источника данных для этого процесса не существует. Исследователям следует собирать информацию из ряда источников. Некоторые из наиболее стандартных источников данных показанных в таблице ниже. 15 Проект для обсуждения. 20 апреля 2000 г. Источник Преимущества Недостатки Обследования школ Регулярные, своевременные. При наличии соответствующей техники, технологии и навыков могут использоваться для получения широкого спектра информации Позволяют сосредоточиться на бедных Часто не разукрупнены Национальные по группам по доходам, представительства EMIS. хотя обычно дается некоторое разукрупнение по регионам и полам Обследования домохозяйств и "Исследования по определению уровня жизни" Национальные оценки Специальные отраслевые исследования (обследование государственной службы, аналитические исследования заинтересованными сторонами, обзоры госрасходов) Международные сравнения: ЮНЕСКО, МОТ, EdStats, ОЭСР Часто бывают нерегулярными, редкими, трудными для использования. Подробная информация и анализ ключевых аспектов системы образования Нерегулярны Последовательность. Данные ОЭСР в высокой степени отвечают мерам политики и основаны на модели совершенствования школ. Задержка отчетности по времени. Часто информация сообщается только на национальном уровне. В настоящее время в отчетах ОЭСР нет данных ни по одной стране, охваченной инициативой ХИПК. Наличие Национальные статистические ведомства, многосторонние банки развития, агентства ООН. Национальные органы тестирования и оценки, региональные и международные организации тестирования и оценки. Правительственные министерства, крупные доноры, НПО. Интернет. * Всемирный банк ("Показатели мирового развития", EdStats) ЮНЕСКО (Статистический ежегодник, Отчет о мировом образовании) ОЭСР (Education at a Glance) *Полезные Интернет-узлы: UNESCO Statistics: http://unescostat.unesco.org/ OECD Statistics: http://www.oecd.org/statlist.htm USAID Global Education Database: http://www.info.usaid.gov/educ_training/ged.htm TIMMS: http://wwwcsteep.bc.edu/TIMSS 16
