Берлявский Леонид Гарриевич д.и.н., к.ю.н., профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета

Берлявский Леонид Гарриевич
д.и.н., к.ю.н., профессор кафедры
конституционного и муниципального
права юридического факультета
Ростовского государственного
экономического университета (РИНХ)
Тарабан Николай Александрович
студент юридического факультета
Ростовского государственного
экономического университета (РИНХ)
Государственно-правовая специализация
ИНСТИТУТ ПАРЛАМЕНТСКОГО РАССЛЕДОВАНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ:
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Законодательная ветвь власти, выполняя представительские функции,
вправе осуществлять контроль за состоянием законности в государстве.
Одной из форм такого контроля является институт парламентского
расследования. Опыт мирового парламентаризма свидетельствует о весьма
широких полномочиях парламентского расследования, делающих его весьма
эффективным инструментом контроля за исполнительной властью.
Ключевые слова: парламентаризм, Федеральное Собрание,
парламентское расследование, законность, Конституция Российской
Федерации.
Legislative branch of the power, carrying out representative functions has
the right to exercise own control of a condition of legality in the state. One of
forms of such control is the institute of parliamentary investigation. Experience of
world parliamentarism testifies to very large powers of parliamentary investigation
doing by its very effective instrument of control over executive power.
Keywords: parliamentarism, Federal Assembly, parliamentary investigation, legality, Constitution of the Russian Federation.
Представительный
орган
государственной
власти,
избираемый
населением на свободных и демократических выборах обладает наибольшей
легитимностью в системе органов государственной власти. Парламент
обладает не только традиционно присущими ему законотворческими
полномочиями, но и рядом иных. Институт парламентского расследования
как форма парламентского контроля за соблюдением законности в
государстве предусмотрен законодательством большинства государств,
включая Российскую Федерацию. Право парламента на проведение
собственного расследования осуществляется через создание палатами
специализированных комиссий парламента по расследованию событий
особой общественной значимости.
При этом в случаях с двухпалатными парламентами следственные
комиссии могут создаваться как при нижней, так и при верхней палате.
Могут образовываться также совместные комиссии палат. Наиболее
широкими полномочиями в области парламентского расследования наделен
Конгресс США. Проводящие расследования парламентские комиссии вправе
запрашивать любые документы и материалы, а также допрашивать любых
лиц, включая Президента США. Собранные в ходе расследования сведения
кладутся
парламентской
комиссией
в
основу
итогового
доклада,
направляемого в Палату представителей либо Сенат. При этом результаты
парламентского расследования в отношении Президента государства могут
иметь весьма серьезные последствия, вплоть до начала процедуры
импичмента.
Исторически первое парламентское расследование было проведено
Конгрессом США еще в 1912 г. по факту гибели судна «Титаник». В
частности, расходы комиссии по расследованию гибели «Титаника» за 37
дней работы составили 2 тысячи 385 долларов. Аналогичное расследование,
проведенное парламентом в Великобритании по этому же поводу,
продолжалось 28 дней. Были допрошены 97 свидетелей, получены ответы на
26 тысяч вопросов, расходы комиссии составили 87 тысяч 500 долларов, то
есть в 40 раз больше расходов аналогичной американской комиссии. Опыт
подобных
расследований
положен
в
основу
современной
практики
парламентских расследований.
Как правило, институт парламентского расследования закрепляется в
конституциях,
в
которых
устанавливается
возможность
проведения
постоянными или переменными структурами парламента расследований
определенного круга событий. Например, в Конституциях Австрии, ФРГ,
Греции, Дании, Испании, Италии, Португальской Республики, Франции
предусматривается право парламентов этих стран создавать комитеты и
комиссии по расследованию определенных вопросов.
Ст. 44 Основного закона ФРГ наделяет Бундестаг правом образовать
следственный комитет, который на открытых заседаниях собирает требуемые
доказательства. Положение об уголовной ответственности принимается во
внимание при сборе доказательств. Решения следственных комитетов не
подлежат судебному истолкованию. Суды свободны в рассмотрении и оценке
обстоятельств, лежащих в основе парламентского расследования.
Согласно ст. 76 Конституции Испании 1978 г. при необходимости обе
палаты парламента совместно могут назначать следственные комиссии по
любым
делам,
представляющим
общественный
интерес.
Результаты
расследования могут быть переданы прокуратуре для принятия необходимых
мер.
На основании ст. 82 Конституции Италии каждая палата парламента
вправе
проводить
государственный
расследование
интерес.
Комиссии
по
вопросам,
представляющим
формируются
пропорционально
соотношению парламентских фракций палаты, при этом они обладают
такими же полномочиями, как и судебная власть. Наиболее важными
являются специальные комиссии по вопросам борьбы с мафией, борьбы с
политическим терроризмом, а также комиссии по проверке тюрем и
расследованию конкретных дел, получивших широкий общественный
резонанс. Комиссии вправе приглашать на свои заседания работников
правоохранительных
и
судебных
органов,
где
вырабатываются
согласованные меры по предотвращению тех или иных негативных явлений,
а также меры по совершенствованию законодательства.
На постсоветском пространстве нормы, указывающие на возможность
создания
парламентом
определенных
комиссий,
предусмотрены
в
Конституциях Украины и Армении
В Советском Союзе потребность в парламентских расследованиях
возникла в конце 80-х годов на волне демократизации всех сторон
общественной
жизни
расследований стали
в
стране.
Тогда
объектами
парламентских
обстоятельств обстоятельства заключения советско-
германского договора о ненападении от 1939 г.1, ввода советских войск в
Афганистан2. В 1991 г. предметом парламентского расследования стали
причины и обстоятельства создания и функционирования ГКЧП. Однако в
тот период не получили широкого применения нормы, предоставлявшие и
общесоюзному, и республиканскому парламенту права проводить по любому
вопросу парламентские расследования.
Свой опыт организации парламентских расследований имеется и с
современной России: попытка отрешения от должности Президента
Российской Федерации Б.Н. Ельцина, расследование обстоятельств гибели
генерала Л. Рохлина, деятельность комиссии депутата С.Говорухина по
событиям в Чечне 1993-1994 гг., расследование финансового дефолта 1998 г.,
событий в Беслане 2004 г.
В главе 5 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает
конституционно-правовой
статус
Федерального
Собрания
Российской
Федерации, не указывает на полномочия Парламента на проведение
парламентского расследования. Период многолетних дискуссий по вопросу о
необходимости парламентских расследований в стране был завершен в 2005
г.: в Послании Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному
1
О политической и правовой оценке советско-германского договора о ненападении
от 1939 г.: Постановление Съезда народных депутатов СССР 24 декабря 1989 г.
//Ведомости СНД СССР и Верховного Совета СССР.1989. № 29. Ст.579; Сообщение
комиссии Съезда народных депутатов СССР по политической и правовой оценке
советско-германского договора о ненападении от 1939 г. //Правда. 1989. 24 декабря.
2
Сообщение Комитета Верховного Совета СССР по международным делам о
политической оценке решения о вводе советских войск в Афганистан 25 декабря 1989 г.
//Правда. 1989. 25 декабря.
Собранию Российской Федерации этого года было однозначно указано на
необходимость утвердить законом процедуру парламентских расследований.
Впервые институт парламентского расследования регламентирован в
Федеральном законе «О парламентском расследовании Федерального
Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 г. № 96-ФЗ3. Как
определяется в данном законе, объектом его правового регулирования
являются общественные отношения, связанные с осуществлением палатами
Федерального
Собрания
Российской
Федерации
деятельности
по
расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия
для общества и государства.
Согласно ст. 4 Федерального закона «О парламентском расследовании
Федерального Собрания Российской Федерации» предметом парламентского
расследования являются исключительно:
-
факты
грубого
или
массового
нарушения
гарантированных
Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;
- обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций
техногенного характера, а также обстоятельства, связанные с негативными
последствиями
чрезвычайных
ситуаций
природного
и
техногенного
характера.
Вместе с тем, из числа обстоятельств, подлежащих парламентскому
расследованию,
законодатель
исключил
деятельность
Президента
Российской Федерации, деятельность суда по осуществлению правосудия,
деятельность органов дознания и органов предварительного следствия,
осуществляемая
ими
в
соответствии
с
уголовно-процессуальным
законодательством.
При этом если принцип недопустимости вмешательства в деятельность
суда иных ветвей государственной власти прямо определен в ч.1 ст. 120
Конституции Российской Федерации и вполне объясним ограждением
3
Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания
Российской Федерации» от 27.12.2005 № 196-ФЗ (в актуальной редакции) //Собрание
законодательства РФ. 2006, № 1. Ст. 7.
правосудием от влияния политических сил, то исключение деятельности
Президента Российской Федерации из числа объектов парламентского
расследования
выглядит
весьма
спорным,
с
учетом
полномочий
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации,
предусмотренных пунктом «з» ч. 1 ст. 103 Конституции Российской
Федерации в части возможности выдвижения обвинения Президента
Российской Федерации для отрешения его от должности.
Предметом
парламентского
расследования
не
может
быть
установление виновности конкретных лиц в совершении преступления. В
случае принятия федеральным судом общей юрисдикции, арбитражным
судом или мировым судьей к производству дела, касающегося фактов и
обстоятельств, расследуемых в соответствии с Федеральным законом «О
парламентском
расследовании
Федерального
Собрания
Российской
Федерации», парламентское расследование не проводится в отношении
фактов и обстоятельств, являющихся предметом судебного разбирательства.
Поводом к возбуждению процедуры парламентского расследования
является письменное обращение группы членов Совета Федерации или
депутатов Государственной Думы численностью не менее одной пятой от
общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной
Думы к Председателю соответствующей палаты Федерального Собрания
Российской Федерации о возбуждении парламентского расследования. В
обращении должны быть изложены факты и обстоятельства, подлежащие
парламентскому
расследованию,
и
обоснованы
необходимость
и
возможность его проведения в соответствии с Федеральным законом «О
парламентском расследовании…» (ст. 7).
Согласно
ст.
32
Федерального
конституционного
закона
«Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», поводом
для возбуждения парламентского расследования может быть предложение
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о создании
парламентской комиссии по расследованию фактов массовых нарушений
прав человека4.
Основанием к возбуждению процедуры парламентского расследования
являются события, ставшие известными членам Совета Федерации или
депутатам Государственной Думы, связанные с фактами и обстоятельствами,
указанными
в
ч.1
ст.
4
Федерального
закона
«О
парламентском
расследовании…», составляющими предмет парламентского расследования.
Вопрос
о поддержке
инициативы возбуждения парламентского
расследования, указанной в ст. 7 Федерального закона «О парламентском
расследовании… » либо предложения о создании комиссии рассматривается
на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской
Федерации, а о поддержке предложения о создании комиссии - на заседании
Государственной Думы не позднее чем через 15 дней со дня поступления
письменного обращения.
Парламентская комиссия при осуществлении своей деятельности имеет
право: запрашивать и получать в установленном порядке от Правительства
Российской Федерации, иных федеральных государственных органов,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, учреждений и организаций копии документов,
относящихся
к
предмету
парламентского
расследования,
а
также
информацию, необходимую для проведения парламентского расследования;
приглашать для дачи объяснений по расследуемым комиссией фактам и
обстоятельствам
должностных
лиц,
а
также
граждан,
обладающих
специальными знаниями либо информацией, которая может способствовать
парламентскому расследованию и опрашивать приглашенных лиц (ст.20).
Обеспечивается реализация прав комиссии установлением механизма
юридической ответственности за отказ в предоставлении информации
Федеральному Собранию Российской Федерации и невыполнение законных
требований депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации
4
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека
в Российской Федерации» от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (в актуальной редакции) //Собрание
законодательства РФ. 1997, № 9. Ст. 1011.
согласно ст. 287 Уголовного кодекса Российской Федерации и ст. 17.1
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
По результатам парламентского расследования готовится итоговый
доклад, который направляется в палаты Федерального Собрания Российской
Федерации - Государственную Думу и Совет Федерации. В нем
могут
содержаться предложения об освобождении от должности должностных лиц,
действия (бездействие) которых повлекли (повлекло) за собой возникновение
фактов
и
обстоятельств,
послуживших
основанием
для
проведения
парламентского расследования, или действия (бездействие) которых по
устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для
проведения
парламентского
неудовлетворительный
деятельности
характер,
федеральных
государственной
власти
расследования,
предложения
носили
о
совершенствовании
органов государственной
субъектов
Российской
(носило)
власти, органов
Федерации,
иных
государственных органов, а также органов местного самоуправления.
Палаты Федерального Собрания Российской Федерации в течение
одного месяца рассматривают и утверждают итоговый доклад, который
считается утвержденным, если за него проголосовало более половины от
общего числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.
В случае если итоговый доклад не утвержден хотя бы одной из палат
Федерального Собрания Российской Федерации, деятельность комиссии
прекращается. Утвержденный палатами итоговый доклад направляется
Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации,
публикуется в установленном порядке, размещается в информационной сети
«Интернет». После направления итогового доклада Президенту Российской
Федерации и в Правительство Российской Федерации парламентское
расследование считается завершенным и комиссия распускается.
При этом результаты парламентского расследования в системе
действующего правового регулирования носят сугубо информативный
характер и, как представляется, трудно воплощаемы в жизнь.
В частности,
в соответствии с ч.10 ст. 25 Федерального закона «О парламентском
расследовании...» итоговый доклад может направляться Генеральному
прокурору Российской Федерации, Председателю Следственного комитета
Российской
Федерации.
Между
тем
ни
Федеральный
закон
«О
парламентском расследовании…», ни Уголовно-процессуальный кодекс
Российской Федерации (ст. 140) не предусматривают итоговый доклад
парламентского расследования в качестве повода к возбуждению уголовного
дела, подлежащего обязательному рассмотрению в порядке, установленном
ст.ст.144-145 УПК РФ. Данное обстоятельство не позволяет в полном объеме
парламенту инициировать процедуру уголовного преследования в случае
выявления в ходе парламентского расследования признаков того или иного
преступления.
Также следует указать на слабую процессуальную основу реализации
Федеральным Собранием Российской Федерации функции расследования. В
Федеральном законе «О парламентском расследовании…» не определены
процедурные основы ее выполнения Федеральным Собранием Российской
Федерации, а равно гарантии ее реализации.
Как известно, ст.ст. 102 и 103 Конституции Российской Федерации
содержат закрытый перечень вопросов, относящихся к компетенции верхней
и
нижней
палат
Федерального
Собрания
Российской
Федерации.
Следовательно, отсутствие в указанных конституционных нормах института
парламентского расследования в числе полномочий Государственной Думы и
Совета Федерации Российской Федерации негативно сказывается на
полноценном развитии института парламентского контроля в Российской
Федерации. Мировой опыт демонстрирует, что эффективность проведения
парламентских расследований неизбежно снижается в случае, если они не
включены в Основной закон государства.
Неслучайно, что за время действия Федерального закона «О
парламентском расследовании…» было проведено лишь два парламентских
расследования, связанных с причинами и обстоятельствами совершения
террористического акта в школе №1 г. Беслане 1-3 сентября 2004 г. и аварии,
произошедшей 17 августа 2009 г. на Саяно-Шушенской ГЭС.
При наличии в обоих случаях возбужденных уголовных дел, доля
парламентского участия в исследовании обстоятельств произошедшего была
сведена к минимуму применительно к положениям ч. 3 ст. 4 Федерального
закона «О парламентском расследовании…». Наряду с парламентской
комиссией во главе с председателем Комитета Государственной Думы по
энергетике Саяно-Шушенскую ГЭС посетил Председатель Следственного
комитета Российской Федерации А.И. Бастрыкин, который, возбудив
уголовное дело, организовал назначение ряда технологических экспертиз.
По результатам как парламентского расследования, так и выводов
Следственного комитета России было определено, что произошедшая
техногенная катастрофа - это закономерный итог состояния нашей
энергетической отрасли. За два года до аварии ГЭС была проверена Счетной
палатой РФ, обнаружившей 85% технологического износа основного
оборудования. На основании результатов проверки Счетной палатой было
направлено представление в правительство и письмо в Генеральную
прокуратуру. В ответе Счетной палате РФ было указано, что данная ГЭС акционерное общество, поэтому ремонт ее должен проводиться за счет
акционеров.
Анализ вышеизложенного свидетельствует об отсутствии у нынешнего
российского
института
парламентского
расследования
эффективных
организационных и правовых механизмов, позволяющих влиять на состояние
законности в стране, качественно пресекать злоупотребления, происходящие
на разных уровнях публичной власти. Усиление
превентивной функции
парламентского контроля позволило бы избежать многомиллиардных
хищений бюджетных средств в Министерстве обороны России, в компаниях
«Росагролизинг», «Курорты Северного Кавказа», в процессе строительства
олимпийских объектов и многих других.
Учитывая, что с момента принятия Федерального закона «О
парламентском расследовании…» прошло почти восемь лет, представляется
необходимым осуществить серьезный пересмотр его положений. Прежде
всего, следует
существенно расширить круг объектов парламентского
расследования, включив в их число любые обстоятельства и события,
связанные
с
политической
и
правовой
оценкой
деятельности
государственных и муниципальных органов, их должностных лиц.
Представляется также необходимым:
- упростить процедуру возбуждения парламентского расследования;
- регламентировать парламентское расследование событий, связанных с
коррупцией, злоупотреблением властью и хищением бюджетных средств, а
равно их нецелевым использованием;
- закрепить за субъектами парламентского расследования – членами
парламентских комиссий - процессуальные полномочия, включая право
производства осмотров, привлечения специалистов, назначения экспертиз;
- установить на уровне федерального закона процессуальные основы и
формы сотрудничества с правоохранительными органами – Генеральной
прокуратурой и Следственным комитетом Российской Федерации.
Следовало бы усилить превентивную функцию парламентского
расследования,
должностных
включая
лиц,
право
включая
требовать
министров
по
его
итогам
Правительства
отставки
Российской
Федерации, глав исполнительной власти субъектов федерации, глав
муниципальных образований. Итоговый отчет парламентской комиссии по
расследованию должен быть нормативно установлен в качестве повода к
возбуждению уголовного дела, подлежащего рассмотрению Председателем
Следственного комитета Российской Федерации.
Нормативная
парламентского
регламентация
расследования
новой
потребует
концепции
принятия
эффективного
новой
редакции
Федерального закона «О парламентском расследовании в Российской
Федерации».