Дефиниция института парламентского расследования

УДК 342.537.7
Дефиниция института парламентского расследования
Ю.Г. ФЕДОТОВА,
ассистент кафедры государственного права и кафедры гражданско-правовых дисциплин
Курганского государственного университета, соискатель кафедры
конституционного и административного права Южно-Уральского
государственного университета
Парламентское расследование является достаточно новым институтом конституционного права России. Тем не менее
развитие отечественного и зарубежного парламентаризма показывает, что парламентское рассле дование выступает одной из
важнейших форм парламентского контроля. Определение по нятия парламентского расследования необхо димо в целях
становления института как де йственного механизма защиты прав и сво бод человека и гражданина.
Ключевые слова: парламентский контроль, парламентское расследование, деф иниция.
для определения понятия и сущности
Основой
контрольных
полномочий
парламента
и
института парламентского расследования является
теория разделения властей. К проблемам принципа
разделения
властей
и
функционирования
государственной власти обращались Дж. Локк, Ж.Ж.
Руссо, Ш.Л. Монтескье, И. Кант, Г. Гегель, Дж.
Милль.
Необходимость
дальнейшего
усовершенствования принятых законов именно
законодательным органом находит отражение в
труде Джона Локка «Два трактата о правлении».
Локк утверждает, что для лиц, осуществляющих
законодательную власть, существует «новая и
непосредственная обязанность, которая побуждает
их следить за тем, чтобы они создавали законы для
блага общества... Исполнительная власть, если она
находится где угодно, но только не в руках лица,
которое участвует также и в законодательном
органе, явно является подчиненной и подотчетной
законодательной власти»1.
Парламентский контроль как одна из необходимых функций парламента рассматривается и
Ш.Л. Монтескье. В работе «О духе законов» можно
найти утверждения о парламентском контроле;
данная функция, по мнению Монтескье, является
чуть ли не единственной, которая может быть
осуществлена парламентом наиболее эффективно. В
указанном труде изложены некоторые положения,
которые можно считать предпосылкой для
оформления в политико-правовой мысли идеи о
судебных полномочиях законодательного органа:
«Может также случиться, что гражданин нарушит в
каком-либо общественном деле права народа и
совершит преступления, которые не смогут и не
пожелают карать назначенные судьи. Но, как
правило, законодательная власть не имеет права
судить; тем не менее она может пользоваться этим
правом в том особенном случае, когда она
представляет заинтересованную сторону, какой
является народ. Итак, за ней остается только право
обвинения. Но перед кем же будет она обвинять? Не
перед теми ли судами, которые поставлены ниже ее
и к тому же состоят из людей, которые, принадлежа,
как и она, к народу, будут подавлены авторитетом
столь высокого обвинителя? Нет: для охранения
достоинства народа и безопасности частного лица
надо, чтобы часть законодательного собрания,
состоящая из народа, обвиняла перед тою частью
законодательного собрания, которая состоит из
знатных и потому не имеет с первой ни общих
интересов, ни одинаковых страстей»2.
Таким образом, часть парламента выступает в
роли следователя, обвинителя, а окончательное
решение выносится другой палатой парламента.
Важным является то, что в концепции Монтескье
парламент наделяется судебными полномочиями без
подмены судебных органов. Законодательное
собрание расследует и рассматривает дела, в
которых «гражданин нарушит в каком-либо
общественном деле права народа и совершит
преступления, которые не смогут и не пожелают
карать назначенные судьи». Речь идет о нарушении
«прав народа», т. е. о массовых нарушениях прав
человека и гражданина, что имеет негативные
последствия для общества и государства. Напомним,
что в предмет парламентского расследования
Федерального
собрания
в
соответствии
с
Федеральным законом от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О
парламентском
расследовании
Федерального
Собрания Российской Федерации» (далее — Закон)
включаются факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и
свобод человека и гражданина; предметом парламентского расследования не может быть установление виновности конкретных лиц в совершении преступления (ст. 4).
В теоретическом плане для отрасли конституционного права России институт парламентского
1
2
Локк Дж. Два трактата о правлении: Соч.: В 3 т. / Ред. и сост., авт.
примеч. А.Л. Субботин. – М., 1988. Т. 3. С. 135 – 406.
Монтескье Ш.Л. О духе законов // Избр. произв. — М., 1955. С. 291
– 297.
расследования является относительно новым, в то
время как можно говорить об общеправовом
характере
данного
института.
Констатируя
расширение
предмета
и
объекта
отрасли
конституционного права России, С.А. Авакьян
указывает на то, что «мы не только признали
необходимость
парламентского
контроля
—
постепенное
завоевание
новых
позиций
в
парламентском контроле привело к дополнению
средств в этой сфере (например, доверие и недоверие
правительству, запросы парламентариев), к таким
новым
возможностям,
как...
парламентскоследственный контроль, что выражается в создании
парламентских и следственных комиссий, а также
принятии санкций к определенному кругу лиц в виде
их отрешения от должности»1. А.А. Спиридонов
рассматривает парламентское расследование как
институт парламентского права2.
В целях определения эффективности правового
института следует рассматривать парламентское
расследование с практической точки зрения.
Специалисты отмечают двойственную его природу.
С одной стороны, парламентское расследование
выступает
важнейшей
формой
(средством)
парламентского контроля главным образом за
исполнительной властью, представляя собой
реализацию
права
парламента
создавать
специальные
комиссии
для
расследования
преступлений, имеющих особую общественную
значимость3, особой формой совместной работы
членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы по контролю над деятельностью
исполнительных органов власти, а также над
событиями, имеющими первостепенное значение
для личности, общества и государства4.
С другой стороны, парламентское расследование
можно
рассматривать
как
особый
вид
процессуальной деятельности5; специфическую
разновидность
конституционных
юридических
производств6; особую разновидность процесса сбора,
проверки и оценки информации, которая служит
исходным материалом для принятия политических
решений7;
особую
разновидность
процесса,
представляющего
собой
осуществляемую
в
установленном законом порядке деятельность палат
российского
парламента
по
возбуждению
парламентского расследования, по выявлению,
сбору, исследованию, проверке, обработке, анализу
и установлению фактов, обстоятельств и событий,
имеющих негативные последствия для общества и
государства8; деятельность Федерального собрания
РФ9; процессуальную функцию, реализуемую
посредством определенных законодателем мер в
интересах всестороннего рассмотрения, изучения
обнаруженных
соответствующими
субъектами
(органами или гражданами) фактов, предварительная
правовая оценка которых парламентом позволяет
отнести их к правонарушениям, в том числе к
преступлениям, а также данным, которые могут
являться
основанием
для
политической
ответственности соответствующих должностных
лиц10.
В Законе говорится лишь о том, что им регулируются общественные отношения, связанные с
осуществлением палатами Федерального собрания
деятельности
по
расследованию
фак
тов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства (ст. 1). Между
тем региональное законодательство содержит
дефиницию
парламентского
(депутатского)
расследования,
проводимого
законодательными
(представительными)
органами
субъектов
Российской Федерации. Так, Закон Пермского края от
08.10.2007 № 125-ПК «О депутатском расследовании
Законодательного
собрания
Пермского
края»
устанавливает, что депутатское расследование
является одной из форм контроля законодательного
собрания, а также деятельностью специально
созданной депутатской комиссии для выяснения
фактов и обстоятельств, представляющих большую
общественную значимость для населения Пермского
края и носящих негативный характер, а также для
выяснения причин и условий их возникновения1.
Образование парламентами или их палатами
комиссий для расследования дел, представляющих
публичный интерес, относят к судебным
полномочиям парламента2. Полномочия,
позволяющие создавать комиссии по расследованию,
рассматривают как одно из классических средств
информативного контроля палат парламента по
отношению к правительству3. Д.Б. Трошев предлагает
определять парламентское расследование как форму
парламентского контроля, представляющую собой
деятельность органов Федерального собрания по
выявлению и устранению причин и условий
возникновения фактов и обстоятельств, имеющих
негативные последствия для общества и государства4.
Е.М. Якимова определяет парламентское расследование как форму парламентского контроля над
органами исполнительной власти (иногда и над
органами местного самоуправления),
осуществляемого созданными в установленном
порядке специальными временными комиссиями
законодательного органа государственной власти,
которые чаще всего исследуют факты нарушения
прав и свобод граждан, эффективность деятельности
должностных лиц по устранению причин и
последствий природных и техногенных катастроф5.
Д.А. Гусаров парламентским расследованием в
Российской
Федерации
считает
деятельность
комитетов и комиссий Совета Федерации и (или)
Государственной думы, направленную на сбор и
анализ информации о противоправных действиях или
бездействии лиц,
занимающих
ответственное
положение в российских государственных или
общественных органах или организациях, о событиях
и фактах, имеющих повышенное общественное
значение, с последующим реагированием на
выявленные
нарушения
и
обязательным
уведомлением граждан о результатах расследования6.
Приведенные определения не в полной мере
отражают полноту и специфику содержания
парламентского расследования как формы парламентского контроля, поскольку первое представляет собой не только деятельность парламентской комиссии по исследованию фактов, сбору и
анализу информации, но и систему мер, применяемых
законодательным
органом
при
реализации
контрольных полномочий как в процессе работы
соответствующей парламентской комиссии, так и по
завершении ее работы, после представления
итогового
доклада.
Механизм
реализации
парламентского расследования,
состоящего в
деятельности законодательного органа, урегулирован
системой конституционно-правовых норм, которые
могут быть объединены в сложный институт
конституционного права.
Парламентское расследование — это форма
парламентского контроля, представляющая собой
урегулированные законом правовые отношения в
странах, в которых нет политической ответственности правительства перед парламентом1. В
США
отсутствует
практика
вопросов,
интерпелляции, но широко используются парламентские расследования2.
В Великобритании
подчеркивается значимость проводимых парламентских расследований, в частности, по
сравнению с министерскими проверками и прочими
процедурами.
Широко
освещались
этапы
проводимого парламентского расследования по
обстоятельствам, связанным с вводом войск в Ирак.
Несмотря на то что контрольные полномочия
зарубежных парламентов разнятся, контрольная
функция является традиционной для парламента.
Кроме того, она может рассматриваться в качестве
дополнительной.
Право
высших
органов
законодательной
власти
США
проводить
расследования не зафиксировано в конституции
страны, поэтому в течение многих десятилетий
велись дебаты и судебные слушания о границах
подобных расследований и правилах их проведения.
В 1957 году Верховный суд США постановил, что
право Конгресса проводить расследования является
для него естественным и необходимым для
осуществления законодательных функций. Правовым
основанием парламентского расследования часто выступает прецедентное право. При проведении
парламентских расследований в США используются
правила-процедуры
Постоянного
подкомитета
Сената по расследованию деятельности комитета
правительственных дел, оформленные в виде
Резолюции Сената от 28.02.1991 № 62.
Для
цели
парламентских
расследований
парламент или его палаты создают специальные
комиссии, которые имеют доступ ко всем
документам, включая секретные; все должностные
лица и граждане должны являться по вызову этих
комиссий и давать показания, отказ грозит
обвинением в неуважении к парламенту и
наказанием. В Италии и Японии парламентские
расследования заканчивались отставкой премьерминистров, а затем и судом. В США в 1974 году
парламентское расследование привело к отставке
президента Р. Никсона3. На Украине расследование
привело в 1998 году к отставке премьер-министра и
министров4. В США создавались комиссии,
системе деятельности законодательного органа
(палат), других участников, вовлекаемых в сферу
реализации работы парламентской следственной
комиссии, осуществляемой в целях выяснения
причин, условий и последствий фактов грубых или
массовых нарушений прав и свобод человека и
гражданина и иных фактов и обстоятельств,
имеющих негативные последствия для общества и
государства, информирования о них общества,
применения в случаях и в порядке, предусмотренных
законом, мер государственно-правового принуждения
и реализации иных полномочий в целях устранения
причин, условий и последствий данных фактов и
обстоятельств.
Проведение парламентских расследований —
обычная практика в зарубежных странах, являющаяся
мощным инструментом контрольной деятельности.
Как отмечают ученые, чаще всего создаются
специальные комиссии в тех
занимающиеся
расследованием
вопросов
радикального ислама и терроризма в связи с
событиями, произошедшими 11 сентября 2001 г.
Обращение именно к парламентскому расследованию
подчеркивает эффективность правового института.
В странах Латинской Америки «суперпрезидентская»
форма правления функционирует в условиях
значительной слабости законодательной власти (по
сравнению с США) и ее почти полного подчинения
президенту. Между тем относительная слабость
законодательных органов не означает, что они
полностью потеряли свои функции и их значение и
системе государственных органов сведено к нулю5.
Конституциями или специальными законами стран
Латинской Америки предусматривается образование
специальных комитетов по расследованию. В
последние годы национальные конгрессы делают
некоторые попытки осуществить парламентский
контроль за деятельностью правительства6. Полагаем,
что такому процессу способствовало
конституционное закрепление контрольных
полномочий парламентов. Таким правом обладают,
например, законодательные органы Боливии,
Бразилии, Колумбии, Эквадора, Мексики, Панамы,
Венесуэлы7. В Бразилии парламентские комиссии по
расследованию, образуемые Палатой депутатов и
Федеральным сенатом в качестве совместных или
раздельных комиссий (а также постоянные комиссии
палат), вправе не только приглашать государственных
министров для получения информации, но и получать
свидетельские показания от любого официального
должностного лица или любого гражданина8. Таким
образом, вне зависимости от формы правления
парламентские расследования выступают
неотъемлемым инструментом парламентского
контроля, который, в свою очередь, выступает
традиционной функцией любого законодательного
органа.
В России потребность в парламентских расследованиях возникла задолго до принятия Закона.
Необходимость реализации данной формы контроля
обусловлена, с одной стороны, политическими
причинами, а с другой — массовыми нарушениями
прав и свобод человека и гражданина. Стоит отметить
отечественный опыт создания комиссий. Так,
известна Парламентская комиссия Верховного совета
СССР по
расследованию трагических событий в Тбилиси 9
апреля 1989 г. Было проведено и парламентское
расследование для установления лиц, ответственных
за
принятие
недостаточно
подготовленных
политических и военно-технических решений по
введению чрезвычайного положения в ЧеченоИнгушской Республике. В августе 2000 года
депутаты
Госдумы
выразили
мнение
о
необходимости
проведения
независимого
парламентского расследования причин аварии
атомной подводной лодки «Курск»1. Инициировалось проведение парламентских расследований
террористических актов 1999 года. Проведено
независимое
парламентское
расследование
трагических событий в г. Беслане. Таким образом, не
обладая формально правом на проведение
парламентских
расследований,
российский
законодательный орган не смог исключить из своей
работы реализацию данного института, органически
присущего всякому парламенту.
Принятие Закона связывалось, в частности, с
необходимостью
решения
проблемы
роста
коррупции. Было высказано мнение и о том, что
первое парламентское расследование может быть
проведено по проблеме оборота контрафактной и
фальсифицированной продукции. После введения в
действие
Закона
проведение
парламентского
расследования было инициировано 92 депутатами.
Фракция «Родина» настаивала на проведении
парламентского расследования в связи с событиями в
г. Кондопоге в конце августа — начале сентября 2006
года.
В.Е. Чиркин указывает, что одной из форм
легитимации государственной власти в современных
условиях является рациональная легитимация.
Легитимация государственной власти прежде всего
зависит от ее практической деятельности, от того, как
эта власть решает вопросы, затрагивающие коренные
интересы большинства населения2. Эффективность
законодательного
регулирования
и
практики
реализации института парламентского расследования
может стать важным фактором для укрепления
легитимации государственной власти в России.
Действующее законодательство нуждается в
усовершенствовании, и наиболее эффективный для
этого способ — решение вопросов именно
законодательным органом. Несмотря на наличие
соответствующего опыта и инициатив проведения
парламентских расследований, а также проблем,
решать которые следует при помощи парламентских
расследований, установленный правовой механизм
их проведения нельзя признать безупречным.
Проведение парламентского расследования позволяет
законодательному органу не только применить
контрольные полномочия по конкретному факту, но
и комплексно подойти к проблеме законодательного
регулирования соответствующих общественных
отношений.
Предложенная
дефиниция
парламентского расследования отражает цели,
принципы, субъектный состав парламентского
расследования. Вместе с тем она не может быть
признана исчерпывающей. Развитие знаний об этом
институте конституционного права приведет к ее
уточнению.