Бизнес + государство = РРР 17 сент. 2007, SORAINEN в медиа

tema.qxd
18.09.2007
13:20
ТЕМА.LV
Page 2
КАК ПОДСТРАХОВАТЬСЯ
ÁÈÇÍÅÑ+ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ=PPP
МАРИЯ КУГЕЛЬ
[email protected]
Фото:
ВИЛЕНА МАКАРИЧ
20
Английская аббревиатура РРР (public&privat partnership) вошла в экономиче&
ский обиход недавно, но прочно. В массовом сознании государство является
синонимом надежности, а государственные заказы считаются почетными
и выгодными для бизнеса. Однако недавний конфликт строительной компа&
нии LEC с Цесвайнским самоуправлением, отказавшимся платить за постро&
енную школу, заставляет усомниться в надежности сделок с государством.
Партнер адвокатского бюро Sorainen Гирт Руда рассказал, как выявить
специфические риски договоров РРР и избежать их.
БИЗНЕС.LV
17 сентября 2007 года
tema.qxd
18.09.2007
13:20
Page 3
КАК ПОДСТРАХОВАТЬСЯ
МОДЕЛЬ ОДНА —
ЗАКОНЫ РАЗНЫЕ
ТЕМА.LV
ЧЕМ РИСКУЕТ ГОСУДАРСТВО
Долгие годы Министерство экономики совместно с
Агентством инвестиций и развития корпело над разра&
боткой нового Закона о концессиях, к его созданию бы&
ли привлечены зарубежные специалисты. Закон уже
прошел было второе чтение в Сейме, и тут политики ре&
шили, что одних концессий мало, нужно создать свод&
ный закон, который регулировал бы все существующие
и возможные формы сотрудничества государства и са&
моуправлений с бизнесом, главные составные части
этого процесса и формулировал бы основные требова&
ния, выдвигаемые публичным партнером к частному.
И мы оказались отброшенными к началу: новая рабочая
группа разрабатывает новый закон.
В настоящее время различные формы частно&госу&
дарственного партнерства регулируются несколькими
различными законами. Наиболее простая форма со&
трудничества государства и бизнеса — публичная закуп&
ка, или тендер. Его экономическая целесообразность —
максимальная дешевизна выбираемых проектов. Про&
цедура тендера регулируется Законом о публичной за&
купке. Права и обязанности сторон закрепляются в объ&
единенном договоре о проектировании, постройке,
финансировании и хозяйствовании (DBFO).
Концессия — более сложная форма сотрудничества
публичного и частного партнера. Она предполагает пе&
редачу государственных ресурсов в управление ком&
мерческим структурам. С 90&х годов небольшие кон&
цессионные проекты РРР осуществлялись на базе само&
управлений, которые передавали в обхозяйствование
частному сектору водо& и теплоснабжение и иные ре&
сурсы. Регулируется это Законом о концессиях, приня&
тым в 2000 году и на сегодня явно недостаточным. Кон&
ституциональная модель РРР — основание совместных
частно&государственных предприятий — регулируется
Законом об устройстве государственного управления и
Коммерческим законом. Сегодня эта форма сотрудни&
чества практически не используется для реализации
отдельных проектов.
НА НЕТ И СУДА НЕТ?
Тендер — сейчас самая популярная в Латвии модель
РРР, весьма распространенная в строительстве. Пуб&
личный партнер выступает по отношению к частному —
заказчиком, принимая по истечении договора, закан&
чивающегося со сдачей объекта в эксплуатацию, сам
объект по наиболее низкой цене и все риски постстрои&
тельного периода.
Узкое место договора DBFO, как, впрочем, и всяко&
го сотрудничества с государством, — финансовые обя&
зательства перед кредитными учреждениями, которые
всей тяжестью ложатся на плечи частного партнера. Как
показал цесвайнский конфликт, риск отказа платить
или просрочка платежей со стороны публичного парт&
нера весьма реален. Что же делать предпринимателю,
чтобы избежать такой ситуации?
Ñîãëàñíî ðóêîâîäñòâó ïî ñîñòàâëåíèþ äîãîâîðîâ î êîíöåññèè,
ðàçðàáîòàííîìó â ËÀÈÐ, ñëåäóþùèå ðèñêè â äîãîâîðå î êîíöåññèè äîëæíû ëå÷ü èñêëþ÷èòåëüíî íà ïëå÷è ïóáëè÷íîãî ïàðòíåðà:
☛ ðèñê âíåñåíèÿ â äîãîâîð èçìåíåíèé, êàñàþùèõñÿ îïðåäåëåííûõ îæèäàåìûõ ðåçóëüòàòîâ (output specification);
☛ ïîëèòè÷åñêèé è çàêîíîäàòåëüíûé ðèñê (åñëè ñòîðîíû
íå ðåøàò åãî ðàçäåëèòü);
☛ ðèñê ôèíàíñèðîâàíèÿ (ê ïðèìåðó, áàíêðîòñòâî èíâåñòîðà
èëè ãàðàíòà);
☛ ðèñê îñòàòî÷íîé ñòîèìîñòè (ïðè ïåðåäà÷å îáúåêòà ïóáëè÷íîìó ñåêòîðó åãî ñòîèìîñòü îêàçûâàåòñÿ íèæå çàïëàíèðîâàííîé â äîãîâîðå).
www.liaa.gov.lv
Гирт Руда говорит: “Если бы я, как частный предпри&
ниматель, заключал договор с государственным учреж&
дением, то в первую очередь убедился бы в том, что в
бюджете самоуправления предусмотрена необходимая
сумма для финансирования проекта и что оно имеет не&
обходимое обеспечение. Если средств нет в этом году,
то что может дать мне уверенность, что они появятся в
будущем? Только дополнительные гарантии.
Гарантиями самоуправлений ведает Совет само&
управлений по контролю и надзору за гарантиями и
займами — учреждение в составе Министерства финан&
сов. Если же самоуправление не может заплатить по
выданным гарантиям, его финансовые обязательства
перенимает государство”.
Закон позволяет латвийским самоуправлениям брать
на себя кредитные и гарантийные обязательства только с
разрешения совета, и превышение их объема, ежегодно
определяемого советом, квалифицируется в Уголовном
кодексе как халатность и разбазаривание государственно&
го имущества. Если же финансовые обязательства сторон
закрепляются только в договоре, то претензии к самоуправ&
лению решаются в судебном порядке: при отсутствии у от&
ветчика средств судебные исполнители описывают его
имущество и реализуют в пользу истца. Однако следует
учесть, что не все имущество самоуправлений может быть
отчуждено. Кроме того, самоуправление — не коммерчес&
кое предприятие и не может быть признано банкротом.
Закон о самоуправлениях, согласно которому при не&
платежеспособности самоуправления государство пере&
нимает управление им, косвенно указывает на то, что оно
может взять на себя и долговые обязательства самоуправ&
ления. Но прямой гарантии того, что государство откроет
кошелек и выплатит долги, в законе не содержится. Захо&
чет ли оно платить — вопрос экономической ситуации, по&
литической воли и прочих субъективных факторов.
Долю частного капитала в проектах самоуправлений
Минфин определяет для каждого случая особо. Например,
запланированные Екабпилсским самоуправлением вложе&
ния в обновление теплосетей, возврат которых частично
ложится на плечи конечного потребителя, составляют око&
ло 3 млн латов.
Ô
БИЗНЕС.LV
17 сентября 2007 года
21
tema.qxd
18.09.2007
13:20
КАК ПОДСТРАХОВАТЬСЯ
Пресс&фото
ТЕМА.LV
Page 4
Гирт Руда: «По мере
роста бюджетов самоуправлений число
малых проектов PPP
будет сокращаться».
Ñ Выплатить их в течение 30 лет представляется возмож&
ным. А сумму 7,5 млн латов, необходимую на ремонт и
строительство дорог в Цесисском районе, вернуть за этот
срок самоуправлению Цесиса бюджет не позволяет. Либо
нехватку покроет государство, либо к проекту будут при&
влечены средства еврофондов.
Зарубежный опыт показал, что при строительстве бо&
лее или менее крупных объектов, особенно в такой сфе&
ре бесприбыльных инвестиций, как образование, следу&
ет объединять усилия нескольких самоуправлений. Ук&
рупнение дает так называемую экономию объемов и вы&
зывает больший интерес у бизнеса.
КТО ЗАПЛАТИТ ЗА ЖАРУ?
Но одно дело — построить школу, сдать ее в экс&
плуатацию, вернуть вложенные деньги и снять с себя
ответственность, и совсем другое — обеспечивать ее
бесперебойную работу в течение 30 лет. Именно та&
ков обычный срок договора о концессии. Предприни&
матель, берущий государственное имущество в част&
ное управление надолго, заинтересован в оптималь&
ном выполнении заказа. Сферы применения концес&
22
БИЗНЕС.LV
сионной модели РРР различны — это и строительство
дорог, и сектор обновления и эксплуатации энергосе&
тей самоуправлений, систем водо& и теплоснабже&
ния, ремонт, строительство и обхозяйствование жи&
лья. Проекты со сроком действия 20—40 лет с самого
начала нужно планировать очень тщательно, по&
скольку время умножает риски.
Следует считаться с тем, что самоуправления чувст&
вительны к политическим изменениям, бюджет прини&
мают политики, которых выбирают на четыре года, а
потом их сменяют другие. Частному партнеру необхо&
димы государственные гарантии.
Действующее законодательство создает в правовом
пространстве РРР определенные нестыковки. В некото&
рых случаях ограничивается право публичного сектора
заключать договоры РРР. Создает правовую “дыру” и
Закон о приватизации, ограничивающий срок догово&
ров об аренде государственной земли 20 годами, в то
время как срок договоров о концессии и вообще амор&
тизационные сроки в строительстве часто превышают
30 лет. Будет ли продлена аренда?
Кто покроет дополнительные затраты при измене&
нии налогового законодательства? Если за изменение
нормативных актов отвечает по договору самоуправле&
ние, оно вынуждено будет платить во всех этих случаях.
Мало того, в каждой сфере существуют свои амортиза&
ционные риски. Возьмем строительство дороги. Само&
управление заказывает ее частной компании, осуществляет
надзор за строительством, принимает конечный продукт в
оговоренные сроки и контролирует его эксплуатацию в пе&
риод частного управления, а затем по окончании срока до&
говора перенимает его в свое управление. Критерии испол&
нения компанией условий договора ясны: все 4 полосы до&
роги должны быть доступны, машины должны ездить в
обоих направлениях, ям, выбоин и пробок быть не долж&
но. Вложенный компанией условный миллиард выплачи&
вается самоуправлением ежегодно в течение 30 лет.
Но, допустим, в результате глобального потепления
асфальт, рассчитанный на зимнее промерзание, вдруг
стал летом таять от летней жары, превышающей зало&
женные при строительстве нормы. Кто будет платить за
климатический риск?
Или еще актуальный пример: предположим, шко&
лу, построенную и управляемую частной фирмой,
пришлось закрыть из&за отсутствия учеников, само&
управление прерывает контракт из&за невыполнения
условий. Должен ли предприниматель платить за де&
мографический риск в образовании? Все эти моменты
нужно предусмотреть в договоре заранее. Зарубеж&
ные коллеги Гирта Руды разработали схему распреде&
ления рисков и ответственности сторон в проектах
РРР, а также таблицу распределения затрат по рискам
концессионного договора в номинальном и процент&
ном выражении. Все эти материалы выложены на
сайте ЛАИР: www.liaa.gov.lv. Выявленные риски
предприниматель может оценить и заложить в стои&
мость проекта. Чем больше требований предъявляет
публичный партнер к частному — тем выше цена.
17 сентября 2007 года
tema.qxd
18.09.2007
13:20
Page 5
КАК ПОДСТРАХОВАТЬСЯ
РРР — ЭТО СРОКИ,
МАСШТАБЫ И ОБЪЕМЫ
Малые проекты РРР могут помочь самоуправлениям
удовлетворить их острые потребности. Однако рента&
бельность таких проектов сомнительна, и Гирт Руда пред&
полагает, что при росте бюджетов самоуправлений их
число должно сократиться. Опыт стран Европейского сою&
за показывает, что экономически эффективными и взаи&
мовыгодными являются только те проекты РРР, стоимость
которых превышает 20 млн евро. Эта экономическая мо&
дель требует долгосрочных проектов и больших денеж&
ных вложений. Уже сейчас понятно, что в странах Балтии
таковых будет немного: во&первых, жители постсоветско&
го пространства не привыкли строить долгосрочные пла&
ны. А во&вторых, они требуют миллионных вложений в
основание: оплату консультантов — со стороны публично&
го партнера, создание дизайна проекта — со стороны част&
ного. Только победив в конкурсе, предприниматель мо&
жет рассчитывать, что затраты окупятся, однако до тех
пор, пока объект не сдан в эксплуатацию, публичный
партнер платить не обязан.
Бюро Sorainen в настоящий момент работает над пра&
вовым оформлением проекта Рижского Северного транс&
портного коридора, или так называемой Северной пере&
правы. Эта 24&километровая магистраль начнется в райо&
ТЕМА.LV
Следует считаться с тем, что самоуправления
чувствительны к политическим изменениям,
бюджет принимают политики, которых выбира&
ют на четыре года, а потом их сменяют другие.
Частному партнеру необходимы государствен&
ные гарантии.
не Юглы, пройдет через Ригу параллельно Бривибас со
стороны моря, пересечет Даугаву в виде туннеля или мос&
та и вольется в Юрмальское шоссе. Частому партнеру
предполагается отдать на откуп либо весь проект, либо
только строительство переправы через Даугаву. Причем
“от и до” — начиная с проектирования и заканчивая обес&
печением функционирования уже построенного объекта.
Рижское самоуправление сейчас работает над организа&
цией конкурса для технических и экономических консуль&
тантов, которые, в свою очередь, должны разработать ус&
ловия конкурса для компаний — потенциальных исполни&
телей проекта. Проект, который планируется реализовать
в форме концессии, находится на начальной стадии. А на
очереди — строительство Национальной библиотеки,
больницы им. П.Страдыня, Rail Baltic и прочие масштабные
проекты, в реализации которых государство не может рас&
считывать только на свои силы.
КОНФЛИКТ
Конфликт строительной компании Latvijas Energoceltnieks
(LEC) и Цесвайнской думы обошел в начале сентября латвийские СМИ. Самоуправление, бюджет которого не превышает полутора миллионов латов, задолжало компании 2 миллиона латов
за строительство школы. И это не считая штрафных санкций.
Мэр Цесвайне Вилнис Шпатс заявил, что таких огромных
БИЗНЕС.LV
средств у думы никогда и не было. Зная,
что платить нечем, дума, тем не менее, не
стала замораживать строительство, понадеявшись на государство. Только в июне
на церемонии сдачи объекта министр образования Байба Ривжа обещала обсудить с Айгаром Калвитисом вопрос о финансировании государством первого этапа строительства, однако решение по этому проекту не было принято и в августе.
В свою очередь владелец LEC Петерис Дзиркалис сообщил “Бизнес.LV”:
“По условиям контракта с Цесвайнской
думой нам следовало частично профинансировать возведение школы, а в течение 20 дней после ее сдачи в эксплуатацию Цесвайнская дума должна была с
нами рассчитаться. Это одна из моделей
частного и государственного партнерства — модели PPP. Согласно договору
дума имела право задержать платеж в
том случае, если от государства не было получено средств. Но
потом самоуправление все равно должно было заплатить нам
причитающиеся деньги плюс штрафные проценты”. Господин
Дзиркалис считает, что у Цесвайне было два года на решение
финансового вопроса, и расценивает случившееся как халатность Цесвайнской думы.
17 сентября 2007 года
23