РЕАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВОМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ

36
К.С. Степанов
УДК 330.1
ÐÅÀËÈÇÀÖÈß ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎÌ ÏÐÅÄÏÐÈÍÈÌÀÒÅËÜÑÊÎÉ ÔÓÍÊÖÈÈ
×ÅÐÅÇ ÈÍÑÒÈÒÓÒ ÃÎÑÊÎÐÏÎÐÀÖÈÈ
Данная статья посвящена проблемам развития госкорпораций в российской экономике. Госкорпорации рассматриваются как инструмент реализации предпринимательской функции государства. Особое внимание уделено рассмотрению госкорпорации с институциональ ной точки зрения.
Ключевые слова: государство, госкорпорация, институт, предпринимательская функция.
K.S. Stepanov
STATE ENTREPRENEURIAL FUNCTION
IN THE INSTITUTION OF STATE CORPORATION
The paper shows the development of state corporations in the Russian economy. State corporations are considered
by the author as the means to realise state entrepreneurial function. Special attention is given to consideration of state
corporation in the framework of the institutional theory.
The кey words: state, state corporation, institution, entrepreneurial function.
Любое экономическое действие государства в различных сферах национальной экономики отражается
на функционировании всех хозяйствующих субъектов.
Актуальность исследования государственных корпораций и институциональных форм их эволюции связана
со значительной ролью государства в функционировании экономической системы. Государство является полноправным участником рыночных отношений, реализуя предпринимательскую, регулирующую и защитную
функции [1].
Государственная корпорация – это организационно-правовая форма некоммерческих организаций в
России, не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.
Использование институционального подхода в исследовании госкорпораций предполагает анализ как экономических, так и правовых аспектов их деятельности
[2]. В связи с этим необходимо определить особенности
правового статуса госкорпораций, что позволяет рассматривать их как особый экономический институт, с помощью которого государство реализует свои функции:
– госкорпорация создается на основании федерального закона;
– имущество, переданное госкорпорации РФ, является собственностью госкорпорации, т.е. не государственной собственностью (этим госкорпорация отличается от ФГУПов);
– госкорпорация отличается как от открытого акционерного общества с преобладающим государственным участием, так и от государственных унитарных
предприятий: на госкорпорацию не распространяются положения о раскрытии информации, обязательные для публичных акционерных обществ, а также действие закона о банкротстве; в отличие от ФГУПов госкорпорации выведены из-под контроля ряда государственных органов.
Словосочетание «государств енная корпорация»,
помимо строгого юридического значения, принятого в
российском законодательстве, несет в себе иной смысл –
«корпорация, которой владеет государство». Англоязычная калька этого термина – «government-owned
corporation» (или «state-owned corporation») обозначает просто предприятие, находящееся в государственной собственности, причем обычно подразумевается
акционерное общество, 100% акций которого принадлежат государству. Часто встречающаяся в публикациях
ссылка на большое число государственных корпораций,
существующих в зарубежных странах, справедлива только в том случае, если понимать под «государственными корпорациями» именно акционерные общества.
Организационно-правовая форма «госуд арственные корпорации» появилась в 1999 г. Первой госкорпорацией в России стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), возникшее в 1999 г.
В 2003 г. появилась вторая госкорпорация – Агентство
по страхованию вкладов. Но настоящий бум государственных корпораций начался в 2007 г. Следующим этапом в истории данной организационно-правовой формы стало создание Агентства по страхованию вкладов
(АСВ) в 2003 г. И АРКО, и АСВ являлись соответственно
кредитной и страховой организациями, поэтому подпадали под весьма жесткое регулиров ание, применяемое в этих сферах деятельности. Наблюдаемый ныне
всплеск активности по созданию государственных корпораций представляет собой эксплуатацию этой нормы, принятой ad hoc, в совершенно новых сферах и условиях, а также в совершенно иных целях.
В мае 2007 г. в законодательство были внесены серьезные изменения, которые в каждом конкретном случае предоставляли им особые полномочия и особые
условия работы. Во второй половине 2007 г. ускорился
процесс создания различных государственных корпораций: в частности, были созданы госкорпорации «Фонд
содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «Ростехнологии», «Роснанотех», «Олимпстрой». В форме государственной корпорации создан
«Банк развития» (бывший Внешэкономбанк) и «Агентство по страхованию вкладов». Ряд политиков и экономистов высказывались за создание госкорпораций в
37
сфере рыболовства, жилищного и дорожного строительства, лекарственного обеспечения, станкостроения. Однако государственные «Объединенная авиастроительная корпорация» и «Объединенная судостроительная
корпорация» были созданы в форме открытых акционерных обществ, а не госкорпораций (таблица).
выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст. 110 Конституции РФ), но
может принимать на себя всевозможные частные функции в сфере регулирования надзора и контроля.
2. Имущество и денежные средства, переданные
государственной корпорации ее учредителем – государ-
Госкорпорации России и направления их деятельности
Название госкорпорации
Агентство по страхованию
вкладов
Банк развития и
внешнеэконо-мической
внешнеэкономической
деятельности
Российская корпорация
нанотехнологий (РОСНАНО)
Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (до 01.01.2012)
Государственная корпорация
по строительству олимпийских
объектов и развитию г. Сочи как
горноклиматического курорта
(ОЛИМПСТРОЙ)
Государственная корпорация
по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной
продукции «Ростехнологии»
Государственная корпорация
по атомной энергии «Росатом»
Государственная компания
«Российские автомобильные
дороги»
Федеральный закон,
определяющий правовой статус
ФЗ от 23.12.2003 № 177-ФЗ
«О страховании вкладов физических лиц в банках РФ»
Направления деятельности
Выплаты вкладчикам возмещений по вкладам
при наступлении страхового случая.
Ведение реестра банков-участников системы
страхования вкладов.
Контроль над формированием фонда страховых
вкладов.
Осуществление мер по предупреждению
банкротства кредитных организаций
ФЗ от 17.05.2007 №82-ФЗ
Агент государства по обслуживанию внешнего дол«О банке развития»
га, взысканию кредиторской задолженности бывшего
СССР, управлению средствами Пенсионного фонда РФ
ФЗ от 19.07.2007 №139-ФЗ
Финансирование проектов в областях:
«О российской корпорации нано– солнечная энергетика и энергосбережение;
технологий»
– наноструктурированные материалы;
– медицина и биотехнологии;
– машиностроение и металлообработка;
– оптоэлектроника и наноэлектроника;
– инфраструктурные проекты
Создание безопасных и благоприятных условий для
ФЗ от 21.07.2007 №185-ФЗ
«О фонде содействия реформиро- проживания граждан.
Стимулирование реформирования ЖКХ.
ванию жилищно-коммунального
Формирование эффективных механизмов управлехозяйства»
ния жилищным фондом.
Внедрение ресурсосберегающих технологий
Осуществление работ, связанных с проектироваФЗ от 30.10.2007 №228-ФЗ
нием, строительством, реконструкцией и эксплуата«О государственной корпорации
по строительству олимпийских объ- цией олимпийских объектов в г. Сочи
ектов и развитию г. Сочи как горноклиматического курорта»
Содействие в разработке, производстве и экспорте
ФЗ от 23.11.2007 №270-ФЗ
высокотехнологичной промышленной продукции
«О государственной корпорации
гражданского и военного назначения
“Ростехнологии”»
ФЗ от 21.12.2007 №317-ФЗ
«О государственной корпорации
по атомной энергии “Росатом”»
ФЗ от 17.07.2009 №145-ФЗ
«О государственной компании
«Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты»
На основании п. 1. ст. 7 ФЗ «О некоммерческих организациях» можно выделить следующие принципиально в ажные особенности правового статуса государственной корпорации.
1. Ввиду расплывчатости формулировки п. 1 не существует никаких принципиальных юридических ограничений на цели и функции государственных корпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Например, государственная корпорация не может
Управление всеми ядерными активами РФ, включая как гражданскую часть атомной отрасли,
так и ядерный оружейный комплекс.
Обеспечение национальной безопасности
(ядерное сдерживание).
Развитие фундаментальной и прикладной науки.
Выполнение международных обязательств в области мирного использования атомной энергии и режима нераспространения ядерных материалов.
Наращивание доли атомной энергетики в энергобалансе страны (цель – 30% к 2030 г.)
Выполнение функций заказчика при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и содержании автомобильных дорог. Развитие
полос отвода и придорожных полос автомобильных
дорог
ством, – перестают быть объектами государственной
собственности. То есть государство не имеет ни вещного права на имущество государственной корпорации (в
отличие от унитарного предприятия и автономного учреждения), ни обязательственных прав в отношении
самой государственной корпорации (в отличие от акционерного общества с государств енным участием или
некоммерческого партнерства).
3. Отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования государственных корпораций и
38
влияния учредителя на деятельность государственной
корпорации. В отношении каждой их них эти вопросы
регулируются отдельным законом. Иными словами, нормативное регулирование государственных корпораций
неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и
тем самым государственные корпорации фактически
выводятся за пределы регулярного правового поля.
4. Минимальные требования в отношении контроля учредителя за выполнением государственной корпорацией возл оженных на нее функций установлены
на пред ел ьно низком уровне – требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества «в соответствии с законом, предусматрив ающим создание государственной корпорации» (ст. 7, п. 2).
В частности, закон о создании конкретной государственной корпорации может св ести такой контроль
практически к нулю.
Однако госкорпорации являются значимым элементом экономической политики, олицетворяя собой своего
рода «точки роста» и прорыва российской экономики.
Для осуществления дальнейшего анализа госкорпораций необходимо рассмотреть истоки создания этого специфического института, выделить предпосылки
появления госкорпораций.
Во-первых, в 2000-е гг. увеличился приток нефтедолларов, который удалось аккумулировать сначала в Стабфонде, а затем в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния. Это стало стимулом для появления «партии роста» – части правящей элиты, выступающей за использование средств фондов для инвестирования в российскую экономику.
Во-вторых, распространение своего рода философии экономического роста, в соответствии с которой
экономический прорыв должен быть осуществлен не в
результате развития частного сектора, а в результате
влияния госресурсов на глобальные проекты.
Тот факт, что именно форма госкорпорации стала
наиболее востребованной для создания «точек роста»,
тоже не случаен. Она позволила, используя госресурсы, создавать фактически коммерческие организации,
ориентированные на получение прибыли не подконтрольные ни акционерам, ни государству.
При слабости механизмов косвенного регулирования (не говоря уже о неукорененности института собственности и отсутствии антимонопольной политики)
прямое вмешательство государства в экономическое
развитие при помощи создания государственных институтов развития (существующих в большинстве развитых
стран мира) представляется оправданным. Не стоит
забывать, что в Италии, например, создание при Муссолини группы из трех крупнейших государственных холдингов дало мощный импульс развитию не только всей
экономики, но и мал ому бизнесу, так как крупные кор-
порации размещали среди его представителей значительную часть заказов.
Анализ правовой и экономической структуры государственных корпораций позв оляет сделать следующие выводы.
Госуд арственная корпорация – организаци онноправовая форма, позволяющая выводить значительное количество государственных активов в негосударственную собственность при слабом контроле государства – учредителя государственных корпораций – за
использованием этих активов.
Профиль боль шинства государственных корпораций, их целевые виды деятельности также затрудняют
правительственный контроль над ними, так как подразумевается выполнение нестандартных, не имеющих
аналогов проектов. Продвижение инноваций, возложенное на ряд корпораций, неизбежно означает высокую степень риска и неопределенности, и в этих условиях государственный контроль не может отличить «естест венные» неудачные результаты иннов ационных
экспериментов от результатов некомпетентного и недобросовестного управления. Таким образом, государство не может ни вознаграждать успешных руководителей корпорации, ни наказывать неуспешных, что создает систему отрицательных стимулов и способствует злоупотреблениям.
Предусмотренные принятыми законами механизмы в основном не позволяют осуществлять эффективный контроль со стороны государства за степенью соответствия деятельности государственных корпораций
установленным целям. В большинстве случаев отсутствуют необходимые для этого критерии и процедуры,
что противоречит основным принципам реформы государственного управления и делает государственные
корпорации слабо управляемыми.
В имеющихся механизмах контроля со стороны учредителя (государства) за персональным составом руководящих органов государственных корпораций отсутствует единообразие, что делает эффективный контроль
со стороны учредителя технически громоздким, а по
мере роста количества государственных корпораций –
практически невозможным.
Функции, выполняемые государственными корпорациями, могут и должны выполняться либо частными
предпринимателями, либо федеральными министерствами, агентствами и службами, либо государственными учреждениями, либо коммерческими организациями, в капитале которых участвует государство.
_______________
1. Каткова М. А. Устойчивость институциональной системы // Вестник СГСЭУ. 2010. № 1.
2. Бабайц ева И.К. Влияние новых технологий на роль
государства в экономике // Вестник СГСЭУ. 2010. № 5.