конституционный кризис в Боснии и Герцеговине 2011 года
advertisement
ÏÐÎÑÂÅÙÅÍÈÅ Зарубежный опыт ВЫБОРЫ С ОТЛОЖЕННЫМ РЕЗУЛЬТАТОМ: КОНСТИТУЦИОННЫЙ КРИЗИС В БОСНИИ И ГЕРЦЕГОВИНЕ 2011 ГОДА Когда в товарищах согласья нет, На лад их дело не пойдет, И выйдет из него не дело, только мука. И.А. Крылов ГАРЕГИН МИТИН, кандидат юридических наук, член ЦИК России с правом совещательного голоса Б оснийский кризис выразился в первую очередь в том, что больше года в одном из энтитетов до конца не был сформирован ряд государственных органов, а именно Палата народов (Dom naroda) и правительства четырех кантонов. В то время как Национальная Ассамблея Республики Сербской и боснийские депутаты Палаты народов Парламента Федерации Боснии и Герцеговины (БиГ) были намерены избрать своих представителей в Палату народов, ведущие хорватские парламентские партии – Хорватский демократический союз и Хорватский демократический союз-1990 отказались направить представителей хорватского народа в Палату народов Федерации БиГ и следовательно в Палату народов БиГ. Палата народов – верхняя палата Парламента Федерации Боснии и Герцеговины (Federacija Bosne i Hercegovine) – формируется на 4 года путем косвенных выборов: депутаты избираются кантональными органами законодательной власти не позднее 52 Журнал о выборах № 2 • 2012 В декабре минувшего года ряд новостных лент скромно отметил завершение правительственного или, вернее, конституционного кризиса в Боснии и Герцеговине – конфликт был улажен. Однако надолго ли? 20 дней со дня их избрания (статьи 7, 10 Конституции Федерации БиГ). Число депутатов определяется Избирательным кодексом Боснии и Герцеговины – 58 депутатов, из них 17 представителей мусульман, 17 – хорватов, 17 – сербов и 7 – представителей иных народов. Согласно статье 6 Конституции Федерации БиГ соотношение количества депутатов, избираемых в каждом кантоне, должно соответствовать национальной структуре населения кантона согласно данным последней переписи населения (пункт 1 статьи 10.12 Избирательного кодекса Боснии и Герцеговины). В пределах данной пропорции число депутатов Палаты народов от каждого кантона приблизительно соответствует процентному соотношению депутатов различных национальностей в законодательном органе кантона. Наименьшее число представителей от кантона составляет один депутат-мусульманин, один депутат-хорват и один депутат-представитель иной нации. В этом отношении формирование Палаты народов энтитета намного демократичней формирования Палаты народов БиГ, в которой нет места представителям иных национальностей, кроме сербов, хорватов и мусульман. В соответствии с пунктом 2 статьи 10.12 Избирательного кодекса Боснии и Герцеговины в каждом кантоне число граждан, представляющих каждый из трех государствообразующих народов, а также иные нации, делится на последовательность 1, 3, 5, 7 и т.д. до тех пор, пока это необходимо для распределения. Полученные частные (količnik) располагаются в порядке убывания. Наибольшие частные, полученные по каждому кантону, вычеркиваются из списка. Затем в порядке убывания оставшиеся 28 избирательных частных соответствуют 28 депутатским мандатам соответствующих народов. В силу статьи 10.15 Избирательного кодекса БиГ каждый из государствообразующих народов по каждому кантону имеет по одному месту, т.е. 30 мандатов в Зарубежный опыт Палате народов Федерации БиГ закреплены за мусульманами, хорватами и сербами. Верхняя палата Парламентской ассамблеи БиГ (Parlamentarnа skupštinа Bosne i Hercegovinе) формируется путем косвенных выборов: хорватские и боснийские депутаты избираются соответственно хорватскими и боснийскими депутатами Палаты народов Парламента Федерации Боснии и Герцеговины, а депутаты от Республики Сербской – Национальной скупщиной Республики Сербской (Народна скупштина Републике Српске) не позднее 30 дней со дня проведения соответствующих выборов (пункт «а» части 1 статьи IV Конституции БиГ, статьи 9.12b, 9.12а Избирательного кодекса Боснии и Герцеговины). Из общего числа депутатов 15 от Федерации избирается 10 (по пять от сербов, хорватов и мусульман, а пять – от Республики Сербской). Кандидаты 1 выдвигаются парламентскими избирательными объединениями и в порядке самовыдвижения (статья 9.12е Избирательного кодекса Боснии и Герцеговины). Существующая конструкция не принимает в расчет права граждан БиГ, не относящихся ни к одной из государствообразующих наций. Согласно мнению Международной кризисной группы, Дейтонские соглашения создали «непрочный союз, обе части которого восприняли большинство государственных полномочий, а принятие важнейших государственных решений требует консенсуса всех трех основных этнических групп; большинство должностей замещаются по национальным квотам»1. Фактически, в БиГ имеет место национальный ценз: чтобы быть избранным, цыган или венгр должен назваться хорватом, сербом или мусульманином. Этот вопрос в связи с выборами Президиума Боснии и Герцеговины был пред- ÏÐÎÑÂÅÙÅÍÈÅ метом рассмотрения сначала Конституционного суда Боснии и Герцеговины, а затем и Европейского суда по правам человека, который указал на нарушение положений Европейской конвенции о правах человека, хотя и согласился с мнением представителей БиГ, что «отсутствуют необходимые условия для полного отказа от государственного механизма, свойственного исключительно Боснии и Герцеговине, и еще не наступило время для политической системы, которая будет простым отражением правила большинства. Заключение Венецианской комиссии ясно показывает, что существующее распределение власти автоматически не исключает участия представителей других общин» (Сейдич и Финци против Боснии и Герцеговины (Sejdic and Finci v. Bosnia and Herzegovina), жалобы № 27996/06 и 34836/06). Конституция Боснии и Герцеговины содержит внутреннее Bosnia: State institutions uder attack // Crisis Group Europe Briefing. 2011. № 62. P. 1. Журнал о выборах № 2 • 2012 53 ÏÐÎÑÂÅÙÅÍÈÅ Зарубежный опыт противоречие: согласно части 4 ее статьи II пользование правами и свободами, предусмотренными в международных соглашениях (Приложение I к Конституции), обеспечивается всем лицам в Боснии и Герцеговине без дискриминации по какому бы то ни было признаку, как-то: пол, раса, цвет кожи, язык, религия, политические или иные убеждения, национальное или социальное происхождение, принадлежность к национальному меньшинству, имущественное положение, рождение или иное обстоятельство. В пункте 7 указанного Приложения I значится Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.). Согласно статье 25 указанного Международного пакта каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность: a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и посредством свободно выбранных представителей; б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. С одной стороны, Конституция Боснии и Герцеговины провозглашает равное пользование избирательными правами без оглядки на национальное происхождение, а с другой, на выборах жестко ограничивает кандидатов по национальному признаку. Из этого следует также, что высшие органы государственной власти 2 Večernji list. 29.08.1993. 54 Журнал о выборах № 2 • 2012 БиГ представляют не всех граждан, а лишь три государствообразующие нации. Парламентская ассамблея Совета Европы в последние годы неоднократно отмечала несоответствие избирательного законодательства БиГ международным стандартам, определяющим права человека. Так, еще до сложившейся ситуации 26 января 2010 года ПАСЕ приняла резолюцию № 1701 «Функционирование демократических институтов в Боснии и Герцеговине», в которой указывала, что «отсутствие конституционной реформы зачастую приводило к тупиковой ситуации в государственных институтах, поскольку программы отдельных образований и партий блокируют процесс принятия решений. Постоянная конфронтация и обструкционизм негативно влияют на выполнение Боснией и Герцеговиной своих обязательств перед Советом Европы». В резолюции № 1827 от 24 июня 2011 года, принятой уже в период кризиса, ПАСЕ призывала Парламент Боснии и Герцеговины пересмотреть свою Конституцию и избирательное законодательство с целью устранения ограничений по этническому признаку в отношении права на выставление своей кандидатуры на выборах с тем, чтобы привести их в соответствие со стандартами Европейской конвенции о правах человека. Но несмотря на такие замечательные слова кризис в Боснии и Герцеговине растянулся на год. Одной из его причин, кроме национального ценза на выборах, стала также национальная несбалансированность государственного устройства республики: Приблизительное соотношение численности основных народов в Херцег-Босне Сербы 14% Хорваты 60% Мусульмане 26% в отличие от сербов хорваты и мусульмане здесь не имеют своих национальных энтитетов. Данный факт существенно бьет по самолюбию хорватской нации. Напомним, что в период военного конфликта хорваты создали свое национальное государство – Херцег-Босну. Хорватская Республика Херцег-Босна (Hrvatska Republika Herceg-Bosna) – непризнанное национальное государство, существовавшее с 1993 по 1994 год на территории нынешней Федерации Боснии и Герцеговины со столицей в городе Мостар (Mostar) (статья 10 Учредительного акта2). Согласно статье 2 Учредительного акта окончательные границы данного государства должны были быть определены его конституцией. Прекратило свое существование в связи с заключением Вашингтонского соглашения 1 марта 1994 года. Поскольку на региональных выборах Федерации Боснии и Герцеговины нет раздельного национального голосования, возможна ситуация, когда представитель хорватов в Президиуме, Зарубежный опыт Распределение мест в Палате народов БиГ (2011 г.) 7% 7% 19% 7% 7% 7% 20% 13% 13% Социал-демократическая партия БиГ Партия демократического движения Союз независимых социал-демократов Хорватский демократический союз Сербская демократическая партия Хорватский демократический союз 1990 Партия демократического прогресса Республики Сербской Демократический народный союз Хорватская партия права а равно и в Палате народов Парламентской ассамблеи Боснии и Герцеговины, будет выдвинут политической партией, поддержанной большинством мусульман. Так, в 2006 году представитель «мусульманской» Социалдемократической партии хорват Желько Комшич (Željko Komšić) был избран в Президиум Боснии и Герцеговины как представитель хорватского народа с большим отрывом от кандидатов, выдвинутых традиционными хорватскими политическими партиями3. На первый взгляд, случай Комшича может показаться проявлением политического единства народов, однако в реальности он не является представителем хорватского большинства, в действительности не голосовавшего за него. В развитие конфликтной ситуации представители ведущих хорватских партий – Хорватский демократический союз (Hrvatska 3 demokratska zajednica) и Хорватский демократический союз-1990 (Hrvatska demokratska zajednica Bosne i Hercegovine 1990) в апреле 2011 года сформировали Хорватскую национальную ассамблею. Предполагалось, что этот орган будет осуществлять межкантональное и межмуниципальное сотрудничество на территориях, где преобладает хорватское население. Лидеры Хорватской национальной ассамблеи не считают, что ее формирование нарушает Конституцию Боснии и Герцеговины, и дистанцируются от имевшей место в 2001 году попытки Анте Елавича4 создания Хорватской Национальной Ассамблеи для выделения «хорватского» энтитета5. При этом деятельность высшего органа государственной власти в стране – Парламентской Ассамблеи Боснии и Герцеговины была затруднена. Права граждан в определенной сте- ÏÐÎÑÂÅÙÅÍÈÅ пени стали заложниками политических интересов одного из трех государствообразующих народов. Национальный принцип проведения выборов привел к блокированию их реализации: Избирательный кодекс БиГ вместо того, чтобы выступить как «адекватное социальному конфликту правовое средство, имеющее очерченные границы своего применения»6, этому конфликту благоприятствовал. Механизм избрания Палаты народов не предусматривает выхода из данной ситуации: ни повторных или дополнительных выборов, например, ни вынужденного назначения представителей соответствующего народа до разрешения конфликта не намечается. Лишь в декабре прошлого года стороны пришли к соглашению, не без помощи американоевропейского влияния. По-видимому, на разрешение кризиса повлияло страстное желание Боснии и Герцеговины стать кандидатом в члены Евросоюза и членом НАТО. В настоящее время распределение депутатских мест в Палате народов таково7: Как следует из диаграммы, хотя народы формально представлены в равной степени, с партийно-политической точки зрения хорватские представители в относительном меньшинстве. Социал-демократическая пар- Bosnia: State institutions uder attack // Crisis Group Europe Briefing. 2011. № 62. P. 3. 4 Анте Елавич (Ante Jelavić), род. 1963 г., боснийский политик хорватского происхождения, первый представитель хорватского народа в Президиуме Боснии и Герцеговины (1998–2001 гг.). Председатель Президиума (1999–2000 гг.). Обвинен в нарушении Конституции и исключен из состава Президиума Боснии и Герцеговины в связи с участием в создании в 2001 году Хорватской Национальной Ассамблеи. В 2004 году был обвинен в коррупционной деятельности, признан виновным и осужден. 5 http://www.balkaninsight.com/en/article/bosnian-croats-to-form-the-national-assemly. 6 Современное конституционное право. Отв. ред. Алферова Е.В. М.: ИНИОН, 2010. С. 70. 7 https://www.parlament.ba/sadrzaj/domovi/dom_naroda/default.aspx?id=20445&langTag=sr-SP-Cyrl. Журнал о выборах № 2 • 2012 55 ÏÐÎÑÂÅÙÅÍÈÅ Зарубежный опыт тия Боснии и Герцеговины (Socijaldemokratska Partija) выдвинула одного депутата-хорвата и двух депутатов-мусульман. Хотя эта партия представляет себя как полиэтническую8, многими она рассматривается как мусульманская (ее возглавляет мусульманин Златко Лагумджия (Zlatko Lagumdžija), да и голосуют за нее в основном мусульмане. Поэтому вряд ли хорваты могут считать депутата от Социал-демократической партии представителем своих интересов. Все его действия преломляются через призму партийных установок, вырабатываемых мусульманским большинством. Так что конфликтов, 8 думается, не избежать и в дальнейшем. До тех пор, пока Конституция Боснии и Герцеговины не будет изменена, следует ожидать новых правительственных кризисов. Причина здесь в искусственности политических институтов и государственного механизма. Он был скорее навязан извне (план Р. Холбрука) и, как это обычно происходит, без учета локальных реалий. И в мирное время так называемый Бутмирский процесс был начат не по инициативе Боснии и Герцеговины или соседних южнославянских государств, а усилиями США и Европейского союза, разработка пакета по кон- ституционной реформе в рамках данного процесса осуществлялась при поддержке Министра иностранных дел Швеции К. Бильдта и заместителя госсекретаря США Дж. Стейнберга. Неудивительно, что ПАСЕ констатировала безрезультатность Бутмирского процесса (см. пункт 4 Резолюции № 1701 от 26 января 2010 года). Трагикомичность ситуации состоит и в том, что все мирные соглашения и процедуры, а также конституция Боснии и Герцеговины были приняты по ту сторону Атлантики, что еще раз подчеркивает их оторванность от национальных реалий и менталитета народа. http://www.sdp.ba/dokumenti/dokumenti/PROGRAM_SDP_BiH.pdf, http://www.sdp.ba/dokumenti/dokumenti/4.Kongres_ SDP_BiH-Zakljucci.pdf 56 Журнал о выборах № 2 • 2012
