Спрос экономических агентов на арбитражное урегулирование
реклама
Государственные корпорации: было бы на чем ехать?.. Симачев Ю. Кузык М. Диспут-клуб «Узлы экономической политики» 18 сентября 2008 года, Москва Предварительные замечания по оценке государственной политики по созданию госкорпораций Не смешивать два аспекта: (1) насколько корректны оценки наличия «провалов рынка» и обоснованы задачи и направления «вмешательства» государства; (2) в какой мере оправдан и обоснован выбор государством такого способа, как создание государственных корпораций, среди прочих возможных подходов Разделять отношение к госкорпорациям как к исключительному или как к типовому инструменту решению задач экономического развития Учитывать индивидуальность каждой их госкорпораций, наличие принципиальных различий между ними по задачам и механизмам их решения – вариативность соотношения возможностей и рисков Обсуждение новых возможностей – не для «адвокатирования» госкорпораций, а для: (1) определения направлений «критического конструктива» в отношении созданных госкорпораций; (2) целенаправленного поиска иных (корректировки действующих) инструментов реализации экономической политики 1. Какие тренды экономической политики отражает создание государственных корпораций? Изменения в постановке задач экономической политики Тренд к обновлению и расширению состава приоритетных задач (диверсификация, развитие новых секторов экономики, переход на инновационный тип развития) Тренд к постановке долгосрочных задач и определению индикаторов их достижения (КДР) Тренд к формированию и реализации ряда крупных амбициозных долгосрочных проектов (Сочи, Владивосток) Изменения в подходах к реализации экономической политики Тренд к усилению роли проектного (программного подхода) к решению задач Тренд к планированию бюджетных затрат (аккумулированию бюджетных ресурсов) по определенным направлениям на длительную перспективу Тренд к консолидации государственной собственности Дрейф от ориентации на повышение результативности и эффективности бюджетных затрат к ориентации на освоение средств и жесткое выполнение установленных сроков Дрейф от совершенствования косвенных инструментов стимулирования экономического роста, развития институтов рыночной экономики к расширению и усилению механизмов прямого воздействия Создание крупных субъектов с государственным участием (контролем, влиянием) Консерватизм в последовательном развитии инструментов экономической политики – ситуативные, половинчатые, противоречивые решения «Образование государственных корпораций в том виде, в котором это происходит сейчас – результат нежелания и неумения создавать благоприятные условия для частного бизнеса, который мог бы выполнять те же экономические задачи более эффективно» Ограничения Образование государственных корпораций в том виде, в котором это происходит сейчас – результат нежелания признать усиливающееся противоречие между новыми задачами экономической политики и существующими инструментами ее реализации, а также неумения предложить более рациональные и прагматичные инструменты «Прорехи» Ограничения в рамках бюджетного законодательства Инвестиционный фонд Российской Федерации Нейтральность налогового законодательства О внесение изменений в часть вторую Налогового Кодекса РФ в части создания благоприятных условий налогообложения для налогоплательщиков, осуществляющих деятельность в области информационных технологий Ограничения по целевым бюджетным программам Государственная программа «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы» Хронология создания госкорпораций Появление данной организационно-правовой формы было связано с «экономической целесообразностью» (последствия дефолта) Изначально был расчет на исключительность применения данной формы (сложность принятия индивидуальных законов) Законы по созданию госкорпораций до 2007 года («О реструктуризации кредитных организаций», «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации») включали в себя подробное регулирование в сферах их деятельности Нормы по форме «госкорпорация» до 2007 года были «спящими» В 2007 году – интенсивный процесс создания разнородных корпораций, крупные имущественные вносы государства Основные направления создания крупных субъектов с государственным участием Компенсация «провалов рынка» Формирование институтов развития Повышение эффективности и гибкости административной системы «Аутсорсинг» отдельных функций ФОИВ Повышение конкурентоспособности отдельных стратегических отраслей (секторов), обеспечение национальной безопасности Формирование интегрированных структур на основе реструктуризации государственной собственности в сочетании с функциями ФОИВ Ограничения при использовании ФЦП Системные ограничения Сложность в формировании и реализации межведомственных («горизонтальных») ФЦП Недостаточная гибкость Инвестиционные ограничения Капвложения должны быть объектно определены Конкурс проектов заменяется конкурсом исполнителей Ограниченность круга «бенефициаров» (госсектор) Инструментальные ограничения Трудности организации конкурсов с возможностью определения нескольких победителей по одной теме Невозможность вложений в уставные капиталы организаций Проблемы заключения многолетних контрактов Трудности выполнения условий софинансирования, разделения рисков, участия нескольких сторон Относительно хорошо могут решаться задачи развития инфраструктуры (инвестиционный акцент, определенность объектов, последовательность усилий) Плохо решаются задачи поддержки развития новых индустрий, стимулирования инновационного развития 2. Каковы объективные и субъективные предпосылки интенсивного создания госкорпораций в 2007 году и издержки такой «стремительности»? Ограниченность набора существующих инструментов реализации государственной политики для решения задач долгосрочного развития Модернизация политик ведущих стран, пересмотр взглядов на роль государства в обеспечении инновационного развития Торможение и выхолащивание инициатив по совершенствованию инструментов экономической политики в рамках межведомственных согласований Ориентированность норм Бюджетного кодекса на решение скорее текущих задач, нежели задач развития Желание если не поставить точку, то многоточие по ряду направлений в условиях ожидаемого репозиционирования и конкуренции властных элит: Ориентированность на институциональную фиксацию определенных приоритетов в экономической политике Ориентированность на достижение «показательных» результатов в пределах избирательного цикла Ориентированность административной системы на существующие сектора и текущие задачи, необходимость «центров политики» по развитию новых секторов Фактор времени Несовершенство администрирования по существующим инструментам, необходимость проектного управления (главное – создать, а остальное приложится …) Почему госкорпорации, а не акционерные общества с государственным участием? Институты развития ОАО «Российская венчурная компания» Реализация функций ФОИВ - ОАО «Особые экономические зоны» Отраслевые холдинги ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» «Мне трудно представить, чтобы организационно-правовая форма госкорпорации, которая внутренне противоречива, нормативно не слишком определенная, имела какието значимые преимущества по сравнению с другими, хорошо себя зарекомендовавшими, формами организации той или иной деятельности» Приоритет сроков НИЗКИЕ издержки создания и широкое поле возможных конструкций ВЫСОКИЕ издержки обеспечения эффективной деятельности и ограничения вмешательства в экономику более низкие издержки принятия законов («однополярность» Госдумы, «обход» Правительства) «обход» законодательства о приватизации (быстрота, возможность передачи имущественных комплексов ГУПов) наделение функциями и правами ФОИВ Специфические факторы выбора организационно-правовой формы «государственная корпорация» Внешэконобанк Реорганизация Внешэконобанка СССР, сохранение функций агента Правительства, экономия бюджетных средств Роснано Продвижение идеи по государственному стимулированию развития наноиндустрии по «другому каналу», формирование самостоятельного субъекта по реализации соответствующей государственной политики Олимпстрой Повышение гибкости, расширение возможностей для частно-государственного партнерства, персонализация ответственности за конечные результаты Фонд содействия реформированию ЖКХ Обеспечения возможностей софинансирования проведения капитального ремонта, софинансирования региональных адресных программ Росатом Реализация единой стратегии по развитию атомного энергопромышленного комплекса и ядерного оружейного комплекса Попытка решить сразу несколько разнородных задач на уровне одной корпорации Стремление сформировать потенциал для долгосрочной деятельности («авансирование») Желание преодолеть торможение («инструментальный тупик») в процессе выстраивания политики по отдельным приоритетным направлениям Процесс принятия законов о госкорпорациях в 2007 году Заметки Инициатор Янв Прав ительств о РФ Фев Мар Апр Май 2007 Июн Июл Авг Сен Окт Ноя Дек БАНК РАЗВИТИЯ Депу таты Госду мы РОСНАНО Депу таты Госду мы ФОНД СОДЕЙСТВИЯ Р ЕФОРМ ИР ОВАНИЮ ЖКХ Депу таты Госду мы Президент РФ Президент РФ ОЛИМ ПСТРОЙ РОСТЕХ НОЛОГИИ РОСАТОМ открыл «ящик» МЭРТ, эффект примера последующие законопроекты были инициированы не Правительством обсуждение законопроектов было очень скоротечным Янв Ф Издержки «стремительности» создания госкорпораций «Рамочность» принятых законов по созданию государственных корпораций Низкий уровень «унификации» норм принятых законов по созданию государственных корпораций, слабый эффект для развития базового закона о некоммерческих организациях Создание госкорпораций до определения стратегий, концепций их деятельности (размытость рамок, границ деятельности), недостаточная обоснованность размеров и состава имущественных взносов Закрытость (кулуарность) процессов подготовки и обсуждения проектов создания госкорпораций Отсутствие законодательно установленного срока деятельности для тех госкорпораций, где это было возможно и целесообразно Неопределенность системы отношений с ФОИВ Интенсивность процесса создания в 2007 году разнородных госкорпораций Задержка с началом реальной работы корпораций по решению их основных задач Расширение возможностей «теневого» лоббирования интересов различных сторон, риск «конъюнктурности» в принятии решений в ущерб стратегичности и последовательности Ухудшение бизнес-климата (опасения в бизнес-среде из-за возможных рисков от деятельности госкорпораций) Недоверие к государственным корпорациям со стороны гражданского общества Стремление закрепить бессрочный характер своей деятельности Скатывание к функциям агентов Правительства, исполнителя поручений Мода на создание госкорпораций, шлейф предложений по созданию новых корпораций 3. Госкорпорации как инструмент государственной политики: каковы возможности и риски? Есть корпорации и корпорации … При оценке преимуществ и рисков важно учитывать: историю создания корпораций, наличие стратегий (концепций) до их создания; качество и детальность принятых законов; возложенные на госкорпорации функции; характер имущественного взноса; прогресс в формировании правил и процедур в госкорпорациях + + + + + Наличие в составе имущественного взноса РФ промышленных активов Наличие в составе имущественного взноса РФ значительных денежных средств + Наличие специализированных навыков + Высокий административный уровень + + Прогресс в формировании правил деятельности, обеспечения прозрачности + + Наличие срока прекращения деятельности Росатом Передача определенных функций и полномочий от других субъектов + Ростехнологии Детализация принципов и порядка деятельности на уровне закона Олимпстрой + Фонд ЖКХ Роснано Внешэкономбанк Ясность и четкость позиционирования госкорпорации + + + + + + + + + + + Типология созданных госкорпораций, возможные негативные тренды в их развитии Передача функций ФОИВ Роснано 2. Агенты Правительства Фонд ЖКХ Внешэконобанк 3. «Квази-холдинги» Ростехнологии Олимпстрой 4. «Квази-министерства» Росатом Институты развития Риск дрейфа к исполнению поручений Агенты Правительства Риск стремления обеспечить бессрочность деятельности «Квази-холдинги» и «квази-министерства» Риск бесконтрольного расширения активов, поиска дополнительных полномочий Передача производственных активов 1. Институты развития Противоречия в системе управления «… В самой структуре госкорпораций заложены неоптимальные стимулы и для их менеджеров, и для чиновников-регуляторов» В законах по госкорпорациям продекларированы определенные принципы (независимость, высокий административный уровень руководителей), но не определены механизмы их реализации Определены полномочия различных органов, но не установлена ответственность за результаты Высокий административный уровень менеджеров, но ключевые решения по проектам - за Наблюдательным советом, как следствие не достигается персонификация ответственности Неясность Стратегий развития в сочетании с усилением контроля – усиление конъюнктурности в деятельности, спорадичное влияние различных элит Формальная независимость госкорпораций от ФОИВ – теневой характер ведомственного лоббирования и подстраивания под эти интересы деятельности госкорпораций Но эти проблемы характерны и для ОАО с государственным участием Есть существенный резерв для законодательного решения этих проблем в деятельности госкорпораций Теоретические возможности и вероятные риски Формирование новых субъектов выработки реализации экономической политики Автономность, меньшая зависимость от политической конъюнктуры Площадки для консолидации новых элит, заинтересованных в диверсификации и инновациях Обеспеченность ресурсами на длительную перспективу, возможности долгосрочного планирования и реализации в полной мере программного подхода Концентрация различных ресурсов (административных, имущественных) Возможности гибкого использования ресурсов, инноваций в инструментарии Развитие эффективных форм частно-государственного партнерства (как в определении направлений, так и их реализации) Персонификация ответственности за достижение поставленных целей Отсутствие внятных стратегий развития деятельности, иногда – границ деятельности «Размытость» ответственности в корпорациях, взаимодействия между Правительством и корпорациями Нечеткость мотиваций для эффективной деятельности Усиление политической конъюнктурности в деятельности Получение дополнительных государственных функций Лоббирование дополнительных ресурсов Получение функций по распределению ресурсов отдельных ФЦП Стремление найти свое место для продолжения деятельности (для корпораций с задачами, имеющими четкий временной горизонт) Перекрестное взаимодействие, выхолащивание смысла ЧГП, размывание ответственности за результаты проектов Пассивность в поиске иных путей решения проблем, «сжатие» состава рассматриваемых альтернатив Новый уровень ведомственных и личных амбиций Создание новых госкорпораций, утрата контроля за этим процессом Есть ли позитивные сдвиги в деятельности корпораций? Внешэкономбанк Правительством РФ утвержден Меморандум о финансовой политике корпорации Правительством РФ утверждены Правила осуществления корпорацией страхования экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков наблюдательный совет одобрил стратегию развития корпорации на 2008-2012 годы наблюдательный совет одобрил участие корпорации в реализации более чем 20 крупных проектов на сумму около 200 млрд. руб. Роснано наблюдательный совет утвердил документы, регламентирующие деятельность руководящих органов корпорации: Положение о наблюдательном совете, Положение о правлении, Положение о ревизионной комиссии наблюдательный совет одобрил стратегию деятельности корпорации до 2020 года наблюдательный совет утвердил Положение о научно-техническом совете корпорации, а также одобрил концепцию организации и проведения экспертизы проектов, выполняемых корпорацией наблюдательный совет корпорации сформировал комитет по инвестиционной политике руководством корпорации приняты решения о финансировании первых проектов на сумму свыше 800 млн. руб. ИНСТИТУТЫ РАЗВИТИЯ – есть заметный прогресс в организации деятельности определение стратегий деятельности заметное продвижение в определении процедур и правил повышение уровня прозрачности расширение практической деятельности (конкурсный отбор и поддержка проектов) 4. Улучшать или ограничивать? Что делать с существующими госкорпорациями и создавать ли новые? Существующие госкорпорации Улучшать деятельность Ограничивать возможные негативные тренды и удерживать границы деятельности - неэффективность и непрозрачность использования ресурсов - выход за пределы «провалов рынка» - лоббирование дополнительных средств - получение дополнительных функций - «перекрестное» взаимодействие, «мультипликация» рисков - создание следующей «порции» госкорпораций в 2011 году - распространение процесса на уровень регионов - усиление нерационального вмешательства государства в экономику - ухудшение бизнес-среды - торможение в развитии институтов рыночной экономики Новые госкорпорации Жестко ограничивать создание новых госкорпораций Иными путями снимать противоречие между задачами долгосрочного развития и инструментами реализации экономической политики 4.1. Созданные госкорпорации: улучшать деятельность и контролировать границы Улучшение деятельности Четкое позиционирование созданных «институтов развития» в системе формирования и реализации экономической политики Разработка (переработка) стратегий деятельности корпораций с определением промежуточных «контрольных точек» (событий, принципиальных сдвигов), которые можно контролировать Повышение персональной ответственности руководителей госкорпораций за достигнутые результаты деятельности, формирование эффективной системы мотиваций для менеджеров Включение в Наблюдательные советы госкорпораций независимых директоров (профессионалов, для которых доминирующими являются репутационные риски) Копирование ряда элементов управления, характерных для ОАО (Комитет по стратегии), формирование консультативных органов Определение требований к отчетности госкорпораций, открытости основных документов Введение процедур общественных слушаний по результатам деятельности госкорпораций Ограничение и трансформация Прекращение деятельности отдельных госкорпораций через определенный период (Фонд содействия реформированию ЖКХ, Олимпстрой) Трансформация отдельных госкорпораций в ОАО с государственным пакетом акций через определенный период (Внешэкономбанк, Роснано) Развитие агентских схем для вовлечения частного бизнеса (Внешэкономбанк) Разграничение разнородных функций (Внешэкономбанк) Мораторий на передачу дополнительных функций и активов (Росатом, Ростехнологии) Усиление антимонопольного регулирования применительно к деятельности госкорпораций Четкое определение механизмов и рамок взаимодействия с ФОИВ 4.2. Новые госкорпорации: ограничивать создание и формировать иные инструменты Жесткие ограничения Мораторий на создание новых госкорпораций на 4 года (риск 2011 года) Запрет на совмещение функций («квази-министерства) Запрет на создание отраслевых холдингов в виде госкопрораций Детализация базовых нормативных положений по госкорпорациям, определение жестких условий их создания Обязательность согласования законопроекта с Правительством РФ, проведения ОРВ Расширение альтернатив Определение необходимых направлений (мер) совершенствования инструментов реализации экономической политики («аудит» инструментов) Формирование системы «политических» министерств Оценка возможности и целесообразности формирования отдельных независимых административных органов Развитие реальных институтов частно-государственного партнерства в определении приоритетов развития и их реализации
