Создание и развитие государственных корпораций

Создание и развитие
государственных корпораций:
институциональные проблемы
и новые возможности
Симачев Ю.,
Кузык М.
Межведомственный аналитический центр
X-я международная
ду р д
научно-практическая
у
р
конференция
ф р ц «Public Sector Transition:
Improving Service Delivery», Высшая школа менеджмента СПбГУ, ASPE
31 октября – 1 ноября 2008 года, Санкт-Петербург
1
Особенности организационно-правовой
организационно правовой
формы «государственная корпорация»
Государственная корпорация является одним из видов некоммерческих организаций
(законодательно определена в июле 1999 году путем внесения дополнения (Статья 7.1.
Государственная корпорация) в Федеральный закон №7-ФЗ «О некоммерческих
организациях», принятый в январе 1996 года).
Принципиальные особенности:
(1) корпорация создается для осуществления социальных, управленческих и иных
общественно полезных функций;
((2)) корпорация
р р ц не имеет извлечение прибыли
р
в качестве основной цели
ц
своей деятельности;
д
;
(3) каждая корпорация создается на основании отдельного федерального закона;
(4) корпорация учреждается Российской Федерацией на основе имущественного взноса;
(5) имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является
собственностью государственной корпорации.
(6) к корпорации могут не применяться положения закона «О некоммерческих организациях»,
если это предусмотрено законом, в соответствии с которым эта корпорация создана.
В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества» действие данного закона не
распространяется на отношения, возникающие при отчуждении федерального
имущества, передаваемого государственным корпорациям в качестве
имущественного взноса Российской Федерации;
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в федеральном законе о федеральном бюджете
могут предусматриваться субсидии в виде имущественного взноса в
государственные корпорации
2
Недостатки организационно
организационно-правовой
правовой формы
«государственная корпорация»

нечеткость понятия «общественно-полезные функции и, соответственно,
возможность расширительных трактовок при обосновании необходимости
использования данной формы;

при создании государственной корпорации происходит
безвозмездная передача государственного имущества;

формален перечень вопросов, которые должны быть определены в законах
по созданию госкорпораций;

по ряду принципиальных вопросов – органы и порядок управления
деятельностью корпорации, порядок использования ее имущества в случае
ликвидации - закон не определяет даже какие либо общие рамки

широчайшие возможности для дальнейшего «нормотворчества» в рамках
законов по созданию
д
госкорпораций
р р ц
фактически
3
Хронология создания госкорпораций
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
АГЕНТСТВО ПО РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
2009 2010
2011 2012
2013
АГЕНТСТВО ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ
БАНК РАЗВИТИЯ
РОСНАНО
ФОНД СОДЕЙСТВИЯ РЕФОРМИРОВАНИЮ ЖКХ
ОЛИМПСТРОЙ
РОСТЕХНОЛОГИИ
РОСАТОМ
 Появление данной организационно-правовой формы было связано с
«экономической целесообразностью» (последствия дефолта)
 Изначально был расчет на исключительность применения данной формы
((сложность принятия
р
индивидуальных
у
законов))
 Законы по созданию госкорпораций до 2007 года («О реструктуризации
кредитных организаций», «О страховании вкладов физических лиц в банках
Российской Федерации») включали в себя подробное регулирование в сферах их
деятельности
 В 2007 году – интенсивный процесс создания разнородных корпораций,
4
крупные имущественные вносы государства
Основные направления
р
создания
д
госкорпораций
р р ц в
2007 году
Компенсация «провалов
рынка»
Повышение
эффективности и гибкости
административной
системы
Повышение
конкурентоспособности
отдельных стратегических
отраслей (секторов),
обеспечение национальной
безопасности
Формирование институтов
развития (Внешэкономбанк,
Роснано)
«Аутсорсинг» отдельных функций
ФОИВ (О
(Олимпстрой,
й Ф
Фонд
содействия реформированию
ЖКХ)
Формирование интегрированных
структур
ру ур на основе
реструктуризации
государственной собственности в
сочетании с передачей функций
ФОИВ (Р
(Ростатом, Р
Ростехнологии))
5
Интеграция и «замещение» субъектов при создании
госкорпораций
Внешэкономбанк СССР
ОАО «Российский банк развития»
ЗАО «Росэксимбанк»
Внешэкономбанк
ОАО «Российский банк развития»
ЗАО «Росэксимбанк»
1. Дирекция ФЦП в виде ФГУП
Ц «Развитие г. Сочи как
2. ФЦП
горноклиматического курорта (2006-2014
годы)»
1. Госкорпорация «Олимпстрой»
2. Программа
р р
строительства
р
олимпийских
объектов и развития города Сочи
ФГУП «Рособоронэкспорт»
Федеральное агентство по промышленности
Госкорпорация «Ростехнологии»
ФГУП «Рособоронэкспорт»
р
агентство по атомной энергии
р
Федеральное
ОАО «Атомэнергопром»
1. Госкорпорация
р р
«Росатом»
ОАО «Атомэнергопром»
2. Программа деятельности госкорпорации
«Росатом» на долгосрочный период (20092015 годы)
6
Объективные и субъективные предпосылки
интенсивного создания госкорпораций в 2007 году
 Ограниченность набора существующих инструментов реализации
государственной политики для решения задач долгосрочного развития
 Модернизация политик ведущих стран, пересмотр взглядов на роль
государства в обеспечении инновационного развития
 Торможение и выхолащивание инициатив по совершенствованию
инструментов экономической политики в рамках межведомственных
согласований
 Ориентированность норм Бюджетного кодекса на решение скорее текущих
задач, нежели задач развития
 Ориентированность административной системы на существующие сектора
и текущие задачи, необходимость «центров политики» по развитию новых
секторов
 Несовершенство администрирования по существующим инструментам,
необходимость проектного управления
Тренд к созданию крупных субъектов с государственным
участием (контролем, влиянием)
ОАО с
государственным
участием
Госкорпорация
Государственное
Г
унитарное
предприятие
7
Причины выбора организационно-правовой формы
«государственная корпорация»
В условиях ожидаемого репозиционирования властных элит на первый план
вышли задачи:
институциональной фиксации определенных приоритетов в экономической
политике
демонстрации практических решений
Приоритет
сроков
НИЗКИЕ издержки
создания и широкое поле
возможных конструкций
ВЫСОКИЕ издержки
обеспечения эффективной
деятельности и ограничения
вмешательства в экономику
 более низкие издержки
д р
принятия
р
законов
(«однополярность» Госдумы, «обход» Правительства)
 «обход» законодательства о приватизации (быстрота,
возможность передачи имущественных комплексов
ГУПов)
 наделение функциями и правами ФОИВ
8
Специфические факторы выбора организационноправовой формы «государственная корпорация»
Внешэконобанк
Реорганизация Внешэконобанка
Р
В
б
СССР
СССР, сохранение функф
ций агента Правительства, экономия бюджетных средств
Р
Роснано
Продвижение идеи по государственному стимулированию
развития наноиндустрии по «другому каналу»,
формирование самостоятельного субъекта по реализации
соответствующей государственной политики
Олимпстрой
Повышение гибкости, расширение возможностей для
частно-государственного партнерства, персонализация
ответственности за конечные результаты
Фонд содействия
реформированию
ЖКХ
Обеспечения возможностей софинансирования
проведения капитального ремонта, софинансирования
ф
региональных адресных программ
Росатом
Реализация единой стратегии по развитию атомного
энергопромышленного комплекса и ядерного оружейного
комплекса
9
Процесс принятия законов о госкорпорациях в 2007
году
Заметки
Янв
Правительство РФ
Депутаты Госдумы
Депутаты Госдумы
Депутаты Госдумы
Президент РФ
П
Президент
РФ
Фев
Мар
Апр
Май
Июн
2007
Июл
Авг
Сен
Окт
Ноя
Дек
БАНК РАЗВИТИЯ
РОСНАНО
ФОНД СОДЕЙСТВИЯ РЕФОРМИРОВАНИЮ ЖКХ
ОЛИМПСТРОЙ
РОСТЕХНОЛОГИИ
РОСАТОМ
ОС О
10
Издержки «стремительности» принятия законов о
создании госкорпораций
«Рамочность» принятых
р
законов по
созданию государственных
корпораций
Создание госкорпораций
С
й до
определения стратегий, концепций их
деятельности (размытость рамок,
границ деятельности)
Недостаточная обоснованность
размеров и состава имущественных
взносов
Закрытость (кулуарность) процессов
подготовки и обсуждения проектов
создания госкорпораций
Задержка с началом реальной работы
корпораций по решению их основных
задач, проблемы корпоративного
управления
Риск «конъюнктурности» в принятии
решений в ущерб стратегичности и
последовательности, расширения сфер
деятельности
Риск лоббирования дополнительных
ресурсов
Опасения в бизнес-среде из-за
возможных рисков от деятельности
госкорпораций
Интенсивность процесса
р ц
создания
д
в

на создание госкорпораций,
2007 году разнородных госкорпораций Мода
11
шлейф предложений по созданию новых
корпораций
Общая оценка системы корпоративного
р р
ууправления
р
 КУ в госкорпорациях – несовершенно, в значительной мере это
следствие быстроты принятия законов
 Несовершенное КУ - не только барьер в реализации потенциала
госкорпораций но и источник дополнительных рисков
госкорпораций,
 Проблемы КУ в госкорпорациях – не уникальны и во многом
подобны проблемам КУ в ОАО,
ОАО 100% акций которых находится в
государственной собственности
 Есть заметный прогресс в развитии КУ в плане прозрачности
(институты развития)
 Есть
Е
существенные возможности для повышения качества КУ в
госкорпорациях – как на основе «трансфера» отдельных
законодательных норм, так и заполнения «провалов регулирования»
принятием регулирующих документов на уровне госкоропраций и
обеспечением их публичности
12
Госкорпорации: некоторые параметры
+
Росатом
м
+
Ростехнолоогии
Олимпстр
рой
Роснано
+
Фонд содейсствия
разви
итию
ЖК
КХ
Внешэконом
мбанк
+
Реструктуризация государственных производственных активов, формирование
интегрированных структур
+
+
Наличие в составе имущественного взноса РФ крупных производственных
активов
+
+
Компенсация «провалов рынка» в финансировании инвестиций, инноваций
Повышение эффективности выполнения отдельных государственных функций
Наличие в составе имущественного взноса РФ крупных денежных средств на
длительную перспективу
+
+
+
Финансирование деятельности корпорации в рамках специальной долгосрочной
программы
+
Передача определенных полномочий, прав от государственных органов
управления
Широкое представительство стейкхолдеров в наблюдательном совете
В
Высокий
й административный
й уровень руководителя корпорации
+
+
Прозрачность принципов деятельности и принятия решений
+
Ясность и четкость позиционирования госкорпорации
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
Возможности использования ранее накопленного опыта (навыков)
+
+
+
+
Детализация принципов и порядка деятельности на уровне закона
+
Наличие срока прекращения деятельности
+
+
+
13
Типология созданных госкорпораций
Передача функций ФОИВ
1. Институты развития
Фонд ЖКХ
Олимпстрой
Внешэкономбанк
3 «Квази-холдинги»
3.
К
4 «Квази-министерства»
4.
К
Ростехнологии
Росатом
Передачаа производ
дственныхх активов
в
Роснано
2. «Операторы»
14
Возможные негативные тренды в развитии
госкорпораций
Институты развития:
от реализации долгосрочной стратегии к исполнению
поручений;
от проектов ЧГП к проектам Г-КвазиГ-П
«Операторы»:
обоснование бессрочности;
лоббирование дополнительных ресурсов
«Квази холдинги»:
«Квази-холдинги»:
получение дополнительных производственных активов;
у
прав
р и полномочий, в том числе по
получение
распоряжению бюджетными ресурсами
15
Новые возможности и угрозы
у р
Формирование новых субъектов
выработки и реализации экономической
политики, формирование «площадок»
для консолидации новых властных
элит, персонификация
ф
ответственности
Ориентированность на долгосрочную
перспективу, меньшая зависимость от
политической конъюнктуры,
реализация программно-целевого
подхода при гибком использовании
ресурсов
Отработка новых инструментов
стимулирования экономического
развития, ЧГП, реструктуризации
госсектора, совершенствования
административной системы
Снижение результативности и эффективности
деятельности госкорпораций, расширение
финансовых и имущественных обязательств
государства «теневое» лоббирование интересов
государства,
различных сторон и смещение к исполнению
поручений, «размывание» ответственности между
Правительством и госкорпорациями
Дальнейшая консолидация ресурсов на
поддержке крупного и сверхкрупного бизнеса,
расширение «перекрестного» взаимодействия
субъектов госсектора
Расширение прямого государственного
вмешательства в экономику и снижение его
рациональности вследствие выхода существующих
р р
для пределы
р
«провалов
р
рынка»,
р
госкорпораций
создания новых госкорпораций
Ухудшение бизнес-среды ввиду недостаточной
предсказуемости деятельности госкорпораций,
злоупотребления
б
полномочиями, нарушения
условий для справедливой конкуренции
Торможение в развитии институциональной
среды, пассивность в совершенствовании
косвенных инструментов стимулирования
16
развития, «сжатие» состава рассматриваемых
альтернатив
Основные направления снижения (ограничения)
рисков
Существующие
госкорпорации
Улучшать деятельность
Ограничивать возможные негативные тренды и
удерживать границы деятельности
- неэффективность и непрозрачность использования ресурсов
- выход за пределы «провалов рынка»
- лоббирование
р
дополнительных средств
р
- получение дополнительных функций
- «перекрестное» взаимодействие, «мультипликация» рисков
- создание следующей «порции» госкорпораций в 2011 году
- распространение процесса на уровень регионов
- усиление нерационального вмешательства государства в экономику
- ухудшение бизнес-среды
- торможение в развитии институтов рыночной экономики
Новые
госкорпорации
Жестко ограничивать создание новых госкорпораций
Иными путями
у
сснимать
а противоречие
ро
оре е между
е ду задачами
зада а
долгосрочного развития и инструментами реализации
17
экономической политики
Расширение позитивных эффектов от деятельности
госкорпораций:
р р
совершенствование
р
корпоративного
р р
управления
 уточнение роли и места госкорпораций в реализации социально-экономической
политики,, р
разработка
р
(переработка)
( р р
) стратегий
р
их деятельности с обязательным
определением промежуточных «контрольных точек», организация независимой
экспертизы
определение принципов и критериев оценки эффективности управления,
управления повышение
персональной ответственности руководителей госкорпораций, определение перечня
оснований для досрочного прекращения их полномочий
расширение («диверсификация») составов наблюдательных советов госкорпораций;
включение в наблюдательные советы независимых директоров; определение условий
голосования наблюдательных советов при наличии конфликта интересов; определение
«узкого» перечня вопросов, только при рассмотрении которых допускается проведение
заседаний наблюдательных советов в заочной форме
«копирование» ряда элементов управления, характерных для ОАО (например, комитеты
при наблюдательном совете), формирование консультативных органов в госкорпорациях
развитие внутренней регламентация деятельности госкорпораций; обеспечение
транспарентности принципов, порядка и результатов их деятельности
существенное расширение и детализация законодательных норм, определяющих
принципы деятельности госкорпораций
18
Снижение рисков нерационального расширения
деятельности госкорпораций
1. Ограничение разрастания
существующих корпораций
2. Снижение «спроса» на создание и
расширение деятельности госкорпораций
установление жестких требований к
обоснованию необходимости передачи
госкорпорациям
дополнительных
активов, полномочий, функций,
проведение «аудита» существующих инструментов
реализации экономической политики,
усиление
антимонопольного
регулирования и контроля,
трансформация
отдельных
госкорпораций
в
ОАО
с
государственным участием,
установление
срока
деятельности
госкорпораций,
прекращения
отдельных
проведение
регулярной
оценки
существующих «провалов рынка» с
целью уточнения места и границ
деятельности
ц
работы по р
р
расширению
р
состава
активизация
различных инструментов (как прямого, так и
регулирующего воздействия)
создание системы независимых
административных органов
(автономных)
3. Ограничение возможностей
новых корпораций
законодательное
госкорпораций,
усложнение
решений,
и
ужесточение
расширение
создания
условий
создания
процесса
принятия
развитие базовых
б
законодательных требований
б
к
19
деятельности госкорпораций
Созданные госкорпорации: улучшать деятельность и
контролировать границы
Улучшение деятельности
Четкое позиционирование созданных
«институтов развития» в системе формирования
и реализации экономической политики
Разработка (переработка) стратегий
деятельности корпораций с определением
р
у
«контрольных
р
точек»
промежуточных
(событий, принципиальных сдвигов), которые
можно контролировать
Повышение персональной ответственности
руководителей госкорпораций за достигнутые
результаты деятельности, формирование
ф
эффективной системы мотиваций для
менеджеров
Включение в Наблюдательные советы
госкорпораций независимых директоров
(профессионалов, для которых
доминирующими являются репутационные
риски)
Копирование ряда элементов управления,
характерных для ОАО (Комитет по стратегии),
формирование консультативных органов
Определение требований к отчетности
госкорпораций, открытости основных
документов
Введение процедур общественных слушаний
по результатам деятельности госкорпораций
Ограничение и трансформация
Прекращение деятельности отдельных
госкорпораций через определенный период
(Фонд содействия реформированию ЖКХ,
Олимпстрой)
Трансформация отдельных госкорпораций в
ОАО с государственным пакетом акций через
определенный период (Внешэкономбанк,
Роснано)
Развитие агентских схем для вовлечения
частного бизнеса (Внешэкономбанк)
Разграничение разнородных функций
(Внешэкономбанк)
Мораторий на передачу дополнительных
функций и активов (Росатом, Ростехнологии)
Усиление антимонопольного ррегулирования
у р
применительно к деятельности госкорпораций
Четкое определение механизмов и рамок
взаимодействия с ФОИВ
20
Новые госкорпорации: ограничивать создание и
формировать иные инструменты
Жесткие ограничения
Мораторий на создание новых
госкорпораций на 4 года (риск
2011 года)
Запрет на совмещение
функций («квази-министерства)
Запрет на создание
отраслевых холдингов в виде
госкопрораций
 Детализация базовых
нормативных положений по
госкорпорациям, определение
жестких условий их создания
Обязательность согласования
законопроекта с Правительством
РФ, проведения ОРВ
Расширение альтернатив
Определение необходимых
направлений (мер)
совершенствования инструментов
реализации экономической политики
(«аудит» инструментов)
Формирование системы
«политических» министерств
Оценка возможности и
целесообразности формирования
отдельных независимых
административных органов
Развитие реальных институтов
частно-государственного партнерства
в определении приоритетов развития
и их реализации
21