Особенности управления государственной собственностью в
advertisement
ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О.Г. ДМИТРИЕВА, доктор экономических наук, профессор, первый заместитель председателя Комитета по бюджету и налогам Государственной думы ФС РФ e-mail: Dmitrieva@duma.gov.ru В последнее время при анализе экономики России и действий Правительства неизменно отмечают излишнее присутствие государства в экономике: административные барьеры, чиновничий произвол, невозможность делать бизнес и добиваться успеха без надежных связей и контактов в государственном аппарате всех уровней. Однако, эта зависимость бизнеса от чиновничьих решений отнюдь не является принципом государственного регулирования, а представляет собой способ перераспределения собственности и годового дохода страны в пользу правящей бюрократии с использованием государственного аппарата. Это можно назвать государственной мафией, организованной коррупционным механизмом, однако ничего общего с традиционным государственным регулированием это не имеет. Поэтому совершенно бесполезно к деятельности коррумпированного чиновничьего механизма относится как к форме государственного регулирования, и рассматривать увеличение размера коррупции и коррупционных схем как увеличение роли государства. Увеличение размера коррупции и доли коррупционной ренты в цене продукции отнюдь не тождественно усилению роли государства. Присутствие государства в экономике России следует анализировать с точки зрения исполнения традиционных функций государственного регулирования. Для начала условно разделим функции и инструменты государственного регулирования на прямые и косвенные. К прямым формам государственного регулирования можно отнести: бюджет и бюджетное финансирование; государственная собственность и управление государственной собственностью бюджетные, казенные учреждения, государственные унитарные предприятия, государственные корпорации, пакеты государства в акционерных обществах; государственные закупки и закупки предприятий с государственной собственностью. К косвенным формам государственного регулирования следует отнести: налоговые и таможенные инструменты; предоставление инфраструктурных услуг; финансовая политика, кредитование; административное регулирование: лицензирование, сертификация, разрешения; продажа (предоставление) факторов производства. Трансформация и диверсификация видов юридических лиц с государственной собственностью Вся дискуссия и анализ о присутствии государства в экономике преимущественно касалась доли государственной собственности. При этом многими исследователями отмечалось разница понятия государственного сектора экономики и государственной собственности, а также, что управление государственной собственностью не сводится лишь к процессам приватизации (национализации) [1]. При этом исследователями [1] четко подмечено, что «из-за неумения управлять госсектором в рыночной экономике управленческая проблема перешла в русло разработки программы по его окончательной приватизации того, что еще не было приватизировано». В государственной собственности следует выделять казенные предприятия, государственные унитарные предприятия, государственные корпорации, акционерные общества с пакетами государства, а также казенные, бюджетные учреждения и автономные некоммерческие организации. В последнее время в управлении государственным сектором имела место постоянная тенденция смешивания государственной и частной собственности, как в смысле прав собственности, так и в смысле использования рыночных и государственных форм регулирования. Преимущественно формы приватизации или снижения функций государства приобрели формы не сокращения собственности как таковой, а снижения степени реализации государством своих прав как собственника. Государственные органы управления преобразовывали в агентства, агентства в государственные унитарные предприятия, потом государственные унитарные предприятия акционировали, на следующем этапе осуществлялась приватизация пакетов акций, принадлежащих государству, а также дополнительная эмиссия, что размывало долю государства в акционерном обществе. Управление через государственные органы преобразовывали в управление в составе государственных корпораций. Далее передача собственности и функций собственника осуществляется по схеме: государственное агентство - государственная корпорация - акционирование и превращение в акционерное общество - приватизация пакета акций, находящихся в государственной собственности. В социально-бюджетной сфере традиционные бюджетные учреждения преобразовали в бюджетные учреждения в соответствие с федеральным законом № 83-ФЗ с размытым статусом без субсидиарной ответственности государства и сметы бюджетного учреждения. Кроме того, бюджетные учреждения могут изменить юридическую форму бюджетного учреждения на юридическую форму автономной некоммерческой организации. Автономная некоммерческая организация в свою очередь может перестать быть государственной организацией без задействования процедур приватизации, а только за счет изменения состава Наблюдательного Совета. Процесс приватизации также претерпел существенную модификацию. Приватизация также имеет несколько форм. Самая простая и, возможно, самая эффективная с точки зрения менеджмента – это превращение государственной структуры в полностью частную. Однако, приватизация преимущественно осуществляется таким образом, чтобы сохранялась доля государства, а следовательно, возможность беспрепятственного бюджетного финансирования и страхования предпринимательских рисков бюджетными средствами. Продажа пакета акций или объекта на аукционе является далеко не единственной и отнюдь не самой выгодной формой приобретения государственного имущества. Стать собственником государственного имущества без его оплаты в денежной форме возможно посредством обмена пакетами акций с государством. Рассмотрим обмен акций между OАО-X и ОАО-Y. В Y государство имело контрольный пакет, который был передан ОАО-Х. Х передало государству акции за счет дополнительной эмиссии, однако у государства и так в Х до этого был контрольный пакет. Кроме того, Х осуществляло одновременно обмен пакетами акций с другими ОАО. В результате доля государства в Х может и не увеличиться. В качестве примера можно привести передачу контрольного пакета акций ОАО "РАО ЭС Востока», принадлежащего государству, в ОАО «РусГидро». В 2010 году доля государства в ОАО "РусГидро" составляла более 60%. В соответствие с распоряжением Правительства РФ от 07.07.2011 № 1174-р пакет акций ОАО "РАО ЭС Востока", принадлежавший Российской Федерации, в октябре 2011 года передан в оплату дополнительных акций ОАО "РусГидро". В итоге денег от приватизации всей энергосистемы Дальнего Востока получено не было, при этом частных инвестиций, как показало дальнейшее развитие событий, также не было. Доля Российской Федерации в уставном капитале ОАО "РАО ЭС Востока" сократилась с 52 % до 3,28%, а доля государства в ОАО "РусГидро" не увеличилась и к концу 2011 года составила 57,97% [2; 3; 24]. Далее, в конце 2012 года из федерального бюджета было направлено 50 млрд. рублей на предприятия ОАО "РАО ЭС Востока», однако направлены они были через вложения в уставный капитал ОАО «РусГидро». В уставном капитале предприятий, имевших более 50% долю государства, в результате обмена акций и вложения бюджетных средств на строительство энергетических объектов Дальнего Востока через ОАО «РусГидро», доля государства не вырастет ни на один процент. В сухом остатке передача энергосистемы дальнего Востока была осуществлена без выручки каких-либо доходов от приватизации, далее в эту системы должно быть вложено 50 млрд. рублей, при этом доля государства в энергосистеме Дальнего Востока останется на уровне 3%. Спецификой является полное отсутствие законодательного регулирования и системы управления государственной собственностью. При этом, государство как собственник почти не принимает участие в управлении, а во-вторых, почти не получает дохода от собственности. Как видно из данных таблицы 1, доходы от собственности в форме дивидендов на пакеты акций государства в акционерных обществах в разы меньше совокупного объема ежегодных вложений государства в уставные капиталы акционерных обществ. Таблица 1 Доходы федерального бюджета в виде прибыли и дивидендов по акциям, принадлежащим РФ, и взносы в уставные капиталы ОАО, млрд. руб. Доходы федерального бюджета в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям Взносы в уставные капиталы ОАО 2007, исполнение бюджета 2008, исполнение бюджета 2009, исполнение бюджета 2010, исполнение бюджета 2011, исполнение бюджета 2012, уточненная оценка 2013, утвержденные в бюджете 43,54 53,16 10,11 45,16 79,44 160,99 172,09 212,85 509,965 208,39 222,30 332,85 81,40 Рассчитано по: [8; 15; 16; 17; 18; 19; 20]. Более того, по данным Счетной палаты, из 2645 акционерных обществ, учтенных по состоянию на 1 августа 2011 г. в реестре федерального имущества права акционера в отношении которых осуществляло Росимущество, дивиденды в федеральный бюджет перечислили в 2011 году только 582 акционерных общества, или 22 % (в 2010 году только 725 или 23,6% из 3077 акционерных обществ) [8]. При этом в 2011 году сумма дивидендов, перечисленных в федеральный бюджет 10 акционерными обществами, представленными в таблице 2, составила, по данным Счетной Палаты, 92% общего кассового исполнения по данной статье доходов федерального бюджета. Таблица 2 Акционерные общества - крупнейшие плательщики дивидендов в федеральный бюджет в 2011 году № Список компаний 1 ОАО "Газпром" 2 Компания "Сахалин Энерджи Инвестмент Компани Лтд." 3 Пакет акций (доля) РФ, % (2011 г.) Чистая прибыль по итогам деятельности в 2010 г., млн. руб. 364 577,3 Сумма перечисленных дивидендов на пакет акций РФ, млн. руб. 34 974,4 % ЧП, направленный на выплату дивидендов Доля в общем объеме, % 25,0 47,8 ОАО "Зарубежнефть" 38,4 1 привел. Акция класса R 100,0 20 815,9 10 458,1 25,0 14,3 4 ОАО "Внешторгбанк" 75,5 43 342,8 4 580,5 14,0 6,3 5 12789,6 17,5 ОАО "РЖД" 100,0 64 400,0 3 985,4 5,1 5,5 6 ОАО "ФСК "ЕЭС" 79,5 32 312,0 2 048,7 4,4 2,8 7 ОАО "РусГидро" 58,1 37 962,9 1 447,3 6,6 2,0 8 ОАО "Алроса" 50,9 8 777,2 933,5 20,9 1,3 9 ОАО "Совкомфлот" 100,0 955,6 1 000,0 104,6 1,4 ОАО "АИЖК" 100,0 8 334,1 833,4 10,0 1,1 581 477,8 73 050,9 10 ИТОГО: 100,0 Источник: [8]. При этом по ряду указанных акционерных обществ размер вознаграждений членам Совета директоров и топ-менеджмента превышает сумму перечисленных дивидендов. Так, в 2011 году ОАО "Внешторгбанк" перечислило дивидендов на сумму 4 млрд. 580,5 млн. рублей. По собственной оценке Председателя Правления, совокупные вознаграждения топ-менеджмента Группы ВТБ за этот же период составило 5,7 млрд. рублей [9]. ОАО "РусГидро" выплатило дивидендов в пользу государства в объеме 1 млрд. 447,3 млн. рублей, при этом по данным отчетности по МСФО и Годового отчета за 2011 год, выплата вознаграждений топ-менеджменту составила 1,7 млрд. рублей, опционная программа для менеджмента 0,763 млрд. рублей и пенсионная программа свыше 0,5 млрд. рублей государства [3]. Таким образом, в ОАО "РусГидро" совокупные выплаты топ-менеджменту в два раза превысили объем дивидендов в пользу государства (доля государства на конце 2011 года в ОАО "РусГидро" составила 57,97%). ОАО "Алроса" перечислило дивидендов на сумму 0,934 млрд. рублей, при этом совокупный объем вознаграждений Правлению и Совету директоров, по данным отчетности МСФО, составил 0,685 млрд. рублей [25]. Самым слабым элементом управления государственной собственностью является управление пакетами акций государства в акционерных обществах. В общественном сознании прочно укоренилось, что Газпром и Роснефть являются государственными кампаниями. На самом деле по статусу они являются акционерными обществами с контрольным пакетом государства. Однако, при этом отсутствуют регулятивные нормативные инструменты, как должны действовать эти компании, какие функции должны осуществлять представители государства. Вплоть до настоящего времени не принят закон об управлении пакетом акций государства в акционерных обществах. Более того, отказ от какого бы то ни было государственного регулирования дошло до абсурдной стадии, что проявилось в распоряжении Президента от 4 августа 2011 года. Смысл этого распоряжения заключается в том, что представлять государство в Совете директоров акционерного общества должны не чиновники, а независимые директора. Это значит, что государство свою собственность отдает в управление за высокое вознаграждение абсолютно независимому от государства субъекту. Далее, предложено в случае неэффективного менеджмента независимых директоров с ними судиться. Однако, далее выясняется, что если ущерб будет значительным, и суд иск удовлетворит, то у независимого директора не будет доходов и собственности, чтобы компенсировать ущерб. Поэтому выдвигается идея о страховании гражданской ответственности независимых директоров. В результате страховые платежи будут относиться на расходы компании и либо приведут к переносу издержек на потребителя (росту цены или тарифа), либо уменьшат прибыль, причитающуюся государству. Таким образом, менеджмент будет управлять государственной собственностью как частной, и при этом не будет иметь предпринимательских рисков. Взаимодействие собственника и менеджмента осуществляется не через прямое подчинение (указания и команды), а менеджменту предоставлена полная самостоятельность, любые риски страхуются, а действия оспариваются через суд. В условиях отсутствия закона об управлении акций государства в акционерных обществах, деятельность представителей государства в советах директоров никак не регулируется. Поэтому не случайно такая форма управления демонстрирует падение производительности труда в соответствующих отраслях: электроэнергетика, газовая промышленность и нефтяная промышленность. В этих отраслях производительность труда легко измеряема, поскольку производится однородный продукт. Во всех трех отраслях наблюдается падение производительности труда в 1,7-3 раза по сравнению с концом советского периода (см. табл. 3). Таблица 3 Динамика производительности труда в нефтяной, газовой промышленности и электроэнергетике Объем продукции в натуральном выражении на 1 занятого Отрасль 1990 2000 2001 2002 2003 2004 Нефтедобывающая 3769,2 1211,2 1002,6 1146,3 1312,3 1565,0 промышленность, т/чел Электроэнергетика, млн. кВт/ч/чел. 1,98 0,96 0,95 0,96 1,03 1,07 Газовая промышленность, млн. м3/чел. Рассчитано по: [21]. 23,92 9,43 8,86 8,49 8,59 8,44 Как видно из данных таблиц 3 и 4, при возросшей численности во всех анализируемых отраслях производится примерно такой же объем натурального продукта, что на конец советского периода. Таблица 4 Динамика объемов производства нефтяной, газовой промышленности, электроэнергетике и черной металлургии Темп объемов Темп численности Производительность Отрасль произведенной занятых, % труда, % продукции, % 2004/1990 2004/1990 2004/1990 Нефтедобывающая 89,00% 213,90% 41,60% промышленность Электроэнергетика 86,10% 159,30% 57,90% Газовая 98,80% 277,80% 35,40% промышленность Металлургия черная 82,30% 84,80% 97,00% Рассчитано по: [21]. Одновременно, в этих отраслях наблюдается неоправданный рост издержек производства. Наиболее ярким показателем является рост заработной платы относительно средней (см. табл. 5). Таблица 5 Заработная плата в сырьевых монополизированных отраслях по отношению к средней заработной плате по стране Отношение заработной платы в отрасли к средней заработной плате по всей экономике, % Отрасль Добыча топливноэнергетических полезных ископаемых Производство и распределение электроэнергии, газа и воды Металлургическое пр-во и пр-во готовых металлических изделий 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 256,54 314,16 336,54 299,99 293,45 357,70 274,18 259,68 244,79 225,86 223,04 220,84 166,57 141,97 136,86 134,61 131,59 128,23 124,34 120,63 114,67 110,22 115,65 115,29 145,62 173,38 161,78 144,15 140,61 136,46 119,94 112,86 110,28 105,10 96,29 100,95 Рассчитано по: [22]. Избыточные издержки при падении производительности труда в акционированных секторах являются главной причиной роста тарифов на коммунальные услуги в ресурсоснабжающих организациях, что является одной из причин инфляции. Кроме того, отсутствие реального государственного управления не позволяет сектору с контрольными пакетами государства реализовать объективное конкурентное преимущество государственного сектора – инвестиционную активность. Как правило, в государственных секторах меньше расходы на оплату труда и бонусы по сравнению с частным секторам, что при прочих равных создает возможность для большей инвестиционной активности. Однако, на акционированных предприятиях монополизированных секторов при высоком уровне издержек на заработную плату и росте цен и тарифов имеет место низкая инвестиционная активность. При полном отсутствии государственного менеджмента в отношении акционированных компаний с государственном участием система их поддержки за счет бюджета имеет широкое распространение. При этом следует отметить постепенное изменение форм бюджетной поддержки инвестиционной активности. Если раньше основной формой бюджетной поддержки были прямые бюджетные инвестиции под объект с конкретной проектно-сметной документацией, то постепенно стали расширяться такие формы поддержки как имущественные взносы, субсидии и субвенции коммерческим организациям, вложения в уставные капиталы. В таблицах 6-10 приведена структура бюджетных инвестиций с 2008 года. Начиная с реализации антикризисных мер в 2008 году, происходит существенное увеличение доли вложений в уставные капиталы, субсидий и имущественных взносов в государственные корпорации и открытые акционерные общества по сравнению с прямыми бюджетными инвестициями под конкретные объекты. Так, в 2008 году доля бюджетных инвестиций под объекты капитального строительства в общем объеме бюджетных инвестиций составляла 35,2% (см. табл. 6). Таблица 6 Структура бюджетных инвестиций в 2008 году Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства Первоначально утвержденный бюджет, тыс. руб. 184 522 766,30 С учетом корректировки бюджета, тыс. руб. 202 803 042,90 Исполнение бюджета, тыс. руб. 1 Не включенные в федеральные целевые программы 2 Включенные в федеральные целевые программы 89 116 126,80 95 729 289,20 210 006 482,30 98 978 837,30 ИТОГО: 273 638 893,10 298 532 332,10 308 985 319,60 37 500 000,00 72 037 331,20 Субсидии в Государственные корпорации 3 4 5 6 ГК "Российские автомобильные дороги" ГК по атомной энергии "Росатом" ГК по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" ГК Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства 7 ГК Агентство по страхованию вкладов 8 ГК Внешэкономбанк ИТОГО: имущественный взнос на выполнение гос полномочий имущественный взнос на выполнение гос полномочий имущественный взнос имущественный взнос имущественный взнос имущественный взнос на выполнение гос полномочий имущественный взнос 240 128,50 6 000 000,00 6 000 000,00 1 500 000,00 1 500 000,00 300 000,00 200000000,00 200 000 000,00 75 000 000,00 75 000 000,00 240 128,50 354 837 331,20 СУММА 120 000 000,00 355 077 459,70 36 389 300,00 35 246 963,69 24 575 000,00 24 575 000,00 61 306 720,00 153 886 342,00 153 023 959,50 95 656 720,00 214 850 642,00 212 845 923,19 369 295 613,10 633 382 974,10 876 908 702,49 Взносы в уставный капитал 9 Предприятия электроэнергетики 10 Предприятия РЖД 11 Остальные ОАО ИТОГО: ИТОГО БЮДЖЕТНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ: 34 350 000,00 Рассчитано по: [10; 17]. Весь объем имущественных взносов в 2008 году в государственные корпорации был запланирован и осуществлен в результате корректировки бюджета в конце года. В кризисный период дополнительные вложения были осуществлены не в форме конкретных инвестиций в конкретные стройки, а через вложения в виртуальную экономику. Поэтому быстрого мультипликативного эффекта, на который обычно рассчитывают при эскалации государственных расходов в условиях кризиса, указанные ассигнования не дали и дать не могли. В 2009 году доля бюджетных инвестиций под конкретные объекты капитального строительства сократилась до рекордно низкого уровня - 31% от общего объема инвестиций (см. табл. 7). Антикризисные меры Правительства РФ подверглись критике из-за больших удельных расходов на преодоление кризиса в ВВП, а также на значительный удельный вес ассигнований на поддержку финансовой системы [6, 7]. При этом бюджетные инвестиции рассматривались как вложения в реальную экономику. Однако, как видно из данных таблицы 7, из 1,25 трлн. рублей рассматриваемых как бюджетные инвестиции средств лишь 31% (388 млрд. рублей) могли дать эффект расширения инвестиционного спроса в условиях кризиса. Таблица 7 Структура бюджетных инвестиций в 2009 году Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства Первоначально утвержденный бюджет, тыс. руб. С учетом корректировки бюджета, тыс. руб. Исполнение бюджета, тыс. руб. 1 Не включенные в федеральные целевые программы 259 861 568,10 256 266 869,40 266 883 516,47 2 Включенные в федеральные целевые программы 171 475 708,30 118 549 682,00 121 816 621,00 ИТОГО: 431 337 276,40 374 816 551,40 388 700 137,47 14 023,00 14 023,00 -55 360,30 1 279 925,40 80 000 000,00 153 297 289,30 3 4 5 6 7 Субсидии в Государственные корпорации Имущественный ГК "Российские автомобильные дороги" взнос на выполнение гос полномочий ГК по атомной энергии "Росатом" Имущественный взнос ГК по строительству олимпийских Имущественный объектов и развитию города Сочи как взнос горноклиматического курорта на выполнение гос ГК по содействию разработке, полномочий производству и экспорту высокотехнологичной промышленной Имущественный продукции "Ростехнологии" взнос Имущественный ГК Внешэкономбанк взнос на выполнение гос полномочий имущественный ИТОГО: взнос СУММА 14 551,20 65 000 000,00 -25 801 857,60 1 440 000,00 1 440 000,00 2 967 483,70 77 445 455,70 121 000 000,00 14 551,20 1 384 639,70 2 719 925,40 65 000 000,00 82 981 506,70 351 756 768,00 65 014 551,20 84 366 146,40 354 476 693,40 70 823 500,00 63 164 597,80 67 203 693,73 Взносы в уставные капиталы ОАО 8 Предприятия электроэнергетики 9 Предприятия РЖД 25 243 400,00 28 243 400,00 10 Остальные ОАО 38 033 917,90 75 298 539,00 414 518 612,16 ИТОГО: 108 857 417,90 163 706 536,80 509 965 705,88 605 209 245,50 622 889 234,60 1 253 142 536,75 ИТОГО БЮДЖЕТНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ: Рассчитано по: [11; 18]. Влияние и движение средств, вложенных в уставные фонды, не определено. Большая часть этих средств в течение 2009 года так и не приобрела форму реальных инвестиций, а использовалась для вложений в банковские депозиты, скупку активов, выплату банковских процентов и для оплаты долгов. С 2010 года доля прямых бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства имеет тенденцию к росту и достигла 51,3% (см. табл. 8). Таблица 8 Структура бюджетных инвестиций в 2010 году Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства 1 Не включенные в федеральные целевые программы 2 Включенные в федеральные целевые программы Первоначально утвержденный бюджет, тыс. руб. 314 340 254,40 С учетом корректировки бюджета, тыс. руб. 294 493 477,00 79 720 467,80 87 889 833,40 Исполнение бюджета, тыс. руб. 297 940 311,22 83 892 202,40 394 060 722,20 ИТОГО: 382 383 310,40 381 832 513,62 Субсидии в Государственные корпорации 3 4 на выполнение гос полномочий имущественный взнос на выполнение гос полномочий имущественный взнос ГК "Российские автомобильные дороги" ГК по атомной энергии "Росатом" 4 958 555,20 497 900,00 411 650,40 411 650,40 411 650,40 53 239 790,00 53 239 790,00 53 239 790,00 5 ГК по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта имущественный взнос 102 530 861,00 30 295 505,30 20 454 645,60 6 ГК по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" имущественный взнос 4 294 077,30 27 282 142,20 27 282 142,20 имущественный взнос 1 000 000,00 1 000 000,00 1 000 000,00 4 000 000,00 44 000 000,00 44 000 000,00 411 650,40 411 650,40 5 370 205,60 165 064 728,30 155 817 437,50 146 474 477,80 165 476 378,70 156 229 087,90 151 844 683,40 20 861 036,60 25 020 246,60 24 995 246,60 103 611 848,00 7 8 ГК "Российская корпорация нанотехнологий", с 11 марта 2011 ОАО "РОСНАНО" ГК Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства имущественный взнос на выполнение гос полномочий имущественный взнос ИТОГО: СУММА Взносы в уставные капиталы ОАО 9 Предприятия электроэнергетики 10 Предприятия РЖД 2 300 000,00 103 611 848,00 Остальные ОАО 16 896 748,80 56 133 048,80 79 780 561,75 40 057 785,40 184 765 143,40 208 387 656,35 599 594 886,30 723 377 541,70 742 064 853,37 11 ИТОГО: ИТОГО БЮДЖЕТНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ: Рассчитано по: [12; 19]. Примечательно, что прямые инвестиции в объекты капитального строительства каждый год при исполнении бюджета оказываются существенно ниже запланированных, при этом совокупный объем вложений в уставные капиталы и имущественные взносы по факту исполнения оказываются существенно выше первоначально утвержденных. Так, при утверждении федерального бюджета 2010 года в ноябре 2009 года инвестиций по конкретные объекты было запланировано на 394 млрд. рублей. При корректировке бюджета в конце 2010 года объем ассигнований был снижен до 382,4 млрд. рублей, однако при исполнении этот объем снизился еще на 0,6 млрд. рублей. Напротив, взносы в уставные капиталы первоначально были запланированы в объеме 40 млрд. рублей, однако, фактически эта сумма в процессе исполнения бюджета была увеличена в 5 раз. Это связано с тем, что уровень государственного менеджмента достиг такого низкого уровня, что не справляется с реализацией традиционной и стандартной бюджетной процедурой освоения бюджетных инвестиций: разработка проекта, составление проектно-сметной документации, проведения торгов, выбор подрядчиков, приемка работ и т.п. Традиционная бюджетная процедура осуществления инвестиций оказывается слишком сложной, поэтому средства из года в год не осваиваются. Вложении в уставные капиталы, наоборот, процедура для государственного менеджмента легкая и осуществляется за несколько часов. Поэтому традиционно возникающие в конце года неучтенные доходы бюджета, которые признаются таковыми при последней корректировке бюджета, как правило, в октябре-декабре финансового года, даже теоретически освоить по традиционной процедуре бюджетных инвестиций не представляется возможным. Кроме того, как уже говорилось, вложения в уставные фонды и имущественные взносы отнюдь не означают, что эти средства повлекут за собой приобретение оборудования (а по технологической цепочке его производство), и строительство. Так, из 115 млрд. средств федерального бюджета и региональных бюджетов, направленных в уставный фонд ОАО "Открытые экономические зоны" за ряд лет, 41 млрд. рублей находились на депозитах в банках. В 2011 году доля бюджетных инвестиций под конкретные объекты в общем объеме бюджетных инвестиций опять сократилась до 48,5% (см. табл.9). Таблица 9 Структура бюджетных инвестиций в 2011 году Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства Первоначально утвержденный бюджет, тыс. руб. Исполнение бюджета, тыс. руб. 381 330 457,70 1 Не включенные в федеральные целевые программы 344 072 499,10 2 Включенные в федеральные целевые программы 87 114 629,00 96 568 776,20 ИТОГО: 431 187 128,10 477 899 233,90 10 998 507,00 11 033 507,00 1 287 000,00 912 000,00 411 650,40 411 650,40 68 496 523,20 92 423 503,20 74 885 170,00 27 179 959,80 Субсидии в Государственные корпорации 3 4 5 6 7 8 10 ГК "Российские автомобильные дороги" ГК по атомной энергии "Росатом" ГК по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта ГК по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" ГК "Российская корпорация нанотехнологий", с 11 марта 2011 ОАО "РОСНАНО" ГК Фонд содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства ГК Внешэкономбанк (на формирование фонда прямых инвестиций) ИТОГО: на выполнение гос полномочий имущественный взнос на выполнение гос полномочий имущественный взнос имущественный взнос имущественный взнос имущественный взнос имущественный взнос имущественный взнос на выполнение гос полномочий имущественный взнос СУММА 2 422 000,00 25 000 000,00 49 426 993,30 15 000 000,00 37 000 000,00 62 600 000,00 11 410 157,40 11 445 157,40 184 668 693,20 271 964 456,30 196 078 850,60 283 409 613,70 Взносы в уставные капиталы ОАО 11 Предприятия электроэнергетики 38 714 372,4 31 857 385,1 12 Предприятия РЖД 40 000 000,0 88 587 521,0 13 Остальные ОАО 47 914 108,10 101 857 694,2 ИТОГО: ИТОГО БЮДЖЕТНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ: 126 628 480,50 222 302 600,29 753 894 459,20 983 611 447,89 Рассчитано по: [13, 20]. При корректировке бюджета на 2011 год были предусмотрены бюджетные ассигнования в качестве субсидии в виде имущественного взноса в государственную корпорацию "Внешэкономбанк" в объеме 62,6 млрд. рублей для вложений в т.н. "Фонд прямых инвестиций". По состоянию на 31 мая из выделенных средств 5,7 млрд. рублей были израсходованы на приобретение пакетов акций ММВБ и ОАО "ИНТЕР РАО ЕЭС" [23]. Остальные средства находились на счете Фонда во Внешэкономбанке. Следовательно, ни один рубль из Фонда прямых инвестиций ни в течении финансового года, ни за первое полугодие последующего года не был использован на капитальные вложения, то есть на инвестиционный процесс. Следует также обратить внимание на большой объем бюджетных средств, направляемых в недавно акционированные отрасли: электроэнергетику и железнодорожный транспорт. В 2012 году сохраняется тенденция сокращения прямых бюджетных инвестиций. При окончательной корректировке бюджета в конце финансового года их доля сократилась до 46,9% (см. табл. 10). Таблица 10 Структура бюджетных инвестиций в 2012 году Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства Первоначально утвержденный бюджет, тыс. руб. С учетом корректировки бюджета, тыс. руб. С учетом корректировки бюджета, тыс. руб. 1 Не включенные в федеральные целевые программы 314 168 965,80 305 329 415,20 380 428 621,80 2 Включенные в федеральные целевые программы 118 003 456,10 118 003 456,10 175 926 848,60 ИТОГО: 432 172 421,90 423 332 871,30 556 355 470,40 85 129 986,20 85 129 986,20 85 129 986,20 1 253 600,00 1 253 600,00 1 253 600,00 411 650,40 411 650,40 411 650,40 58 707 544,00 58 707 544,00 58 707 544,00 имущественный взнос 39 667 325,20 43 427 125,20 45 027 125,20 имущественный взнос 1 000 000,00 1 000 000,00 1 800 000,00 на выполнение гос полномочий 3 100 000,00 3 100 000,00 Субсидии в Государственные корпорации 3 4 5 6 7 8 10 ГК "Российские автомобильные дороги" ГК по атомной энергии "Росатом" ГК по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта ГК по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" ГК "Российская корпорация нанотехнологий", с 11 марта 2011 ОАО "РОСНАНО" ГК Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства ГК Внешэкономбанк ИТОГО: на выполнение гос полномочий имущественный взнос на выполнение гос полномочий имущественный взнос имущественный взнос имущественный взнос на выполнение гос полномочий 2 000 000,00 22 000 000,00 80 000 000,00 88 641 636,60 88 641 636,60 85 541 636,60 имущественный взнос СУММА 100 628 469,20 106 388 269,20 208 788 269,20 189 270 105,80 195 029 905,80 294 329 905,80 Взносы в уставные капиталы ОАО 11 Предприятия электроэнергетики 39 370 362,2 39 370 362,20 99 238 208,00 12 Предприятия РЖД 44 460 952,0 44 160 952,00 104 916 828,80 13 Российский фонд прямых инвестиций 14 Остальные ОАО 71 372 134,30 70 802 134,30 128 693 481,60 155 203 448,50 154 333 448,50 332 848 518,40 776 645 976,20 772 696 225,60 1 183 533 894,60 ИТОГО: ИТОГО БЮДЖЕТНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ: Рассчитано по: [14]. Основной объем средств, который был направлен на расходы бюджета в конце 2012 год, а именно 178 млрд. рублей, был выделен на вложения в уставные капиталы: Фонд прямых инвестиций, ОАО "Русгидро" и т.д. В законе о федеральном бюджете на 2013 год (см. табл. 11) доля вложений в уставные капиталы акционерных обществ составляет 37%, однако при корректировке федерального бюджета в конце года доходы, не учтенные при первоначальном утверждении бюджета, будут частично направлены на бюджетные инвестиции именно в форме вложений в уставные капиталы акционерных обществ. По нашим оценкам, занижение доходов при утверждении федерального бюджета на 2013 год составило более 1 трлн. рублей [5]. Таблица 11 Структура бюджетных инвестиций в 2013 году Первоначально утвержденный бюджет, тыс. руб. Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства 294 964 651,20 1 Не включенные в федеральные целевые программы 2 Включенные в федеральные целевые программы 92 682 500,20 ИТОГО: 387 647 151,40 Субсидии в Государственные корпорации 3 4 ГК "Российские автомобильные дороги" ГК по атомной энергии "Росатом" на выполнение гос полномочий 12 164 676,40 имущественный взнос 1 458 600,00 на выполнение гос полномочий 411 650,40 имущественный взнос 58 707 544,00 5 ГК по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта имущественный взнос 34 837 753,70 6 ГК по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" имущественный взнос 5 035 850,00 7 ГК "Российская корпорация нанотехнологий", с 11 марта 2011 ОАО "РОСНАНО" имущественный взнос 2 200 000,00 8 ГК Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства имущественный взнос 41 436 866,00 на выполнение гос полномочий 12 576 326,80 имущественный взнос 143 676 613,70 СУММА 156 252 940,50 ИТОГО: Взносы в уставные капиталы ОАО 11 12 Предприятия электроэнергетики Предприятия РЖД 12 758 331,2 14 700 657,0 13 Западный скоростной диаметр 20 000 000,0 14 Остальные ОАО 33 943 545,00 ИТОГО: 81 402 533,20 625 302 625,10 ИТОГО БЮДЖЕТНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ: Рассчитано по: [15]. Анализ структуры инвестиций, финансируемых за счет федерального бюджета, показывает деформацию рычагов государственного регулирования экономики. Тезис о том, чем должно и не должно заниматься государство рассматривается не как положение о том, на что государство предусматривает ассигнования бюджетных средств, а на что – нет. Тезис о том, что государство не должно заниматься коммерческой деятельностью: строить заводы, электростанции, заниматься биржевыми спекуляциями понимается в том смысле, что деньги на эти цели выделяются коммерческим структурам из бюджета, а государственный менеджмент ими не управляет. Как следует из данных таблицы 12, доля прямых инвестиций под объекты капитального строительства сократилась до рекордного уровня в 2009 году в период реализации антикризисных мер, впоследствии несколько повысилась, а затем снова стала снижаться, что свидетельствует о постепенной деформации функций государства по использованию средств налогоплательщиков. Этот вопрос может быть проанализирован с другой стороны, как активное инвестирование государства в фондовый рынок и отдельные коммерческие структуры, которое деформирует рыночные регуляторы инвестиционной активности и создает неравную конкуренцию. Таблица 12 Структура бюджетных инвестиций в 2008-2013 годах 1 2 3 Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства: Не включенные в федеральные целевые программы, млрд. руб. Включенные в федеральные целевые программы, млрд. руб. ИТОГО: Субсидии в Государственные корпорации, млрд. руб. Взносы в уставный капитал, млрд. руб. ИТОГО: Доля инвестиций в объекты капитального строительства в общем объеме бюджетных инвестиций, % 2008, исполнение бюджета 2009, исполнение бюджета 2010, исполнение бюджета 2011, исполнение бюджета 2012, утвержденные в бюджете 2013, утвержденные в бюджете 210,01 266,88 297,94 381,33 380,43 294,96 98,98 121,82 83,89 96,57 175,93 92,68 308,99 388,70 381,83 477,90 556,36 387,65 355,08 354,476 151,84 283,41 294,33 156,25 212,85 509,965 208,39 222,30 332,85 81,40 876,91 1253,14 742,06 983,61 1183,53 625,30 35,2% 31,0% 51,5% 48,6% 47,0% 62,0% Рассчитано по: [14; 15; 17; 18; 19; 20;]. В целом можно констатировать, что при активном использовании тезиса об ограничении роли государства в экономической политике сложились следующие особенности государственного регулирования: отсутствие законодательства, регулирующего управление государственной собственностью; отсутствие системы управления государственной собственностью при управлении пакетами акций государства в акционерных обществах; чрезвычайно низкий уровень доходности по активам государства в акционерных обществах; чрезвычайно высокие издержки на менеджмент в акционерных обществах с государственным участием; постоянное увеличение объема вложений бюджетных средств в уставные капиталы акционерных обществ по сравнению с прямыми инвестициями из бюджета; постоянные преобразования юридического статуса государственных учреждений и организаций в направлении снижения реализации функций государства как собственника (учредителя). Список литературы 1. Балацкий Е.В.,Конышев В.А. Российская модель государственного сектора экономики М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2005.-390 2. Годовой отчетов ОАО «Русгидро» за 2010 г. URL: http://www.rushydro.ru/file/main/global/investors/disclosure/reports/finreports1/2010/IF RS_FY2010_RUS.pdf (дата обращения 30.01.2013). 3. Годовой отчет ОАО «Русгидро» за 2011 г. URL: http://www.rushydro.ru/upload/iblock/c30/IFRS_RusHydro_12m2011__rus.pdf (дата обращения 30.01.2013). 4. Дмитриева О.Г., Грачев И.Д., Ушаков Д.В., Петухова Н.Р. Бюджет 2012: Основные параметры альтернативного федерального бюджета на 2012, предлагаемого фракцией СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Государственной Думе ФС РФ. СПб: «ДЕАН», 2011. – 48 с. 5. Дмитриева О.Г., Грачев И.Д., Петухова Н.Р. Ушаков Д.В., Швец П.Е. Бюджет 2013: Основные параметры альтернативного федерального бюджета на 2013, предлагаемого фракцией СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Государственной Думе ФС РФ. – М.: Издательство Перо, 2012. – 48 с. 6. Макроэкономическая политика. Позиция фракции «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ». М I. – М.: Издание Государственной Думы, 2011. – 80 с. 7. Макроэкономическая политика. Позиция фракции «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ». М II. – М.: Издание Государственной Думы, 2011. – 72 с. 8. О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2011 год в Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом: Заключение Счетной палаты Российской Федерации о результатах внешней проверки исполнения Федерального закона №ЗКМ-25/03-05 от 23 мая 2012 г. 9. О размере вознаграждений топ-менеджеров ВТБ. Сообщение пресс-службы от 19.11.2012 г. URL: www.vtb.ru/group/press/news/realeases/218905/ (дата обращения: 30.01.2013). 10. О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов: Федеральный закон от 24.07.2007 N198-ФЗ (ред. от 08.11.2008). 11. О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов: Федеральный закон от 24.11.2008 № 204-ФЗ (ред. от 02.12.2009). 12. О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: Федеральный закон от 02.12.2009 № 308-ФЗ (ред. от 03.11.2010). 13. О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов: Федеральный закон от 13.12.2010 № 357-ФЗ (ред. от 06.11.2011). 14. О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов: Федеральный закон от 30.11.2011 № 371-ФЗ (ред. от 03.12.2012). 15. О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов: Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ. 16. Об исполнении федерального бюджета за 2007 год: Федеральный закон от 03.12.2008 № 228-ФЗ. 17. Об исполнении федерального бюджета за 2008 год: Федеральный закон от 28.12.2009 № 382-ФЗ. 18. Об исполнении федерального бюджета за 2009 год: Федеральный закон от 03.10.2010 № 255-ФЗ. 19. Об исполнении федерального бюджета за 2010 год: Федеральный закон от 07.10.2011 № 272-ФЗ. 20. Об исполнении федерального бюджета за 2011 год: Федеральный закон от 02.10.2012 № 151-ФЗ. 21. Российский статистический ежегодник. 2004: Стат.сб/Росстат.-М.,2004. – 725 с. 22. Российский статистический ежегодник. 2011: Стат.сб/Росстат.-М.,2011. – 795 с. 23. Стенограмма заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 21.09.2012 г. URL: http://transcript.duma.gov.ru/node/3702/ (дата обращения 30.01.2013). 24. Структура акционерного капитала ОАО «РАО ЭС Востока». URL: http://www.raoesv.ru/struktura-akcionernogo-kapitala (дата обращения 30.01.2013). 25. Финансовая отчетность АК «АЛРОСА» за 2011 год. URL: http://www.alrosa.ru/upload/iblock/5c8/ALROSA_IFRS_FS_2011_rus.pdf (дата обращения 30.01.2013).
