Управление образовательным учреждением в условиях нового правового статуса: проблемы задачи, перспективы.

Управление образовательным учреждением в условиях нового правового
статуса: проблемы задачи, перспективы.
Кудрова Лариса Геннадьевна, директор МАОУ «Начальная
общеобразовательная школа», кпн
Увеличение разнообразия организационно-правовых форм, в которых могут
создаваться и функционировать государственные и муниципальные учреждения один из центральных вопросов многочисленных дискуссий, которые ведутся на
протяжении ряда лет, затрагивая вопросы модернизации социальной сферы. Это
закономерно, поскольку речь идет о соотношении прав и обязанностей учреждений.
В соответствии с действующим законодательством одним из принципов
государственной политики в социальной сфере является наличие автономии
юридических лиц. Под автономией, прежде всего, понимается независимость в
управлении, которой государство наделяет некоммерческие организации для
осуществления ими социальных функций и, в свою очередь, инвестируя в данную
сферу, закладывает основы стабильного экономического и культурного развития
общества.
В начале 90-х годов XX века целях сохранения существующей системы
некоммерческим
организациям
в
России
было
разрешено
осуществлять
предпринимательскую деятельность. Следующим шагом в данном направлении стал
поиск новой организационно-правовой формы и её учреждение.
Данный поиск закончился принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г.
№ 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и № 175-ФЗ "О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального
закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности
государственных и муниципальных учреждений"
Правительством Российской Федерации принято шесть подзаконных акта,
обеспечивающих деятельность автономных учреждений:
1
- постановление от 28 мая 2007 г. № 325 "Об утверждении формы предложения о
создании
автономного
учреждения
путем
изменения
типа
существующего
государственного или муниципального учреждения";
- постановление от 31 мая 2007 г. № 337 "О порядке определения видов особо ценного
движимого имущества автономного учреждения";
- постановление от 10 октября 2007 г. № 662 "Об утверждении Положения об
осуществлении
федеральными
органами
исполнительной
власти
функций
и
полномочий учредителя федерального автономного учреждения";
- постановление от 18 октября 2007 г. № 684 "Об утверждении Правил опубликования
отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного
за ним имущества";
- постановление от 24декабря 2007 г. № 924 "Об утверждении Правил подготовки
предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа
существующих федеральных государственных учреждений";
- постановление от 18 марта 2008 г. № 182 "Об условиях и порядке формирования
задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе
имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового
обеспечения выполнения задания".
В результате получена новая правовая конструкция, которая решает
следующие задачи:

Создание условий для финансово-хозяйственной самостоятельности и
экономической мобильности.
 Повышение
эффективности
использования
кадровых,
материально-
технических и финансовых ресурсов.
 Привлечение инвестиций и расширение источников финансирования
текущей деятельности образовательных учреждений.
2
 Формирование системы четкого разграничения функций и полномочий
между заказчиком, производителем и потребителями образовательных
услуг.
 Усиление ответственности за конечные результаты деятельности АУ,
повышение результативности и прозрачности финансирования сферы
образования.
 Повышение доли внебюджетных доходов в консолидированном бюджете
АУ.
Автономные учреждения могут быть созданы либо путем изменения типа
существующего государственного (муниципального) учреждения, либо с создания
автономного учреждения.
На сегодняшний день в городе Троицке функционирует система автономных
образовательных учреждений: 7
– дошкольных
учреждений, 3 учреждения
дополнительного образования, 8 общеобразовательных учреждений.
В качестве основных критериев, обосновывающих перевод бюджетного
учреждения в автономные учреждения были выделены следующие критерии:
1. Высокая доля внебюджетных поступлений по оказываемым услугам.
2. Возможность расширения спектра услуг, оказываемых за плату, не относящихся к
государственным гарантиям.
3. Возможность привлечения грантовых и спонсорских средств на осуществление
деятельности.
4. Возможность привлечения кадров более высокой квалификации для улучшения
качества услуг.
5. Масштабы населенных пунктов (районов), на территории которых оказываются
услуги.
6. Удельное количество образовательных учреждений на количество населения.
Ответственным для образовательного учреждения является подготовительный
период изменения статуса.
3
Переходя в статус автономного образовательного учреждения мы провели
полную ревизию всей материально-технической базы школы, определили степень её
развития, выявили слабые стороны. Это необходимо сделать, чтобы грамотно
выстраивать
финансово-хозяйственную
деятельность
на
последующих
этапах
развития.
Важным моментом является и создание Наблюдательного совета. В каждом
автономном
учреждении
государственно-обществетвенное
управлении
осуществляется двумя органами Управляющим и Наблюдательным советами.
Функции Управляющего совета реализуются в каждом образовательном
учреждении. А вот деятельность Наблюдательного совета для нас была нова. Членами
Наблюдательного совета не могут быть ни директор ОУ, ни заместители директора. В
него входят представители учредителя автономного учреждения, представители
органов местного самоуправления, на которые возложено управление муниципальным
имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и
достижения в соответствующей сфере деятельности. В состав наблюдательного совета
автономного учреждения также входят родители.
Наблюдательный совет автономного учреждения рассматривает:
1) предложения учредителя или руководителя автономного учреждения о
внесении изменений в устав автономного учреждения;
2) предложения учредителя или руководителя автономного учреждения о
создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и о
закрытии его представительств;
3) предложения учредителя или руководителя автономного учреждения о
реорганизации автономного учреждения или о его ликвидации;
4) предложения учредителя или руководителя автономного учреждения об
изъятии имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве
оперативного управления;
5) предложения руководителя автономного учреждения об участии автономного
учреждения в других юридических лицах, в том числе о внесении денежных
средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других
4
юридических лиц или передаче такого имущества иным образом другим
юридическим лицам, в качестве учредителя или участника;
6) проект плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения;
7) по представлению руководителя автономного учреждения проекты отчетов о
деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об
исполнении
плана
его
финансово-хозяйственной
деятельности,
годовую
бухгалтерскую отчётность автономного учреждения;
8) предложения руководителя автономного учреждения о совершении сделок по
распоряжению имуществом, которым в соответствии с частями 2 и 6 статьи 3
Федерального закона Российской Федерации от 03 ноября 2006г. №174-ФЗ «Об
автономных учреждениях» автономное учреждение не вправе распоряжаться
самостоятельно;
9) предложения руководителя автономного учреждения о совершении крупных
сделок;
10) предложения руководителя автономного учреждения о совершении сделок, в
совершении которых имеется заинтересованность:
11) предложения руководителя автономного учреждения о выборе кредитных
организаций, в которых автономное учреждение может открыть банковские
счета:
Так, например, именно Наблюдательный совет рассматривает результаты
мониторинга учреждений предлагающих свои услуги или товары. В этом году при
переходе в Москву нам были выделены средства на организацию охраны школы. В
ходе мониторинга была выбрана фирма, которая предложила не только более
выгодные с финансовой точки зрения услуги, но и более качественные.
Переход
в АУ дает возможность тем учреждениям, которые имеют
существенные источники внебюджетных доходов, действовать более свободно, что
может привести к дальнейшему росту их благосостояния, следовательно, и к
лучшему финансовому обеспечению образовательной деятельности за счет
внебюджетных источников (хотя бы в лице этих учреждений). Возникает вопрос: а
как же финансируются автономные учреждения?
5
И у бюджетного, и у автономного образовательных учреждений основной
деятельностью признается реализация соответствующих образовательных программ.
Учредители устанавливают задания в соответствии с предусмотренной уставом
АУ основной деятельностью. Финансовое обеспечение осуществляется из бюджета и
иных не запрещенных источников установленного учредителем задания (контрольные
цифры приема) с учетом: расходов на содержание недвижимого имущества и особо
ценного движимого имущества, закрепленного учредителем, расходов на уплату
налогов, расходов по обеспечению развития автономных учреждений в рамках
программ.
Доходы сэкономленные АУ поступают в его самостоятельное распоряжение и
используются им для достижения целей, ради которых оно создано.
В условиях проблемы дефицита финансирования эти положения для нас были
очень значимыми. В 2011-2012 учебном году экономия бюджетных средств составила
1007581 руб. 81 коп.
Данные средства позволили:
организовать курсовую подготовку учителей;
участие детей во Всероссийской научно-практической конференции «Первые
шаги в науку», Всероссийском конкурсе «Мир молодости», «Патриот России»;
увеличить стимулирующие выплаты педагогическим работникам;
провести тепловизорное обследование школы;
установить счетчики учета воды и тепла;
провести оснащение постов охраны, установку видеонаблюдения;
приобрести контейнерный павильон для мусоросборной площадки, шторы для
актового зала.
Стимулируют
ли
новые
законы
к
более
активному
осуществлению
автономными учреждениями предпринимательской деятельности? Целесообразно
рассмотреть два аспекта: во-первых, поддержание материальной заинтересованности
автономного учреждения в осуществлении предпринимательской деятельности, вовторых, создание (сохранение) возможностей для осуществления такой деятельности,
включая поддержание готовности других организаций сотрудничать с автономными
учреждениями.
6
Переход в автономию подтолкнул Начальную школу к более тщательному
изучению социального запроса (не только учеников школы, но более тщательному
изучению социального запроса и всех граждан города) более тщательному изучению
социального запроса более тщательному изучению социального запроса и, как
следствие, увеличению платных дополнительных услуг.
1. Социально - педагогическое направление, курс "Предшкольная подготовка"
(ГКДП)
2. Художественно - эстетическое направление, курс "Хор"
3. Художественно - эстетическое направление, курс "Театральная студия"
4. Художественно - эстетическое направление, курс "Хореография"
5. Научно - техническое направление, курс "Компьютерная грамотность"
6. Физкультурно - оздоровительное направление, курс "Каратэ"
7. Физкультурно - оздоровительное направление, курс "Каратэ"
8.Эколого-биологическое направление, курс "Я- исследователь"
9. Лингвистическое направление, курс " Happy English"
10. Лингвистическое направление, курс " Happy English"
11. Социально - педагогическое направление, курс "Логопедические занятия"
12. Социально - педагогическое направление, курс "Предшкольная подготовка"
(ГКВП)
Для сравнения до перехода в автономию платные услуги ограничивались
лингвистическим направлением курс "Happy English".
За 2011-2012 учебный год по предпринимательской и иной приносящей доходы
деятельности были получены доходы в размере 2 105 310 рублей. Все они были
потрачены на повышение квалификации педагогических работников, проведение
выездных тренингов, повышение уровня заработной платы, развитие материальнотехнической базы школы.
Опыт Начальной школы определил ряд положительных моментов, связанных с
переходом в автономию:
во-первых, "нереорганизационный" характер трансформации бюджетного учреждения
в автономное;
во-вторых,
возможность
получения
дополнительных
средств
для
развития
образовательного учреждения;
7
в-третьих, возможность не проводить аукционы, так как на автономные учреждения
не распространяется 94-ФЗ;
следовательно,
это
позволяет
избежать
риска
заключения
контрактов
с
недобросовестными поставщиками;
в-пятых, для бюджетных учреждений не предусмотрено публикации отчетов о своей
деятельности. Они вправе публично размещать подобную информацию, однако такая
обязанность не установлена федеральным законодательством. Автономное же
учреждение обязано ежегодно опубликовывать отчеты о своей деятельности и об
использовании закрепленного за ним имущества в определенных учредителем
автономного учреждения средствах массовой информации. Это делает деятельность
образовательного учреждения открытой и прозрачной;
в-шестых, автономное учреждение в отличии от бюджетных могут самостоятельно
распоряжаться доходами, полученными от аренды помещений;
в-седьмых, автономные учреждения имеют право перейти на упрощенную систему
налогообложения. Это освобождает их от уплаты налога на имущество.
Уплата налога по ОСН может осуществляться двумя способами.
Первый - доходы минус расходы, по остатку уплачивается налог 15%, при этом
учитываются только доходы от предпринимательской деятельности.
Второй - учитываются только доходы, налог составляет 6%, при этом возникает
возможность применить льготу в размере 50% и уплата составляет 3%. Именно по
этому варианту работает Начальная школа. Высвободившиеся средства школа
использует по собственному усмотрению: на повышение стимулирующих выплат,
развитие учреждения.
Изменение типа нашего учреждения определил и ряд рисков.
Кадровые риски
8
Реальный риск для автономных учреждений заключается в основном в больших
организационных и профессиональных издержках, связанных с организацией
процесса перевода и с работой в новых условиях.
Отмечена неподготовленность специалистов как органов исполнительной
власти субъектов РФ (управленцы, юристы, финансисты, бухгалтеры), так и
коллективов образовательных учреждений к работе в новых организационноправовых и хозяйственно-финансовых условиях деятельности АУ.
Мероприятия по минимизации риска
Организация и проведение соответствующих учебных программ и курсов,
организация обучения персонала, как в рамках учреждения, так и через системы
повышения квалификации.
Риск сокращения финансирования со стороны государственного заказчика
Поскольку финансирование государственного заказа происходит из бюджетов
разного уровня, основным риском является несоблюдение платежной дисциплины
государственных структур, отвечающих за расходование бюджетных ресурсов, что
может привести к невыполнению обязательств учреждения перед персоналом и
внешними контрагентами, несоблюдению гарантий получателям образовательных
услуг, к потере платежеспособности организации и снижению объемов или качества
оказываемых услуг.
Мероприятия по минимизации риска
 Разработка типовых договоров между государственным заказчиком и автономным
учреждением, предусматривающих ответственность государственного заказчика за
несвоевременное финансирование автономного учреждения в разках заказа.
 Разработка регламентов финансирования задания автономному учреждению.
 Разработка типового приложения – графика финансирования автономных
учреждений в рамках обеспечения государственного заказа.
Риск сокращения доходов, оказываемых на платной основе
9
Оценка риска
сокращения
доходов,
оказываемых
на
платной
основе,
целесообразна для автономных учреждений, где доля данных доходов в структуре
доходов организации в целом составляет более 10%. В данном случае риск
сокращения доходов, оказываемых на платной основе, влечет за собой риск
невыполнения
обязательств
организации
перед
персоналом
и
внешними
контрагентами.
Как показывает практика, сокращение доходов до 10% относительно плановых
показателей позволяет хозяйствующему субъекту относительно безболезненно
покрыть свои обязательства, за счет переноса на более поздний срок программ по
развитию и (или) привлечению кредитных ресурсов. Более значительные сокращения
доходов, как правило, приводят к серьезным последствиям и оказывают негативное
влияние на качество и объемы оказываемых услуг.
Мероприятия по минимизации риска
 Мониторинг социального заказа.
 Привлечение высококвалифицированный специальстов.
Риск увеличения инвестиционных расходов
Наиболее вероятен риск увеличения расходов на развитие автономных
учреждений, особенно если учреждение будет осуществлять инвестиционную
деятельность, сопряженную со строительством новых или модернизацией старых
объектов, приобретением оборудования и прочими дорогостоящими вложениями. В
данном случае велик риск превышения фактических расходов над сметными
показателями, увеличения сроков реализации инвестиционного проекта и, как
следствие, «замораживания» оборотных активов в незавершенном строительстве.
Мероприятия по минимизации риска:
 Разработка бюджета инвестиций автономного учреждения.
 Разработка методики формирования бюджета инвестиций автономного
учреждения.
10
 Разработка регламента формирования, контроля и анализа бюджета
инвестиций автономного учреждения.
Ключевыми характеристиками пилотного проекта по развитию общего
образования в городе Москве являются «Прозрачность, самостоятельность,
ответственность». Эти «три кита качества московской школы» являются ключевыми
составляющими автономного учреждения.
11