Анализ механизмов бюджетного финансирования научно

Гудкова А.А.
к.э.н., зав. сектором Центра исследований и статистики науки
ang-gudkova@yandex.ru
АНАЛИЗ МЕХАНИЗМОВ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ
НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИХ ПРОЕКТОВ В РАМКАХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ
ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
Скорректированные
в
последние
годы
подходы
к
более
широкому
использованию механизма целевых программ, проявились в смещении акцентов в
бюджетной политике к возрастанию роли конкурсных принципов распределения
бюджетных ресурсов и совершенствованию системы государственных закупок.
Расходы государственного бюджета ориентированы на реализацию приоритетов
социально-экономической политики и приоритетных направлений развития науки,
технологий и техники; на соответствие четким критериям эффективности и др.
Методической основой решения задачи эффективного расходования бюджетных
средств в достижении намеченных целей в конкретные сроки на основе оптимизации
ресурсов, необходимых для их осуществления, являются федеральные целевые
программы (ФЦП). При этом расширение практики применения программно-целевых
методов основывается на пересмотре и корректировке самих ФЦП как инструмента
государственной политики. В настоящее время научно-технические проекты в рамках
ФЦП выполняются через механизм государственных закупок, предоставления грантов
в форме субсидий, с использованием механизма государственно-частного партнерства.
Система
бюджетного
государственных
финансирования
закупок
выступает
научно-технических
как
проектов
механизм
в
прямого
соответствии
с
Основными направлениями государственной инвестиционной политики Российской
Федерации в сфере науки и технологий, утвержденными в декабре 2002 года. В этом
документе предусмотрено, что государственный заказ на выполнение исследований и
разработок по приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники
Российской Федерации должен обеспечивать увязку научных исследований и
инновационных разработок с программами социально-экономического развития
страны.
Основу
государственного
заказа
на
научно-техническую
продукцию
составляют федеральные целевые программы, государственная программа вооружения
и государственный оборонный заказ.
1
Государственные закупки, включая закупки в сфере науки, основаны на
положениях Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ). Анализ действующей
системы государственных закупок позволил выявить следующие недостатки:
– практическое отсутствие правовых норм о порядке определения федеральных
государственных нужд в научно-технической (инновационной) продукции, об
особенностях
процедур
проведения
открытого
конкурса
и
заключения
государственного контракта на разработку научно-технической продукции;
– регулирование Федеральным законом № 94-ФЗ только процедурной части
размещения госзакупок (и то недостаточно полно); стадии прогнозирования и
планирования госзакупок, мониторинга полученных результатов и их эффективности, а
также контроля исполнения закупочных государственных контрактов, обоснования
необходимости и своевременности конкретного заказа, по существу, не регулируются;
– преобладание доли контрактов, заключаемых с единственным исполнителем
государственного заказа вне конкурсных процедур;
– отсутствие процедуры сравнительной оценки конечных результатов закупок
товаров, работ и услуг, полученных по контракту от их поставщика, по отношению к
запланированным результатам;
– нередкое завышение участниками конкурса реальной стоимости контрактов и
необоснованное увеличение сроков исполнения заказов, хотя имеются факты
сознательного занижения поставщиками цены контракта, что приводит к демпингу,
поскольку система конкурсов для госзакупок в этом случае ориентирована не на
качество поставляемых товаров, работ и услуг, а на их низкую цену;
– наличие установленных единых правил размещения государственных
(муниципальных) заказов, не учитывающих отраслевую и ведомственную специфику.
По-существу, Федеральным законом № 94-ФЗ установлены одинаковые правила
и процедуры размещения государственных заказов:
– на поставку товаров массового производства и на выполнение работ и
оказание услуг, для которых существует функционирующий рынок;
– на выполнение работ и оказание услуг, для которых функционирующий рынок
отсутствует;
– на разработку, производство и поставку сложной техники или технических
систем, выполнение НИОКР.
2
Как
отмечалось
ранее,
государственный
заказ
на
научно-техническую
продукцию реализуется в формате федеральных целевых программ. Сложившаяся
практика государственных закупок показывает, что среди критериев размещения
государственного заказа чрезмерно высок вес ценовых критериев оценки и
сопоставления заявок. При этом не предусмотрена обязательность использования
заказчиком качественных и квалификационных критериев оценки и сопоставления
заявок и претендентов на участие в конкурсе. Это свидетельствует о том, что
качественные критерии оценки отходят на второй план.
Среди конкретных недостатков применительно к научно-техническим проектам
следует отметить отсутствие таких способов размещения заказа как конкурентные
переговоры; конкурс, основанный на предварительном квалификационном отборе.
Отсутствует регламентация предконкурсных процедур. Кроме того, не учитываются
научно-технологические и конъюнктурные риски.
Важной
задачей
в
сфере
государственного
регулирования
размещения
государственного заказа остается необходимость разработки унифицированных
методик определения начальных цен. Методология определения цены (начальной
цены) государственного контракта должна основываться на следующих принципах:
1) нормирование состава затрат и проверка экономической обоснованности
затрат, включаемых в цену контракта;
2) дифференциация применяемых нормативов рентабельности в зависимости от
особенностей производства и эффективности использования финансовых ресурсов.
К примеру, норматив рентабельности контракта на выполнение НИОКР должен
учитывать:
1) научно-технические риски исполнителя, возникающие по мере роста научной
новизны поставленных исследовательских задач;
2) потребность в технологическом переоснащении производства;
3) финансовые риски исполнителя, растущие по мере увеличения срока действия
контракта при жесткой фиксации его цены.
В целом в закупочных процедурах в сфере науки должны найти отражение
особенности планирования государственных закупок на НИОКР, изменение цены
контракта в связи с изменением макроэкономических показателей. Последнее особо
актуально при выполнении контрактов на НИОКР, рассчитанных на длительный срок
их проведения.
Разработка,
определение
объемов
финансирования
и
реализация
ФЦП
осуществляются в соответствии с Порядком разработки и реализации федеральных
3
целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении
которых участвует Российская Федерация (далее – Порядок). Этот документ утвержден
Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 (с изменениями от 26.05.2011).
В нем дано определение понятия федеральных целевых программ, их структуры,
порядка отбора проблем для программной разработки, регламентированы механизмы
формирования, экспертизы и оценки, утверждения и финансирования ФЦП,
управления реализацией ФЦП и контроля за ходом их выполнения.
При этом следует отметить, что в данном нормативном акте недостаточно
учитываются
потребности,
возможности,
экспертные
оценки
и
риски
предпринимательского и научного сообществ на этапе разработки программ, что в
дальнейшем негативно сказывается на возможностях привлечения внебюджетных
средств. Несмотря на то, что, согласно первому разделу Порядка, инициаторами
постановки проблем для их решения в рамках программ могут являться любые
юридические и физические лица, конкретные механизмы их участия в постановке
проблем для формирования ФЦП не предусмотрены. Применительно к научнотехнической сфере это приводит, в том числе, к разработке программ (подпрограмм,
программных мероприятий), не учитывающих конкретные потребности реального
сектора экономики в результатах научно-технической деятельности. Но при этом
финансируются
исследования
и
разработки,
результаты
которых
остаются
невостребованными и не коммерциализируются.
Недостаток экспертных оценок бизнеса и научного сообщества присутствует и
на стадии экспертизы ФЦП. Так, согласно Порядку, 1) проекты целевых программ до
их
утверждения
Правительством
РФ
должны
пройти
соответствующие
специализированную и независимую экспертизы, 2) независимая экспертиза проектов
программ осуществляется рабочей группой, формируемой Минэкономразвития России
на конкурсной основе из независимых экспертов. При этом какие требования
предъявляются к самим экспертам, какие критерии их отбора должны применяться
Порядком не уточняются.
С вступлением России в ВТО должен быть изменен «Порядок разработки и
реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ,
в осуществлении которых участвует РФ» (утвержден Постановлением Правительства
РФ от 26.06.1995 № 594).
Опираясь на мировую практику, сложившиеся нормы и правила ВТО в этот
документ целесообразно ввести ряд дополнений, учитывающих, что бюджетное
финансирование научно-технических проектов может:
4
– иметь место лишь на доконкурентной стадии, которой ограничивается
непосредственное воздействие государственных органов и государственных научных
организаций на процесс производства инновационного товара или услуги;
– осуществляться только в определённой процентной доле от общих затрат по
проекту, иначе это будет рассматриваться как субсидирование промышленных фирм.
Именно на доконкурентной стадии необходимо создать юридически понятные
условия внебюджетного финансирования проектов НИОКР бизнес-ангелами (при
выработке концепций и идей инновационного продукта или процесса), а также
венчурными фондами и частными фирмами. Не должна исключаться возможность
подключения средств частных пенсионных фондов и страховых копаний, как это
наблюдается в ряде промышленно развитых стран.
При выполнении научно-технических проектов, финансирование которых в
рамках ФЦП осуществляется с использованием форм государственно-частного
партнерства, следует соблюдать условия, определяемые нормами ВТО, согласно
которым бюджетно-финансовая поддержка должна составлять не более 75% стоимости
прикладных исследований или 50% стоимости разработок на доконкурентной стадии.
Определенную нишу в финансировании отечественных научных исследований и
разработок занимает конкурсное грантовое финансирование. В настоящее время этот
механизм в основном используется системой государственных научных фондов. С
точек зрения научного сообщества и независимых экспертов это наиболее прозрачная
форма финансирования.
В российском законодательстве понятие гранта и ссылки на использование
грантов как механизма финансирования используются в ряде нормативных правовых
актов. В частности, возможность финансирования проектов научных исследований на
основе грантов предусмотрена статьей 15 Федерального закона от 23.08.1996 № 127ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике. В Бюджетном кодексе
РФ (БК РФ), Налоговом кодексе РФ (НК РФ) подчеркивается целевой характер
выделения средств (в том числе на конкретные программы), их безвозмездность и
безвозвратность, а также то, что гранты предоставляются на условиях, определяемых
грантодателем.
Согласно НК РФ (п. 14, ст. 251) гранты относятся к доходам, не учитываемым
при определении налоговой базы. Но при этом в Гражданском кодексе РФ правовой
статус грантов не определен. Взаимоотношения сторон (исполнитель, заказчик) при
проведении НИОКР регламентируется договором (контрактом) (ст. 38). С точки зрения
гражданского права такой договор является возмездной сделкой, в силу которой одна
5
сторона (исполнитель) выполняет соответствующие работы, а другая сторона
(заказчик) получает от исполнителя соответствующий результат и платит за него
вознаграждение.
Но при этом следует особо отметить, что выделение гранта на выполнение
научных исследований в силу многих особенностей (безвозмездность, безвозвратность,
необходимость во многих случаях сделать результаты общественным достоянием) не
позволяет отнести соответствующие отношения к возмездному гражданско-правовому
договору на выполнение НИОКР. Данное обстоятельство позволяет сделать вывод об
отсутствии в отечественном гражданском праве норм специального регулирования
такого гражданско-правового вида договора как договор на предоставление гранта. Из
этого вытекает вывод о целесообразности законодательного закрепления определения
гранта и четкой регламентации возникающих в связи с этим правоотношений.
Предоставление
осуществляется
в
грантов
рамках
в
ФЦП
форме
субсидий
«Научные
и
для
юридических
научно-педагогические
лиц
кадры
инновационной России» на 2009-2013 годы» с 2012 года. Введение этого механизма
финансирования НИОКР заложено в нормах постановления Правительства Российской
Федерации от 03.03.2012 № 184 «О внесении изменений в федеральную целевую
программу «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 20092013 годы» (далее – Программа Кадры 2009–2013).
Такая форма финансирования НИОКР позволяет вывести финансирование
научно-технических проектов, выполняемых в рамках ФЦП, из-под юрисдикции
Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Отметим, что субсидии как одно из направлений финансовой поддержки
различных субъектов (организаций в сфере науки, инновационных предприятий,
субъектов РФ, муниципальных образований) все больше становятся важнейшим
инструментом в выстраивании механизма бюджетных отношений. С 2011 года научная
и научно-техническая деятельность федеральных государственных бюджетных и
автономных учреждений поддерживается за счет целевых субсидий, выделяемых на
выполнение государственного задания на исследования и разработки. Регулируются
отношения между учреждениями и заказчиками (в лице органов исполнительной
власти) нормами статьи 78 БК РФ.
Что касается Программы Кадры 2009–2013, то доля финансирования научнотехнических проектов в ней путем предоставления грантов в форме субсидий для
юридических лиц составляет в среднем 20,5%. Существенная часть этих средств (75,7%
6
в 2012 г.) приходится на финансирование проектов, выполняемых юридическими
лицами (федеральными государственными и автономными учреждениями).
В структуре источников финансирования этой Программы доля средств
федерального бюджета составляет 84,2% от общей суммы в 85 млрд. руб., которая
определена исходя из необходимости реализации различных категорий проектов
Программы Кадры 2009–2013 (с учетом таких параметров проектов как стоимость
проекта, планируемое число проектов, срок их реализации).
Мероприятия Программы ориентированы в основном на решение кадровой
проблемы государственного сектора науки, образования и высоких технологий,
поэтому уровень внебюджетного финансирования невысок (15,9%). В частном секторе
экономики данная проблема решается путем обеспечения соответствующего уровня
заработной платы и социального обеспечения. Поэтому положение Программы в части
условия финансового обеспечение выполнения мероприятий за счет внебюджетных
источников,
при
котором
при
недостаточности
внебюджетных
средств
соответствующие расходы на реализацию мероприятий Программы не могут быть
осуществлены за счет средств федерального бюджета, является вполне рациональным.
Гранты в форме субсидий на реализацию Программы Кадры 2009–2013
предоставляются в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального
бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период в пределах
бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных
Минобрнауки России, и распространяются на следующие ее мероприятия:
– проведение научных исследований коллективами научно-образовательных
центров;
– проведение научных исследований научными группами под руководством
докторов наук и кандидатов наук;
– проведение научных исследований молодыми учеными - кандидатами наук;
– проведение научных исследований целевыми аспирантами;
– развитие внутрироссийской мобильности научных и научно-педагогических
кадров
путем
выполнения
научных
исследований
молодыми
учеными
и
преподавателями в научно-образовательных центрах;
–
проведение
научных
исследований
коллективами
под
руководством
приглашенных исследователей.
Анализ состава мероприятий Программы показал, что в большинстве случаев
они включают научно-исследовательские проекты в количестве от 100 до 500 в каждом
мероприятии, продолжительность исполнения которых варьирует в пределах 1–3 лет, а
7
стоимость составляет от 0,3 до 5,0 млрд. руб. По выполненным проектам
предусмотрены конкретные результаты:
1) публикация статьи по направлению научного исследования и (или) подача
заявки на выдачу патента на изобретение, полезную модель или промышленный
образец по истечении 18 месяцев после начала осуществления научного исследования;
2) публикация статьи по направлению научного исследования, и (или) подача
заявки на выдачу патента, и (или) получение патента по истечении 30 месяцев после
начала осуществления научного исследования.
Безусловно,
положительные
моменты
в
использовании
данной
формы
финансирования очевидны: конкурентные и конкурсные принципы, обеспечение и
поддержание разнообразия тематических и методических подходов к научным
проблемам. Однако, исходя из опыта работы государственных фондов, можно отметить
и недостаток этой формы финансирования – она препятствует постановке и решению
исследовательских задач, рассчитанных на длительный срок.
Следует
отметить
необходимость
расширения
форм
грантового
финансирования, что, в частности, предлагается в проекте Программы Кадры 2014–
2020. Три типа грантов – МЕGA-grant, MIDI-grant и POST-DOC – охватывают
различные категории исполнителей в сфере научно-технической деятельности:
1) МЕGA-grant (мега-грант) – гранты ведущим мировым ученым.
Еще в 2010 году в российских вузах под руководством ведущих ученых мира
было создано 24 лаборатории, каждая из которых получила из средств федерального
бюджета в форме гранта до 150 млн. руб. В декабре 2012 года Советом по грантам
Правительства РФ подведены итоги конкурса на продление проектов первой волны
мега-грантов. Условием нового конкурса является обеспечение стопроцентного
софинансирования (государством и инвесторами) проектов в сумме до 30 млн. руб. в
год. Для Минобрнауки России ключевым вопросом в использовании этого вида
финансирования является выход лаборатории, созданной за счет мега-гранта, на
устойчивую траекторию развития.
Использование этого вида грантов связано с необходимостью реализации
инновационной стратегии развития РФ. В значительной степени речь идет о
привлечении к выполнению научно-технических проектов «индустриальных» ученых,
обладающих необходимыми компетенциями и навыками, и в меньшей – академических
ученых.
Реализация механизма мега-грантов должно обеспечить переход от фазы
генерации знаний (что являлось одной из целей ФЦП Кадры 2009–2013) к следующей
8
фазе – генерации инноваций и их внедрению. Это, в свою очередь, потребует
изменения критериев отбора и индикаторов эффективности государственных или
федеральных целевых программ.
Отдельной проработки потребует вопрос состава участников и его минимальных
количественных показателей, поскольку практическая работа с учеными мирового
уровня существенно повышает как мотивацию персонала, занятого исследованиями и
разработками, к научной деятельности, так и способствует наиболее эффективной
передаче знаний и компетенций.
Необходимо также разработать специальную модель взаимодействия, которая
будет включать в себя не только представителей конкретного вуза, но и иных вузов, но
и
представителей
бизнес-сообщества,
по
роду
деятельности
напрямую
заинтересованных в проводимых исследованиях.
2)
MIDI-grant
–
гранты
на
проведение
исследований
коллективами
исследователей.
Основными пользователями
такого вида грантов могут стать научно-
образовательные центры (НОЦ), научно-инновационные центры (НИЦ), а также
научно-исследовательские учреждения (НИУ) и вузы. В институциональном плане
основная задача при использовании миди-грантов заключается в обеспечении
трансфера результатов научных исследований в производство. Подобный альянс,
включающий три структуры – НОЦ, НИЦ и производство – объединяет центры
компетенций каждого системного уровня, предоставляя пользователям удобный
инструмент для проведения исследовательских проектов.
Внутри грантового потока также следует выделить два типа проектов по объему
требуемых вложений – soft-projects (IT, гуманитарные) и hard-projects (биоиндустрия,
машиностроение и т.п.).
Данный вид грантов, по своей сути, является продолжением сложившейся
практики финансирования НОЦ, существующей в рамках ФЦП Кадры 2009–2013,
однако, со смещением акцента в область формирования конкуренции за бюджетные
средства. Следует надеяться на то, что получателями грантов будут научные
коллективы, результаты научной работы которых являются востребованными.
3) Еще одним видом грантов являются гранты молодым ученым (POST-DOC),
выступающие в качестве основного инструмента поддержки научной деятельности
молодых ученых (кандидатов наук, аспирантов, студентов). Механизм отбора проектов
и оформления заявки должен быть максимально прозрачным и удобным, создавая
конкуренцию в этой части зарубежным грантам.
9
Из выше сказанного можно сделать вывод о том, что использование различных
механизмов финансирования НИОКР в рамках федеральных целевых программ
обеспечивает более рациональное использование средств бюджетов различных
уровней.
10