Уважаемые участники Круглого стола!

Уважаемые участники Круглого стола!
Я являюсь начальником отдела лицензирования департамента
здравоохранения и фармации и работаю в сфере реализации контрольных
полномочий более __ лет.
Сегодня я хочу выступить по теме «Эффективность и результативность
контрольной деятельности. Организационные и процедурные моменты при
проведении проверок согласно Федерального закона № 294-ФЗ».
Главной целью моего доклада является освещение тех трудностей, с
которыми мы сталкиваемся в последнее время при проведении проверок.
Я хочу немного остановиться на опыте нашего департамента, а также
осветить вопросы, которые на сегодняшний день стали для нас наиболее
актуальны.
Мой доклад займет порядка 10 минут. По итогам предлагаю обсудить
наиболее острые проблемы, обменяться опытом и выработать общие
предложения.
1. Итак, прежде всего я хочу остановиться на проблеме оценки
эффективности и результативности деятельности контрольных органов. Как
мы сейчас рассчитываем эти показатели?
Например, в сфере здравоохранения по переданным полномочиям по
лицензированию мы руководствуемся постановлением Правительства РФ №
680н. Согласно ему, при расчете эффективности для нас важны следующие
результаты деятельности:
количество фактически проведенных проверок;
количество запланированных проверок;
размер израсходованных средств федерального бюджета на реализацию
переданного полномочия;
количество отмененных, обжалованных результатов проверок;
количество оказанных с нарушением срока государственных услуг.
Исходя из этих показателей, можно сделать вывод, что для расчета
эффективности на сегодняшний день важными остаются сведения о том,
насколько усердно контролирующий орган проводит проверки, насколько
грамотно он использует действующее законодательство. Идет смещение
целей контрольных мероприятий. Контролирующие органы гонятся за
чистыми показателями, забывая при этом главную превентивную цель.
Следует оценивать не по конечному показателю в процентах, а по
данным, вложенным в основу этого расчета. Ведь эффективным по
показателю может быть деятельность органа, проводившего одну проверку в
год, а деятельность органа, у которого проведено около тысячи проверок
будет менее эффективной исходя из того, что по нескольким проверкам были
поданы жалобы. Также необходимо отталкиваться от специфики отрасли.
Об этом указывается и в Концепции нового законопроекта «О
государственном контроле». Необходимо прямо сформулировать критерии
эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности,
предусмотреть правило о недопустимости оценивать эффективность и
результативность по количеству выявленных нарушений и по суммам
выписанных штрафов. Нужны иные критерии, например состояние дел в
соответствующей области - абсолютные и относительные показатели, в
частности динамика изменения числа объектов контроля (надзора).
2. Одной из основополагающих и объемных процедур по исполнению
функций контроля, на сегодняшний день, является формирование и
согласование планов проверок.
В настоящее время мы руководствуемся Федеральным законом № 294ФЗ. Как было поручено Президентом Российской Федерации, в 2015 году
будет запущен специальный реестр, содержащий информацию о том, какой
орган и с какой целью инициировал проверку, какие результаты получены,
что позволит вывести контроль на новый уровень. Создание Единого реестра
проверок является одной из новелл 294-ФЗ, которая коснется всех уровней
контроля
(надзора).
Статья
13.3,
предусматривающая
порядок
функционирования данного реестра, вступает в силу с 1 июля 2015 года.
Однако на сегодняшний момент нет соответствующего нормативного
сопровождения данной статьи. Как это будет реализовано – мы не знаем.
Исходя из практики перехода на межвед, можно предположить, что срок 01
июля 2015 года реально исполнен не будет.
3. Большим подспорьем при проведении государственного контроля в
части взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление такого
контроля,
стала
реализация
межведомственного
электронного
взаимодействия.
Вопрос об организации межведомственного взаимодействия в разных
органах находится на разных этапах. Действительно, на общем плане всех
контрольных органов межведомственное взаимодействие будет выглядеть
очень бледно. Однако стоит отметить, что есть положительные сдвиги.
Например, департамент здравоохранения и фармации Ярославской области
осуществляет межведомственное информационное взаимодействие, в том
числе с использованием единой системы межведомственного электронного
взаимодействия (далее - СМЭВ), в рамках осуществления лицензирования
медицинской, фармацевтической деятельности и деятельности по обороту
наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров,
культивированию наркосодержащих растений. При этом сведения из СМЭВ
используются не только в рамках проведения проверок возможности
соблюдения лицензионных требований, но и про проведении проверок
соблюдения лицензионных требований (например, в рамках документарной
проверки запрашиваются сведения из ЕГРЮЛ/ЕГРИП, сведения о правах на
недвижимое имущество из Росреестра). Количество запросов, выполненных
в рамках межведомственного электронного взаимодействия, составило более
1000. Средний срок ответа составил из ФНС, Федерального казначейства от 1
часа до 1 дня, из Росреестра - 5-8 дней.
Отрицательный опыт:
- длительный срок ответов от некоторых органов (до 8 дней росреестр);
- наличие недостоверной информации, что может иметь юридически
значимые последствия, как для проверяемых, так и для проверяющих
(отсутствие своевременной актуализации сведений в реестрах);
- отсутствие механизмов взаимодействия с некоторыми органами
(РОСПОТРЕБНАДЗОР, ФСКН).
4. Хотелось уделить немного времени достаточно сложному и
спорному, но не мене актуальному вопросу – выполнение требования
прокурора о выделении специалистов при проведении надзорных
мероприятий в отношении субъектов предпринимательства.
Департамент выступает с позицией рассмотрения со стороны органов
прокуратуры возможности проведения проверок без участия сотрудников
департамента и привлекать их лишь в исключительных случаях для
выяснения вопросов действительно относящихся к категории «специальные
знания». Большинство вопросов, которые ставятся в настоящее время перед
специалистами департамента к категории «специальные знания» не
относятся.
Более того такой же позиции придерживается и настоятельно
рекомендует Генеральная прокуратура Российской Федерации.
Это связано:
- с дублированием полномочий органов контроля;
- отсутствием необходимости решения вопросов, относящихся к
категории «специальные знания», а значит, прокурор обязан самостоятельно
выполнять возложенные на него обязанности;
- отвлечение от выполнения своих основных обязанностей служащих,
без оценки целесообразности их участия со стороны руководства прокуратур,
что влечет за собой снижение качества и эффективности работы органа
контроля.
Хотелось бы услышать, сталкиваетесь ли вы с данной проблемой, Ваше
мнение по данному вопросу и предложения по урегулированию.
5. Еще одной проблемой, с которой сталкивается контролирующий
орган, является обязательный уведомительный характер при проведении
проверок юридических лиц (индивидуальных предпринимателй).
В соответствии с 294-ФЗ обязательным условием законности
проведения проверки является предварительное уведомление проверяемого
юридического лица либо индивидуального предпринимателя о предстоящей
проверке.
В правоприменительной практике у контролирующего органа при
уведомлении о проведении проверок возникают следующие затруднения:
1). Уведомление подконтрольного субъекта о проведении проверки
путем направление копии распоряжения или приказа о начале проведения
проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.
В этом случае необходимо точно рассчитать временные сроки
почтовой доставки документов. В случае не явки юридического лица
(индивидуального предпринимателя) в почтовое отделение за получением
документа, последний по истечении 30 дней подлежит возврату в
отправивший его орган. И только тогда при наличии соответствующих
доказательств у государственного органа будет официальное подтверждение
того, что подконтрольный субъект официально уведомлен о проведении
проверки.
Следовательно, о проведении как плановой так и внеплановой
проверки контролирующий орган должен уведомлять юридическое лицо
(индивидуального предпринимателя) как минимум за месяц вместо
предусмотренных законом трех рабочих дней (или 24 часов).
Следует обратить внимание на то, что такие же трудности возникают о
контролирующего органа при необходимости уведомления юридического
лица (индивидуального предпринимателя) о составлении и подписании
протокола об административном правонарушении (в случае выявления
административных правонарушений в ходе проверок).
2). Извещение должностными лицами проверяемого лица с помощью
направления копии распоряжения факсом или по средствам электронной
почты, но доказать такой способ уведомления проверяющему нас органу
будет невозможно.
Такой
ситуацией
могут
воспользоваться
недобросовестные
юридические лица или индивидуальные предприниматели, настаивая на
неполучении копии акта о начале проведения проверки. Данным действием
(или наоборот бездействием) юридические лица (индивидуальные
предприниматели) намеренно пытаются создать ситуацию, при которой
должностные лица не вправе осуществлять плановую или внеплановую
выездную проверку.
6. Другой наиболее спорный вопрос на сегодняшний день связан с
деятельностью суда в рамках КоАП.
Как показывает практика, в последнее время участились случаи отказов
судебных органов в привлечении лицензиатов к административной
ответственности по причине истечения срока давности привлечения к
административной ответственности. В соответствии с КоАП РФ дело об
административном правонарушении рассматривается в двухмесячный срок
со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, протокола об
административном правонарушении и других материалов дела. При этом
данный срок может быть увеличен не более чем на месяц в случае
поступления ходатайств от участников производства по делу об
административном правонарушении либо в случае необходимости в
дополнительном выяснении обстоятельств дела. Однако срок привлечения к
административной ответственности – три месяца, начинает течь как правило
с момента составления акта проверки. Необходимо учесть, что составление
акта и принятие заявления судом происходит в течение определенного
времени (как правило 1-1,5 недели с учетом сбора всех документов).
Соответственно, считаем, что объективно КоАП изначально включает
нормы права, которые устраняют возможность своевременного привлечения
к административной ответственности.
Предлагаю вынести данный вопрос на обсуждение и разработать
соответствующие предложения.
Также здесь стоит еще один вопрос. Момент, с которого судьи считают
срок привлечения к административной ответственности.
Приведу простой пример из свежей практики: в отношении Общества
проведена плановая проверка, в ходе которой выявлены нарушения: в июле и
августе 2014 года неправильно оформлены документы об оказании платных
услуг. Проверка проведена в декабре 2014 года. Соответственно акт с
выявленными нарушениями составлен также в декабре. По результатам мы
готовим протокол и заявление в суд. В итоге суд отказывает нам в
привлечении Общества к административной ответственности, ссылаясь на то,
что нарушения совершены в июле и августе – следовательно, срок давности
привлечения к ответственности истек.
Как быть в такой ситуации. Давайте этот вопрос также вынесем на
обсуждение.
Данные факты существенно затрудняют работу контролирующих
органов, так как в итоге процесс контрольно-надзорных мероприятий не
приводит к результатам. И нет смысла обжаловать в таких случаях решения
судей, так как судебный акт изменен не будет, так как срок привлечения к
ответственности ничем не приостанавливается. Таким образом, в любом
случае виновное лицо к ответственности привлечено не будет.
7. И последний вопрос, который мне хотелось бы обсудить – это
проблема, возникающая при согласовании внеплановых выездных проверок с
прокуратурой области.
Хочу представить Вам свою точку зрения по данному вопросу.
Итак, например, в департамент поступает обращение от гражданина о
факте нарушения лицензионного законодательства при осуществлении
медицинской деятельности. Следует сразу обратить внимание, что при
осуществлении
медицинской
деятельности
могут
затрагиваться
конституционные права и свободы, а также права и законные интересы
других лиц. Соответственно здесь сразу стоит учесть уровень общественной
значимости информации. Мы, проведя анализ обращения, принимаем
решение о проведении выездной проверки по обращению. Направляем
информацию для согласования в прокуратуру области. Там по каким-то
причинам нам отказывают. Как быть?
Проведя анализ законодательства, мы пришли к выводу, что в случае
отказа в согласовании мы имеем право провести внеплановую
документарную проверку.
В соответствии со статьей 5 Федерального закона «О рассмотрении
обращений граждан» граждане имеют право получать письменный ответ по
существу поставленных в обращении вопросов. Соответственно в целях
принятия мер по факту обращения мы должны предпринять какие-либо
меры.
Исходя из действующей практики, есть несколько возможных выхода
из ситуации, причем в законодательстве они приравнены. Здесь необходимо
учитывать, что послужило основанием отказа.
В случае получения отказа в согласовании проведения внеплановой
выездной проверки мы можем обжаловать такой отказ в вышестоящие
органы прокуратуры или в суд. При отсутствии оснований для обжалования
такого отказа мы можем:
1) принять необходимые меры по устранению причин для отказа в
согласовании проведения проверки, если они связаны с отсутствием
необходимых приложенных документов, нарушением при оформлении
решения о проведении внеплановой выездной проверки и т.п., и повторно
направить в соответствующий орган прокуратуры заявление о согласовании
проверки;
2) продолжить только документарную проверку, если отказ органа
прокуратуры обоснован отсутствием предусмотренного законодательством
основания для проведения выездной проверки;
3) прекратить проведение проверки в установленном порядке (если нет
оснований для ее проведения).
Таким образом, мы правомочно проводим в таких случаях
внеплановую выездную проверку для принятия мер по факту поступившего
обращения.
Хотелось бы услышать Вашу точку зрения.
Таким образом, предлагаю Вашему вниманию следующие
предложения по совершенствованию действующего законодательства
(слайд):
1. Законодательное урегулирование вопросов о проведении проверок
прокуратурой с привлечением специалистов органов гос.власти:
решение вопроса об исключении дублирования полномочий и
определение четкого перечня случаев, когда такие специалисты
могут привлекаться.
2. Введение в законодательстве норм, устанавливающих форму
уведомления субъекта о проведении проверки с закреплением
юридической силы за уведомлением посредством электронной
почты, факсимильной связи в случае их наличия у субъекта. Также
следует закрепить в законе норму, устанавливающую, что
направление заказного письма адресату,
подтвержденное
соответствующей квитанцией об отправке почтового уведомления
является основанием полагать, что субъект уведомлен надлежащим
образом.
3. Необходимо внесение изменений в КоАП, в части установления
сроков рассмотрения судьями заявлений о привлечении к
административной ответственности в целях своевременного
наказания виновных лиц. Стоит установить предельный срок для
вынесения судьей решения по такой категории дел, без возможности
дополнительного продления на один месяц, как это закреплено
сейчас. Возможность продлевать рассмотрение на один месяц
следует установить для категории дел, по которым срок
привлечения к ответственности составляет один год.
4. Следует законодательно урегулировать, что момент составления
акта проверки является моментом выявления правонарушения. И
соответственно именно с этого момента должен течь срок
привлечения к административной ответственности.
5. Необходимо законодательное закрепление, что в случае получения
от прокуратуры отказа в согласовании проведения проверки
контролирующий орган может принять решение об обжаловании
такого отказа в суд или вышестоящий орган прокуратуры или
предпринять одно из следующих действий: устранить нарушения и
обратиться за согласованием повторно; провести документарную
проверку или в случае подтверждения отсутствия оснований для
проведения проверки – закрыть проверку.
Указанные предложения помогут урегулировать спорные вопросы и
могут быть внесены как на уровне изменений в законодательстве, так и на
уровне рекомендаций или разъяснений со стороны вышестоящих органов.