Дагестанский государственный институт народного хозяйства Бабаева ДжариятГадживердиевна Государственное и муниципальное управление Учебное пособие (курс лекций) Форма обучения очная Махачкала 2011 1 ББК 67.401 УДК 336.12 Составитель: Бабаева ДжариятГадживердиевна, кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры «Менеджмент» Дагестанского государственного института народного хозяйства. Внутренний рецензент: Дибирова МадинаМагомедрасуловна, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Менеджмент» Дагестанского государственного института народного хозяйства. Внешний рецензент: Сулейманова НаидаАбдурахмановна, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Национальная и региональная экономика» ГОУ ВПО «Дагестанский государственный университет». Бабаева Д.Г. Учебное пособие по дисциплине «Государственное и муниципальное управление» для направления подготовки 080200 – «Менеджмент», профиляподготовки «Менеджмент организации». – Махачкала: ДГИНХ, 2011. -101с. РЕКОМЕНДОВАНО К УТВЕРЖДЕНИЮ И К ИЗДАНИЮ УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИМ СОВЕТОМ ДГИНХ Проректор по учебной работе ДГИНХ, председатель учебнометодического совета, доктор экономических наук, профессор Казаватова Н.Ю. Протокол №6 25января 2011г. ОДОБРЕНО Советом факультета «Экономика и управление» Декан: к.э.н. Цахаева Д.А. Протокол №6 18января 2011г. ОДОБРЕНО Кафедрой «Менеджмент», протокол № 6 от 10января 2011г. зав. кафедрой к.э.нМинатуллаев А.А. Печатается по решению Учебно-методического совета Дагестанского государственного института народного хозяйства. 2 Содержание Аннотация 4 Тема 1.Введение в курс дисциплины 5 Тема 2. Государственное управление как система 11 Тема 3. Институты государственной власти в Российской Федерации 19 Тема 4. Основные функции государственного управления 35 Тема 5. Разработка и реализация государственной политики 46 Тема 6.Государственная региональная политика 67 Тема 7. Вопросы развития местного самоуправления 76 Тема 8. Экономические основы муниципального управления 81 Рекомендуемая литература 100 3 Аннотация Сильная, дееспособная власть является первым условием успешных преобразований. Без нее не создать предпосылок экономического роста, невозможны подлинная демократия, высокая культура и нравственность. Власть в рамках выполняемых функций порождает отношения распоряжения и подчинения, направленные, прежде всего на поддержание и воспроизводство сложившегося порядка, зафиксированного в Конституции, законах и других нормативных актах, и требует обязательного исполнения без исключений. Носителями власти являются не только избранные и назначенные на государственные должности лица, но и представители политической и экономической элиты, партии власти. В обществе власть осуществляет политическое руководство, в то же время она несет перед ним конституционную и нравственную ответственность, которая наступает при невыполнении обязанностей, злоупотреблении правами. Знание государственного и муниципального управления является обязательным элементом фундаментального и широкопрофильного образования. Поэтому в структуре учебной дисциплины подготовки специалистов в области государственного и муниципального управления система государственного и муниципального управления занимает первостепенное место. Для составления учебного пособия данной дисциплины использованы следующие источники: Алёхин Э.В. Государственный и муниципальный сектор экономики в Российской Федерации: Учебник. Пенза: Изд-во ПГУ, 2011.; Глазунова Н.И. Государствоведение: Учеб.пособие. - М.: ГУУ, 2008.; Кузнецов В.В., Ваховский В.В. Местное самоуправление в системе государственного управления: Учебное пособие. - Ульяновск: УлГТУ, 2009.; и др. Учебное пособие по дисциплине «Государственное и муниципальное управление» составлен старшим преподавателем кафедры «Менеджмент» Дагестанского государственного института народного хозяйства Бабаевой Д.Г, предназначен для студентов 4 курса направления подготовки 080200 – «Менеджмент», профиляподготовки «Менеджмент организации». 4 Лекционный материал по дисциплине Тема 1. «Введение в курс дисциплины» План лекции Вопрос 1. Предмет и задачи курса Вопрос 2. Базовые и ключевые понятия курса и их содержание Вопрос 1. «Предмет и задачи курса» Объектом изучения дисциплины является государственное управление общественными процессами, отношениями. Первая задача изучения дисциплины заключается в обосновании, рассмотрении методологических подходов, принципов, методов, позиций рассматриваемых вопросов. Второй задачей является овладение понятийным аппаратом. Государство – это форма организации политической власти и форма политической организации общества. Основное назначение государства – защита существующего строя и поддержания порядка методами либо своего авторитета власти, либо принуждением. Основными признаками государства: 1)определенная территория, на которую распространяется юрисдикция государства; 2)наличие определенного права, которое закрепляет систему санкционированных норм; 3)система управления, т.е. особая структура организаций, учреждений, которые осуществляют властные функции государства. Методы государственного управления: принуждение, наказание, стимулирование, убеждение. Жизнедеятельность государства осуществляется на основе общественного договора между гражданами и государственными структурами. Государство, участвуя в рамках общественного договора, контролирует соблюдение законов и правил всеми членами общества; обеспечивает оптимальное сочетание прав и обязанностей при приоритете общих ценностей и интересов. Граждане корректируют (развивают) эти действия (функции) государства. Методы корректировки: 1) путем выборов органов государственной власти; 2) изменения законодательства; 3) гражданское неповиновение. В новых условиях у государства появляются новые проблемы и функции. В самом общем виде их можно определить так: 5 1)Завершение формирования государственности РФ со всеми необходимыми атрибутами (границы, гражданство, законы, финансы, деньги и т.д.). 2)Создание организационно-правовых условий для развития и укрепления отношений между различными формами собственности, становления современной рыночной экономики. 3)Развертывание и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивый и надежный демократизм общества и государства, формирование новой политической системы. 4) Создание социальных и административно-правовых регуляторов, гарантирующих конституционно провозглашенный комплекс прав, свобод граждан, повышение благосостояния людей, развитие науки, образования, защиту среды обитания и т.д. Основные институты гражданского общества: - СМИ, общественные партии и движения, общественные организации, самоуправление. Высшим выражением власти народа является референдум и всеобщие выборы. Государственное управление необходимо, чтобы обеспечить эффективное функционирование рыночного механизма, регулирование развития социальной, экономической сфер и других сфер; укрепление государственности в целом и позиции страны в целом. Система государственного управления - научная дисциплина, которая изучает организацию государственного управления социальноэкономическими процессами в обществе. Предмет системы государственного управления – это формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической и экономической системы. В мировой науке сложились различные школы государственного управления. Марксистская школа базируется на классовом подходе и рассматривает государство в качестве орудия политической власти господствующего в обществе класса. Этот класс осуществляет диктатуру, закрепляет и охраняет с помощью государства свои интересы. Значительное большее число ученых разделяет концепцию общенародного государства. Распространен также этатизм, рассматривающий государство как высший результат и цель общественного развития. К нему близко примыкает государственная школа – направление, считающее государство и его деятельность основной движущей силой исторического процесса. 6 Сложились две крупные научные школы и множество модификаций на их базе. Первая школа – кейсианская (англ. ученый Дж. Кейнс) исходит из того, что рынок не способен к самонастройке, не обеспечивает макроэкономическое равновесие и поэтому нуждается в государственном управлении. В ряде западных стран, особенно в кризисных ситуациях, успешно применяются кейсианские методы. Вторая школа – монетарная (амер. экономист М. Фридман) исходит из того, что рынок автоматически достигает равновесия и чрезмерное вмешательство государства может лишь причинить вред (кроме фискальной политики, необходимость которой им не отрицается). Принципы научных школ реализуются в той или иной степени в различных моделях хозяйствования, отличающихся долей государственного участия в экономике, размерами перераспределения средств через бюджет. Среди них выделяют: -саксонская (США, Канада, Великобритания) – большая свобода предпринимательства; -западно-европейская (Франция, Италия, Испания, Португалия) – активное государственное регулирование с помощью индикативного планирования, большая доля государственного сектора; -социально ориентированная (Германия, Австрия, Голландия) – социальная направленность государства; -скандинавская (Швеция, Дания, Норвегия) – паритетность государственного и частного капитала, ясно выраженная социальная направленность; -патерналистская (Япония) – усиленное государственное регулирование, использование традиций в современном производстве. Вопрос 2. «Базовые и ключевые понятия курса и их содержание» Государственное управление – это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей. Государственное управление – это разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства: 1) Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий – государство. Характер государственного управления 7 определяется конституционными основами (принципами) развития государства. 2) Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). 3) Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. 4) Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические регулирование, согласование, убеждения, стимулирование и т.д., но и принуждение с помощью правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеет правовую и политическую легитимность, а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения. В широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудия. Субъектом государственного управления являются законодательные и исполнительные органы власти, органы суда и прокуратуры. Таким образом, государственное управление - воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Государство в данном случае как основной, но не единственный, институт политической системы общества. Для государственного управления характерны следующие признаки: 1) выполнение общезначимых функций; 2)нормативно-распорядительное регулирование; 3) подзаконный характер деятельности; 4) использование властных полномочий. Государственно-административное управление представляет собой вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном, субъектом РФ, местном. 8 Государственно-административное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, характеризуется теми же признаками, что и государственное управления в целом, а также и дополнительными: 1) непрерывным и оперативным характером деятельности; 2) осуществлением специализированных функций, требующих единообразной технологии; 3) применением мер административной ответственности; 4) иерархически построенным аппаратом управления; 5) профессиональным персоналом; 6) административным усмотрением. Государственное администрирование – практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений. Определяющим основанием для различения видов управляющего воздействия служит субъект, включающий в себя институциональную и личностную компоненты. Если институция (установление) учреждена государством (сверху), образующаяся в установленным конституционно-правовом (юридическом) порядке в целях осуществления функций государства, т.е. определяющий субъект – государство, его органы, структура и лица - речь идет о государственном управлении. Если институция учреждена самим обществом (снизу), образующаяся на основе прямого волеизъявления населения, самостоятельного решения местных дел (в рамках закона), т.е. определяющий субъект – органы местного самоуправления – речь идет о муниципальном самоуправлении. Если институция учреждена частным образом в целях частного предпринимательства и хозяйственной деятельности, образована в установленном юридическом порядке, т.е. определяющий субъект – собственник, предприниматель – речь идет о менеджменте. Государственное управление и менеджмент – это не синонимы. Несовпадение определяется: 1) Установочными (целевыми) приоритетами. Менеджмент как составляющая рыночной экономики ориентирован на прибыль, рентабельность, выгоду. Государственное управление ориентировано на реализацию общенациональных, социальных 9 интересов, потребностей, прав. Здесь не существует прямой связи между коммерческим успехом и качеством предоставляемых обществу услуг. 2) Менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и на продаже услуг, а государственное управление – на бюджетном распределении национальных доходов и средств, на налогообложении. 3) Деятельность и отношения в сфере менеджмента строятся в основном на нормах частного права (гражданского, трудового и т.д.); в государственном управлении деятельность и отношения по своему характеру связаны с нормотворчеством, правовым регулированием общественных отношений и процессов и реализацией норм публичного права и др. Государственное управление и менеджмент как процесс управляющего воздействия имеют определенные общие показатели результативности, сближаются в технологии осуществления: 1) оба (в идеале) нацелены на эффективность, целесообразность, малозатратность; на оперативное реагирование изменения конъюнктуры; 2) стремятся быть ближе к людям – потребителям, клиентам; 3) и менеджеры, и государственные служащие в оперативной деятельности относительно самостоятельны и предприимчивы (хотя не в равной степени), что не исключает нахождения баланса между централизованным управлением и свободой действий на местах. Политика и администрирование – это две неразрывно связанные функциональные составляющие единого процесса государственного управления. По содержанию правовая политика государства может быть правотворческой и правоприменительной. Правотворческая политика государства – формирование, выработка стратегии курса, национальных приоритетов и облачение их в правовую форму: в виде законов, программ, проектов. Ее основная цель – закрепить в правовых нормах модель поведения общества, его отдельных групп, граждан. Главный субъект правотворческой политики – законодательные (представительные) органы власти, однако эту функцию осуществляют правительственная администрация, исполнительная власть всех уровней управления, участвуют и институты гражданского общества. Правоприменительная политика государства – это реализация государственными органами и должностными лицами государственной политики, ее правовых форм, использование ими права (норм) как 10 средства в управлении обществом и инструмента повышения эффективности действия права. Основная цель данной политики – соблюдение и защита прав и свобод граждан, их чести и достоинства; упрочение законности и правопорядка; повышение эффективности регулятивного и охранительного действия права; обеспечение единства и согласованности в деятельности субъектов правоприменения; повышение эффективности государственного управления. Главный субъект правоприменительной политики – органы исполнительной власти государственного и муниципального управления. С ними взаимодействуют различные институты гражданского общества, граждане. Единство данных направлений обусловлено следующими факторами: 1)у них единый волевой источник – государственная власть; 2)они имеют общую цель – стабилизировать, упорядочить, обеспечить условия для развития общества; 3)в совокупности они формируют единое правовое пространство, систему действующего права. Тема 2. «Государственное управление как система» План лекции Вопрос 1. Структура системы государственного управления Вопрос 2. Основные подходы изучения системы государственного управления Вопрос 3. Классификация системы государственного управления Вопрос 4. Формы правления Вопрос 5. Политико-административное устройство государства Вопрос 6. Политический режим Вопрос 1. «Структура системы государственного управления» Различают следующие элементы системы государственного управления: 1) институциональная; 2) нормативно-правовая; 3) коммуникативная; 4) функционально-структурная; 5) профессионально-кадровая; 11 6) профессионально-культурная; 7) научно-технологическая подсистемы. 1) Институциональная подсистема указывает область определения, кто конкретно правомочен оказывать управляющее воздействие. Специфика институтов власти и управления состоит в том, что они всегда узаконены, организационно-упорядочены, структурированы, их статус, функциональная деятельность и правомочия регламентированы соответствующими актами. А. К институтам государственной политической власти федерального уровня, создаваемым на основе Конституции РФ, относятся Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, судебные органы: Конституционный Суд РФ; Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, институт прокуратуры РФ. Б. Институты государственной политической власти регионального уровня, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов РФ, - это представительные (законодательные) органы субъектов РФ и администрация субъектов РФ: президенты, мэры, губернаторы. В. Институты местной политической власти, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов РФ, - это представительные органы (собрания районных уполномоченных) и органов управления муниципального образования (муниципального самоуправления). Г. Органы государственного административного управления, создаваемые на основе законов, указов Президента, постановлений Правительства и администрации соответствующего уровня и обеспечивающие деятельность институтов власти – это государственный аппарат: администрация Президента РФ и институт его полномочных представителей, аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, министерства и иные органы федеральной исполнительной власти, аппараты судов, Генеральная прокуратура и ее аппарат. На региональном уровне – органы управления субъектов РФ, а также подразделения федеральных органов власти, их территориальные управления. На местном уровне – аппарат муниципальной службы, обеспечивающий органы местного (муниципального) управления. 2) Нормативно-правовая подсистема характеризует совокупность норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности государственных органов власти и управления, а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду, правового регулирования как управленческого процесса. 12 3) Коммуникативная подсистема изучает управленческие отношения, официальные (юридически урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами. 4) Функционально-структурная подсистема позволяет выявить набор функций, которые государственный орган правомочен осуществлять; установить, какие структурные подразделения реализует эти функции; насколько функциональное и структурное построение соответствуют друг другу; на этой основе обнаружить и исключить дублирование общественно необходимых функций в различных органах, несоответствие функций внутреннего организационноструктурного строения государственного органа, предложить методику организационных изменений. 5) Профессионально-кадровая подсистема – ресурсами кадров управления, реализующих функции исполнительной власти, выступают все потенциальные работники, граждане. Вопрос 2. «Основные подходы изучения системы государственного управления» К основным подходам изучения системы государственного управления относятся: а) Институциональный подход – предметом изучения избирается совокупность институтов, учреждений, участвующих в разработке и осуществлении управленческих решений: государственные органы различных уровней, институты политического опосредования (партии и движения, группы интересов и т.д.). б)Функционально-структурный подход предполагает концентрацию внимания исследователя на классификации функций, дифференции структурных подразделений, организационных ресурсов государственных органов и всей системы управления в целом. в) Элитологический подход основан на актуализации вопроса о том, кто, какие люди составляют элиту, осуществляют власть над экономическими ресурсами, управляют страной, доминируют в правотворческой и правоприменительной политике. г) Культурологический подход предполагает анализ процесса принятия и осуществления государственно - управленческих решений с точки зрения политической и профессиональной культуры. Исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения, поведение субъектов административно-правовых отношений. 13 Вопрос 3. «Классификация системы государственного управления» Система государственного управления классифицируется по пяти основным видам: 1) по характеру взаимоотношения центральных органов власти с их субъектами; 2) по критерию использования форм собственности; 3) по воздействию на управляемый объект; 4) по способу учета интересов объекта управления; 5) от сроков исполнения принимаемых решений. По характеру взаимоотношения центральных органов власти различают две системы управления: координация и субординация. Координационное управление реализуется в форме федерации и конфедерации. Субординационное управление базируется на жестком административном подчинении, воздействии на нижестоящих должностных лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, поступающих их вышестоящих органов управления. Оно характерно для унитарного государства, которое в своем составе не имеет федеративных единиц, а подразделяется на административнотерриториальные единицы (области, и районы и др.). По критерию использования форм собственности и владения имуществом различают федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление. Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов РФ. Объектами федерального управления являются природные ресурсы, недра земли, естественные монополии, акции приватизированных предприятий и другие. Объекты регионального и муниципального управления определяются на основе соглашений о разграничении собственности между органами власти субъекта РФ и местного самоуправления. По воздействию на управляемый объект выделяют отраслевое и территориальное управление. Отраслевое управление (в форме вертикального подчинения: центр-предприятие) – здесь имеется в наличии вертикальное соподчинение, при этом министерства проводят единую техническую политику в отрасли. Высокие технологии требуют расширения рамок предприятий, т.е. требуют принятия решений на стыке ряда отраслей. Поэтому в последние годы на первый план выдвигается межотраслевое управление. Одним из видов этого управления является корпорация. Она создается на акционерной основе, 14 не выходит из сферы государственного управления, а служит его своеобразной второй ступенью. Государство предоставляет ей заказ на производство нужной стране продукции. Государству принадлежит контрольный пакет акций корпораций. Помимо этого корпорация получает доверительное управление – государственную долю акций ранее приватизированных предприятий. Территориальное управление осуществляется из трех источников власти: 1) федеральные органы исполнительной власти; 2) органы государственной власти субъектов РФ; 3) местное самоуправление. Территориальное управление обеспечивает рациональное размещение производства, комплексное развитие регионов, выравнивание уровней социального и экономического развития регионов. По способу учета интересов объектов управления различают административное и экономическое управление. Административное управление является необходимым компонентом системы государственного управления. Оно непосредственно воздействует на интересы управления. В структуре исполнительных органов, с несколькими уровнями, это вид реализуется путем назначения, освобождения от работы, поощрения должностных лиц, т.е. проводит кадровую политику. В ГРЭ осуществляется через лицензирование, квотирование (ограничение), инвестирование и т.д. Экономическое управление – воздействие на интересы объектов управления, а именно через хозяйственное законодательство; финансовую, денежную и кредитную политику государства. От срока исполнения принимаемых решений управление подразделяется на оперативное, стратегическое и тактическое. Оперативное управление призвано решать текущие вопросы, которые возникают в результате нежелательных отклонений задачи. Стратегическое управление – это управление связано с решением вопросов долгосрочного развития страны или ее отдельных регионов. Тактическое управление – это управление по конкретным установкам для реализации стратегических результатов. Вопрос 4. «Формы правления» Форма правления– это организация высших органов государства, порядок образования и взаимоотношений, степень участия граждан в их формировании. 15 Выделяют следующие формы правления: монархия и республика. Монархия – власть наследственная, единоличная и бессрочная. Республика – форма правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются непосредственно народом, либо формируются общенациональными представительными учреждениями (парламентом). Различают следующие виды республиканской формы правления: а) парламентская республика предусматривает приоритетную роль парламента в конституционно-правовом отношении: - парламент формирует правительство и в любой момент может отозвать его вотумом недоверия. Политическая ответственность правительства только перед парламентом; - глава правительства назначается парламентом; - президент в парламентской республике – «слабый» президент, т.е. избирается парламентом, а не всенародно, т.е. царствует, но не правит и др. б) президентская республика: - президент избирается народом и к нему может апеллировать в случае конфликта с парламентом; -при формировании своей «команды» президент свободен и независим от политической поддержки парламента; - парламент не может сместить правительство с помощью вотума недоверия; -чтобы не допустить сверх концентрации власти у президента, Конституцией предусматривается механизм сдержек и противовесов его власти; президент не вправе распустить парламент, а парламент может инициировать импичмент президента. В настоящее время около 70 президентских государств в мире. в) смешанная форма президентского и парламентского правления предусматривает ослабление позиции исполнительной власти правительства и сбалансирование властных полномочий президента и парламента: - оба института участвуют и в формировании, и в отстранении правительства. Правительство, таким образом, несет «двойную» ответственность; - парламент может выразить недоверие правительству и др. Исследователи насчитывают не менее 20 государств со смешанной формой правления на территории Восточной Европы и бывшего СССР. 16 Вопрос 5. «Политико-административное устройство государства» Политико-территориальное устройство государства характеризует способ политической и территориальной организации государства, систему взаимосвязей людей, проживающих в центре и различных регионах и распределения власти на территории государства между центральными и местными органами государственной власти. Различают три основные формы территориального устройства: унитарное государство, федерация и конфедерация. 1) Принцип унитаризма означает, что государство не имеет в своем составе иных государственных образований на правах его субъектов. Унитарными государствами являются Франция, Италия, Испания, Швеция, Египет, Греция, Норвегия и др. 2) Принцип федерализма – это система основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, совокупность структур, норм и методов государственного управления, устанавливающих взаимодействие центра и мест, обеспечивающих рациональное и эффективное функционирование федеративного государства в интересах как федерации в целом, так и ее субъектов. Смысл федерализма в том, чтобы обеспечить такое соединение различных групп, которое позволяло бы осуществлять общие цели и при этом сохранять самостоятельность частей. К сущностным признакам федерализма относятся: объединение в единое государство территориальных единиц – субъектов федераций; конституционное разграничение компетенций между ними и центром; недопустимость границ без их согласия. К основным принципам федерализма относятся: добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; общие территория и гражданство; единая денежная и таможенная системы, федеральная армия и другие институты государства, обеспечивающие его безопасное существование и функционирование. Признаки федерации: - территория федерации состоит из территорий субъектов федерации и в политико-административном отношении не представляет собой единое целое. Вместе с тем, существует единая система границ и ее охраны; - субъекты федерации не обладают суверенитетом в полном объеме, не имеют право на сецессию; 17 - имеют свою систему законодательных, исполнительных, и судебных органов власти. Однако по отношению к федеральной системе они являются подсистемами; - в федерации нет единого государственного бюджета, а есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. Принцип конфедерализма объединяет государства для решения общих актуальных проблем (военных, финансовых и др.). Это временный межгосударственный союз, образованный на основе международного договора, члены которого полностью сохраняют свой суверенитет. Основные признаки: - отсутствие единой территории; неограниченное право выхода из союза; финансовые средства на общие цели, единую политику формируются из взносов членов союза; вооруженные силы конфедерации находятся под общим командованием; юридически все члены равноправны, но реально приоритетную роль в конфедерации играет государство с более высоким военно-экономическим потенциалом. Вопрос 6. «Политический режим» Политический режим – форма государство осуществления, которая определяет баланс разделения власти, политики, государственной службы, реальное участие каждого из субъектов этого процесса отношений как самостоятельную прерогативу и как зависимость от других субъектов; это характеристика способов, методов, средств осуществления государственной власти, ее реального распределения и взаимодействия с населением, различными институтами гражданского общества. Можно сказать, что это политический климат в стране, показатель того, как живется гражданину в его государстве. Выделяют три типа политических режимов – демократический, авторитарный и тоталитарный. Главный критерии такого деления – наличие в стране выбора (образа жизни, рода занятий, власти, вида собственности и т.д.) и плюрализма: политического – многопартийность, наличие оппозиции; экономического – существование различных форм собственности, конкуренции; идейного – сосуществования различных идеологий, мировоззрений, религий и т.д. Демократический режим проявляется в следующих чертах: - равноправие граждан; широкий перечень конституционных прав и свобод личности; реальное участие населения в организации государственной власти; управлении делами государства. 18 Авторитарный режим предполагает ограничение политического плюрализма, т.е. политическая власть не контролируется народом, а сосредоточена у политической и административной элиты; государственное управление строго централизованно; существует идеологический контроль и прессинг органов власти и управления на СМИ, и другие институты политической системы и гражданского общества. Тоталитарный режим. Его основные черты: - государственная власть концентрируется у незначительной группы лиц и властных структур; - государственное управление сверхцентрализованно; -полное огосударствление общества – этатизм; -тотальный идеологический контроль; господствует, как правило, одна официальная идеология, одна правящая партия, одна религия; -допускается террор в отношении собственного населения, режим страха и подавления. Тема 3. «Институты государственной власти в Российской Федерации» План лекции Вопрос 1. Природа власти Вопрос 2. Институт президента в РФ Вопрос 3. Законодательная власть в РФ Вопрос 4. Исполнительная власть в РФ Вопрос 5. Судебная власть в РФ Вопрос 1. «Природа власти» Выделяют два основных подхода осмысления природы власти: первый-попытка представить власть как самостоятельную субстанцию (сущность): либо она есть, либо ее нет; второй-власть через дихотомию: «субъект-объект», т.е. как система социальных отношений, где один из участников – носитель власти имеет возможности влиять на другого – объект власти. Источники власти. Различают традиционную власть (традиции, мифы, освещающие носителя власти); харизматическая власть (авторитет, престиж, харизма), т.е. исключительные личные качества правителя, политического лидера: рационально - легальная власть (рациональный выбор большинства, представляющий объединенную силу и волю, т.е. 19 это тот источник власти, который дает ей право стать и быть в наиболее концентрированной, реально выраженной государственной форме). Ресурсы власти: право, традиции, убеждения, принуждение, насилие, страх и т.д. Государственная власть – это: а) право, возможность и способность государства (через государственные органы и должностные лица) оказывать воздействие на судьбы, отношения и деятельность людей с помощью различных средств и методов; б) система соответствующих институтов и государственных органов, принимающих властные решения; в) лица, облеченные соответствующими властными полномочиями. Государственная власть в институциональном выражении – это система структур, органов, учреждений, которые реализуют функции государства. Государственная власть в процессуальном выражении – это целенаправленная управленческая деятельность (управляющее воздействие) всех органов государства по упорядочению, организации общественной жизни, обеспечению стабильности и развития общества в строгом соответствии с конституцией. Государственная власть в социологическом выражении – это система целенаправленного взаимодействия государственного аппарата с общественными силами, гражданами по реализации функций государства. Основным критерием состоятельности государственной власти является принцип легитимности (законность происхождения власти, выборность, занятием должности на основе права). Легитимность в современном понимании реализуется при наличии трех условий: 1)народ формирует из своих народов государственную власть; 2)народ признает власть и добровольно следует ее установлениям; 3)народ проявляет готовность при необходимости защитить свою власть. Вопрос 2. «Институт президента в РФ» Институт президента как форма государственной власти функционирует длительный исторический период – более 200 лет. В России институт президента учрежден по результатам всенародного голосования, проведенного 17 марта 1991г. Регулируется главой 4 (ст. 80-93) Конституцией РФ 1993г. 20 А. Правовой статус – Глава государства. Президент не входит непосредственно ни в одну из ветвей власти. Его общественно необходимая роль как главы государства определяется ст. 80: - гарант Конституции РФ; гарант прав и свобод человека и гражданина; гарант целостности, независимости и суверенитета России; координатор деятельности властных структур государства; представитель РФ внутри страны и в международных отношениях. Б. Компетенция президента РФ реализуется в рамках предметов ведения исключительно федерального ведения (ст. 71), а также в пределах вопросов, отнесенных к совместному ведению РФ и субъектов (ст. 72). В. Функции президента РФ: определяет основные направления внутренней и внешней политики; формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ; является Верховным Главнокомандующим ВС РФ; осуществляет помилование; издает указы и распоряжения и др. Г. Полномочия президента РФ: - Первая группа полномочий президента РФ – его права и обязанности, связанные с деятельностью представительного (законодательного) органа РФ - Федерального Собрания, его палат: а именно, - назначает выборы Государственной Думы; может ее распустить, в случаях, предусмотренных Конституцией; вносит законопроекты в Государственную Думу; подписывает и обнародывает Федеральные законы; представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального Прокурора; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя ЦБ РФ, а также ставить вопрос перед Государственной Думой об освобождении от должности председателя ЦБ РФ. - Вторая группа полномочий – его права и обязанности, связанные с деятельностью правительства: назначает с согласия Государственной Думы председателя Правительства РФ; принимает решение о его отставке и др. - Третья группа полномочий – его права и обязанности в области обороны и внешней политики: является верховным Главнокомандующим ВС РФ; утверждает военную доктрину страны; формирует и возглавляет Совет Безопасности; представляет РФ внутри страны и в международных отношениях. - Четвертая группа полномочий – его компетенция связана с координацией деятельности соответствующих властных структур государства. 21 - Пятая группа полномочий – в сфере кадровой политики и назначения высших должностных лиц (формирует Администрацию Президента РФ, назначает и освобождает от должности высшее командование ВС РФ и др.). Порядок избрания президента РФ. Он избирается сроком на 4 года на основе прямого, всеобщего избирательного права при тайном голосовании. Цензы, предъявляемые к кандидату на пост президента РФ: - он должен быть гражданином РФ; постоянное проживание в стране не менее 10 лет; не моложе 35 лет и др. Основания и порядок прекращения полномочий президента РФ. В обычном порядке полномочия главы государства прекращаются в связи с истечением срока избрания. Момент окончания этого срока определяется днем принесения присяги вновь избранным главой государства. Оснований для досрочного прекращения полномочий Президента РФ Конституция РФ предусматривает три: 1) отставка (добровольный уход со своего поста); 2)неспособность президента по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия; 3) отрешение от должности (если совершена государственная измена, то действует ст. 275 УК РФ; чтобы отрешить президента от должности необходимо большинство голосов депутатов Государственной Думы не менее 226 человек; решение об отрешении президента от должности при наличии соответствующих документов принимает Совет Федерации большинством в 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации.Оформляется специальным постановлением). Президентский контроль (ПК) Субъекты ПК: 1-я группа субъектов: специальные структуры, в компетенцию которых входят исключительно контрольные функции. Это – Главное контрольное управление президента (ГКУ); Государственная военная инспекция президента РФ (ГВИ), окружные инспекции в аппаратах полномочных представителей президента РФ в федеральных округах. - 2-я группа субъектов: структуры, которые реализуют данную функцию наряду с основной, ради которой они созданы. Это – Управление кадров Администрации президента РФ, аппарат Совета 22 Безопасности РФ (контролирует решения, принятые Советом Безопасности), Главное территориальное управление президента РФ при проведении политики президента РФ в субъектах РФ. Цели и задачи ПК Цель ПК – обеспечение контроля за исполнением всеми органами государственной исполнительной власти законов государства, иных нормативно-правовых актов. Задачи (внешние) – выполнение и соблюдение исполнительной власти Конституции РФ, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений президента РФ; контроль за исполнение федеральных программ, включая по социально-экономическим, политическим вопросам, в т.ч. по усилению борьбы с преступностью; оценка эффективности и рациональности расходования государственных денежных средств и использования материальных ресурсов; Внутренние задачи – проверка деятельности самих подразделений Администрации президента РФ, данная функция делегирована ГКУ. Объект и предмет ПК Объектами ПК выступают прежде всего результаты (своевременность и качество) реализации федеральных законов, указов, распоряжений, а также посланий президента РФ; государственные органы исполнительной власти и их должностные лица, а также организации (на федеральном и региональном уровнях), исполнительная деятельность органов государственной власти, т.е. речь идет о принципиальных вопросах, которые оказывают решающее значение на эффективность государственного управления: кадры, финансы, построение организационных структур и др. Предмет ПК: исполнение законов, деятельность министерств и ведомств по реализации указов президента, федеральных программ, государственных концепций (например, «О национальной безопасности»). Процедура ПК состоит из следующих этапов (стадий): 1)определение фактического состояния или действия управляемого звена системы управления организаций (объекта контроля); 2)сравнение фактических данных с требуемыми; 3)оценка отклонений, превышающих допустимый уровень, на предмет степени их влияния на аспекты функционирования организации; 4)выявление причин установленных отклонений; 5)принятие мер по их устранению и предупреждению. 23 Вопрос 3. «Законодательная власть в РФ» Конституция РФ 1993г. впервые в истории страны использовала понятие «парламент». Основные способы формирования верхних палат: 1)формирование верхней палаты посредством непрямых (косвенных или многостепенных) выборов (например, Франция); 2)формирование посредством прямых выборов, однако с некоторыми отличиями от той системы, которая применяется при формировании нижних палат (Италия, США, Австрия); 3)формирование путем назначения (Канада, Германия); 4)традиционный феодальный способ (лорды, Великобритания); 5)смешанный способ формирования, при котором сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности. Однопалатные парламенты и нижние палаты двух палатных парламентов, как правило, формируются посредством прямых выборов. Федеральное Собрание РФ Федеральное Собрание РФ (ФС РФ) – регламентируется главой 5. (ст. 94-109) Конституции РФ – двухпалатный орган, который состоит из Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата). Совет Федерации представляет интересы 89 субъектов РФ. В его состав входят по два представителя от каждого субъекта РФ – по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст.95, ч.2). Возрастной ценз члена СФ РФ – не моложе 30 лет. Основной ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 5 августа 2000г №113 – ФЗ. Полномочия СФ начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) его приемника. Совет Федерации на основании ст. 102 Конституции РФ имеет следующие полномочия: 1) утверждение изменения границ между субъектами РФ. Такие изменения (ст. 67, ч.3) могут осуществляться только с взаимного согласия субъектов РФ. 2) утверждение Указа Президента РФ о введении военного положения (ст.87), Указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения (ст.88); 3) назначение выборов президента РФ; 4) отрешение президента РФ от должности (ст.93, 134-137, ч.2); 24 5) назначение на должность судей Конституционного, Верховного, высшего Арбитражного Суда РФ; 6) назначение на должность и освобождение от нее Генерального Прокурора РФ. Указанные кадровые назначения, как уже отмечалось ранее, осуществляется по представлению президента РФ; 7) назначение на должность и освобождение т нее заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Государственная Дума – представительство различных групп населения, политических партий и движений, и формируется путем общенациональных выборов. Ее численность – 450 депутатов. Из двух палат парламента именно Государственная Дума играет основную роль в законодательном процессе, т.е. установленный законами и регламентами порядок, этапы, процедуры прохождения закона от проекта до опубликования и вступления в силу, а также взаимодействия всех участников законотворчества. Стадии законодательного процесса 1-я стадия. Законодательная инициатива – в процессуальном праве она определяется как совокупность форм, процедур, операций, сопровождающих и обеспечивающих внесение в Государственную Думу проектов законов. 2-я стадия. Рассмотрение законопроекта – осуществляется в три чтения, в ходе которых обсуждается концепция, оцениваются положения, отдельные статьи законопроекта, определяется необходимость принятия, вносятся поправки и т.п. 3-я стадия. Принятие закона. – согласно Конституции РФ и регламенту Государственной Думы федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов и в течение 5 дней передаются в Совет Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные конституционные законы, а также федеральные законы, а также федеральные законы по вопросам: 1) федерального бюджета; 2) федеральных налогов и сборов; 3) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; 4) ратификации и денонсации международных договоров РФ; 5) статуса и защиты государственной границы РФ; 25 6) войны и мира. 4-я стадия (заключительная) – промульгация состоит в том, что принятый палатами парламента закон направляется главе государства, подписывается им, после чего публикуется. В ст. 107 Конституции РФ говорится о том, что принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется президенту РФ для подписания и обнародования: если в течение 14 дней президент отклонит этот закон, обе палаты вновь рассматривают его, и, если он будет одобрен при повторном рассмотрении не менее чем 3/4 от общего числа членов совета Федерации и не менее 2/3 числа депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию президентом в течение 7 дней и обнародованию (ст. 108, ч.2). Полномочия Государственной Думы (ст.103): 1) дает согласие президенту РФ на назначение председателя Правительства РФ; 2) решает вопрос о доверии Правительству РФ; 3) назначает на должность и освобождает от нее председателя ЦБ РФ; 4) назначает на должность и освобождает от нее председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов; 5) назначает на должность и освобождает от нее Уполномоченного по правам человека - институт омбудсмена; 6) объявляет амнистии – акты о полном или частичном освобождении от ответственности (как правило, уголовной) лиц, совершивших преступление; 7) выдвигает обвинение в адрес президента для отрешения его от должности, т.е. нижней палате предоставлено право лишь возбудить вопрос, а окончательное решение по данному обвинению принимает верхняя палата. Каждая из палат имеет комитеты: Совет Федерации – 11, Государственная Дума – 28. В соответствии со ст. 109 Государственная Дума может быть распущена президентом в случае, если она трижды отклонила представленные главой государства кандидатуры на должность председателя Правительства РФ, при этом президент РФ назначает председателя Правительства. Президент имеет право распустить Государственную Думу и в случае несогласия с принятым ею решением о недоверии правительству (ст.117). 26 Вопрос 4. «Исполнительная власть в РФ» Существует два основных способа создания правительств: парламентский и внепарламентский. Парламентский способ используется в странах с парламентской формой правления – парламентских республиках (или монархиях), смешанных парламентско-президентских республиках. Право на формирование правительства получает та политическая партия или коалиция партий, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента. Юридическое закрепление кандидатуры председателя и состава правительства осуществляют парламент республики с помощью важнейшего права – вынесения вотума доверия. Внепарламентский способ формирования правительства используется в президентских республиках и смешанных республиках – президентско-парламентских. Право на формирование правительства в этих странах имеет не парламент, а президент, избираемый всенародно. Основу статуса и деятельности Правительства РФ составляют конституционные положения – глава 6, ст. 110-117 и ФКЗ «О правительства Российской Федерации» № 3 от 31 декабря 1997г. Компетенция Правительства, как и президента РФ, определяется ведением Федерации и совместным ведением РФ и ее субъектом. Предметы ведения регулируются ст.71-72, 114 Конституции РФ. Основные задачи (функции) Правительства РФ: 1) разработать и представлять в Государственную Думу федеральный бюджет, обеспечить его исполнение, представлять Государственной Думе отчет; 2) обеспечивать единую финансовую, кредитную, денежную политику на всей территории России; 3) осуществлять управление федеральной собственностью, государственным имуществом; 4) осуществлять меры по безопасности граждан, охраны собственности и общественного порядка и др. Полномочия Правительства РФ: а) в сфере формирования государственного аппарата и руководства его деятельностью – направляет и координирует деятельность государственного аппарата через министерства, департамента и другие ведомства; б) участие в законодательной деятельности; в) исполнение законов: федеральное правительство осуществляет надзор за тем, чтобы субъекты Федерации исполняли федеральные законы в соответствии с действующим законодательством; 27 г) нормотворческая деятельность правительства, которая тесно связана с исполнением законов; д) составление и исполнение бюджета; е) осуществление внешней политики – Правительство РФ представляет интересы страны в международных организациях, заключает международные договоры РФ в соответствии со своей компетенцией и др. Глава правительства РФ – возглавляет Правительство РФ его председатель, который: 1) определяет направления деятельности Правительства и организует его работу; 2) подписывает акты Правительства; 3) вносит президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, назначении и освобождении заместителей председателя Правительства и федеральных министров; 4) исполняет обязанности президента во всех случаях, когда президент не в состоянии выполнять свои обязанности и др. Председатель Правительства проводит заседания членов не реже одного раза в месяц. Расходы на содержание правительства определяется в федеральном бюджете. Для обеспечения работы правительства могут быть созданы дополнительные органы и учреждения при правительстве, финансирование которых должно осуществляться в пределах ассигнований на содержание правительства. Политическая ответственность Правительства РФ Отставка Правительства предусмотрена в следующих случаях: 1) правительство само подает в отставку, и президент принимает ее (может и отклонить); 2) президент по собственной инициативе принимает решение об отставке правительства; 3) Государственная Дума выражает ему недоверие, и президент объявляет об отставке правительства; 4) председатель правительства ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии правительству, и Дума отказывает ему доверии, на основании чего президент принимает решение об отставке правительства. Политические традиции формирования и смены правительства в РФ Смена считает произведенной удовлетворительно, если происходит в запланированные сроки, а правительство быстро и во всей 28 полноте входит в суть стоящих пред ним политических, административных и бюджетных обязанностей. Очень важное значение при формировании правительства играет временной фактор. Согласно ст. 117 Конституции РФ (п.5) в случае отставки или сложения полномочий правительство РФ по поручению президента продолжает действовать до сформирования нового правительства РФ. Ст. 111 и 112 гласят: Конституция РФ на формирование правительства отводит срок в 4 недели, в т.ч. на назначение председателя и персонального состава членов правительства. Политические параметры (условия, факторы) также закладывают фундамент в деле формирования или смены правительства на основе традиций политической жизни общества. Так, например, если президент РФ пользуется поддержкой большинства членов Государственной Думы, то он свободен в вопросе формирования правительства, и напротив, Федеральное Собрание может потребовать от президента назначать на должность председателя правительства РФ лицо враждебное президенту. И он вынужден подчиниться. Поэтому у правительства должна быть общая политическая программа, с которой согласны были бы все его члены. Порядок составления проекта федерального бюджета Составление проекта федерального бюджета (ФБ) осуществляется Правительством РФ в соответствии с БК РФ не позднее, чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года (март). Существует два этапа формирования ФБ: 1-й этап – разработка федеральными органами исполнительной власти плана-прогноза функционирования экономики на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели. Одновременно правительством РФ рассматриваются предложения об увеличении (сохранении) минимального размера оплаты труда и государственных пенсий, и о порядке их индексации. Министерство финансов РФ информирует в двух недельный срок со дня принятия правительством РФ основных характеристик: а) направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти; б) уведомляет органы исполнительной власти субъекта РФ о методике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ на очередной финансовый год. 2-й этап – распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов финансирования на очередной финансовый год. Одновременно уполномоченный орган 29 исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию и ФБ в очередном финансовом году. Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думе ФБ не позднее 15 августа текущего финансового года одновременно со следующими документами: а) предварительными итогами социально-экономического развития за истекший период текущего года; б) прогнозов социально-экономического развития на очередной финансовый год и т.д. Банк России до 1-го октября представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежнокредитной политики на очередной финансовый год, который одновременно представляется президенту РФ. При рассмотрении в 1-м чтении проекта ФЗ «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год Государственная Дума заслушивает доклад правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету, доклад председателя Счетной палаты РФ и принимает решение о принятии или отклонении данного законопроекта. Законопроект рассматривается в течение 15 дней. В случае отклонения в 1-м чтении проекта ФЗ «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год Государственная Дума может: 1) передать законопроект в Согласительную комиссию по уточнению основных характеристик ФБ. Согласительная комиссия состоит из представителей Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ. 2) вернуть данный законопроект правительству РФ на доработку; 3) поставить вопрос о доверии правительству РФ. Во 2-м чтении Государственной Думой утверждаются расходы ФБ в пределах общего объема расходов, утвержденного в 1-м чтении и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Государственная Дума рассматривает данный законопроект в течение 15 дней со дня его принятия в 1-м чтении. При отклонении данного законопроекта Государственная Дума передает его в Согласительную комиссию. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в 3-м чтении утверждается федеральный бюджет по подразделам функциональной классификации расходов бюджета РФ и главным распорядителям средств ФБ, распределение средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, расходы ФБ на финансирование федеральных целевых программ и программ 30 государственных внешних заимствований на очередной финансовый год. Государственная Дума рассматривает проект федерального закона «О федеральном бюджете» в 3-м чтении в течение 25 дней со дня его принятия во 2-м чтении. Дальнейшему рассмотрению подлежат исключительные поправки, прошедшие экспертизу в Комитете по бюджету и Правительстве РФ. В Комитете по бюджету рассматриваются поправки по распределению средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. В 4-м чтении данного законопроекта, он голосуется в целом и внесение поправок не допускается (в течение 15 дней). Принятый Государственной Думой ФЗ «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год в течение 5 дней передается на рассмотрение Совету Федерации (в течение 2-х недель). Одобренный Советом Федерации ФЗ «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклонения данного закона Советом Федерации, он передается для преодоления возможных разногласий в Согласительную комиссию. Вопрос 5. «Судебная власть в РФ» Судебная власть – это право, возможность и способность специально создаваемых государственных учреждений – судов оказывать воздействие на поведение людей и социальные процессы конкретно-определенными мерами, установленными законами. Из этого определения следует, что: 1) судебная власть может реализоваться только специально создаваемыми государственными учреждениями – судами; 2) у данных государственных органов есть свой способ воздействия – судебное разбирательство при принятии общеобязательного судебного решения; 3) применяют они конкретно-определенные, зафиксированные в законе средства, меры воздействия. Важнейшей задачей судебной власти является сдерживание, уравновешивание двух других ветвей власти в соответствии с принципом разделения государственной власти (ст. 10 Конституции РФ); ограничение и контроль за деятельностью государственных органов по исполнению законов, реализации интересов общественных 31 организаций и граждан. Функцией судебной власти является официальное удостоверение фактов, имеющих юридическое значение. Так, только суд может признать умершим безвестно отсутствующее лицо и др. Внутренние функции судебной власти: судебный надзор за решением судов, судебное управление, рассмотрение дисциплинарных проступков судей и др. Судебная власть имеет статус независимый от других ветвей государственной власти (ст.120 Конституции РФ), осуществляется только при опоре на закон и подчинении только закону. Независимость судебной власти обеспечивается финансированием из федерального бюджета (отдельной строкой), несменяемостью и неприкосновенностью судей (ст.121, 122 Конституции РФ). Различают следующие виды судопроизводства: конституционные, гражданское, арбитражное, уголовное, административное (см. рис. 2). Принципы судопроизводства: 1) коллегиальности рассмотрения дел, что не исключает в специально предусмотренных законом случаях единоличное рассмотрение; 2) состязательности и равноправия сторон, что подкрепляется конституционными положениями о презумпции невиновности в уголовном процессе и праве на квалифицированную юридическую помощь; 3) гласности и равенства всех перед законом и судом. Совокупность судов и судебных учреждений, должностных лиц с их компетенцией, полномочиями составляет судебную систему. Согласно ст.118, ч.2 Конституции РФ судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Конституционный Суд РФ – основная функция заключается в проверке соответствия Конституции РФ: 1) федеральных законов и нормативно-правовых актов высших федеральных органов государственной власти (Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ); 2) конституций и уставов, а также иных нормативно-правовых актов субъектов РФ, кроме тех, которые относятся к сфере их исключительного ведения (ст.73 Конституции РФ); 3) договоров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов; 32 4)международных договоров РФ (проверке подлежат еще не вступивших в силу). Вторая функция Конституционного суда – разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти. В составе Конституционного Суда входят 19 судей, назначаемых Советом Федерации по представлению президента РФ. Судья назначается на длительный срок (по принципу несменяемости), но по достижении 70 лет уходит в отставку. Председатель Конституционного Суда, его заместитель, судья-секретарь избираются сроком на три года голосованием судей и могут переизбираться еще на один срок. Принципы деятельности Конституционного Суда – независимость, самостоятельность, гласность, коллегиальность, равноправие сторон. Верховный Суд РФ является высшей судебной инстанцией по окончательному разрешению гражданских и уголовных дел, а также иных конфликтных ситуаций, связанных с нарушением законов. Верховный Суд РФ в пределах своих полномочий рассматривает дела в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Верховный Суд действует в составе пленума Верховного Суда; судебной коллегии по уголовным делам; судебной коллегии по гражданским делам; военной коллегии. В состав Верховного Суда входят 115 судей, которые назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Судами субъектов РФ – в пределах их компетенции – рассматриваются дела: - в качестве суда первой инстанции: в кассационном порядке (3 судей); в порядке надзора (3 судей). Судьи назначаются Президентом по представлению председателя Верховного Суда. Высший Арбитражный Суд РФ – судебный орган по разрешению экономических и иных дел (ст. 127 Конституции РФ). Арбитраж (в переводе с фран. яз.) означает третейский, т.е. внешний, объективный, беспристрастный. Судебной инстанцией считается суд, выполняющий ту или иную судебную функцию, связанную с разрешением судебных дел. Судом первой инстанции называют суд, который уполномочен принимать решение по существу тех вопросов, которые являются основными для данного дела. Суд второй инстанции – кассационный – призван проверять законность и обоснованность приговоров и других судебных решений, не вступивших в законную силу. 33 Широкое призвание получил термин «надзорная инстанция». Им обозначаются подразделения судов, наделенные правом проверять законность и обоснованность приговоров и иных судебных решений, вступивших в законную силу. Прокуратура РФ, в соответствии со ст. 129 Конституции РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ; ее полномочия, организация и порядок деятельности определяется федеральным законом. Основной функцией является прокурорский надзор – осуществляется от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц – прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов путем своевременного выявления и принятия мер к устранению их нарушений, привлечения виновных к ответственности. Прокурорские полномочия делятся на две категории: по выявлению нарушений закона и устранению выявленных нарушений. Решение прокурора (при проверке) принимать форму протеста представления и постановления. Прокурорский протест приносится на акт, нарушающий права человека или гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали акт. Прокурорское представление вносится органу или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенное нарушение. В системе прокураторы РФ функционируют и специализированные звенья прокурорской системы: органы главной военной прокуратуры, транспортной прокуратуры, природоохранной прокуратуры и др. Они руководствуются приказами и указаниями Генерального Прокурора РФ. Генеральный Прокурор РФ назначается на должность и освобождается от нее Советом федерации (по представлению президента РФ). Имеет право заместителя, назначаемых по его представлению Советом Федерации. Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным Прокурором по согласованию с органами государственной власти сроком на 5 лет. Сообщения о назначении публикуются в печати. 34 Тема 4. Основные функции государственного управления План лекции Вопрос 1. Виды государственного управления Вопрос 2. Цели и принципы государственного управления Вопрос 3. Функции государственного управления Вопрос 1. «Виды государственного управления» Видами государственного управления являются: − внутреннее государственное управление, осуществляемое исполнительными органами государственной власти в целях организации самой системы этих органов и обеспечения правовых режимов их работы, т. е. для проведения позитивной управленческой деятельности для решения государственных задач и исполнения нормативных правовых актов (осуществление действий по организации деятельности самих исполнительных органов государственной власти, совершенствованию института государственной службы, разработка и принятие нормативных правовых актов); − внешнее государственное управление осуществляется органами исполнительной власти в целях реализации «внешних» (в том числе иногда и принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресованных субъектам права (физическим и юридическим лицам), не входящим в структуру государственной администрации (например, осуществление деятельности по регистрации и лицензированию); − внутриорганизационное государственное управление — осуществление исполнительно-распорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными государственными органами, традиционно не относящимися к исполнительным органам государственной власти. Государственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственноуправленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданскоправовой) регламентации. Поэтому следует различать суверенное государственное управление и управление, осуществляемое в частноправовых формах. Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами. Если государственное управление осуществляется в форме публичного права, то тогда говорят о суверенном (публичном) управлении, реализуемом самим государством (его органами, государственными служащими) либо от его имени; если 35 управленческая деятельность установлена частным правом, то здесь речь идет о частноправовом управлении. Суверенное управление — это управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов права, жесткое), т. е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольнонадзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, наказательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном полицейскими и другими контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главным принципом «принуждающего» управления является законность. В отечественной административно-правовой литературе последних десятилетий проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место в тех случаях, когда само государство не выступает в роли суверенного участника правоотношений. Поэтому оно предполагает равноправие государства как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственноуправленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни. Частная область государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает различные договоры. К ним относятся, например, договоры купли-продажи, которые имеют целью обеспечение управления необходимыми для управленческой деятельности материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала управления, приобретение материалов, техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков для возведения административного здания), договоры подряда с дорожно-строительными предприятиями, договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, находящимися на публичной службе. Государство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика 36 и потребителя, но и субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как самостоятельный предприниматель на равных с другими предпринимателями. Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими административнотерриториальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, «положительным», является необходимым атрибутом современного социального государства. «Положительное» управление — это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики, транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма организации управления распространена во многих странах, причем она допускается лишь в определенных случаях. Там, где не имеется четкого правового регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия. Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д. Вопрос 2. «Цели и принципы государственного управления» В вопросе о принципах государственного управления в отечественной литературе наблюдается почти полное единодушие. Сами принципы понимаются как «центральные понятия, которые сформулированы на основе познания закономерностей управления, отражают уровень развития общественного сознания и степень 37 освоения им объективной сущности управленческих процессов», как «основополагающие теоретические идеи, которые выражают политическую, правовую и организационную его природу». Даже употребляя различные термины, характеризующие различные группы принципов, по своему содержанию поделенные на группы принципы идентичны: а) общественно-политические принципы, сформулированные в результате познания общих закономерностей и специфики развития государственного управления. Разумеется, государственное управление всегда тесным образом связано с политическим режимом государства и во многом обусловлено им. Среди принципов этой группы различными учеными назывались принцип демократического централизма, партийного руководства государственным управлением, социалистической законности. Общественно-политические принципы, таким образом, отражают и характеризуют наиболее существенные черты проявления государственного управления как социального феномена, выполняют важные методологические функции при выработке всех остальных принципов государственного управления. Сейчас в качестве таких принципов, по мнению автора настоящей работы, можно выделить принцип федерализма (очень важен для государственного управления с точки зрения распределения полномочий между органами управления центра и субъектов федерации), принцип законности, принцип идеологического плюрализма и многие другие, вытекающие из природы и сущности демократического государства. б) организационно-структурные принципы, отражающие строение аппарата государственного управления. Среди таких принципов называются принцип единства государственной власти, принцип двойного подчинения, функциональный принцип (распределение управленческих полномочий между различными государственными органами в соответствии с их полномочиями и компетенцией). в) организационно-функциональные принципы, выведенные на основе анализа содержания взаимодействия субъектов и объектов государственного управления и характеризующие их функциональные проявления. Сюда Атаманчук Г.В. относит принцип совместимости (взаимодействие между взаимосвязанными субъектом и объектом управления должно отличаться однородностью, непротиворечивостью), принцип соответствия (управляющие воздействия (функции управления), характер взаимосвязи между субъектами и объектами государственного управления должны соответствовать потребностям и запросам управляемых объектов), принцип достаточного разнообразия 38 (между органами государственного управления и управляемыми объектами должно быть как можно больше разнообразных взаимодействий, обеспечивающих высокую эффективность общего комплекса управленческого влияния). Необходимо отметить, что все принципы государственного управления, так или иначе взаимосвязаны и обусловливают друг друга как внутри указанных групп, так и во всей совокупности в целом. Вся история развития государственного управления свидетельствует о том, что управляющее воздействие невозможно только на базе одного - двух принципов. В этом случае принцип демократизма, например, легко может преобразовывать демократию в охлократию, а принцип федерализма, взятый в отдельности, можно интерпретировать таким образом, что разрушается целостность государственного управления. Поэтому исследование этих принципов и руководство ими в практической деятельности предполагают комплексный подход, осмысливание их как определенной системы. Осознание принципов государственного управления чрезвычайно важно. Чем более организация и функционирование компонентов субъекта государственного управления будут соответствовать требованиям системы принципам государственного управления, тем более результативным будет управляющее воздействие государства. Как уже отмечалось выше, одним из важнейших признаков государственного управления является целесообразность. Поэтому вопрос о целях государственного управления не менее важен, чем вопрос о его принципах. В самом общем смысле целью управления следует признавать достижение максимально возможного эффекта воздействия управляющей системы на развитие общественных отношений и связей. Однако осознания только такого глобального целевого подхода для осуществления практического управленческого воздействия на общественные отношения явно недостаточно. Постановка целей при реализации любых, в том числе и текущих задач управления выступает как самое активное проявление его творческой роли. В отечественной литературе подробно рассматривается механизм формирования целей, состоящий из нескольких последовательных этапов: а) Систематическое и всесторонне исследование происходящих в управляемом объекте процессов путем изучения и анализа информации, измерений, наблюдений. Выбор и сопоставление проблем, нуждающихся в решении. б) Оценка актуальных проблем и постановка одной или нескольких целей. Поиск наиболее оправданных путей их достижения. 39 в) Определение средств достижения целей с учетом реальных возможностей и имеющихся ресурсов, ограничений, перспектив развития. г) Обеспечение преемственности целей. Каждая реализованная цель становится средством для достижения другой цели. д) Согласование целей на разных уровнях управления. В сложной системе управления есть определенные общие цели, они в свою очередь дробятся по степени их значимости на составные части, происходит распределение обязанностей по выполнению одной или нескольких частей цели между государственными органами, устанавливается последовательность выполнения управленческих действий по достижению цели. е) Последним этапом является оценка степени достигнутости целей на основе анализа полученной информации. Следует подчеркнуть, что целеполагание как признак государственного управления является не только начальным пунктом его действия, оно свойственно каждому этапу управленческого процесса. Большую сложность здесь представляет сочетание объективного и субъективного моментов: выработка целей государственного управления - сложный интеллектуальный процесс, протекающий в безусловной зависимости от особенностей субъекта (конкретного должностного лица или группы лиц), но в то же время этот процесс должен идти от насущных потребностей управляемого объекта, потребностей и интересов людей, объединенных в государство. Чаще, особенно в отечественном государственном управлении, преобладает субъективное начало, поскольку значительно проще исходить из собственных умозрительных представлений, чем серьезно попытаться понять реальные нужды управляемых. К этой же категории проблем относится и засоренность общеупотребимыми штампами (например, «демократия - безусловное благо для всего человечества», хотя есть огромное множество народов, которым в силу национальных традиций демократия не только не нужна, но и вредна; кроме того, понимание демократии различно, а толкование этого понятия - тем более). Безусловно, в полном объеме отказаться от субъективного начала невозможно - каждый человек мыслит в рамках своей социальной среды, своего воспитания, образования, жизненного опыта, смотрит на мир через призму всех этих наслоений. Однако в любом случае необходимо стремиться к максимальному отражению в процессе целеполагания именно истинных потребностей управляемого объекта и формировать цели с опорой на внутреннее состояние общества и волнующие его проблемы. 40 В этом смысле очень важно именно так подробно осветить механизм формирования целей, поскольку это дает возможность реально оценить степень эффективности управленческого воздействия государства, является индикатором профессионализма в работе управленцев. Вопрос 3. «Функции государственного управления» Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления, определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах. Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления. В учебниках функции управления рассматриваются как функции органов исполнительной власти (государственного управления). В самом общем виде функции государства и его органов — это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом. Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает конкретное направление организационно41 правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления. Основные функции государственного управления — это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления. К основным функциям государственного управления можно отнести следующие. 1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления. 2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование — предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование — это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов. 3. Планирование — это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социальнокультурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.). Кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы государственной деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются программы по развитию отношений в различных отраслях и сферах государственного управления (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управления и его структуры. 42 4. Организация — это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Организация в узком смысле — это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Организующая деятельность включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления. 5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле — это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами). 6. Руководство — это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство — это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой). 7. Координация — это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация — это формирование «ансамбля» управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования. Если, например, существует несколько самостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного координационными полномочиями (в настоящее время координационными органами являются преимущественно государственные комитеты РФ, некоторые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регулирования, межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции). 8. Контроль — это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка 43 результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль — это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной деятельности органы государственной власти постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений). 9. Регулирование — использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование — это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан. Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д. Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных 44 полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах. В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием. Например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций. Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ. Государственное регулирование характеризуется как «положительное» государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д. 10. Учет — это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки 45 и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области. Тема 5. Разработка и реализация государственной политики План лекции Вопрос 1. Понятие и основные цели государственной политики Вопрос 2. Модели и виды государственной политики Вопрос 3. Подходы к изучению государственной политики Вопрос 4. Механизм реализация государственной политики Вопрос 1. «Понятие и основные цели государственной политики» Государственная политика – «политический цикл» - модели разработки государственной политики - виды государственной политики - теоретические подходы к изучению государственной политики — характеристики государственной политики - общественные проблемы - механизм определения политических целей и приоритетов критерии выбора альтернатив государственной политики политический анализ - анализ политических рисков - механизм выявления и управления рисками. Государственные структуры создаются для выполнения определенных задач, которые в той или иной степени связаны с разработкой и реализацией государственной политики. Можно сказать, что смысл существования государственного аппарата заключается в осуществлении намерений и воли политиков, воплощенных в ясную государственную политику в различных областях общественной жизни. Государственная политика - это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, которые имеются в его распоряжении. Политика должна быть открытой, конкурентной и ориентированной на результаты. Общий план действий государственных органов для решения общественных проблем включает такие элементы, как разработка 46 политической стратегии и целей, оценка затрат по альтернативным программам, их обсуждение, консультирование, выбор и принятие решения, мониторинг выполнения и т.д. Основные цели государственной политики связаны с регулированием действий социальных групп, граждан и их организаций, что включает: − защиту граждан, их деятельности и принадлежащей им собственности; − обеспечение социальной активности; − создание условий для производства товаров и услуг, необходимых для населения. Формирование и реализация государственной политики обычно имеют четыре этапа или, как иногда называют этот процесс, «политический цикл», состоящий из нескольких последовательных действий. 1-й этап — определение общественных проблем и целей политики (инициирование политики). 2-й этап - разработка и легитимация государственной политики (формирование политики). 3-й этап - осуществление и мониторинг государственной политики (осуществление политики). 4-й этап — оценка и регулирование государственной политики (оценка политики). Если рассматривать данный процесс с точки зрения взаимосвязи общественных проблем и государства, то на первом этапе государство должно определить эти проблемы (проблемы для государства), на втором этапе - разработать стратегию и план их решения, а также законодательно закрепить (легитимировать) политику, на третьем этапе - осуществить мероприятия по решению этих проблем (государство для проблем), а на заключительном этапе - оценить результаты и наметить свои будущие действия (программа для государства). Содержание и результаты каждого этапа представлены в таблице 1. Таблица 1 Содержание и результаты этапов формирования и реализации государственной политики Содержание этапа Результат этапа Определение общественных Постановка общественных проблем, проблем, целей, приоритетов и определение целей и задач органов направлений политики государственной власти Разработка и легитимация Официальный документ о политики государственной политике или 47 Осуществления и мониторинг политики Оценка и регулирование политики программе Практические действия органов государственной власти Оценка результатов и решение вопроса о будущем государственной политики или программы На первом этапе происходит определение и постановка общественных проблем, что означает: − объективное существование какой-либо ситуации, которая не является благоприятной для общества или государственных органов власти; − осознание и выделение проблемы, и превращение ее в общественную, если она затрагивает значительное количество людей, которые могут самоорганизовываться для ее решения, действуя через политические партии или группы интересов; − осознание важности проблемы и необходимости ее решения со стороны государственных органов власти. В целом здесь возможны два подхода: превентивный, когда стараются на основе анализа и прогнозирования развития ситуации заранее спланировать и осуществить мероприятия, и реагирующий (реактивный), при котором активно начинают действовать уже после того, как проблема приобретет серьезный характер для общества. После признания необходимости решения проблемы возможны несколько направлений действий государственных органов власти: − действия в интересах какой-то одной социальной группы; − учет интересов каждой из социальных групп и попытка максимально удовлетворить их интересы; − решение проблемы на базе позиционного торга на основании определенных уступок каждой из сторон; − тактика избегания решения проблемы в надежде на ее саморегулирование. В реальной жизни эта общая схема может иметь несколько иной вид. Часто этапы и особенно подэтапы могут отсутствовать, им может придаваться подчас большее, иногда меньшее значение по сравнению с другими, они могут меняться, сокращаться или увеличиваться по времени и т.д. Они также могут различаться по степени активности вовлеченных в процесс участников. Нередко отсутствуют критерии завершения каждой из этих стадий, и поэтому бывает трудно их разделить. Важно отметить, что в разработке и реализации государственной политики принимают участие частные и 48 общественные структуры и организации, а не только органы государственной власти и управления. Это значительно усложняет процесс разработки и выполнения политики, так как эти структуры стремятся отстаивать свои групповые интересы и порой бывает трудно найти разумный компромисс и прийти к согласию. На основе комплексного анализа проблем, учета их специфики и факторов, влияющих на проблемы, определяются цели и задачи политики, что позволяет выбрать основные направления и разработать совокупность мероприятий для решения той или иной проблемы. Одновременно формируется механизм реализации государственной политики, обеспечивающий выполнение поставленных целей и задач. В научной литературе о государственной политике основное внимание уделяется таким аспектам, как: − процесс разработки политики; − содержание политики в определенной сфере; − результаты и последствия политики; − методы обоснования политики; − аналитические исследования и др. Основными вопросами, возникающими при изучении различных аспектов государственной политики, являются следующие: 1. Кто и как определяет цели и разрабатывает государственную политику? 2. Как осуществляется и кто оценивает результаты государственной политики? 3. Какова должна быть политика государства в отдельных общественных сферах: социальной, экономической, военной, жилищной, экологической и др. ? 4. Какие отношения складываются между различными участниками государственной политики и каково отношение населения к официальной государственной стратегии и политическому курсу? Сложность и масштабность процесса развития государственной политики обусловливают участие в ней многих организаций и отдельных личностей, но наиболее важную роль играют: 1) законодательные (представительные) органы власти; 2) исполнительные органы власти; 3) группы интересов и группы давления. В отдельных случаях это ведет к созданию “железного треугольника”, в котором каждый из участников играет отведенную ему роль, выполняя определенные функции, которые различается на каждом из этапов. Вместе они могут существенно влиять на разработку и 49 реализацию политики в определенной сфере, отстаивая корпоративные интересы. Все это относится к непосредственным участникам, являющимся субъектами политики, однако необходимо учитывать и объекты политики, т.е. социальные слои и группы, на которые она распространяется. Тем более что в последнее время грань между ними становится все менее заметной, так как идет процесс подключения граждан к решению различных общественных проблем и формируется механизм, регулирующий взаимоотношения между государством и гражданами, направленный на повышение качества государственных услуг, облегчение административных процедур, получение информации о выполнении политики и ее эффективности со стороны населения. Вопрос 2. «Модели и виды государственной политики» Существуют различные модели разработки государственной политики. В зависимости от того кто, играет главную роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ, можно выделить три модели. Модель «сверху – вниз», когда решения принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до нижних уровней и конкретных исполнителей, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей. Модель «снизу – вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются общественные группы и организации, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов. На основании их предложений и с учетом их мнений разрабатывается целостная государственная политика. «Смешанная» модель объединяет эти два подхода, когда существуют механизмы привлечения к разработке политики граждан и государственных служащих при сильном централизованном управлении. Однако при любых моделях и типах государственной политики ее результативность во многом зависит от того, в какой степени органы государственного управления следуют основополагающим административным ценностям, характерным для демократических государств, к которым относятся: надежность, прозрачность, подотчетность, адаптируемость, эффективность. 50 Эти принципы должны являться основой деятельности всех государственных институтов и административных процессов, а также быть легко проверяемы со стороны внешних организаций: парламента, судебных органов, общественных организаций и граждан. Обычно государственную политику разделяют по направлениям в зависимости от характера и содержания проблем и вопросов, которые необходимо решать органам власти в определённой сфере общественной жизни. Можно выделить следующие виды государственной политики: экономическую, социальную, топливносырьевую, административную, экологическую, иностранную, военную, национальной безопасности, кадровую, демографическую, культурную, информационную, аграрную, правовую, научно-техническую и т.д. Например, при составлении планов социально-экономического развития государства мероприятия разрабатываются по следующим направлениям: − финансовая, денежная и ценовая политика; − структурная политика; − аграрная политика; − социальная политика; − региональная экономическая политика; − внешнеэкономическая политика. Если перейти на другой уровень, то внутри каждого направления можно выделить большое число направлений государственной политики. Например, в рамках общей социальной политики планируются мероприятия в таких областях, как занятость населения, пенсионное обеспечение, охрана здоровья, образование и др. Экономическая политика в свою очередь делится на промышленную, налоговую, тарифную, денежно-кредитную, ценовую, таможенную, инвестиционную и т.д. Однако возможна классификация и разделение по другим критериям, что позволяет лучше понять характер отношений, существующих между участниками разработки и реализации политики, а также определить уровень конфликтности той или иной политики. При данном подходе выделяются такие виды государственной политики, как политика распределительная, перераспределительная, регулирующая, административно-правовая, стратегическая и антикризисная. Распределительная политика связана с действиями органов власти по распределению соответствующих материальных благ и выгод среди различных групп населения: социальные программы, образование, наука и др. 51 Перераспределительная политика означает, что определенные ресурсы передаются от одной группы населения к другой путем налогов, тарифов, трансфертов и др. Регулирующая политика включает в себя действия органов государственного управления по регулированию различных видов деятельности: экономическое регулирование, защита потребительского рынка, и др. Административно-правовая политика связана с нормотворческой деятельностью и функционированием государства. Стратегическая политика охватывает взаимоотношения с зарубежными государствами и включает иностранную и оборонную политику. Антикризисная политика проводится государством в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств, которые требуют специальных действий. Вполне логично, что наиболее острые разногласия возникают при проведении перераспределительной политики, когда финансовые, материальные или иные ресурсы берутся от одной социальной группы и передаются другой. Иная ситуация складывается при распределительной и часто при стратегической и антикризисной политике, когда удается достичь согласия и наладить сотрудничество и поддержку данного курса среди различных социальных и политических групп. Естественно, все эти аспекты необходимо учитывать при разработке государственной политики, дабы быть готовым к различным формам действий и заранее оценить все возможные риски и ее последствия. Вопрос 3. «Подходы к изучению государственной политики» Существует несколько теоретических подходов к изучению государственной политики, позволяющих с различных позиций и точек зрения проводить общий анализ государственной политики. Все они дают определенную систему координат, которая необходима в качестве отправной точки для любого научного исследования деятельности органов государственной власти по выработке политической линии в данной общественной сфере. Рассмотрим основные подходы госполитики. 1. Институционапизм, рассматривает госполитику как результат деятельности государственных институтов (правительство, парламент, бюрократия, судебные органы и др.), использующих определенные административные процедуры. 52 2. Концепция политического процесса представляет госполитику как результат политической деятельности, имеющей фиксированные ступени и этапы (определение проблем, постановка целей, формирование политики, легитимация, выполнение, оценка и мониторинг) в процессе решения общественных проблем. 3. Теория групп оценивает государственную политику как результат групповой борьбы, конфликта между различными группами в обществе и правительстве и поиска консенсуса по конкретным вопросам политики. 4. Теория элиты рассматривает государственную политику как результат предпочтения и выбора политической и административной элит. 5. Теория рационализма рассматривает государственную политику как результат деятельности по достижению оптимальных общественных целей на основе разработанных технологий управления. 6. Теория инкрементализма (постепенности) - государственная политика как последовательная и поэтапная деятельность государственной бюрократии по медленному изменению существующего положения дел, т.е. небольшие вариации по изменению прошлого состояния. 7. Теория игр - государственная политика как рациональный выбор в конкурентной борьбе двух наиболее влиятельных сторон в обществе или правительстве. 8. Теория общественного выбора - государственная политика как результат деятельности индивидов на основе осознания собственных интересов и принятия соответствующих решений, которые должны принести им определенную выгоду. 9. Теория открытых систем - государственная политика как результат ответа политической системы на запросы и нужды соответствующих структур и факторов внешней среды. Если подходить к государственной политике как к постоянному политическому процессу, а данный подход является одним из наиболее используемых и популярных, то акцент в этом случае делается на целях, содержании действий, характеристиках участников и результатах государственной политики. Особенно большое значение имеют правовые и моральные аспекты государственной политики, что важно, например, для России, находящейся в условиях переходного периода. Наиболее важные характеристики государственной политики, которыми она должна обладать в целом, сводятся к необходимости отвечать следующим показателям: 53 − реагировать на изменения, происходящие в обществе и государстве; − иметь комплексный характер и рассматривать любую проблему во взаимосвязи с другими проблемами; − быть эффективной и результативной; − пользоваться доверием населения. Государственная политика может разрабатываться и реализовываться на нескольких уровнях в зависимости от масштаба решаемой проблемы или охвата общественной сферы. Этот уровень определяет цели и стратегию политики, характер участвующих организаций и индивидов, методы осуществления и последствия. Обычно выделяют три уровня государственной политики: − макроуровень в глобальных масштабах страны, группы стран; − метауровень, относящийся к отдельным сферам и направлениям; − микроуровень, затрагивающий решение локальных проблем. Кроме того, выделяют также общегосударственную, региональную и местную политику. Понятно, что грань между ними весьма условна так, например, общенациональная государственная политика предполагает ее доведение до нижних звеньев государственной власти и возможность непосредственно влиять на конкретных граждан государства. Важное значение имеет контекст государственной политики, и в первую очередь те многочисленные факторы внешней среды, которые влияют с различной степенью интенсивности на ее разработку и реализацию. Во-первых, выделяют общую среду: - экономическую систему (производство, распределение, уровень инфляции, занятость, налоги и др.); - социальную систему (социальная структура, национальноэтнические и религиозные группы, демографическая структура, ценности и нормы поведения и др.); - политико-правовую систему (разделение властей, структура политической власти, политическая культура, законодательство и др.); - технологическую систему (развитие науки и технологий, система управления инновациями, информационные технологии и др.). − международную систему (внешняя политика, геополитическая ситуация, уровень сотрудничества или конфликтности с иностранными государствами и др.). Каждый из этих компонентов имеет свои характеристики, среди которых наибольшее значение имеют степень сложности и уровень стабильности. 54 Во-вторых, это внешние факторы, которые могут напрямую воздействовать на государственную политику. Среди них выделяют: 1) Политические факторы: - группы интересов и лоббистские организации; - политические партии; - средства массовой информации; - общественное мнение; - различные группы элит (финансовые, региональные). 2) Институциональные факторы: - законодательные (представительные) органы власти; - органы исполнительной власти (федеральные, региональные, местные); - судебные и контрольные органы. 3) Экономические факторы: - экономические программы; - материальные и финансовые ресурсы. 4) Социальные факторы: - социальные ценности и нормы; - профессиональная этика и традиции. 5) Технологические факторы: - инновационные технологии; - распространение продуктов и услуг. Эти факторы внешней среды обладают неоднородным потенциалом, их влияние или давление может проходить в различных формах, иногда в соответствии с официальными процедурами, часто на основе неформальных отношений, иметь различные результаты и последствия. В-третьих, это внутренние факторы и силы, которые проявляются внутри государственных органов, непосредственно вовлеченых в процесс разработки и осуществления государственной политики. В общем плане развитие демократии требует установления между государством и гражданским обществом разнообразных и многочисленных связей, так как каждая сторона выполняет определенные функции и задачи в регулировании социальных процессов. Государственная власть регулирует различные общественные сферы или управляет ими, но в то же время гражданское общество обладает большими возможностями влиять на власть и политику, которую она проводит, используя свои институты (партии; группы интересов, СМИ, общественных лидеров и т.д.). Механизм контроля и консультирования играет важную роль в разработке государственной политики в различных сферах 55 общественной жизнедеятельности демократических государств, так как граждане могут влиять на органы государственной власти или непосредственно, например, через выборы, референдумы, путем прямых действий, или косвенным путем, посредством партий, групп интересов, средств массовой информации или общественного мнения. В процессе анализа государственной политики особое внимание требуют к себе учет исторических особенностей развития российской государственности и присущей государству на всех исторических этапах патерналистской направленности деятельности органов государственной власти. Много характерных особенностей имеют стиль работы государственной бюрократии в России и система ценностей, сформировавшаяся на протяжении многих десятилетий и влияющая на психологию и поведение как руководителей, так и служащих государственного аппарата. Естественно, необходимо учитывать конституционную основу государственной политики, структуру и особенности функционирования всей системы государственного управления и особенно характер федеративных отношений в стране на данном этапе. Большое значение имеют качественные характеристики общественного капитала, который представляет собой неформальные правила и нормы в обществе, долговременные отношения, существующие между социальными классами и группами, их способность скоординировать действия и политику на общее благо. Формирование политики является одним из важных этапов, так как от его правильности и точности зависит успех реализации политики и полученные результаты. Разработка государственной политики начинается с определения основных целей и приоритетов государства в той области, которая нуждается в государственном регулировании и воздействии. Вначале необходимо рассмотреть сами общественные проблемы и уяснить почему они становятся объектами деятельности государственных органов власти. Известно, что любая проблема возникает из тех событий или явлений, которые имеют место в реальной жизни и непосредственно влияют на социальные процессы в обществе. Если нет событий, то нет и проблем. Причин или факторов, которые способствуют их возникновению, можно назвать довольно много. Это могут быть природные явления, социальные конфликты и процессы, научные теории и открытия и т.д. Проблемы могут появиться в результате действий самих органов государственной власти, особенно если они сильно расходятся с интересами общества и ведущими социальными тенденциями. Однако 56 эти события приобретают форму проблемы для человека тогда, когда наступает разрыв между его потребностями и возможностью их удовлетворить, используя имеющиеся ресурсы. Проблему можно определить как противоречие между постоянно возникающими человеческими потребностями и возможностью общества их удовлетворить. Сами проблемы обычно делят на частные и общественные, хотя это деление во многом условно и субъективно. К общественным проблемам можно отнести потребности, которые приобрели значимость для больших групп населения. Существуют два подхода выделения общественных проблем: на основе численности людей, которых они затрагивают, или с учетом поддержки, отклика, интереса населения к ним. Одна из задач политической системы состоит в том, чтобы выявлять общественные проблемы и вырабатывать стратегию их решения. Если политики запаздывают с принятием мер по решению проблем, в частности, из-за неспособности их идентифицировать и выделить, то тогда они могут приобрести общенациональные масштабы и потребуются большие усилия и средства для ее решения. Понятно, что наличие какой-либо общественной проблемы не ведет автоматически к тому, что этой проблемой начинают заниматься органы государственной власти, т. е. необходим механизм, позволяющий ставить проблемы перед государством, чтобы они приобрели характер государственных проблем. Это неразрывно связано с другим, очень важным элементом государственного управления - постоянным составлением списка наиболее актуальных проблем или формированием повестки дня, что служит ориентиром для действий госаппарата. Ограниченные ресурсы общества не позволяют заниматься решением всех проблем, поэтому выбирают лишь первостепенные. Процесс их определения для государства неразрывно связан с политической борьбой, в которой активно участвуют различные социальные слои общества, в том числе политики и чиновники. В обществе имеются проблемы, которые являются традиционными, существуют продолжительное время и постоянно находятся в поле зрения властей (преступность, бедность, болезни и т.д.). Но в списке проблем появляются новые, с которыми общество раньше не сталкивалось и которые требуют принципиально иных решений. На государственную политику влияет также динамика этих проблем, так как одни из них могут уменьшаться и терять свою актуальность, другие, наоборот, увеличивают свои масштабы и 57 начинают угрожать социальной и политической стабильности государства, а третьи носят искусственный характер и навязываются определенными политическими силами, заинтересованными в том, чтобы эти проблемы привлекли внимание населения и властей. Если рассматривать процесс выбора проблем и определение целей государственной политики как деятельность социальных слоев и групп, отстаивающих свои интересы (модель развития политики “снизу вверх”), то основными этапами данного процесса являются: 1) восприятие и выделение проблем социальными слоями населения и государственными органами власти; 2) объединение и организация социальных слоев, которые не только осознали эти проблемы, но и проявляют заинтересованность в их решении путем создания своих организаций и структур; 3) представительство и участие, т. е. деятельность, связанная с желанием социальных слоев или организованных групп (групп интересов) непосредственно участвовать в разработке и осуществлении государственной политики в определенной области на ее различных этапах. Однако возникает вопрос о том, обладают ли эти группы достаточными знаниями о сущности и причинах возникновения данной проблемы, а также о путях и средствах ее решения, исходя из имеющихся ресурсов, в рамках принятого законодательства и существующих моральных норм. В демократическом государстве имеется множество каналов и механизмов, позволяющих доводить до власти список актуальных проблем через политические партии, СМИ, группы интересов и т.д. Существует несколько факторов, способствующих привлечению внимания государства к общественным проблемам, т. е. к явлениям или событиям, которые воспринимаются населением как требующие внимания всего общества, так чтобы они стали государственными проблемами, т. е. потребовали конкретных действий органов власти. Это такие факторы, как: - важность и серьезность проблемы для общества и государства; - внимание к ней большого числа людей, выступающих за ее решение; - наличие варианта легкого решения проблемы. Таким образом, анализ процесса постановки и определения проблем перед государством предполагает изучение следующих компонентов: - событий или явлений, затрагивающих интересы общества или власти; 58 - организаций и групп, обладающих соответствующими ресурсами и влияющих на проблему; - степени участия и вовлечения этих групп и организаций в процесс разработки государственной политики; - структуры политического процесса и механизмов обратной связи. После выделения и осознания важности общественных проблем, государственные органы власти должны провести анализ этих проблем, который в общем сводится к ответу на вопросы: кто, что, когда, где, почему и как? Для этого необходимо: - определить содержание и характер проблемы; - выявить границы и масштаб проблемы; - определить и уточнить основные цели и задачи политики в этой области; - провести анализ факторов (переменных), влияющих на проблему; - исследовать политику в этой области и современное законодательство; - изучить потенциальные выгоды и потери для различных социальных групп и участников реализации политики; - классифицировать проблемы для уточнения областей решения; - выделить аспекты проблем, которым надо уделить главное внимание; определить цели и направления разрабатываемой государственной политики. Это является первоначальным этапом, за которым обычно следуют другие шаги в рамках работы государственного аппарата по анализу общественных проблем, что позволяет изучить следующие вопросы: - как возникают проблемы; - как они выделяются в политике; - какие возможны действия по их решению; - каковы приоритеты действий; - какой должна быть система их решения. Этап определения и анализа проблем, без сомнения, является одним из самых важных и ответственных, так как от его результатов зависят направление и эффективность дальнейших действий государственной власти. Здесь необходимо определить характер проблем, а именно: - истинные и ложные проблемы (проблемы-фантомы); - проблемы-причины и проблемы-следствия (симптомы); - главные и второстепенные проблемы. 59 Необходимо проблемы классифицировать и выявить все аспекты взаимоотношений между ними, чтобы на основе проведенного исследования можно было построить «древо проблем», начиная с главной проблемы и переходя затем к проблемам первого, второго и последующих уровней. Постоянной задачей правительства является рационализация государственной политики, что означает определение круга приоритетных отраслей, сфер и проблем, которым необходима государственная поддержка и стимулирование на основе заданных критериев - экономических, социальных и др. Главными являются три вопроса: - можно ли объективно определить приоритеты и какова роль политических факторов? - можно ли измерить приоритеты и какие методы являются наиболее надежными? - как практически определить приоритеты и кто должен это делать? К вопросу определения приоритетов возможно несколько подходов, реализуемых в работе органов государственной власти. 1. Политический подход. Выбор приоритетов происходит в процессе политической борьбы между различными партиями и группами и зависит в первую очередь от таких факторов, как расстановка политических сил, характер отношений между ними и обществом, глубина конфликта интересов и особенность политической культуры. Большое значение имеет при этом учет особенностей «политического цикла» в данный период времени, так как начало избирательной кампании может существенно повлиять на приоритеты политики. 2. Субъективный подход. Приоритеты выбираются в результате иррационального поведения, в основе которого лежит разрыв между определенными стандартами, нормами и восприятием существующей ситуации структурами и индивидами, которые должны и имеют возможность сделать выбор. Здесь на первый план выходят такие показатели, как а) восприятие и осознание ситуации и б) стандарты или нормы, имеющие отношение к данным проблемам, что в целом позволяет изменять приоритеты путем воздействия на сознание и психику политиков или социальных групп. 3. Объективный подход. С целью избавления от субъективизма и политиканства часто, особенно при решении конкретных вопросов, применяют набор количественных показателей, позволяющих более объективно подойти к этому вопросу и рационально оценить важность 60 проблем или целей. Эти показатели могут быть самыми различными, но в общем они должны учитывать: а) серьезность и неотложность проблемы для общества, т.е. степень расхождения с существующими нормами и стандартами; б) степень вовлеченности населения в эту проблему, скольких людей прямо или косвенно затрагивает эта проблема и каков уровень социальной напряженности; в) последствия данной проблемы для различных областей человеческой жизнедеятельности в краткосрочной и долгосрочной перспективе, если эту проблему не решать; г) объем ресурсов, затрачиваемых на ее решение. Например, приоритеты в научно-исследовательских и опытноконструкторских разработках (НИОКР) могут устанавливаться по таким показателям, как: актуальность проблемы (высокая, средняя, низкая, неопределенная); - уровень вероятности реализации в установленные сроки; - препятствия на пути реализации (экономические, технические и др.); - необходимость привлечения зарубежных партнеров; - сравнение уровня НИОКР по данной тематике с зарубежными странами (выше, равен, ниже). В общем плане выделяются две группы факторов, влияющих на выбор приоритетов в государственной политике. Во-первых, это результаты, которые могут быть получены при решении проблемы, а также перспективы развития ситуации в данной сфере; во-вторых, наличие необходимых ресурсов и их экономия при решении проблемы. Правительство должно постоянно заниматься регулированием приоритетов и оптимизацией их ресурсного обеспечения. Выбор приоритетов неразрывно связан с процессом определения основных целей государственной политики в данной области, что является одной из важнейших задач органов государственного управления и состоит в том, чтобы точно знать, куда идти и чего необходимо добиться в конце этого пути. Общую стратегию внешней и внутренней политики в Российской Федерации определяет Президент РФ. Он же ставит общие цели перед федеральными органами исполнительной власти, в частности, в своем ежегодном послании к Федеральному Собранию РФ. Правительство РФ определяет конкретные цели и стратегию государственной политики в отдельных областях. Парламент РФ также принимает в этом участие, обсуждая актуальные проблемы, в ходе принятия бюджета или законодательных актов, относящихся к отдельным сферам государственной политики. 61 Вопрос 4. «Механизм реализация государственной политики» Реализация государственной политики - механизм реализации участники реализации - процесс реализации - целевые программы мониторинг - оценка реализации: типы оценок, оценочные исследования - анализ влияния. Часто бывает, что хорошо продуманная и разработанная политика не приносит ожидаемых результатов по причине ее плохого исполнения. Поэтому невозможно отделить разработку государственной политики от ее реализации, так как еще на подготовительном этапе необходимо учитывать и анализировать то, в какой степени планы и программы реализуемы в конкретных условиях. Кроме того, на всех этапах - разработки, реализации, оценки существуют общие проблемы, которые необходимо изучать и решением которых лучше заниматься. Еще один вывод, следующий из опыта многих стран, состоит в том, что большую роль играет политическая среда, в которой реализуется данная политика, в том числе уровень сотрудничества между политиками и администраторами, центральными и местными структурами; степень поддержки политических лидеров и т.д. Из этого следует, что проведение в жизнь государственной политики является сложным процессом, объединяющим как политическую, так и административную деятельность. Необходим более широкий взгляд на происходящие процессы, и большой ошибкой являются попытки свести реализацию политики к технологическим и административным аспектам. Реализация государственной политики - это постоянный, динамичный процесс достижения поставленных целей, в котором принимают участие различные органы государственной власти и институты гражданского общества. Реализация начинается сразу же после одобрения и легитимации государственной политики или отдельной программы и является основным видом деятельности государственного аппарата. Составной частью осуществления государственной политики является определение механизма ее реализации, включающего совокупность средств, методов и ресурсов, обеспечивающих выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами. Механизм реализации состоит из комплекса мероприятий: - организационно-управленческих, - нормативно-правовых; 62 - финансово-экономических; - социально-психологических. Существуют три методологических подхода к проблеме реализации государственной политики, рассматривающих этот процесс с различных позиций. Во-первых, реализация как линейный процесс. При этом основными организационными условиями успешного выполнения являются: 1) ясные цели деятельности и стандарты выполнения функций; 2) наличие необходимых ресурсов: финансовых, материальных, информационных, человеческих и т.д.; 3) эффективные организационные структуры; 4) разработанные правила, процедуры и инструкции, координирующие и регламентирующие деятельность организаций и их отношения с властными структурами; 5) развитые коммуникации и система координации деятельности различных структур, вовлеченных в процесс осуществления политики, в том числе: - исполнительной и законодательной власти; - центральной, региональной и местной властей; - самих федеральных органов исполнительной власти; 6) мотивированный и квалифицированный персонал. Во-вторых, реализацию можно рассматривать как комплекс действий различных государственных структур, связанных с адаптацией всех участников, и в первую очередь высших руководителей, на всем протяжении осуществления политики к условиям и задачам, которые приходится решать, с умением согласовывать свои интересы и формировать партнерские отношения. Здесь большую роль играют информационные системы и каналы обратной связи, позволяющие узнавать о происходящих событиях и полученных результатах и на их основе регулировать свою деятельность, исходя из миссии и целей организации или индивида. В-третьих, реализацию можно представить как деятельность по определенным правилам как формальным, так и неформальным, которые установлены в самом начале или формируются участниками осуществления политики на основании накопленного опыта. Следование им при разработке стратегии и тактики, управлении и контроле позволяет определять роль каждого участника и быстрее реализовывать цели организации. Важное значение в этом случае имеет организационная культура, существующая в организациях и влияющая на характер отношений между их членами. 63 В целом выделяют следующие типы участников реализации: отдельные индивиды, организованные группы, государственные институты и организации. Последние обычно делят по двум критериям: уровню управления и характеру организации. Уровень управления: федеральный; региональный; местный. Характер организаций: - центральные органы власти: президент и его администрация, правительство и его аппарат; - законодательные органы власти: парламент и его структуры, депутаты; - исполнительные органы власти: их руководители и сотрудники аппарата; - судебные органы власти: суд, прокуратура; - неправительственные организации: профсоюзы, группы интересов, частные компании и фирмы, СМИ, научные центры и совещательные органы. Главную роль при осуществлении государственной политики играют органы исполнительной власти на всех уровнях, от центральных до местных структур. На втором месте обычно находятся неправительственные организации, которые непосредственно заинтересованы в реализации определенной политики и часто принимают в ней самое непосредственное участие. Остальные участники играют лишь эпизодическую роль, это относится и к органам представительной власти. Процесс реализации политических целей начинается после принятия соответствующих законодательных документов и представляет собой конкретные действия и мероприятия государственных органов исполнительной власти. Для того чтобы эти действия были результативными и приводили к ожидаемым результатам, необходимо выполнение нескольких ниже перечисленных условий. 1. Законодательство должно точно определять границы и основные организационные и финансовые аспекты реализации государственной политики. 2. Исполнительные органы должны обладать необходимыми ресурсами и квалифицированными кадрами. 3. Государственная политика должна найти широкую поддержку среди социальных групп и лидеров общественно-политических организаций. 64 4. Государственная политика не должна вызывать социальных конфликтов и подрывать социально-экономические или политические основы государства. В процессе реализации политики роль государственных органов власти состоит в том, чтобы: - получить необходимые ресурсы; - разработать соответствующие планы и программы; - организовать и скоординировать деятельность участников; - осуществить мероприятия по достижению поставленных целей. Ключевым составляющим успеха реализации государственной политики являются отношения внутри системы государственного управления. Слабость реализации заметнее всего проявляется там, где отсутствует четкое разделение властных полномочий между различными органами власти. Еще одним фактором успеха является качество разработанной политики, государственной программы или принятого решения. Целевые программы - это инструмент государственного управления. Они увязаны по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления с комплексом научно-исследовательских, опытноконструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития. Эти программы направлены на достижение поставленных органами государственной власти целей и являются основным инструментом структурных преобразований в экономике и при решении важных социальных проблем. При выборе проблем, которые целесообразно решать программными методами, используются несколько критериев, в том числе: - существенная значимость мероприятий для страны или региона; - принципиальная новизна и высокая эффективность программных мероприятий; -невозможность решения рассматриваемых проблем с использованием рыночных механизмов; - необходимость целевой координации межотраслевых связей в ходе реализации программных мероприятий. Проект целевой программы состоит из нескольких блоков, как-то: 1) содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; 65 2) основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации; 3) система программных мероприятий; 4) ресурсное обеспечение программы; 5) организационно-экономический механизм реализации программы; 6) организация управления программой и контроль за ходом реализации; 7) оценка эффективности социально-экономических последствий программы; 8) паспорт программы. В приложении к проекту целевой программы даются: - пояснительная записка; - бизнес-план с социально-экономическим и техникоэкономическим обоснованием; - предварительная бюджетная заявка на ассигнования из государственного бюджета для финансирования программы на очередной финансовый год; лист согласования с заинтересованными органами исполнительной власти. В органах исполнительной власти особое внимание уделяют разработке стратегического и оперативного планов и увязыванию их с целями и деятельностью представительной власти. Так, для создания оперативного плана проводят следующие действия: - увязывают рабочий план с долгосрочными целями; - определяют конкретные показатели выполнения; - доводят планы до непосредственных исполнителей; - определяют механизмы регулирования и обратной связи. Чтобы оперативные планы были успешно выполнены, необходимо наличие нескольких условий, в том числе: - умелое и гибкое политическое руководство; - соответствующие ресурсы, прежде всего человеческие и финансовые; - грамотное управление и эффективные организационные структуры; - мотивация персонала. Одним из эффективных методов, позволяющих еще на начальной стадии изучить вопросы результативности выполнения планов или программ, является разработка сценария их реализации политики или программы. В нем дается описание будущих событий и предвидится поведение основных участников. Обычно разрабатывают несколько 66 сценариев при различных условиях и наличии благоприятных и негативных факторов. Суть разработки сценариев сводится к тому, чтобы определить основных участников реализации, выбрать конкретные правила или условия их деятельности, определить формы и характер действий и поведения участников, спрогнозировать промежуточные и конечные результаты. Если проанализировать положение в области реализации государственной политики в России, то можно выделить несколько проблем, с которыми приходится сталкиваться на практике. Во-первых, достигается лишь часть целей государственной политики, что относится ко всем ее областям, от социальной до экономической. Во-вторых, в реализации политики участвует много различных организаций, групп и личностей, что затрудняет процесс координации их работы. Кроме того, они имеют различные ценности и мотивы, что еще больше усложняет отношения между ними. В-третьих, они используют различные способы и методы осуществления государственной политики. В-четвертых, сильное влияние на реализацию государственных программ оказывает нестабильность и неопределенность федеративных отношений в стране. Тема 6. Государственная региональная политика План лекции Вопрос 1. Региональное управление: цель, принципы Вопрос 2. Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ Вопрос 3. Формы участия государства в развитии регионов Вопрос 4. Формы финансовой помощи регионам Вопрос 1. «Региональное управление: цель, принципы» Регион – часть территории РФ, которая характеризуется общностью природных, социально-экономических, национальнокультурных и других условий. Федеративное устройство государства, а также природные, хозяйственные и геополитические условия развития между регионами предопределяют: 1) актуальность повышения регионального управления; 2)поиск оптимального варианта разграничения прав и ответственности между федеральным центром и субъектами Р. 67 Федеративный центр обеспечивает общность экономического и социального пространства единством системы управления, денежной, бюджетной, налоговой политики. Каждый регион вправе принимать свою тактику реформ в рамках единого правового поля без ущерба другим регионам и центру. На региональном уровне успешно решаются вопросы использования природных ресурсов, охраны окружающей среды, поддержки малого предпринимательства, бытового обслуживания, образования и здравоохранения, реализации социальных реформ (о ЖКХ). Процесс регионального уровня базируется на следующих принципах: 1) обеспечение целостности страны; 2) единство системы органов государственной власти; 3) разграничение прав и ответственности между федеральным центром и субъектом федерации. Регулирование предполагает регулирование экономического и социального развития региона с помощью региональной политики. Эти управленческие функции должны быть разграничены между федеральным и региональным уровнями. Эти разграничения осуществляются на: 1) основании Конституции РФ, законов; 2) основе полномочий использования принципа делегирования полномочий. Высшая инстанция берет на себя лишь те функции, которые не может выполнить низшая. Право принятия решений передается на тот уровень, который находится ближе к заинтересованному населению. Разграничение функций управления заключается на основе законов и договоров между федеральным центром и регионом. Механизм заключения договора между Российской Федерацией и ее субъектами не может изменять конституционный статус региона, а также служит механизмом выравнивания интересов, прав, обязанностей субъектов РФ. Вопрос 2. «Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ» Федеративным договором установлены предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов власти. К предметам ведения РФ отнесены около 50 позиций; совместного ведения – 40; субъектов РФ не фиксированы, за исключением предметов ведения РФ 68 и совместного ведения. В своих нормативных актах, субъекты РФ отражают до 50 полномочий собственного ведения. В ведении РФ находятся вопросы общегосударственного значения: -принятие и изменение Конституции РФ и ФЗ, контроль за их соблюдением; -защита прав и свобод человека; -организация федеральных органов власти; -управление федеральной собственностью; -разработка основ федеральной политики; -финансовое, валютное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, ценовая политика и др. В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся следующие вопросы: -обеспечение соответствия Конституций, законов и других правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и ФЗ; -разграничение государственной собственности, общие принципы налогообложения; -общие принципы организации государственной власти и местного самоуправления; -кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и др. При разграничении полномочий субъектов РФ используется принцип делегирования полномочий (субсидиарности). Сфера ведения определяется на основе ФЗ и заключения между РФ и субъектами РФ двусторонних договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий (табл. 1). Договоры (являясь правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти) учитывают региональные особенности и направлены на сохранение территориальной целостности, единства экономического пространства, обеспечение действенности государственной власти (табл.2.). Таблица 2 Перечень предметов договора и соглашения № 1. 2. Предметы договора Конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и ФЗ Условия и порядок осуществления Предметы соглашения Передача осуществления части полномочий Условия и порядок передачи осуществления части полномочий 69 3. 4. разграниченных договором полномочий Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора Иные вопросы, связанные с исполнением положений договора Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении соглашения Иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения Правовой формой передачи части своих полномочий (РФ и субъекты РФ) являются соглашения. Сторонами договора являются федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом субъекта РФ органы государственной власти субъектов РФ. Сторонами соглашений являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. При Президенте РФ образована Комиссия по подготовке договоров и соглашений. Проекты договоров и соглашений вносятся в Комиссию высшим должностным лицом субъекта РФ и направляются для рассмотрения в законодательный орган субъекта РФ и Совет Федерации РФ. Федеральные органы исполнительной власти обязаны представлять в Комиссию свои заключения и предложения по этим проектам. Договор подписывает Президент РФ и уполномоченное лицо субъекта РФ. После подписания могут заключаться, являющиеся его составными частями, соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения в договоре, если эти полномочия не установлены ФЗ. Соглашение подписывает руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти и уполномоченное лицо субъекта РФ. Соглашения о передачи части своих полномочий друг другу подписывают Председатель Правительства РФ либо уполномоченный им представитель федерального органа исполнительной власти и уполномоченное лицо субъекта РФ. Органы государственной власти субъекта РФ имеют право оспаривать в суде и вносить в Правительство РФ предложения об отмене либо приостановления действия правовых актов министерств и ведомств РФ, которые реализуют вопросы, отнесенные к ведению субъекта РФ, и в ряде других случаев. 70 Вопрос 3. «Формы участия государства в развитии регионов» Формами участия государства в регулировании развития регионов являются: федеральные и региональные программы, которые финансируются на долевых началах из федерального бюджета. Эти программы определяют приоритеты развития и меры государственной поддержки регионов. Для реализации этих программ создаются специальные фонды. Постановлением Правительства от 7 декабря 1996г. № 1450 образован центр федеральных программ по поддержке регионов. Этот центр находится при Правительстве РФ и выступает единым заказчиком федеральных целевых программ развития региона. - Правительственная комиссия по государственной поддержке развития регионов, которая координирует деятельность федеральных и региональных органов власти по стимулированию инвестиционной активности в регионах, эффективности использования выделяемых бюджетных средств. Комиссия готовит предложения по приоритетным направлениям развития регионов, совершенствованию мониторинга социально-экономического развития, оказанию помощи в реализации целевых программ. Проблемы, возникающие в этом вопросе, связаны с неравномерностью развития регионов. Проблемными стали регионы, где сосредоточены предприятия ВПК, легкая промышленность, металлообработка и др. После 1992 г. различия в уровне социально-экономического развития увеличились, и регионы разделились на богатые и бедные. Только 10 регионов (из 89) производят 44% ВВП страны. К таким регионам относятся: Москва, Башкирия, Татарстан, Липецкая, Нижегородская, Самарская, Свердловская области, Краснодарский край, Ханты-Мансийский, Ямалоненецкий автономные округа. Официальное деление регионов на депрессивные и не депрессивные заменило их классификацию на нуждающиеся и не нуждающиеся в государственной поддержке. Основным критерием депрессивности призвано расчетное превышение расходов над доходами. При этом в доходы включаются: собственные доходы, трансферты, дополнительная помощь; расходы: оплата труда, детские пособия, стипендии, субсидии ЖКХ, средства на содержание социально-культурной сферы. К депрессивным регионам отнесены 28 регионов, в первую тройку вошли Дагестан, Бурятия, Тува. 71 Основными направлениями государственной политики в отношении кризисных территорий являются: 1)структурная перестройка производственного комплекса; 2)уменьшение зависимости отвне региональных поставок импорта с замещением собственным производством; 3)создание региональных инвестиционных и инновационных фондов; 4)реконструкция предприятий. Вопрос 4. «Формы финансовой помощи регионам» Минимальная бюджетная обеспеченность – минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти, или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. Для выравнивания бюджетной обеспеченности образуется Федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР). Трансферты (перевод средств в бюджет нижестоящего уровня) за счет ФФПР являются основной формой дотаций на выравнивание возможностей социально-экономического развития, гарантирования выплат по защищенным статьям бюджета. Они обеспечивают дотационным регионам одинаковое значение скорректированных налоговых доходов. Вывод: учитывается не реальное социальное положение населения, а обеспеченность бюджетными средствами. Доля каждого региона исчисляются с помощью выравнивающих коэффициентов. Так, учитывается отношение обоснованной (нормативной) бюджетной потребности региона в расчете на душу населения к средней (минимальной) потребности по России (индекс бюджетных расходов - ИБР). Индекс показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (на душу населения) в данном регионе по сравнению со средними или минимальными по России затратами для обеспечения сопоставимого уровня финансирования основных бюджетных расходов. Существует такое понятие, как бюджетные нормативы, которые базируются на минимальных стандартах (это государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов, 72 гарантируется государством на определенном минимальном допустимом уровне на всей территории РФ), они дифференцируются по регионам с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. Бюджетные нормативы используются только для расчетов финансовой помощи регионам и не предопределяет уровень и структуру бюджетных расходов субъектов РФ. Например, для обоснования бюджетных потребностей субъектов РФ, муниципальных образований служат нормативы расходов на ЖКХ, образование, здравоохранение, пособия на детей, правоохранительную деятельность и др. Кроме ФФПР регионы получают их федерального бюджета средства и по другим каналам на плановой основе, и в процессе уточнения бюджетов. Так, осуществляется инвестиционная поддержка развития регионов по социальному (в рамках Фонда регионального развития – ФРР – на безвозвратной основе) и производственному (в рамках Бюджета развития – на возвратной основе) направлениям. Рассмотрим модель привлечения инвестиций в регион (рис. 1). В данной модели подразумеваются правовое регулирование, политика администрации для привлечения инвестиций и меры по улучшению инвестиционного климата на уровне региона. Отметим некоторые элементы, упомянутые в модели, - например, бюджет развития. Федеральный бюджет развития стал формироваться с 1997 года. В 1998 и 1999 году бюджет развития формируется в регионах. Отличие механизма выделения инвестиционных средств посредством бюджета развития состоит в том, что средства налогоплательщиков предоставляются корпоративному сектору строго на возвратной, платной и срочной основе. Формирование бюджета развития опирается: - на использование заемных средств для финансирования инвестиционных проектов, эффективность которых гарантирует их возврат, что позволит использовать их не только в интересах нынешнего, но и будущего поколений; - на отделение финансирования исполнения бюджета развития от текущего бюджета; - на гарантирование непрерывности финансирования, что не только обеспечивает возврат вложенных средств, но и увеличивает накопления – предпосылку дальнейшего роста экономики. 73 Модель привлечения инвестиций в регион Налоговая политика Инвестиционная политика администрации Программы социальноэкономического развития для повышения инвестиционного климата 1)Отраслевые Бюджет развития налоговые льготы 2) Льготы на период Гарантии инвесторам окупаемости проекта 1)Развитие промышленности 2)Изменение специализации и структуры хозяйства 3) Повышение уровня образования 4) Развитие сферы услуг 5) Развитие инфраструктуры Маркетинг региона Рисунок 1 - Модель привлечения инвестиций в регион Поддержка инвестиций с помощью бюджета развития может осуществляться региональными властями в виде предоставления кредитов из регионального бюджета (региональный бюджет развития) или страхования инвестиций. Формирование бюджета развития осуществляется, прежде всего, в рамках регионального бюджета. В большинстве стран роль аналогичных фондов поддержки и развития производства существенна и имеет тенденцию расти. Так, региональные инвестиционные программы во Франции составляли в 1970 г. 10,5% ВВП, а в 1988 г. – уже 11,2%. Однако возможности применения бюджета развития для активизации инвестиционной активности региона ограничены. Дело в том, что в принципах бюджета развития изначально заложены требования высокой эффективности проекта (как экономической, так и бюджетной), его краткосрочности, а также устойчивого финансового 74 состояния финансируемого предприятия. Очевидно, что в современной России лишь немногие промышленные предприятия могут удовлетворить данным условиям. Кроме того, предприятие, обладающее финансовой устойчивостью и намеренное реализовать в краткие сроки высоко прибыльный инвестиционный проект (что подтверждается соответствующими грамотно произведенными расчетами эффективности и обоснованием проекта), имеет возможность привлечь средства и из других источников, помимо бюджета. В условиях бюджетного дефицита средства, направляемые на реализацию механизма бюджета развития, в большинстве российских регионов крайне ограничены. Таким образом, число предприятий, которым может быть оказана поддержка с его помощью, существенно ограничено даже в рамках отдельного региона. Кроме того, располагая небольшими инвестиционными ресурсами, бюджет развития может использоваться только для финансирования небольших проектов, как, например, реконструкция одного из цехов предприятия или закупка нескольких новых станков. Очевидно, что на данном этапе развития российской экономики бюджет развития не способен оказать существенного влияния ни на инвестиционную активность в регионе, ни на его экономическое развитие. ФРР представляет собой совокупность соответствующих частей федеральных программ, региональных программ и проектов отраслевого финансирования и иных капиталовложений. Для активизации оздоровления бюджетов субъектов РФ создается фонд развития региональных финансов (ФРРФ). Источниками средств фонда служат кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства. Право на получение средств ФРРФ (на возвратной основе) имеют регионы, активно проводящие экономические и финансовые реформы, бездотационные и низко дотационные регионы. Предоставление финансовой помощи в установленных размерах и в нужные сроки предполагает соблюдение ряда условий. Основное из них – пополнение доходной части федерального бюджета. Финансовая помощь используется под контролем территориальных органов федерального казначейства и федеральных контрольных органов. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме 50% расходов его консолидированного бюджета (совокупность бюджетов соответствующих территорий) проводится в обязательном порядке ревизия. 75 Тема 7. Вопросы развития местного самоуправления План лекции Вопрос 1. Правовые основы местного самоуправления (МС) Вопрос 2. Органы местного самоуправления Вопрос 3. Территориальные органы общественного самоуправления Вопрос 1. «Правовые основы местного самоуправления (МС)» Конституционные положения концепций МС получили развитие в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 154-ФЗ от 28 августа 1995г., также действуют Федеральные законы «Об основах муниципальной службы в РФ», «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». Местное самоуправление в РФ – это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций. Конституционные (правовые) основы развития МС РФ в обобщенном виде могут быть представлены через принципы организации МС и его функции: 1 в ведении МС находятся вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; 2 структура органов МС определяется населением самостоятельно; 3 МС осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы МС; 4 органы МС формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка. Признаки МС (отличия муниципальной власти от государственной): 1.в системе органов муниципального самоуправления отсутствует строгая иерархия и субординация в отношениях; 2.функционируют не от имени государства, учитывают интересы различных групп населения на данной территории; 3.они ближе к населению, чем органы государственноадминистративной власти федерального и регионального уровня; 76 4.их функции менее политизированы; 5.материально-финансовую основу составляют муниципальный бюджет и муниципальная собственность. Основные организационно-правовые формы МС: 1) Форма «сильный совет – слабый мэр». В данной модели законодательный орган избирает из своего состава исполнительный орган (главу МС), обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных, финансовых и других вопросах. Мэр исполняет в основном оперативно-исполнительные функции, имеет ограниченные права по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью, подотчетен Совету. 2) Форма «сильный мэр - совет». Здесь характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением. Следовательно, у него больше прав и возможностей решать текущие вопросы развития территории. Причем исполнительная и представительная власть существуют как самостоятельные ветви. 3) Форма «совет управляющий». Управляющий (администратор, менеджер) – профессионал в сфере социального управления, политически нейтральная фигура, назначается и увольняется советом, чаще – по результатам конкурса. Недостаток: невозможность или затруднительность влияния населения на политику, проводимым управляющим. 4) Форма комиссий, которые образуются из выборных депутатов Совета – уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделом; наличие высшего должностного лица не предусматривается. Достоинство: возможность оперативного принятия решений в виду отсутствия разделения властей. Недостаток: бесконтрольность, недостаточная компетентность из-за отсутствия профессионального опыта, дестабилизация управления. 5) Комбинированная форма «сильный совет – сильный мэр управляющий». Управляющий подчиняется мэру, а не совету; избиратели имеют возможность прямого влияния на политику МС, поскольку, голосуя «за» или «против» мэра (а именно он назначает и снимает с должности управляющего), они тем самым голосуют за сохранение или замену местной администрации. В рамках этой модели и представительный, и исполнительный орган (мэр) избираются населением. Вопрос 2. «Органы местного самоуправления» Правовой статус органов МС определен федеральной Конституцией (ст. 12) который признает, что органы МС не входят в 77 систему органов государственной власти, а также Законом «Об общих принципах МС в РФ» (в ч. 2 ст. 14 закрепляется обязательность наличия только выборных органов). Структура органов МС в соответствии со ст. 131 Конституции РФ и ч. 6 ст. 14 названного закона определяется населением самостоятельно. Здесь важны два момента: 1) образование органов МС, назначение должностных лиц МС органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17, ч. 3 Закона); 2) целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определяется самим местным сообществом и закрепляется в уставе муниципального образования. Органами МС являются: представительный орган МС, глава муниципального образования (МО), исполнительный орган МС. Представительные органы МС. В действующем законодательстве закрепляются два критерия представительного органа: избрание непосредственно населением на основе всеобщего, равного прямого избирательного права при тайном голосовании; представление интересов жителей соответствующей территории. В исключительном ведении представительных органов МС (ст. 15 ФЗ) находятся: 1) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 2) принятие планов и программ развития муниципального образования; 3) установление местных налогов и сборов; 4) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; 5) контроль за деятельностью органов МС и должностных лиц МС, предусмотренных уставом муниципального образования. Повсеместно изменен срок полномочий представительного органа МС: с двух лет до четырех (ст. 18 ФЗ). Глава МО – высшее должностное лицо МО, представляет его, возглавляет по принципу единоначалия местную администрацию, т.е. является председателем представительного органа МС, не будучи депутатом; а, будучи избранным депутатом, глава МО является председателем представительного органа МС и возглавляет местную администрацию. Функции и полномочия главы МО: 1. Организует разработку и исполнение местного бюджета. 2. Принимает меры по обеспечению правопорядка. 78 3. Осуществляет мероприятия по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций. 4. Не реже одного раза в год представляет населению и представительному органу МС отчет о деятельности администрации. 5.От имени администрации заключает договоры и соглашения с различными структурами и др. Полномочия главы МО могут быть прекращены досрочно в случаях: 1. На основании личного заявления о сложении полномочий. 2. Выезда на постоянное место жительства за пределы МО. 3. Его отзыва избирателями. 4. Утраты им гражданства РФ или приобретения двойного гражданства, подданства. 5. Его смерти. Исполнительные органы МС (помимо главы МО). Местная администрация является юридическим лицом, а значит: 1)имеет обособленное имущество, собственные источники финансирования из местного бюджета; 2)от своего имени может приобретать собственность и осуществлять имущественные и неимущественные права и обязанности; 3)может являться истцом и ответчиком в суде и др. В структуре исполнительных органов МС могут находится и коллегии администрации – консультационный совещательный орган, образуемый при главе местной администрации в составе руководителей структурных подразделений или ином составе. Коллегии созываются для обсуждения и принятия долгосрочных целевых программ по важнейшим вопросам местной жизни. В настоящее время в России юридически оформлено 14 тысяч МО, представительные органы сформированы почти в 13 тыс. МО, при этом в 80 субъектах РФ они сформированы в полном составе. Избрано свыше 113 тыс. депутатов, около 13 тыс. должностных лиц МС. Повышение ответственности должностных лиц В настоящее время действует ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ»» № 107-Фз от 4 августа 2000г. Согласно данному закону: - субъект муниципального права, т.е. представительный орган МС или глава МО, издавший нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим Конституции РФ, другим актам высшей юридической силы, обязан: а) в установленный судом срок отменить данный 79 нормативный акт, признанный не действующим; б) опубликовать информацию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления решения суда в силу - в случае неисполнении решения суда представительный орган МС, глава МО могут быть отрешены от должности. Процедуры отрешения от должности: - установлен срок (один месяц) после письменного предупреждения для принятия мер по исполнению решения суда, т.е. восстановлению правопорядка; - если меры не приняты, то по истечении одного месяца, но не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда по поводу неправомерности акта, осуществляется роспуск представительного органа МС или отставка главы местной администрации; - роспуск осуществляется законом субъекта РФ и ФЗ, а также от должности – постановлением высшего должностного лица субъекта РФ либо Указом Президента РФ; - граждане вправе обжаловать роспуск представительного органа, отрешение от должности глав МС в соответствующий суд в течение 10 дней со дня официального опубликования закона, указа (постановления). Вопрос 3. «Территориальные органы общественного самоуправления» Реальное народовластие немыслимо без воссоздания системы территориального общественного самоуправления (ТОСМУ) – это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории МО для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы ТОСМУ. В советский период ТОСМУ именовались как товарищески суды, добровольные народные дружины, садоводческие товарищества и т.д. Вопросы организации и деятельности ТОСМУ отражаются в законах «О районной управе в городе Москве», «О мэре и вице-мэре Москвы», «О контрольно-счетной палате Москвы», и других нормативно-правовых актах. Субъектом ТОСМУ является община самоуправления – некоммерческая, добровольная организация. Учреждается ТОСМУ в заявительном порядке по инициативе не менее десяти человек, которые информируют районную управу о дате 80 проведения учредительного собрания. Организационные основы включают собрание (конференцию) граждан – высший орган территориальной общины, который формирует исполнительный комитет (совет) и контрольную ревизионную комиссию для проверки финансовой деятельности Совета, контроля за исполнением устава общины. Органы территориальной общины могут обладать правом юридического лица, заниматься экономической деятельностью. К собственности ТОСМУ относятся денежные средства и имущество, передаваемые ей органами МС, а также имущество, создаваемое ею за счет собственных средств. Порядок передачи предусматриваются соответствующими договорами. Финансовые ресурсы ТОСМУ состоят из собственных, заемных средств, а также бюджетных средств, передаваемых по договору органами МС под определенные цели. Собственные финансовые ресурсы образуются за счет отчислений от доходов, создаваемых органами ТОСМУ предприятий и организаций, передаваемых органами МС бюджетных и внебюджетных средств, добровольных взносов и пожертвований предприятий, организаций, учреждений и населения, других поступлений. Органы ТОСМУ могут распоряжаться объектами муниципальной собственности и финансовыми ресурсами, но использовать их для двух целей: социально-экономического развития территории и улучшения условий жизни населения. Контроль за деятельностью органов ТОСМУ – социально-гражданский, осуществляемый населением, проживающим на территории общины. Компетенция ТОСМУ определяется уставом (положением), зарегистрированным в соответствии с Законом об общественных объединениях граждан. Функции ТОСМУ: сохранение и ремонт жилого фонда; поддержание чистоты и порядка на территории; укрепление общественного порядка; оказание помощи инвалидам, детям, оставшимся без родителей; защита прав потребителей и др. Тема 8. Экономические основы муниципального управления План лекции Вопрос 1.Муниципальные образования: понятие, задачи, функции, принципы; типы муниципальных образований; полномочия органов местной власти муниципального образования 81 Вопрос 2.Понятие и структура муниципального хозяйства: факторы, модели управления муниципальным хозяйством Вопрос 3.Ресурсы муниципального образования: природные, материально – финансовые, кадровые, правовые Вопрос 4.Классификация функций муниципального управления Вопрос5.Экономический механизм муниципального управления: функциональная и обеспечивающая подсистемы Вопрос 6.Бюджетно-финансовые основы муниципального управления: формирование муниципальных финансовых ресурсов; местный бюджет Вопрос 7.Целевые программы (ЦП) муниципального развития: сущность и назначение ПЦП; этапы формирования ЦП; структура ЦП Вопрос 8. Оценка эффективности целевых программ: цель и задачи проведения мониторинга ЦП; варианты использования ЦП Вопрос 1. «Муниципальные образования и их полномочия» Муниципальное образование (МО) – это объект муниципального управления (МУ), который представляет собой городское, сельское поселение (или несколько поселений), объединенных общей территорией, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. МО выступает как субъект права. Основным нормативноправовым актом является устав МО, в котором отражается его территориальная организация, состав и границы. Уставом МО закрепляется статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, причем срок их полномочий не может быть меньше двух лет. Устав также определяет основание и порядок прекращения их полномочий; организационную структуру местного самоуправления, условия и порядок организации муниципальной службы, выборные и иные органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами; закрепляются формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения через такие формы, как муниципальные выборы, собрания граждан и обращения граждан в органы местного самоуправления; устанавливаются основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и предусматриваются возможности отзыва депутатов и другие положения об организации деятельности местной власти. На основании ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» МО могут создавать ассоциации или союзы для 82 эффективного функционирования местного самоуправления и решения проблем местного характера. В состав ассоциаций или союзов входят органы местного самоуправления, а не граждане (поэтому эти объединения носят необщественный характер), и не входят коммерческие организации, а сами организации или союзы не входят в структуру органов государственной власти и им не адресуются правительственные распоряжения. Основные задачи и функции объединений (ассоциации) экономического взаимодействия: 1)координация деятельности органов местного самоуправления (ОМС) в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов; 2)проведение согласованных мероприятий по стабилизации экономического положения и социальной защите населения; 3)подготовка предложений по реализации государственной политики в области самоуправления; 4)подготовка рекомендаций и осуществление ОМС организационных мероприятий по реализации федеральных программ и проектов, а также местных соглашений и программ. Учредителями ассоциаций являются ОМС. Права объединений (ассоциаций) определяются в пределах полномочий, делегированных им учредителем; обладают правами юридического лица. Вид деятельности, долевое участие и право пользования конечными результатами, в рамках ассоциаций устанавливаются учредительными договорами. Высшим органом управления объединением (ассоциацией) является Совет, в который входят руководящие органы местного самоуправления или их уполномоченные представители. Полномочия Совета определяются учредительным договором. В настоящее время правовое регулирование деятельности МО осуществляется на основе принципа сочетания децентрализации и централизации, т.е. на предоставлении самостоятельности органам власти МО с одновременным возложением на них определенных обязанностей. Основные полномочия органов местной власти МО: 1) выступать в качестве юридического лица и в связи с этим заключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика в суде и другие юридические действия; 2) распоряжаться муниципальным имуществом, т.е. устанавливать арендную плату за пользование муниципальной собственностью и т.д.; 83 3) управлять муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями; 4) устанавливать местные налоги и сборы; 5) распоряжаться муниципальными финансами и др. Полномочия и сроки полномочий местной власти закрепляются уставом МО. Полномочия выборных должностных лиц местной системы управления определяются в каждом МО самостоятельно. Кроме собственных полномочий по решению вопросов местного значения органы местной власти иногда наделяются отдельными государственными полномочиями, определяемыми федеральным законодательством или законами субъектов РФ. К ним относятся: охрана окружающей среды, здравоохранение, социальное обеспечение, культура и др. Типы муниципальных образований. 1. Поселенческие МО (города, поселки, сельские населенные пункты). У них имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов. 2. Территориально-поселенческие МО (сельские районы, сельские округа). Состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктура производственной деятельности и муниципального хозяйства. 3. Территориальные МО. Этот вид свойственен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключает поселения ввиду кочевого образа жизни; характерен и для МО в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства. К многофункциональным МО относятся те муниципалитеты, где хозяйствующие субъекты осуществляют деятельность в нескольких отраслях производства. Это, например, столица субъекта РФ и абсолютное большинство крупных и средних городов России. Монофункциональные МО – муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяется одним - двумя крупными предприятиями либо предприятиями одной отрасли. Здесь можно выделить следующие группы: а) производственная группа – города-заводы, возникшие при крупных предприятиях промышленности, транспорта и иных производствах; б) бюджетная группа – населенные пункты, основная часть населения которых работает в бюджетных организациях: наукограды, военные городки, приграничные города, города-центры сельских МО. 84 Жизнь этих городов напрямую зависит от органов государственной власти и состояния федеральных и региональных бюджетов. Вопрос 2. «Понятие и структура муниципального хозяйства» Муниципальное хозяйство (МХ) – это хозяйственные системы, характеризующие потенциальные возможности в пределах МО, которые обеспечивают его жизнедеятельность. К МХ относятся предприятия материального и нематериального производства. МХ - это совокупность объектов и субъектов, осуществляющих на территории МО хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение частной и иных форм собственности. Факторы, оказывающие воздействие на МХ: -территориальная общность производства; -единство системы населенных пунктов; -единство системы социальной инфраструктуры; -население и его режим воспроизводства, плотность, удельный вес трудоспособного населения и другие параметры, определяющие потенциал трудовых ресурсов, демографическую нагрузку; -комплексность экологического и экономико-социального развития; -общность природопользования и охраны окружающей среды. Система управления МО выполняет две функции: 1) связь между государством и населением; 2) связь между государством и собственниками. ОМС для развития МО могут заключать договоры с предприятиями, организациями, учреждениями (а также физическими лицами) не входящие в муниципальную собственность. Кроме того, ОМС могут заключать с предприятиями, учреждениями, организациями муниципальный заказ для успешного развития территории МО. Муниципальный заказ – это договор органов местной власти с предприятиями хозяйственных систем на выполнение определенных видов работ, финансируемых из местного бюджета или муниципальных внебюджетных фондов, а также из других собственных источников материальных средств МО. Особенностью системы управления МХ является то, что государство наделяет органы местной власти широкими правами в области производственной деятельности МО, а также в использовании ее результатов. В управлении МХ используются три модели: 85 1) Коммунальная модель. Характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на удовлетворение потребностей МО несут сами жители. Органы власти осуществляют процесс накопления и распределения ресурсов для нужд территории. Основным источником ресурсов являются налоги. Недостаток: ресурсы для решения проблем МО восполняются государством. Организационными формами управления выступают коммуны и общины. 2) Коммунально-рентная модель. Органам местной власти предоставляются ограниченные полномочия в финансово-кредитной деятельности и ресурсной ренты, т.е. налоги с населения дополняются возможностью обложения производителя продукции и услуг на территории МО. 3) Муниципально-рентная модель. Здесь ведение МХ (обслуживание населения и решение проблем местного характера) возлагается на органы местной власти, т.к. они являются полноценным хозяйствующим субъектом МО. В чистом виде ни одна из этих моделей в реалии не используется, а используется лишь определение их элементы. Выбор модели может зависеть от ряда факторов: объем компетенции органов местной власти, определенного законодательством страны, от наличия и характера основных ресурсов, налогоспособность населения и др. Вопрос 3. Ресурсы муниципального образования К ресурсам МО относятся: 1) Природные ресурсы. И одним из самых ценных природных ресурсов является земля, а в сельских МО она выступает основным средствам производства. При этом органы местной власти решают следующие основные задачи: - планирование и использование земель, находится в их ведении; - организация проведения работ по землеустройству; - оформление прав на пользование землей собственниками, землепользователями и арендаторами; - взимание платы за землю; - контроль за использованием земель на территории МО. Эти задачи решаются представительными органами местной власти при осуществлении ими своих полномочий, исполнительными органами (местной администрацией), районными (городскими) комитетами по земельным ресурсам и землеустройству. Земли МО должны использоваться в строгом соответствии с указанными документами. Для принятия научно-обоснованных 86 решений по рациональному использованию земли необходимо руководствоваться земельным кадастром. Земельный кадастр – это совокупность систематизированных достоверных сведений о земле всех категорий. Он содержит сведения о правовом режиме земель, их распределении по собственникам, о категориях земель, качественной характеристике и хозяйственной ценности земель. 2) Близкими к природным ресурсам являются экологические условия. Органы местной власти, принимая планы и программы развития территории МО, разрабатывая и утверждая местный бюджет, учитывают решение вопросов охраны окружающей среды и экологической безопасности. Помимо средств местного бюджета для улучшения экологической обстановки МО, используются и средства внебюджетных экологических фондов. Местные экологические фонды создаются для решения неотложных природоохранительных задач из средств, поступающих от предприятий, учреждений, организаций и граждан. Средства местных экологических фондов составляют платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, платы за размещение отходов и др. 3) Население и режим его воспроизводства. Органы местной власти осуществляют деятельность, направленную на создание условий, способствующих рациональному воспроизводству населения, а именно: соблюдение прав человека и гражданина в области здоровья, доступность медико-социальной помощи, социальной защиты граждан в случае утери здоровья. 4) Материально-финансовые ресурсы, которые в совокупности составляют финансово-экономическую основу местной власти, которые представляют собой: муниципальную собственность, местные бюджеты и финансовые ресурсы; имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление местной власти, а также иная собственность, удовлетворяющая потребности населения МО. 5) Кадровый потенциал МО – наличие высококвалифицированных специалистов и создание условий для их развития. 6) Правовые ресурсы. Правовую основу местной власти составляют: Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ» и другие ФЗ, Конституции, уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ и другие уставы МО. 87 Вопрос 4. «Классификация функций муниципального управления» Основная классификация конкретных функций муниципального управления регламентирует процесс разделения и специализации труда в сфере управления. На этой основе выделяются структурно обособленные объекты муниципального управления (МУ). Объект муниципального управления – это структурно обособленное звено в системе МУ, осуществляющее одну из стадий процесса целенаправленного управляющего воздействия для достижения поставленных целей. К конкретным функциям МУ относятся: - обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; - управление муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами МО; - удовлетворение потребностей населения в социальнокультурных, коммунально-бытовых и других услугах; - охрана общественного порядка; - защита интересов и прав МС и др. Реализация функций возможно при наличии следующих условий: 1)наличие выборных органов МС; 2)использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии, т.е. влияния через выборные и другие органы МС; 3)наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения. Основным условием совершенствования системы управления МО является анализ функций действующей системы управления, т.е. проведение функционально-стоимостного анализа. При стоимостном анализе МУ исследуются затраты по каждой функции. При функциональном анализе необходимо руководствоваться следующими критериями: - выделение конкретных функций управления, видов работ и операций; - четкое разделение труда между функциональными и линейными органами управления; - наличие положений о структурных звеньях системы управления и должностных инструкциях. Функциональный анализ процесса МУ включает 4 этапа: 1)выделение объектов и конкретных функций управления; 2)построение статистической модели управления; 88 3)выявление фактически выполняемого состава работ и операций по реализации функций управления; 4)составление фактического состава управленческих работ. Функциональный анализ предполагает: определение количественной характеристики каждой конкретной функции по всем параметрам – трудоемкость, численность, определение связей между конкретными функциями и видами управленческих работ как внутри объекта управления, так и между объектами управления на каждом уровне в отдельности. Вопрос 5. «Экономический механизм муниципального управления» В настоящее время необходим определенный способ организации развития экономической базы муниципальных образований со свойственными ему формами, местными средствами. Экономический механизм управления – это совокупность средств и инструментов, обеспечивающих эффективное развитие социально-экономической базы МО. Средствами экономического механизма являются методы управления, инструментами – цены, налоги, кредит, формы стимулирования и т.д. Экономический механизм управления состоит из функциональной и обеспечивающей подсистем. Функциональная подсистема должна содержать все необходимые элементы для решения задач социально-экономического развития МО, как: управление хозяйственными системами, внешнеэкономические связи, механизм использования природных ресурсов и т.д. Это, прежде всего планирование, хозрасчет с использованием экономических рычагов: цена, кредит, налоги, прибыли и т.д. Должны быть предусмотрены социальные рычаги управления, выделение которых вызвано их особой ролью в удовлетворении экономических потребностей населения муниципальных образований. Обеспечивающая подсистема включает те элементы, без которых нельзя поддерживать нормальное функционирование объекта управления. Это методологическое, организационное, информационное, кадровое, правовое обеспечение и т.д. Центральным звеном экономического механизма МУ является стратегическое планирование – организующее начало всего процесса управления. Планирование должно сочетаться с товарно-денежными отношениями. Критерием качества функционирования экономического механизма управления МО является конечный народно-хозяйственный 89 результат, позволяющий решать задачу наиболее полного удовлетворения материальных и духовных потребностей населения. Одной из задач экономического механизма управления МО является создание условий для повышения эффективности местного хозяйства, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни граждан. Эта задача решается посредством планирования. И этот процесс тесно связан с бюджетно-финансовой политикой МО, направленной на материальное обеспечение муниципальных планов и программ, их сбалансированность. Вопрос 6. «Бюджетно-финансовые основы муниципального управления» Муниципальные финансы (МФ) – это совокупность денежных средств, которыми располагает МО в лице его органов местного самоуправления для решения задач, возложенных на него местным сообществом и органами государственной власти. Место и роль местных финансов определяется на основе двух подходов. Первый подход – централизованная система управления финансовыми ресурсами. Второй подход – реформаторский, т.е. формирование финансовой базы местного самоуправления осуществляется с учетом реальных изменений, происходящих в обществе, государственной системе управления и местного самоуправления. Этот подход связан с развитием различных форм собственности (государственной, муниципальной, частной) и изменением экономических отношений. Финансово - экономическую основу системы управления МО составляют: муниципальная собственность, местные бюджеты и иные финансовые ресурсы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление ОМС, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения МО. Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет, имеющий силу закона финансовый план государства (роспись доходов и расходов) на текущий финансовый год. Новый Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) определяет бюджет как «форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». 90 Согласно БК РФ «бюджетная система» - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетное устройство – это организация бюджетной системы и принципы ее построения. Бюджетная система (БС) РФ состоит из бюджетов трех уровне: Первый уровень – федеральный бюджет РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Второй уровень – бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов – 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет Еврейской автономной области, городские бюджеты Москвы и Санкт Петербурга) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Третий уровень – местные бюджеты (около 29 тысяч, городских, реальных, поселковых и сельских бюджетов). Консолидированный бюджет (ст.6 БК РФ) – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Муниципальные финансовые ресурсы формируются на основе: 1)государственных средств, передаваемых в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательными актами; 2) собственных средств – за счет доходов от использования муниципальной собственности, платы за услуги и т.п. 3) заемных средств, или муниципальных кредитов. Процесс управления финансовой деятельностью делится на несколько стадий: 1. Финансовое планирование. На этой стадии основными видами деятельности являются: анализ, прогноз, план и выполнение. Эти функции выполняют финансовые органы муниципальной системы управления (рис. 2). 2. Бюджетный процесс. Это формирование, организация и осуществление бюджетного процесса. Осуществляют этот процесс бюджетные органы управления МО. 3. Оценка результатов исполнения бюджетного процесса. Это контроль функций органов управления разных уровней системы управления. 91 Стоимостная оценка Финансовое планирование Сопоставление Оценка Ранжирование стоимости и внешних срокам приоритетов факторов и источникам источников Рисунок 2 - Схема финансового планирования по и Существует три вида планирования (табл. 3): 1) Долгосрочное планирование. Определяется стратегия развития МО и согласуются интересы всех участников, а также формируются источники финансовых ресурсов. Таблица 3 Виды планирования Формы планирования 1 Долгосрочное Среднесрочное Краткосрочное Планирование расходов Планирование доходов 2 3 Определение Составление приоритетов развития и перспективного финансирования финансового плана развития доходной базы муниципального образования Инвестиционные Определение видов и проекты и программы объемов привлекаемого финансирования на основе перспективного плана развития доходной базы Определение объема Составление прогноза расходов на поступлений по инвестирование и различным доходным текущих расходов на источникам и их роспись финансовый год, и закрепление за исходя из приоритетов конкретными статьями развития и расходов инвестиционных проектов 92 2)Среднесрочное планирование. Разрабатываются инвестиционные проекты и определяются виды, и объемы финансовых ресурсов, привлекаемых на основе перспективного плана развития доходной базы. 3) Краткосрочное планирование. Планируются расходы, исходя из приоритетов развития МО и инвестиционных проектов и текущих расходов на финансовый год. Планирование доходов осуществляется на основе прогноза поступлений по различным доходным источникам. Местный бюджет (МБ) отражает состояние финансовых ресурсов МО; это опись доходов и расходов органов муниципальной системы управления. Доходы бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной власти соответствующего уровня. Расходы бюджета – денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Составление и исполнение МБ является обязанностью исполнительного органа, т.е. местной администрации, а государственные органы власти оказывают методическую помощь органам муниципального управления в бюджетном процессе (рис.3). К ведению представительных органов МО относятся рассмотрение проекта МБ, утверждение и отчета о его исполнении. В доходы МБ должны зачисляться: подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий и организаций (полностью или частично); подоходный налог с физических лиц (полностью или частично); платежи за землю (полностью или частично); налоги и другие платежи за использование недр (полностью или частично); местные налоги и сборы; часть доходов от приватизации муниципального имущества и др. Представительные органы муниципальной системы управления самостоятельно устанавливают местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате. В соответствии с законом они также устанавливают ставки налога на прибыль для предприятий и других объектов, находящиеся в муниципальной собственности. Разработка МБ начинается с планирования расходной ее части, так как она отражает стратегию цели развития МО. Классификация расходов зависит от того, на какие цели будут направлены средства. Различают две группы расходов: - обязательные – расходы на нужды отраслей городского хозяйства и их развития; первоочередные расходы закрепляются нормативно; 93 - необязательные – расходы, имеющие краткосрочный характер, исходя из интересов и потребностей населения МО. Текущие расходы – это расходы, которые направляются на текущее содержание и капитальный ремонт ЖКХ, образовательных и здравоохранительных учреждений и др. Расходы на развитие – это ассигнование на финансирование инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширением воспроизводства. Различают функциональную и юридическую классификацию расходов.Функциональная классификация разграничивает средства на выполнение определенных функций органов системы муниципального управления, которые распределены на основе законодательства РФ. Юридическая классификация отражает права расходования бюджетных средств, предоставленных органам системы муниципального управления на основе нормативных правовых актов. Исполнение МБ осуществляется по его доходной и расходной части. Доходная часть формируется за счет налоговых и неналоговых поступлений. Бюджетный процесс Бюджетные Прогноз Прогноз Балансиро Утверж Исполнен проектировк расходной доходной вка дение ие и части части бюджета бюджет бюджета а Рисунок 3 - Структура бюджетного процесса Принципы БС РФ (гл. 55 БК РФ): 1) единства бюджетной системы РФ – единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, единство принципов бюджетного процесса, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней БС, ведения бухучета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. 2) разграничения доходов и расходов между уровнями БС; 3) самостоятельности бюджетов: право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне БС самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; наличие собственных источников доходов бюджета каждого уровня и др. 4) полноты учета бюджетных доходов и расходов – все доходы и расходы как в государственных бюджетах всех уровней БС РФ, так и внебюджетных фондов должны быть отражены в бюджетах и внебюджетных фондах в обязательном порядке и полном объеме. 94 5) сбалансированности бюджета означает, что объем расходов, предусмотренный бюджетом, должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. 6) эффективности и экономности использования бюджетных средств – уполномоченные органы при составлении и исполнении бюджета для достижения заданных результатов должны использовать наименьший (заданный) объем средств. 7) общего (совокупного) покрытия расходов – все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. 8) гласности – обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов, отчетов об их исполнении и др. 9) достоверности бюджета – надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. 10) адресности и целевого характера бюджетных средств – бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Для составления и исполнения бюджетов и обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровней БС РФ используется бюджетная классификация РФ, которая представляет группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней БС и источников финансирования дефицитов этих бюджетов с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Бюджетная классификация включает (гл.4 БК РФ): - классификацию доходов бюджетов РФ; - функциональную классификацию расходов бюджетов РФ; - экономическую классификацию расходов бюджетов РФ; -классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ; -классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета; - классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, МО; - классификацию видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ; - ведомственную классификацию расходов федерального бюджета. 95 Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и ВВП, и осуществляется социальная политика. Муниципальный кредит (заемные средства) Его источники: население, государство, частные кредитные организации; другие органы местного самоуправления. Выделяют четыре формы взаимного кредитования: 1)посредничество при отыскании нужных кредитов; 2)создание учреждений, которые осуществляют взаиморасчеты между МО без посредства денег; 3)муниципальные банки, в которых ответственность ограничена долей участия каждого МО; 4)муниципальные банки взаимного кредита с солидарной ответственностью. Применение той или иной формы взаимного кредита зависит от ряда условий, прежде всего от величины самого МО и его финансовоэкономической мощности. Вопрос 7. «Целевые программы: сущность, этапы, структура» Программно-целевой метод предусматривает принятие и реализацию ЦП, направленных на выполнение основных стратегических приоритетов развития муниципального образования (МО). Этот процесс регламентируется специальным нормативным актом, в котором в соответствии с постановлением Правительства РФ от 1996г. № 594 определяются: -органы управления как заказчики и исполнители; -прочие организации-исполнители; -порядок взаимодействия исполнителей; -перечень задач (подцелей), подлежащих решению с указанием сроков, критериев оценки и приемки полученных результатов, объемов финансирования и других ресурсов; -эффект от выполнения данной программы. Этапы ЦП: 1) аналитический, в ходе, которой проводится анализ проблемных ситуаций, возникших в рамках стратегических приоритетов МО. Формулируется цель предполагаемых изменений. При этом выясняется объективное состояние сферы жизнедеятельности МО, где учитываются отрицательные тенденции и разрывы между желаемым и фактическим уровнями развития; 96 2) этап определения стратегии – определяют долговременное направление (или направления), на которых следует искать пути достижения цели; 3) этап формирования программы – здесь выделяются основные задачи и мероприятия по их реализация, определяется разбивка по основным временным показателям; 4) этап оценки финансовых и ресурсных возможностей – предполагает оценку финансовых возможностей для реализации ЦП и определение возможных источников погашения затрат (бюджеты различных уровней, привлеченные средства и ресурсы). Разработка ЦП начинается с описания проблемной ситуации, уточнения формулировки проблемы и обоснования необходимости ЦП для ее решения. Описания проблемной ситуации предполагает определение объекта, в котором возникает проблемная ситуация, характеристики проблемной ситуации, точной оценки причин и последствий существования проблемной ситуации, формулировки проблемы. По содержанию ЦП подразделяются на социальноэкономические, научно-технические, производственнотехнологические, организационно-хозяйственные, экологические; по степени сложности – на отраслевые, многоотраслевые, межотраслевые; по уровню значимости – на муниципальные, межмуниципальные. Структура ЦП: а) целевой блок, в котором отражается, какой из стратегических приоритетов реализует данная программа; б) структурный блок – даются характеристики основных мероприятий для достижения социальных целей; в) ресурсных блок – указывается потребность в материальных и финансовых ресурсах для выполнения мероприятий программы; г) блок технико-экономических обоснований, где составляются необходимые балансы для обеспечения потребностей за счет собственных ресурсов МО, привлечения средств инвесторов и средств населения. Здесь сбалансированность проверяется по финансовым, материальным, трудовым ресурсам, а также по строительно-монтажным работам и мощностям строительных организаций, которые потребуются для строительства объектов, предусмотренных в программе. Организационная структура по характеру связей между подразделениями относятся к матричной. Это современный вид управления, который создается путем совмещения линейной и программно-целевой структур. В соответствии с линейной структурой (по вертикали) строится управление по отдельным сферам 97 деятельности: финансы, кадры, планирование, контроль. По программно-целевому принципу (по горизонтали) организуется управления процессом реализации подпрограмм. При матричной структуре управления необходимы: -подбор и назначение руководителя программы, его заместителя по отдельным подсистемам со структурой программы; -определение и назначение ответственных исполнителей в каждом подразделении; -организация специальных служб управления программой. Преимущества матричной структуры: -активизация деятельности руководителей и работников; разделение функций между руководителями программных групп и функциональных подразделений; вовлечение руководителей всех уровней и специалистов в сферу активной творческой деятельности. Вопрос 8. «Оценка эффективности целевых программ (ЦП)» Цель мониторинга ЦП - это достижение максимально возможной социально-экономической эффективности реализации ЦП. Мониторинг ЦП проводится для решения следующих задач: 1) отбор ЦП, наиболее эффективно воздействующих на социальноэкономическую ситуацию в условиях ограниченности бюджетных средств на их реализацию; 2) координации взаимодействия руководителей ЦП в целях повышения комплексности и результативности ЦП; 3) систематический контроль за ходом выполнения ЦП, получение и обобщение информации о финансировании их мероприятий; 4) определение степени достижения целей ЦП и характера влияния на социально-экономическую ситуацию в муниципалитете; 5) систематическое обеспечение городских органов представительной и исполнительной власти информацией о выполнении ЦП. Объектами мониторинга ЦП являются предложения на разработку ЦП, проекты ЦП, а также утвержденные представительным органом и принятые к финансированию социальные и экономические программы. Мониторинг предусматривает постоянное наблюдение за ЦП на всех этапах их разработки и реализации, от анализа проблемы до контроля исполнения, и включает программный анализ и программную оценку. 98 Программный анализ проводится на стадии разработки ЦП и предполагает возможность определения лучшего варианта на основе изучения альтернативных проектов ЦП. В основе программного анализа лежит сопоставление предполагаемых затрат с ожидаемыми результатами альтернативных вариантов реализации анализируемой программы. Критериями выбора варианта ЦП являются: конкретность и выполнимость задач, определенность и оптимальность сроков реализации, реальность и обоснованность объемов финансирования, решение межведомственных проблем ЦП, высокая степень влияния на программную область и социально-экономическую ситуацию в городе в целом, эффективность реализации ЦП. На основе представленных материалов готовится заключение о целесообразности разработки ЦП и выбора лучшего варианта. Преимущество получает тот вариант, который отвечает установленным требованиям. На основе проведенного анализа, который включает проведение независимый экспертизы проектов ЦП, готовится заключение по проекту с учетом результатов экспертизы, которое передается в представительный орган местного самоуправления. Представительный орган рассматривает проект и принимает решение об утверждении проекта ЦП, объемов финансирования, сроках и порядке отчетности о ходе реализации программы. Оценка исполнения ЦП проводится ежеквартально по сведениям, предоставляемым руководителями ЦП. Она предусматривает использование методов финансового и административного контроля за реализацией ЦП. Оценка последствий ЦП проводится ежегодно на основе отчетов о выполнении ЦП за прошедший год, анализа финансирования за год, результатов социологических опросов населения и другой информации. Оценка предусматривает использование методов конкретных социологических исследований, аналитико-стоимостных методов (анализ затрат и другие). 99 Рекомендуемая литература а) основная литература 1. Алёхин Э.В. Государственное регулирование региональной экономики: Учебное пособие. - Пенза: Изд-во ПГУ, 2010. - 131 с. 2. Алёхин Э.В. Государственный и муниципальный сектор экономики в Российской Федерации: Учебник. - Пенза: Изд-во ПГУ, 2011. - 180 с. 3. Глазунова Н.И. Государствоведение: Учеб.пособие. - М.: ГУУ, 2008. – 245c. 4. Кузнецов В.В., Ваховский В.В. Местное самоуправление в системе государственного управления: Учебное пособие. - Ульяновск: УлГТУ, 2009. - 127 с. 5. Чихладзе Л.Т., Ежевский Д.О. Муниципальная служба в Российской Федерации. - Ростов н/Д: Феникс, 2009. - 256 с. 6. Широков А.Н., ЮрковаС.Н.Муниципальное управление. Учебник. Гриф УМО МО РФ. - М: КноРус, 2010. - 248 с. 7. Якунин В., Сулакшин С., Фонарёва Н. Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации. Том 2: Нормативный пакет. М.: Научный эксперт, 2009. 352 с. б) дополнительная литература 1. Анимица Е.Г. и др. Основы местного самоуправления. – М., 2010. 2. Антонов В.А. Система государственного управления: Учебное пособие.- М.:ГУУ, 2010. 3. Атаманчук Г.В. Государственное управление. – М., 2010. 4. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник. – М.: ЮНИТИ, 2012. 5. Государственное регулирование экономики и социальный комплекс / Под ред. Т.Г. Морозовой и А.В.Пикулькина. – М.:Финстатинформ, 2012. 6. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2012. 7. Серегина С.Ф. Роль государства в экономике. – М.: Дело и Сервис, 2012. 8. Черняк В.З. История государственного и муниципального управления в России. Учебник для вузов. – М.: Издательство РДЛ, 2011. 9. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основные теории государственных финансов. – М.: Аспект-Пресс, 2012. 100 Электронные книги из книгофонда 1. История государства и права зарубежных стран. Конспект лекций Желудков А.В. М.:Приор-издат, 2010. 2. История государства и права зарубежных стран: учебник. М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2009. 3. История государства и права зарубежных стран: учебник Прудников М.Н. М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2010. 4. История государства и права зарубежных стран: учебное пособие Иванов А.А. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. 101
