Содержание Введение 3 1 Муниципальные правовые акты как институт муниципального права 6 1.1 Понятие и сущность муниципального правотворчества 6 1.2 Понятие, признаки и система муниципальных правовых актов 15 2 Юридическая характеристика устава муниципального образования 25 2.1 Понятие и юридические свойства устава муниципального образования 25 2.2 Структура и содержание устава муниципального образования 29 2.3 Порядок принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений 35 Заключение 46 Глоссарий 51 Список использованных источников 54 Приложение А 59 Приложение Б 60 Приложение В 61 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 2 Введение Местное самоуправление как форма непосредственного осуществления народовластия уже давно получило признание и осуществляется практически во всем мире. В преамбуле Европейской хартии о местном самоуправлении подчеркивается, что право граждан участвовать в управлении государственными делами может быть осуществлено на местном уровне, а органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя1. Местное самоуправление и посвященная его регулированию отрасль права – муниципальное право – сегодня непрерывно развиваются. Это порождает стойкую общественную потребность в исследовании такого важного института местного самоуправления как муниципальные правовые акты. В механизме правового PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 регулирования общественных отношений в стране муниципальные правовые акты играют все большую роль, ибо они выступают основным средством осуществления органами местного самоуправления публичной власти на подведомственной территории. Посредством принятия коллегиальными органами местного самоуправления и их должностными лицами нормативных и иных правовых актов с учетом интересов проживающего на территории муниципального образования населения и государственных интересов решаются все вопросы местного значения, обеспечивается комплексное экономическое и социальное развитие муниципального образования. Высшую ступень в иерархии муниципальных правовых актов занимает устав муниципального образования, предназначение которого заключается в закреплении основ организации местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования. То есть устав должен быть своего рода конституцией муниципалитета. Учитывая постоянный рост правотворческой нагрузки на органы местного самоуправления, вызванный частыми изменениями федерального и регионального 1 Европейская хартия о местном самоуправлении ETS № 122. Принята Советом Европы в г. Страсбург, 15 октября 1985 г. : ратифицирована Российской Федерацией федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. 3 законодательства, следует признать, что устав муниципального образования выполняет еще и функции системообразующего акта и эталона качества иных муниципальных правовых актов. Это означает, что устав задает иерархию таких правовых актов, они принимаются в соответствии с ним и не должны ему противоречить. Соответственно это порождает проблемы обеспечения законности и нормативного качества самого устава муниципального образования, а также своевременности отражения в уставе изменений федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. В связи с этим возникает необходимость изучения юридических характеристик устава муниципального образования, особенностей его структуры и содержания. В отличие от иных муниципальных правовых актов процедура принятия PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 устава муниципального образования достаточно подробно урегулирована на федеральном уровне. Однако это не означает, что в этой процедуре нет недостатков. Кроме того она отличается от процедур принятия других муниципальных правовых актов. Это обуславливает исследовательский интерес не только к содержанию устава, но и к процессу его разработки, принятия и государственной регистрации. Следует признать, что в отечественной литературе с каждым годом уделяется все больше внимания проблемам муниципального правотворчества. Но большинство существующих здесь проблем пока еще не решены. В силу этого выбранная для исследования в настоящей выпускной квалификационной работе тема сохраняет большое теоретическое и практическое значение. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением правотворческой функции субъектами местного самоуправления. Предметом исследования выступает правовое регулирование указанных общественных отношений нормами российского муниципального права и существующая практика реализации соответствующих муниципально-правовых норм. Целью исследования является научный и практический анализ места и роли 4 устава муниципального образования в системе муниципальных правовых актов. Задачи исследования: - проанализировать понятие и сущность муниципального правотворчества; - исследовать понятие, признаки и систему муниципальных правовых актов; - раскрыть понятие и юридические свойства устава муниципального образования; - рассмотреть структуру и содержание устава муниципального образования; - проанализировать порядок принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений. Исследование основано на совокупности общенаучных и специальных юридических методов познания. В их числе методы формальной логики, системный метод, сравнительно-правовой метод, формально-юридический метод, различные PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 приемы толкования правовых текстов и другие методы. Научной основой работы стали труды отечественных специалистов по конституционному и муниципальному праву, а также специалистов по теории и практике муниципального управления. В их числе работы таких ученых, как Б.Б. Адамоков, Н.П. Алешкова, В.И. Васильев, Ю.А Дмитриев, Б.Ц. Жалсанов, М.А. Краснов, Е.М. Ковешников, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, А.В. Леонтенков, В.И. Маньковская, Е.Е. Некрасов, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, А.С. Прудников, В.В. Пылин, М.И. Семенов, В.А. Сивицкий, Ю.А. Тихомиров, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, С.И. Чащина, А.Ю. Чермит, Е.С. Шугрина и других. Нормативную основу работы составили нормы действующего российского федерального и регионального законодательства, а также правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления. Структура работы включает введение, основную часть, состоящую из двух глав, заключение, глоссарий, список использованных источников и приложения. 5 1 Муниципальные правовые акты как институт муниципального права 1.1 Понятие и сущность муниципального правотворчества «Муниципальное правотворчество» – сложное комплексное понятие, долгое время не имевшее четко сформулированного определения. Применительно к понятию правотворчества в большинстве случаев речь шла о правотворчестве государства или уполномоченных государственных органов. В юридической науке при рассмотрении вопроса о создании нормы права, правового акта применяются термины «правотворчество», «законотворчество», «нормотворчество», нередко используемые как синонимы. Так, С.С. Алексеев трактует «правотворчество» как «завершающую процесс PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 формирования права государственную деятельность, в результате которой определенные положения возводятся через закон, иные источники в юридические нормы. Правотворческая деятельность выражается в правотворческих актах и системном кодификационном правотворчестве»2. В.М. Корельский понимает под правотворчеством (законотворчеством) «деятельность компетентных государственных органов (при проведении референдума - всего народа) по изданию новых или переработке действующих нормативно-правовых актов»3. При большом «законотворчество», количестве «нормотворчество» вариантов и определений «правотворчество» терминов представляется правильным и логичным для уяснения их сути использовать смысловое значение первой части указанных понятий – «закон», «норма», «право». Это упрощает их понимание и позволяет четко уловить различия в их толковании. Таким образом, законотворчество – это деятельность по принятию правовых актов в виде законов, нормотворчество – по изданию нормативных правовых актов, а правотворчество – по изданию правовых актов вообще. В любом случае эти понятия нетождественны по отношению и к результату правотворчества, и к субъекту правотворчества. Например, законы в настоящее время могут приниматься 2 Алексеев С.С. Теория права. Харьков, 1994. С. 79-80. 3 Теория государства и права: В 2 ч. / Под общ. ред. В.М. Корельского. Екатеринбург, 1994. Ч. 2. С. 75. 6 только представительными органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и непосредственно населением на референдуме соответствующего уровня, в то время как количество субъектов, принимающих иные правовые акты, практически ничем не ограничено (с учетом возможности издания индивидуальных правовых (локальных) актов организациями и индивидуальными предпринимателями, а также заключения договоров и соглашений). Часто под правотворческого «Юридическому юридический) – правовым органа, актом понимают содержащий юридические энциклопедическому словарю» это письменный официальный официальный документ нормы4. правовой акт документ, Согласно (синоним – порождающий определенные правовые последствия, создающий юридическое состояние и направленный на регулирование общественных отношений5. К правовым актам PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 относят: 1) нормативные правовые акты, устанавливающие нормы права, регламентирующие определенную сферу (вид) общественных отношений; 2) индивидуальные правовые акты, порождающие конкретные права и обязанности для конкретных субъектов права, в том числе акты применения норм права (судебные решения, акты правоохранительных органов, приказы руководителей предприятий и учреждений и др.); 3) договоры, соглашения, имеющие правовой характер. Очевидно, что при таком толковании «правотворчество» - более широкое понятие, чем и «законотворчество», и «нормотворчество», а «нормотворчество» – более широкое понятие, чем «законотворчество». Неоднозначно трактуются в науке и способы правотворчества, определяющие возможные варианты создания правовых актов соответствующего уровня. Некоторые авторы понятия «способы», «формы» и «виды» правотворчества либо смешивают, либо используют как тождественные. Так, В.В. Лазарев различает три способа правотворчества: «непосредственную правоустановительную санкционирование деятельность полномочных государственными органами государственных норм, которые органов; сложились 4 См., например: Масловская Т.С. Муниципальное право России: Курс лекций. М.: Компания Спутник+, 2002. Вып. 1. С. 28. 5 Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Советская энциклопедия, 1984. С. 415. 7 независимо от них в виде обычая или выработаны негосударственными организациями, и непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме всенародного голосования (референдума)»6. А.С. Пиголкин выделяет три формы правотворчества: принятие нормативных актов органами государства, непосредственно народом путем референдума и заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права7. Пять основных законотворчество, видов подзаконное правотворчества правотворчество, выделяет Ю.А. локальное Тихомиров: правотворчество местного самоуправления, прямое непосредственное правотворчество, договорное нормотворчество8. Авторы современных учебников и учебных пособий по муниципальному праву обычно ограничиваются упоминанием о муниципальном правотворчестве PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 (правотворчестве муниципальных образований), но не дают его четкого понятия, не раскрывают его содержания. В общем смысле муниципальное правотворчество можно представить как деятельность муниципальных образований в пределах их компетенции, направленную на создание, изменение, отмену правовых норм. В.Д. Перевалов включает муниципальные правовые акты в структуру законодательства государства, выделяя три его уровня: первый – федеральное законодательство; второй – законодательство субъектов Российской Федерации; третий – законодательство органов местного самоуправления9. А.Н. Кокотов уточняет его мнение, подчеркивая, что третий элемент федеративной структуры законодательства включает не все акты органов местного самоуправления, а нормативные правовые акты муниципальных образований и их органов местного самоуправления10. Данный подход отражает сущность муниципального правотворчества, по крайней мере, его наиболее юридически значимой части как обязательного 6 Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 122. 7 Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1995. С. 203-204. 8 Общая теория государства и права: Академический курс в 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 164. 9 Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 2000. С. 328. 10 Кокотов А.Н. Статусная структура законодательства // Право и политика. 2002. № 5. С. 6-9. 8 структурного элемента правотворчества государства. Отметим, что характер и объем муниципального правотворчества напрямую зависят от государственного законодательство образования, устанавливает закрепляя перечень правотворчества. пределы Именно компетенции вопросов местного федеральное муниципального значения, только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления может быть возложено осуществление части государственных полномочий. В литературе высказано мнение, что муниципальное правотворчество является полностью «подзаконным», т.е. муниципальное образование призвано исполнять, реализовывать, применять принятые на государственном уровне нормативные правовые (в первую очередь законодательные) акты и только в этих целях вправе PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 принимать (издавать) свои муниципальные правовые акты11. Однако предлагается и иной подход к пониманию пределов муниципального правотворчества. Местная власть, как пишет В.В. Таболин, «законодательствует», т.е. осуществляет самостоятельное правовое регулирование, в трех случаях: 1) когда по каким-либо вопросам государственная правовая регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее существовании; 2) по вопросам, которые урегулированы государством в самом общем виде, и требуется их «местная юридическая конкретизация»; 3) когда законодательство не в состоянии охватить многообразие местных особенностей (например, правовые акты по вопросам обеспечения собственной деятельности органов местного самоуправления, порядок присвоения почетных званий и вручения наград муниципального образования, порядок осуществления межмуниципального сотрудничества, правила землепользования и застройки и др.)12. Думается, сущность муниципального правотворчества отражают с разных сторон и та и другая точки зрения. И этому есть законодательное и практическое подтверждение. Так, в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих 11 См., например: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 380. 12 Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 64. 9 принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»13 (далее – ФЗ № 131-ФЗ или Закон о местном самоуправлении 2003 г.) полномочие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем издания муниципальных правовых актов названо одним из первых. В ст. 2 ФЗ № 131-ФЗ муниципальный правовой акт определяется как решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Приведенная формулировка введена в ФЗ № 131-ФЗ Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления»14 (далее – Закон № 365-ФЗ) и содержит указание и на формы-виды (нормативное и индивидуально-правовое, по вопросам местного значения и вопросам реализации переданных государственных полномочий), и на способы (непосредственно населением и органами местного самоуправления) муниципального правотворчества. Это дает некоторую основу для определения термина «муниципальное правотворчество». Однако анализ иных норм ФЗ № 131-ФЗ позволяет сделать вывод о неполноте дефиниции понятия «муниципальный правовой акт». Так, хотя в редакции Закона № 365-ФЗ данное понятие дополнено решениями органов местного самоуправления по 13 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 14 Российская газета. 2009. 29 дек. 10 иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, оно не учитывает решения, принимаемые в целях реализации предусмотренных законодательством прав органов местного самоуправления. При этом в ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 ФЗ № 131-ФЗ закреплены права органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Очевидно, что решение таких вопросов также требует документального оформления в виде муниципальных правовых актов, даже если они не отражены в уставе муниципального образования в качестве конкретных PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 полномочий. Указанные нормы подтверждают приведенное мнение В.В. Таболина о вопросах, по которым возможно принятие исключительно муниципальных правовых актов. Более того, в некоторых случаях регулирование общественных отношений исключительно на муниципальном уровне является сигналом государству о наличии (появлении) каких-либо новых отношений, новых потребностей в их регулировании посредством правовых норм либо о необходимости корректировки ранее принятых на государственном уровне актов. Обращает на себя внимание тот факт, что законодатель использует два термина, определяющих создание муниципального правового акта, – «принятие» и «издание». Анализ норм ФЗ № 131-ФЗ (ст. 7, п. 1 ч. 1 ст. 17, ч. 10 ст. 35, ч. 4 ст. 36, ст. 43 и др.) позволяет сделать вывод о том, что понятие «принятие правового акта» используется в отношении органов местного самоуправления и населения при непосредственном правотворчестве, а понятие «издание правового акта» – в отношении главы муниципального образования и должностных лиц органов местного самоуправления. Отметим также, что ФЗ № 131-ФЗ не ограничивает правотворчество органов местного самоуправления изданием муниципальных правовых актов. 11 В частности, в ч. 4 ст. 8 ФЗ № 131-ФЗ предусмотрено, что в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Такие договоры являются правовыми актами, регулирующими вопросы, относящиеся к межмуниципальному сотрудничеству. Названные соглашения, как и остальные, обязательны для исполнения только их сторонами. Однако с учетом публично-правового статуса органов местного самоуправления и участия их в соглашениях от имени муниципального образования, фактически и являющегося их стороной, закрепленные в соглашениях предписания приобретают обязательное значение не только для самих органов местного самоуправления, но и для соответствующего муниципального сообщества. Кроме того, в силу ст. 43 ФЗ № 131-ФЗ эти соглашения (договоры) не входят в систему PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 муниципальных правовых актов. Таким образом, муниципальное правотворчество можно рассматривать как осуществляемую в установленном порядке деятельность населения муниципального образования, органов местного самоуправления и их должностных лиц (в том числе в прямо предусмотренных законодательством случаях) по принятию (изданию) муниципальных правовых актов и (или) заключению договоров (соглашений), содержащих правовые предписания, а также по совершению юридически значимых действий в отношении действующих муниципальных правовых актов и договоров (соглашений). Под правовыми предписаниями при этом понимаются общеобязательные для неопределенного круга лиц правила поведения, непосредственно содержащиеся в указанных договорах (соглашениях), а также вытекающие из договоров (соглашений) обязанности органов местного самоуправления по принятию муниципальных нормативных правовых актов. Юридически значимыми являются такие действия, которые влияют на содержание и юридическую силу принятых (изданных) муниципальных правовых актов и заключенных муниципальных договоров (соглашений), а именно: внесение в них изменений, дополнений, а также приостановление или прекращение их 12 действия. Сформулированное определение муниципального правотворчества позволяет выделить его основные правотворчество, виды: осуществляемое непосредственное населением правотворчество муниципального – образования непосредственно (например, на местном референдуме или сходе граждан); опосредованное правотворчество – правотворчество, осуществляемое органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления; правотворчество, результатом которого является принятие (издание) муниципального правового акта нормативного или индивидуально-правового характера; договорное правотворчество – правотворчество, результатом которого является заключение муниципального договора (соглашения); основное правотворчество – деятельность правотворческого органа по принятию (изданию) PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 муниципальных правовых актов и (или) заключению договоров (соглашений), содержащих правовые предписания; деятельность правотворческого дополнительное органа по правотворчество изменению, – дополнению, приостановлению, прекращению действия принятого (изданного) муниципального правового акта и (или) заключенного договора (соглашения), содержащего правовые предписания. Функции функциями муниципального правотворчества правотворчества вообще: а) согласуются обновление с основными нормативно-правового материала; б) восполнение пробелов в праве; в) упорядочение действующих нормативных правовых актов15. Очевидно, что наиболее важной из них является функция обновления, позволяющая оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни и новые потребности местного сообщества. Функция восполнения пробелов здесь выполняет вспомогательную роль. Однако в условиях правового дефицита государственного способствовать укреплению регулирования законности как и раз ее реализация правопорядка на может территории муниципального образования и повышению уровня юридической защиты граждан. Ведь именно в органы местного самоуправления обращаются жители 15 Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. Местное нормотворчество: проблемы и перспективы // Представительная власть. 1997. № 1-2. 13 муниципального образования со своими проблемами и нуждами. Именно органы местного самоуправления первыми узнают о реальных потребностях граждан и должны своевременно реагировать на них, в частности путем правового регулирования. Функция упорядочения действующих правовых актов является производной от первых двух и заключается в упрощении использования нормативно-правового материала путем его учета и кодификации. Таким образом, подводя итог сказанному, еще раз отметим, что: 1) муниципальное правотворчество – это признак публичной власти (в данном случае муниципальной). Правила поведения, содержащиеся в нормативных актах местного самоуправления, не являясь государственными, тем не менее носят публично-властный характер. Муниципальная власть, реализующаяся посредством системы местного самоуправления, есть выражение власти народа. Поэтому в PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 правовых актах местного самоуправления присутствует не только «власть авторитета» местного самоуправления, но и авторитет, сила муниципальной власти как особой публичной власти, находящейся в единой системе народовластия16; 2) это не только одно из полномочий по реализации возложенных на органы местного самоуправления вопросов, но и способ реализации иных муниципальных полномочий, предусмотренных ст. 17 ФЗ № 131-ФЗ (реализация таких полномочий может быть обусловлена муниципальным правотворчеством); 3) это способ оперативного реагирования на возникающие потребности местного сообщества с целью реализации конституционно установленных прав и свобод граждан, организаций; 4) это процесс детализации закрепленных на государственном уровне процедур с учетом местных особенностей. Сказанное позволяет сделать общий вывод, что муниципальное правотворчество имеет огромное значение не только для каждого конкретного муниципального образования, но и для развития государства в целом. 16 Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 168. 14 1.2 Понятие, признаки и система муниципальных правовых актов В теории права и в правоприменительной практике слово «акт» употребляется в двух значениях: как действие или поступок, т.е. волевое поведение человека, и официальный документ, в котором содержатся предписания. Однако в настоящей работе речь идет только об официальных документах, следовательно, о втором значении этого термина. В актах выражаются различные предписания. Соответственно в зависимости от их содержания и наличия в них правовых установок все акты можно разделить на две группы – правовые и неправовые. Правовой акт обладает следующими признаками17: – документальный характер содержащихся в нем сведений; PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 – официальный характер содержащихся в нем сведений; – возможность издания акта лишь в рамках компетенции соответствующего органа; – регулирование общественных отношений; – общеобязательность. Перечисленные признаки дают основание для определения понятия правового акта. Правовым актом является официальный письменный документ, созданный в соответствии с правилами юридической техники, уполномоченным субъектом права, который обладает общеобязательностью и предназначен для регулирования общественных отношений. Правовых актов принимается множество. В отечественной юридической литературе предлагается несколько классификаций правовых актов по различным основаниям. Для теории права и юридической практики наиболее важное значение имеет классификация правовых актов в зависимости от содержащихся в них нормативных предписаний. В соответствии с этим основанием их можно разделить на нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты18. 17 См.: Тихомиров Ю.А. Правовые акты: Учеб.-практ. и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., 1999. С. 17–18. 18 Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 2001. С. 296–297. 15 Принципиально важно провести линию отграничения этих двух видов правовых актов. Во-первых, нормативный правовой акт отличается тем, что он издается более узким числом органов. Поэтому по органу, издавшему акт, можно судить о его нормативной природе. Но следует обратить внимание на то, что один и тот же орган может издавать акты как с содержанием нормативных предписаний, так и без них. Во-вторых, нормативный правовой акт отличается тем, что сфера его действия определяется государством, как правило, заранее, а ненормативный акт имеет строго индивидуальный уровень действия19. В-третьих, нормативные правовые акты направлены на регулирование широкого круга общественных отношений и, как правило, действуют длительный период. И, наконец, в-четвертых, главным критерием предложенной классификации PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 является нормативный характер предписаний и их правотворческое значение20, которое присутствует в нормативном правовом акте и отсутствует в акте применения права. В данном случае нормативность выступает критерием разграничения юридических актов. Нормативность подтверждает положение о том, что юридические документы содержат нормы права, общие правила поведения, установленные государством. Речь идет о сущности нормативного правового акта, которая наиболее полно проявляется в его признаках: – государственный характер актов; – предопределенность органов и вида документа; – принятие акта с соблюдением процессуальных требований; – определенная сфера действия; – нормативность; – социальная направленность. Названные признаки позволяют утверждать, что нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. 19 См.: Шебанов А.Ф. Форма советского права. М., 1968. С. 83. 20 См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. М., 1967. С. 26. 16 Однако понятие нормативного правового акта находится в постоянном развитии. Речь идет, прежде всего, о создании действительного авторитета нормативного правового акта. Это возможно при убежденности граждан в их сопричастности к деятельности государства, растворении воли всех в воле государственных предписаний. Поэтому изучение сущности нормативного правового акта позволяет выделить следующие его признаки: 1) волевое содержание; 2) официальный характер; 3) вхождение в единую систему; 4) нормативность; 5) принятие по специальной процедуре; 6) издание компетентными органами и лицами; 7) регулирование общественных отношений; 8) издание управомоченными органами и лицами; 9) гарантированность государством; 10) наличие формы и структуры, установленных законом21. Именно эти признаки находят отражение в наиболее полном определении PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 понятия нормативного правового акта – это письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное регулирование общественных применение, отношений, длительное нуждающихся в существование, государственно- организационном воздействии. Правовые акты издаются органами государственной власти, местного самоуправления, гражданами (в порядке референдума) в пределах их компетенции и адресованы неперсонифицированному кругу субъектов22. Приведенные определения понятий «правовой акт» и «нормативный правовой акт» находятся в определенном соотношении с определением понятия «правовая норма». В Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания от 11 ноября 1996 г.23 закреплено положение о том, что под правовой нормой принято понимать общеобязательное, государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. «О некоторых Бошно С.В. Развитие признаков нормотворческого правового акта в современной правотворческой практике // Журнал рос. права. 2004. №4.С. 106. 22 Бошно С.В. Указ соч. С. 97. 23 Об обращении в Конституционный Суд РФ: Постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. №77811ГД // Собрание законодательства РФ. 1996. №47. Ст. 5307. 21 17 вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров и признании правовых актов, противоречащими закону» (в ред. от 21 декабря 1993 г., с изм. от 25 октября 1996 г., 25 мая 2000 г.) под нормативным правовым актом предложено понимать изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом24. Следовательно, нормативный правовой акт – это акт, принятый компетентным государственным референдуме, или муниципальным содержащий нормы органом права, либо изданный непосредственно на в с соответствии PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 процессуальными предписаниями, а также обеспечиваемый принудительной силой государства или муниципального сообщества, имеющий социальную направленность и определенную сферу действия. Рассмотренные определения правового акта и нормативного правового акта составляют основу для понятия муниципального правового акта и нормативного правового акта местного самоуправления. В юридической литературе предлагались различные определения правового акта местного самоуправления25. Наиболее полным является следующее: правовой акт местного самоуправления – это основанное на законе одностороннее юридически властное решение, принятое путем прямого волеизъявления граждан либо органом или должностным лицом местного самоуправления, устанавливающее, изменяющее или отменяющее муниципальные правовые нормы или служащее основанием возникновения, изменения либо прекращения муниципальных правоотношений в целях реализации задач и функций местного самоуправления26. 24 О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов, противоречащими закону: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. №5; с изм. от 25 октября 1996 г.; 25 мая 2000 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. №7; 2000. №7. 25 Васильев М.А. Основы нормотворчества в муниципальных образованиях. Обнинск, 2001. С. 99; Лопатина С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. №2. С. 41–42. 18 Определение понятия муниципального правового акта содержится и в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальный правовой акт – решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Данное определение позволяет назвать признаки муниципального правового акта, отличающие его от актов органов государственной власти. Основные отличительные признаки выражаются, во-первых, в издании актов по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий; во-вторых, в принятии их населением непосредственно или органом (должностным лицом) местного самоуправления27. Что касается других признаков, таких как документальное оформление, нормативный или индивидуальный характер, то они присущи любому правовому акту. С.Н. Лопатина, исследуя природу правового акта органа (должностного лица) местного самоуправления, обоснованно предлагает выделять существенные признаки правовых актов органов или должностных лиц местного самоуправления: конституционность, законность, компетентность и общеобязательность. Без этих признаков правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления, по ее мнению, не будет обладать правовой реальностью, поскольку если акт реально существует, но не содержит в себе этих признаков, мы говорим о неправовом 27 См.: Гусев Д.В. Муниципальные правовые акты: новое в законодательстве // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III науч.-практ. конф. Омск, 2004. С. 109. 19 характере этого акта28. Думается, что целесообразно выделять общие признаки муниципального правового акта, присущие любому правовому акту, и специальные, позволяющие показать своеобразие муниципального правового акта среди других правовых актов. Муниципальных правовых актов публикуется множество. Они издаются по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного приниматься на самоуправления. Муниципальные основании исполнение и во правовые положений, акты могут установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 РФ. При этом ФЗ № 131-ФЗ специально закрепляет положение о том, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Сущность муниципальных правовых актов обусловлена природой муниципальной власти, ее соотношением с местным самоуправлением. Сущность местного самоуправления представляется как выражение единства власти и свободы населения. На правовом уровне оно реализуется посредством сочетания институтов публичной власти с институтами индивидуальных и коллективных прав граждан на местное самоуправление29. Общая формула 28 См.: Лопатина С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления // Правоведение. 2000. №2. С. 46. 20 соотношения этих понятий заключается в том, что возникновение, организация и функционирование муниципальной власти невозможны без местного самоуправления; но не всякая система местного самоуправления, не каждая исторически известная ее модель являются воплощением муниципальной власти как особой формы реализации публичной власти, существующей наряду с властью государственной30. Своеобразие местного самоуправления порождает соответственно и особенности муниципального нормотворчества31, такие как: – специфический носитель (субъект) власти; – локально-территориальный характер предметов ведения и полномочий, распространяющихся на территорию муниципального образования; – реализация муниципальной власти посредством институтов местного PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 самоуправления; – особая сфера реализация муниципальной власти и, соответственно, муниципального нормотворчества; – организационная обособленность муниципальной власти от государственной. Муниципальное правотворчество представлено муниципальными правовыми актами. Они могут быть нормативными или ненормативными. Прежде чем проводить их разграничение, необходимо сказать о том, что муниципальные правовые акты, обладая юридической силой, должны иметь характер определенного рода письменного документа, с особой формой выражения содержащейся в нем информации; иметь характер официального правового документа, отражающего особенности принимающего (издающего) его органа; признавать обязательную соподчиненность актов; обладать строгой целевой ориентацией; регулировать общественные отношения с помощью правовых норм и предписаний; быть правовым актом, официально признанным государством; предполагать действие, применение и исполнение норм и предписаний, содержащихся в акте, в реальной См.: Бондарь Н.С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сб. ст. / Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2002. С. 11. 31 Бондарь Н.С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти... С. 13–14. 30 21 действительности32. Перечисленные требования относятся ко всем правовым актам и не дают основания для окончательного разграничения муниципальных правовых актов на нормативные и ненормативные. Поэтому можно присоединиться к мнению С.Н. Лопатиной, которая считает возможным провести такое разграничение муниципальных правовых актов по критериям времени, пространства и круга лиц33. Однако нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления не ограничены по всем или по одному из указанных признаков. Это – акты или реализации права, или юридическая возможность такой реализации. Следовательно, необходимо их обнародование (опубликование). Ненормативные (индивидуальные) правовые акты требуют конкретизации, персонификации субъекта или объекта отношения. Они больше связаны с процессом реализации PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 конкретного права применительно к конкретной жизненной ситуации и всегда конкретизированы по времени, в пространстве или по кругу лиц. Они создают переход от общей модели поведения субъектов, установленной муниципальной правовой нормой, к конкретному поведению конкретных субъектов34. Кроме того, нормативные и ненормативные акты органов или должностных лиц местного самоуправления отличаются по своему содержанию, форме (структуре текста), по виду (наименованию). Закон о местном самоуправлении 2003 г. содержит еще одну классификацию муниципальных правовых актов: одновременно по субъектам муниципального правотворчества и по роли его регулирования. Эту классификацию результатов в законодатель системе муниципального определил как систему муниципальных правовых актов (ст. 43 ФЗ № 131-ФЗ). В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 32 См.: Тихомиров Ю.А. Правовые акты: Учеб.-практ. и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., 1999. С. 17–20. 33 См.: Лопатина С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. №2. С. 42. 34 См.: Костюков А.Н. Юридические факты в муниципальном праве // Журнал рос. права. 2003. №4. С. 53. 22 нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Как отмечает В.И. Маньковская, это не только единая, но и целостная система муниципальных правовых актов. В нее входят все основные муниципальные правовые акты: от устава муниципального образования до приказа руководителя органа местного самоуправления. В ст. 43 ФЗ № 131-ФЗ муниципальные правовые акты дифференцированы в зависимости от юридической силы актов. В соответствии с ней муниципальные правовые акты и занимают соответствующую нишу в иерархии муниципальных правовых актов35. PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 Значение каждого элемента системы далее будет рассмотрено подробно. Здесь же хотелось бы отметить, что муниципальное правотворчество есть и деятельность органов местного самоуправления, и деятельность населения непосредственно, и принятие (издание) муниципальных правовых актов, и заключение договоров, а потому достаточно актуальным является введение в правовое поле единого понятия, охватывающего собой все его результаты. Н.П. Алешкова предлагает в качестве такового понятие «акты муниципального образования»36. В систему актов муниципального образования по ее мнению должны входить: 1) собственно акты муниципального образования (устав муниципального образования); 2) акты непосредственного правотворчества (муниципальные правовые акты, принимаемые на местных референдумах и сходах граждан); 3) акты опосредованного правотворчества (муниципальные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также муниципальные договоры (соглашения))37. 35 Маньковская В.И. Муниципальные правовые акты : учебное пособие. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2005. С. 59. Алешкова Н.П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации: монография [Электронный ресурс]. Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 2012. Режим доступа: справ.-правовая система «КонсультантПлюс» 37 Алешкова Н.П. Указ. соч. Режим доступа: справ.-правовая система «КонсультантПлюс» 36 23 С таким подходом в целом можно согласиться. Таким образом, муниципальные правовые акты составляют значительную часть системы правовых актов Российской Федерации. Они регулируют вопросы нашей жизнедеятельности на протяжении всей жизни. Каждый человек ежедневно ощущает их воздействие. Основные отличительные признаки муниципальных правовых актов выражаются в издании их по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, а также в принятии населением непосредственно или органом (должностным лицом) местного самоуправления. Сущность муниципальных правовых актов обусловлена природой муниципальной власти, ее соотношением с местным самоуправлением. PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 24 2 Юридическая характеристика устава муниципального образования 2.1 Понятие и юридические свойства устава муниципального образования Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом местного самоуправления. Он рассматривается, по общему мнению, как разновидность актов кодифицированного образования призван закреплять муниципального значения. организацию, Устав устройство местного сообщества, устанавливать правовые основы его функционирования, т.е. правовой статус. Устав муниципального образования должен иметь в качестве главного адресата все местное сообщество и каждого жителя в отдельности38. В юридической литературе приводятся разные определения понятия устава PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 муниципального образования. В.И. Васильев предлагает в качестве такового понятие устава конституции, муниципального включающей в образования себя основные как своеобразной нормы, местной регламентирующие организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления39. А.С. Борисов, понимая под уставом своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муниципального образования, ссылается при этом на рекомендации по разработке Положения (устава) о самоуправлении в сельском административном районе40. Другие авторы предлагают рассматривать устав как основной нормативный правовой акт муниципалитета и всех его жителей41. Одно из наиболее полных определений устава можно найти в кандидатской диссертации Б.Б. Адамокова: образования всеобъемлющего это основополагающий характера, акт предполагающий муниципального выбор модели организации местного самоуправления, служащий основой для дальнейшего нормотворчества, имеющий высшую юридическую силу в системе муниципальных правовых актов, характеризующийся особым порядком принятия, внесения 38 См.: Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. С. 43. 39 См.: Васильев В.И. Уставы муниципального образования // Журнал рос. права. 1999. №2. С. 20. 40 См.: Борисов А.С. Актуальные проблемы правотворческого процесса в муниципальном образовании Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2000. №2. С. 22. 41 См.: Муниципальное право РФ / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. С. 43. 25 изменений и дополнений, придающий фактически сложившимся отношениям самоорганизации населения правовой, юридический характер42. Для России устав муниципального образования явился новой правовой формой, подтверждающей самостоятельность местного самоуправления как одной их форм народовластия. Его появление готовилось долгие годы. У истоков российского уставного нормотворчества стоял Г.В. Барабашев, предложивший использовать уставы как форму первичного правового регулирования муниципалитетов по аналогии с зарубежными хартиями местного самоуправления43. Указанные положения получили нормативное закрепление в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Ст. 5 этого закона предусматривала необходимость принятия устава о местном самоуправлении, а не устава муниципального образования, т.е. предмет уставного нормотворчества PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 ограничивался закреплением функций, порядка работы, системы и структуры местных органов власти и управления, разграничением их полномочий и организации территориального общественного самоуправления44. Однако уже Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил устав как акт муниципального образования45. В нем должны были регулироваться вопросы организации местного самоуправления – состав органов, их полномочия, способ их создания, порядок деятельности и т.д., а также в уставе должны были содержаться и иные сведения: границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и др. Это и подтверждает конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления46, а именно: 1. Устав муниципального образования обладает признаками учредительного Адамоков Б.Б. Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования и практика правореализации. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук : 12.00.02. М., 2013. С. 8. 43 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 147. 44 ВСНД и ВС РСФСР). 1991. №29. Ст. 1010. 45 Собрание законодательства РФ. 1995. №35. Ст. 3506. Документ утратил силу. 46 См.: Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. С. 41–42. 42 26 документа. Исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций устав определяет (учреждает) саму систему местного самоуправления, структуру его органов. Причем это решается на основе полной самостоятельности, независимости от государственных органов. Устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества. 2. Устав муниципального образования принимается представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава), а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек, – населением непосредственно на сходе граждан, а согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. – также самим населением муниципального образования как альтернатива принятию представительным PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 органом. В этом плане устав муниципального образования обладает повышенной легитимностью, его положения должны получать полную поддержку большинства населения. 3. По предмету своего регулирования устав муниципального образования является актом всеобъемлющего характера. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все сферы жизни муниципального сообщества, связанные с решением вопросов муниципального значения. Устав должен обеспечивать закрепление прежде всего основ жизнедеятельности муниципального образования. Детальная регламентация жизнедеятельности муниципального образования осуществляется с помощью иных муниципальных правовых актов. Следовательно, устав муниципального образования является основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования. Устав, как основной акт местного самоуправления, сегодня выполняет ряд функций, которые не только раскрывают сущность и значение устава, но и отражают характер его воздействия на общественные отношения. Исследователи предлагают выделять функции устава, исходя из общественных отношений, в которых проявляется назначение этого нормативного правового акта47. С учетом 27 этого функции устава можно классифицировать следующим образом: 1) регулятивная функция. Свойственная уставу как нормативному правовому акту прямого действия, то есть акту, способному непосредственно регулировать большую часть отношений местного самоуправления, возникающих на территории муниципального образования; 2) охранительная функция. Устав защищает своей юридической силой иные муниципальные правовые акты, а равно права на участие в местном самоуправлении каждого жителя муниципального образования; 3) воспитательная функция. Данную функцию можно было бы назвать также «идеологической», поскольку устав, по аналогии с любым конституционным актом, закрепляет определенные общественные и государственные ценности, в качестве правовых принципов и норм; PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 4) учредительная функция. Выражается в том, что устав закладывает фундамент конкретной модели территориальной и властной организации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании; 5) юридическая функция. Проявляет себя через понятие «юридическая сила», то есть устав это правовой акт, положения которого обязательны для исполнения на территории муниципального образования всеми субъектами права; 6) организационная функция. Устав создает определенный порядок местного самоуправления: определяет структуру органов данного муниципального образования, порядок их формирования, полномочия этих органов и должностных лиц и т.п. В свою очередь основной функцией устава муниципального образования, как основополагающего акта, как своеобразной «малой конституции» является гарантирующая функция. Можно утверждать, что устав муниципального образования, как основополагающий акт, выступает гарантией стабильности общественных отношений в пределах конкретного муниципального образования. Обобщая все вышесказанное, можно сформулировать следующее определение устава муниципального образования, отражающее наиболее существенные его признаки: это основной муниципальный нормативный правовой акт, имеющий в 28 системе правовых актов муниципального образования высшую юридическую силу, непосредственно действующий на всей территории муниципального образования и определяющий его правовой статус и особенности организации и осуществления в нем местного самоуправления. 2.2 Структура и содержание устава муниципального образования Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механизмов реализации его положений и норм, а также положений и норм федерального законодательства и законов субъекта Федерации. В уставе должны содержаться четкие нормы прямого действия. Это требование нашло отражение в ст. 44 Федерального закона от 6 октября PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новый закон определил и новые требования к содержанию устава: о наименовании муниципального образования; формах, порядке и гарантиях участия населения в решении вопросов местного значения путем образования органов территориального общественного самоуправления; основаниях наступления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядке формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядке контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ; порядке внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования48. Думается, что закрепленный федеральным законодателем перечень обязательных вопросов, регулируемых уставом муниципальных образований, необходим не только в силу федеративного устройства России, но и из-за отсутствия типовых уставов муниципальных образований в ее субъектах по аналогии, например, с типовыми хартиями штатов в США. В результате для муниципального нормотворчества России особенно важны положения ст. 44 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации 48 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 117. 29 местного самоуправления в Российской Федерации». В ней установлено, что уставом муниципального образования должны определяться: 1) наименование муниципального образования; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; 9) порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования. Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и 30 законами субъектов Российской Федерации Как отмечает В.И. Васильев «правовое значение уставов не следует преуменьшать. Устав – это как бы правовой символ саморегулирования, указывающий гражданам их роль в управлении на местах»49. Ученый отмечает положительную роль практики включения в уставы норм действующих законов. Законодательство, регламентирующее деятельность органов самоуправления, весьма обширно и далеко не всегда доступно для неспециалистов. Уставы, воспроизводя нормы законов, представляют их в упорядоченном виде, облегчая работу муниципальных администраторов и формируя у населения более четкое представление о смысле и характере местного самоуправления50. Вместе с тем на практике складывается обратная ситуация: вместо закрепления в уставе норм, регулирующих вопросы, перечисленные в части 1 статьи PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 44 Закона № 131-ФЗ, в текст устава включаются отсылочные нормы, а сами эти вопросы регулируются муниципальными правовыми актами нижестоящего уровня системы муниципальных правовых актов (решениями представительного органа, актами главы муниципального образования). Данная ситуация недопустима ввиду того, что устав, согласно статье 43 Закона № 131-ФЗ, является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. В отношении принятия устава или внесения изменений в устав установлен более жесткий порядок, чем в отношении муниципальных правовых актов меньшей юридической силы. Поэтому вопросы, которые в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны регулироваться уставом муниципального образования не могут быть урегулированы муниципальным правовым актом меньшей юридической силы. Использование в уставе муниципального образования отсылочных норм по вопросам, перечисленным в статье 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», понижает уровень регулирования самих этих вопросов, нарушает гарантированное указанным Законом 49 Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник [Электронный ресурс]. 2 изд., перераб. и доп. М.: «Юстицинформ», 2012. Режим доступа: справ.-правовая система «ГАРАНТ». 50 Там же. Режим доступа: справ.-правовая система «ГАРАНТ» 31 прямое действие устава и подменяет это главное его качество декларативностью и недосказанностью. Следует согласиться с В.А. Щипачевым, который считает, что в ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо закрепить запрет на установление отсылочных норм по вопросам, перечисленным в части 1 статьи 44 Закона, за исключением тех ситуаций, когда отсылочные нормы применяются для конкретизации или дополнения норм устава муниципального образования51. Вместе с тем недопустимо усугубление и другой проблемы. При разработке уставов муниципальных образований зачастую дословно переписываются положения федерального и регионального законодательства, что значительно перегружает сам устав. Кроме этого, некоторые положения устава зачастую понятны только специалистам (юристам). Поэтому необходимо стремиться к PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 ясности и точности изложения нормативных предписаний, содержание которых должно быть доступно и понятно должностным лицам, и что самое важное, местному населению. Анализируя Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, можно убедиться в том, что содержание устава определяется не только в ст. 44, но в ряде других его статей. Причем, если полномочия муниципального образования, установленные в ст. 44, как отмечалось выше, в значительной степени вторичны по отношению к федеральным законам и законам субъектов Федерации, то полномочия, закрепленные в других статьях Федерального закона, носят, как правило, первичный характер – только органы местного самоуправления или само население вправе их осуществлять. Если вычесть из числа всех полномочий местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе, те, которые названы в ст. 44, то останутся следующие нормы, которые по смыслу закона должны содержаться в уставе муниципального образования и определять на первичной основе вопросы: - дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств муниципальных образований для осуществления переданных 51 Щипачёв В.А. Устав муниципального образования, как основа системы муниципальных правовых актов // Местное право. 2010. № 2. С. 19-20. 32 им отдельных государственных полномочий (ч. 5 ст. 19); - обеспечения исполнения принятого на местном референдуме решения (ч. 8 ст. 22); - определения избирательной системы, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании (ч. 3 ст. 23); - определения оснований для отзыва депутатов, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедуры отзыва указанных лиц (ч. 2 ст. 24); - подотчетности, подконтрольности органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности (ч. 3 ст. 34); - закрепления структуры органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования; - численности депутатов представительного органа (ч. 6 и 7 ст. 35); - порядка самороспуска представительного органа (п. 1 ч. 16 ст. 35); порядка подписи главой муниципального образования нормативных актов представительного органа (п. 2 ч. 4 ст. 36); - определения срока полномочий главы местной администрации, назначенного на должность по конкурсу (ч. 2 ст. 37); - установления дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации, назначаемого на должность по конкурсу (ч. 4 ст. 37); - определения возможности осуществления выборными должностными лицами местного самоуправления своих полномочий на постоянной основе (ч. 5 ст. 40); - определения оснований для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц (ч. 2 ст. 41); - установления субъектов правотворческой инициативы (ч. 1 ст. 46); - определения порядка вступления в силу муниципальных правовых актов (ч. 1 ст. 47); 33 - установления порядка опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов (ч. 3 ст. 47) и другие нормы. Уставы муниципальных образований в большинстве своем по форме представляют собой единый нормативный правовой акт. Нормативный материал, как правило, излагается в уставе в последовательности обязательных для закрепления в уставе вопросов в соответствии с ч. 1 ст. 44 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Тем не менее, как и любой правовой акт, устав муниципального образования имеет определенную структуру, то есть внутреннюю согласованность составных частей, последовательность расположения его структурных элементов, их логическую взаимосвязь и непротиворечивость. Типичная структура устава муниципальных образований включает следующие элементы: PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 - преамбулу; - основную часть; - заключительные и переходные положения; - приложения. Структура устава обуславливается: обязательными положениями, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники, территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традициями. Следует отметить, что преамбула и приложения не являются обязательными элементами структуры устава муниципального образования. Они скорее дань правилам оформления крупных нормативных правовых актов. Тем не менее, если преамбула выполняет чаще всего идеологическую функцию и не содержит конкретных правовых норм, то приложения могут содержать важную информацию: описание состава территории муниципального образования, тексты других муниципальных правовых актов. Следует, однако, помнить, что порядок внесения 34 изменений в приложения к уставу будет идентичен порядку внесения изменений в сам устав, что на практике может привести к определенным сложностям. Вместе с тем, можно согласиться с существующим мнением, что устав муниципального образования должен содержать обязательные приложения: 1) карту-схему территории муниципального образования – данное приложение необходимо для понимания и представления границ муниципального образования, а также пределов действия устава; 2) описание границ – определение границ невозможно без их описания, что во многом облегчит представление о них; 3) эскиз герба с описанием (при наличии) – знак особой важности, символ территориальной самостоятельности52. Таким образом, можно сделать вывод, что содержание устава с одной стороны PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 призвано отразить состояние системы муниципальных правоотношений, а с другой стороны дать основу для дальнейшего развития правовой основы местного самоуправления, наметить те ориентиры, к которым стремится общество, государство, в том числе и само муниципальное образование. Устав муниципального образования в юридическом смысле должен точно и обоснованно отражать потребности и интересы местного населения, способствовать продуктивному решению вопросов местного значения. 2.3 Порядок принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений Как важнейший правовой документ муниципального образования, утверждающий структуру органов муниципальной власти, Устав муниципального образования должен приниматься в особом порядке. Федеральный закон № 154-ФЗ 1995 г. определял, что устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления либо населением непосредственно. Адамоков Б.Б. Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования и практика правореализации. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук : 12.00.02. М., 2013. С. 11. 52 35 Под муниципальным образованием имелось в виду население муниципального образования. По крайней мере, так поняли эту формулу во многих самоуправленческих структурах на местах. Тем не менее, уставы разрабатывались по преимуществу администрацией муниципальных образований или, точнее, территорий, которые потом становились в силу принятия устава муниципальными образованиями. Нередко к этому процессу привлекались депутаты представительных органов (там, где они существовали), специалисты, активисты из общественных организаций. Однако чрезвычайно редко во главе разработки устава стояли выборные представители местного сообщества. Тем не менее, идея, хотя и неясно сформулированная в Федеральном законе, нашла поддержку. В ряде принятых уставов закреплена процедура принятия нового устава или изменение его формы на относительно широкой демократической основе. Так, в ранее PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 действовавшем уставе города Томска было установлено, что право «внесения» проекта устава и поправок к нему (а, следовательно, и право первичной разработки текстов этих документов) принадлежит постоянным жителям соответствующей территории, группам (не менее 10%) граждан муниципального образования, обладающим избирательным правом, и политическим объединениям, зарегистрированным на данной территории, местным отделениям общероссийских, региональных и областных объединений и партий, депутатам представительных органов местного самоуправления, органам местного самоуправления53. Что касается принятия разработанного проекта устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления, то большинство уставов принималось представительными органами в усложненном порядке – после опубликования проекта устава в местной прессе, обсуждения предложений, внесенных населением, на заседании представительного органа и, наконец, голосовании 2/3 или даже 3/4 голосов депутатов. В некоторых случаях устав принимался согласно установленному в нем порядку простым большинством голосов. В ряде муниципальных образований он принимался на местном референдуме. 53 Официальный портал муниципального образования «город Томск» // http://www.admin.tomsk.ru/pgs/kw (дата обращения: 1 февраля 2015 г.). 36 Тогда устроители референдумов не по своей вине попадали иногда в правовой капкан, устроенный им Федеральным законом. Ведь если устав принимается на референдуме, то решение его окончательно и может быть изменено лишь другим референдумом. Согласно Федеральному закону после референдума устав подлежал государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации, и мог получить замечания в случае противоречия его Конституции РФ, законам Российской Федерации и (или) законам субъекта Федерации. Хорошо, если устав был подготовлен достаточно квалифицированно и замечаний не вызывал. Тогда он регистрировался и вступал в силу. А если замечания были, причем обоснованные? В этом случае их нужно было учитывать, вносить в устав поправки. Но ведь устав принят на референдуме, следовательно, текст его нельзя менять. Как быть? С этим вопросом сталкивались организаторы некоторых референдумов и не PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 находили ответа. Федеральный закон № 131-ФЗ устраняет эти трудности. Он устанавливает, что устав принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан. В самой процессе принятия устава муниципального образования можно выделить три стадии: 1. разработка и принятие устава муниципального образования (приложение А); 2. государственная регистрация устава муниципального образования (приложение Б); 3. опубликование (обнародование) устава муниципального образования (приложение В). Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в него подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным 37 опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Проект устава, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав обязательно должен выноситься опубликование на публичные (обнародование) слушания. порядка Не учета требуется предложений официальное по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 В связи с обеспечением участия населения в обсуждении проекта устава муниципального образования необходимо отметить, что порядок проведения публичных слушаний еще до конца не урегулирован. Так, например, законодателем не регламентируется в какие дни допустимо или недопустимо проводить публичные слушания. Информирование о проведении публичных слушаний осуществляется посредством СМИ, однако известно, что молодежь довольно редко обращается к печатным источником информации, в силу чего не обладает информацией о планируемых мероприятиях. Ограниченное количество мест в помещении, где проводятся публичные слушания, также не позволяет гражданам в полной мере реализовать свое право на участие в обсуждении проектов муниципальных правовых актов. Считаем, что для решения данной проблемы необходимо использовать возможности интернет-обсуждения проектов муниципальных правовых актов, как это делается на федеральном уровне в отношении проектов социально значимых законов. В связи с этим можно было бы предусмотреть в Федеральном законе № 131-ФЗ возможность использования интернет-обсуждения проекта устава муниципального образования или акта о внесении изменений и дополнений в устав наравне с публичными слушаниями. Порядок организации и проведения интерент38 обсуждения должен определяться в самом уставе или специальным актом представительного органа муниципального образования. Устав и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования после их принятия представительным органом, подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 муниципального образования могут быть: - противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; - нарушение установленного Федеральным законом №131-ФЗ порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав; - наличии в уставе муниципального образования коррупциогенных факторов. В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (в ред. федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ)54 государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере муниципальных образований. Государственную муниципальных образований осуществляют регистрации уставов регистрацию уставов территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. 54 Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108; Собрание законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6730. 39 Таким образом, установлен единый порядок регистрации уставов в отличие от существовавшего разнобоя в регистрации уставов, вызванного тем, что согласно Федеральному закону № 154-ФЗ регистрация осуществлялась в порядке, устанавливаемом законом субъекта Федерации, в результате чего проверка соответствия уставов закону нередко осуществлялась на невысоком профессиональном уровне и приводила к многочисленным несоответствиям действующих уставов законодательству. Теперь регистрирующий орган: - проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации; - проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 - проводит антикоррупционную экспертизу устава муниципального образования государственный образования; - присваивает уставу муниципального регистрационный номер; - выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования; - включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Этот реестр состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации. В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации включаются следующие сведения: 40 государственный регистрационный номер устава муниципального образования; - реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав); - сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования. Ведение государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется регистрирующими органами. Уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований, сведения, включенные в государственный реестр уставов муниципальных образований, являются открытыми и общедоступными. Устав, муниципальные правовые акты о внесении изменений в устав PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 Министерство юстиции РФ рекомендует считать противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству, если они: - содержат положения, которые прямо противоречат Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству; - регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством не могут регулироваться уставом, муниципальными правовыми актами о внесении изменений в устав; - не регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством в обязательном порядке должны устанавливаться уставом и при этом не могут устанавливаться иными муниципальными правовыми актами; - содержат положения, противоречащие решениям, принятым путем прямого волеизъявления населения муниципального образования55. Нарушениями установленных требований, касающихся порядка принятия устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав, считаются: Кожевников О.А., Гайворонская Т.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (постатейный) [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. 2011 55 41 - принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав ненадлежащим органом местного самоуправления; - принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав представительным органом местного самоуправления или собранием (сходом) граждан при отсутствии необходимого кворума; - принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав без учета мнения населения, повлекшее нарушение гарантированных законом прав граждан на участие в разработке устава; - нарушение регламента представительного органа местного самоуправления или порядка проведения собрания (схода) граждан, повлекшее невозможность установить результаты волеизъявления депутатов или граждан при голосовании по проекту устава. PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 Наличие коррупциогенных факторов в уставе муниципального образования определяет антикоррупционная экспертиза. Нормативную правовую основу антикоррупционной экспертизы образуют: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»56 и постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»57. Названный Федеральный закон (ст. 1) устанавливает две группы коррупциогенных факторов, которые могут быть обнаружены в муниципальных правовых актах: - положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил; - положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. 56 Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609. 57 Собрание законодательства РФ. 2010. № 10. Ст. 1084. 42 Более подробный перечень коррупциогенных факторов содержит утвержденная постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 № 96 Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Данный перечень является закрытым, что подтверждает определение Верховного Суда РФ от 16 марта 2011 г. № 33-П1-558. Так, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются: а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 б) определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций; в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт; д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий 58 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ARB;n=188283 (дата обращения: 5 февраля 2015 г.) 43 // установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона; ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага). Коррупциогенными трудновыполнимые и факторами, (или) содержащими обременительные неопределенные, требования к гражданам и организациям, являются: а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций; в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному регистрации опубликованию и вступают в (обнародованию) силу после их после их официального государственной опубликования (обнародования). Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов 44 местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений. В таком же порядке вступают в силу изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и предусматривающие создание контрольного органа муниципального образования. Действующие ныне уставы муниципальных образований менее разнообразны, чем те, которые применялись до издания ФЗ № 131-ФЗ. Это понятно – формулы Федерального закона № 154-ФЗ, определявшие содержание уставов, были достаточно общими и даже расплывчатыми, позволявшими муниципальным образованиям действовать по собственному усмотрению, определяя содержание PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 уставов, которое нередко не отвечало действительным местным особенностям и условиям. Теперь необоснованных различий меньше, хотя уставы разных муниципальных образований все же неодинаковы. Одни из них весьма подробно определяют полномочия разных органов местного самоуправления. Другие в этом отношении более лаконичны и ограничиваются в основном формулировками Федерального закона. Одни включают регламентарные нормы, другие отсылают к регламентам, принимаемым представительными органами и т.д. 45 Заключение Подводя итоги проведенному исследованию устава муниципального образования в системе муниципальных правовых актов, можно сделать следующие выводы. 1. Устав муниципального образования определяется нами как результат правотворческой деятельности, что обусловило обращение в настоящей работе к анализу категории «муниципальное правотворчество». Проведенный анализ, позволил прийти к выводу о том, что под муниципальным правотворчеством следует понимать осуществляемую в установленном порядке деятельность населения муниципального образования, органов местного самоуправления и их должностных лиц (в том числе в прямо предусмотренных законодательством PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 случаях) по принятию (изданию) муниципальных правовых актов и (или) заключению договоров (соглашений), содержащих правовые предписания, а также по совершению юридически значимых действий в отношении действующих муниципальных правовых актов и договоров (соглашений). Характер и объем муниципального правотворчества напрямую зависят от государственного правотворчества. Именно федеральное законодательство устанавливает пределы компетенции муниципального образования, закрепляя перечень вопросов местного значения, только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления может быть возложено осуществление части государственных полномочий. 2. Муниципальный правовой акт является основным документальным результатом муниципального правотворчества. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальный правовой акт – решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных 46 полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. 3. Анализ системы муниципальных правовых актов показал, что в соответствии с действующим законодательством в нее входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. 4. Устав муниципального образования в этой системе является основным кодифицированным нормативным правовым актом местного самоуправления. В этом качестве он выступает гарантией стабильности общественных отношений в пределах конкретного муниципального образования. Анализ юридических свойств и функций устава муниципального образования позволил сформулировать следующее определение этого правового акта: это основной муниципальный нормативный правовой акт, имеющий в системе правовых актов муниципального образования высшую юридическую силу, непосредственно действующий на всей территории муниципального образования и определяющий его правовой статус и особенности организации и осуществления в нем местного самоуправления. 5. В рамках настоящей работы были проанализированы существующие требования к содержанию и структуре устава муниципального образования. Установлено, что основные вопросы содержания устава перечислены в ч. 1 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления 47 в Российской Федерации». Между тем анализ других статьей Закона позволяет говорить и об иных вопросах, подлежащих урегулированию в уставе муниципального образования. На практике же складывается порочная ситуация, при которой вместо закрепления в уставе норм, регулирующих вопросы, перечисленные в части 1 статьи 44 Закона, в текст устава включаются отсылочные нормы, а сами эти вопросы регулируются муниципальными правовыми актами нижестоящего уровня системы муниципальных правовых актов (решениями представительного органа, актами главы муниципального образования). Однако следует помнить, что устав изменяется в более жестком порядке, чем иные муниципальные правовые акты меньшей юридической силы. Это выступает дополнительной гарантией стабильности местного самоуправления. Поэтому, считаем, что использование в уставе PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 муниципального образования отсылочных норм по вопросам, перечисленным в статье 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» недопустимо. В следствие чего в ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо закрепить запрет на установление отсылочных норм по вопросам, перечисленным в части 1 статьи 44 Закона, за исключением тех ситуаций, когда отсылочные нормы применяются для конкретизации или дополнения норм устава муниципального образования. Вместе с тем недопустимо усугубление и другой проблемы. При разработке уставов муниципальных образований зачастую дословно переписываются положения федерального и регионального законодательства, что значительно перегружает сам устав. Кроме этого, некоторые положения устава зачастую понятны только специалистам (юристам). Поэтому необходимо стремиться к ясности и точности изложения нормативных предписаний, содержание которых должно быть доступно и понятно должностным лицам, и что самое важное, местному населению. 6. В связи с тем, что уставы муниципальных образований в большинстве своем по форме представляют собой единый нормативный правовой акт, следует 48 унифицировать и правила относящиеся к структуре устава. Общих требований на этот счет федеральное законодательство не содержит. Однако, обобщая существующую здесь региональную и муниципальную практику, можно сказать, что в структуру устав муниципального образования должны входить обязательные приложения, такие как: 1) карта-схема территории муниципального образования – данное приложение необходимо для понимания и представления границ муниципального образования, а также пределов действия устава; 2) описание границ муниципального образования (определение границ невозможно без их описания, что во многом облегчит представление о них); 3) описание символики муниципального образования при их наличии (герб, флаг как символы территориальной самостоятельности муниципалитета). PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 В целом же можно сказать, что содержание устава призвано не только отразить состояние системы муниципальных правоотношений, но и дать основу для дальнейшего развития правовой основы местного самоуправления, наметить те ориентиры, к которым стремится общество, государство, в том числе и само муниципальное образование. Устав муниципального образования в юридическом смысле должен точно и обоснованно отражать потребности и интересы местного населения, способствовать продуктивному решению вопросов местного значения. 7. Анализ процесса принятия устава муниципального образования позволил структурно разделить его на три стадии: стадию разработки и принятия устава муниципального образования; стадию государственной регистрации устава муниципального образования; стадию опубликования (обнародования) устава муниципального образования. Следует отметить несовершенство механизмов обеспечивающих участие населения в обсуждении проекта устава муниципального образования или акта о внесении изменений и дополнений в устав. Мы предлагаем использовать возможности интернет-обсуждения проектов правовых актов, как это делается на федеральном уровне в отношении проектов социально значимых законов. Следует предусмотреть в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного 49 самоуправления в Российской Федерации» возможность использования интернет-обсуждения проекта устава муниципального образования или акта о внесении изменений и дополнений в устав наравне с публичными слушаниями. Порядок организации и проведения такого интерент-обсуждения должен определяться в самом уставе или специальным актом представительного органа муниципального образования. PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 50 Глоссарий № п/п 1 2 Понятие Определение Антикоррупционная экспертиза обязательное экспертное исследование проектов нормативных правовых актов, проводимое специально уполномоченными субъектами, в соответствии с действующим законодательством, и направленное на выявление и устранение норм, содержащих коррупциогенные факторы территориальных Государственная регистрация деятельность подразделений Министерства юстиции РФ по уставов муниципальных систематизации уставов муниципальных образований образований и их контролю на предмет соответствия федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ, и наличия коррупциогенных факторов является сводом сведений о прошедших Государственный реестр государственную регистрацию уставах уставов муниципальных муниципальных образований и образований муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований Коррупциогенные факторы правовая конструкция (отдельное предписание или совокупность предписаний), которая сама по себе или во взаимосвязи с иными положениями с большей или меньшей степенью создает риск совершения коррупционных действий субъектами, реализующими предписания правового акта Местное самоуправление в форма осуществления народом своей власти, Российской Федерации обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций Муниципальная это право населения муниципального PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 3 4 5 6 51 7 8 правотворческая инициатива образования участвовать в разработке и обсуждении местных нормативных актов Муниципальное образование городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения Муниципальное осуществляемая в установленном порядке правотворчество деятельность населения муниципального образования, органов местного самоуправления и их должностных лиц (в том числе в прямо предусмотренных законодательством случаях) по принятию (изданию) муниципальных правовых актов и (или) заключению договоров (соглашений), содержащих правовые предписания, а также по совершению юридически значимых действий в отношении действующих муниципальных правовых актов и договоров (соглашений) Муниципальный правовой решение, принятое непосредственно акт населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер Население муниципального граждане Российской Федерации и в образования установленных законом или международным PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 9 10 52 11 12 13 договором Российской Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования и имеющие право на участие в местном самоуправлении в этом муниципальном образовании Опубликование устава доведение текста устава муниципального муниципального образования образования до сведения населения муниципального образования путем размещения его текста в печатном издании или на электронном ресурсе Органы местного избираемые непосредственно населением и самоуправления (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения Правотворчество завершающая процесс формирования права государственная деятельность, в результате которой определенные положения возводятся через закон, иные источники в юридические нормы. Правотворческая деятельность выражается в правотворческих актах и системном кодификационном правотворчестве Публичные слушания это проводимые представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования заседания с участием жителей для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения Устав муниципального основной муниципальный нормативный образования правовой акт, имеющий в системе правовых актов муниципального образования высшую юридическую силу, непосредственно действующий на всей территории муниципального образования и определяющий его правовой статус и особенности организации и осуществления в нем местного самоуправления PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 14 15 53 Список использованных источников Нормативные правовые акты 1. Европейская хартия о местном самоуправлении ETS № 122. Принята Советом Европы в г. Страсбург, 15 октября 1985 г. : ратифицирована Российской Федерацией федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // СЗ РФ, 1998, № 36, Ст. 4466 2. Конституция Российской Федерации : принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законом Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ, 2014, № 31, Ст. 4398. PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с изм., внесенными федер. законом от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ) // СЗ РФ, 2003, № 40, Ст. 3822; Официальный интернет-портал правовой информации (http://www.pravo.gov.ru), 2015, 4 февраля. 4. О государственной регистрации уставов муниципальных образований : федер. закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ (в ред. федер. закона от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ) // СЗ РФ, 2005, № 30 (ч. 1), Ст. 3108; СЗ РФ, 2011, № 48, Ст. 6730. 5. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (в ред. федер. закона 21 октября 2013 г. № 279-ФЗ) // СЗ РФ, 2009, № 29, Ст. 3609; Официальный интернет-портал правовой информации (http://www.pravo.gov.ru), 2013, 21 октября. 6. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 № 96 (в ред. постановления от 27 ноября 2013 г. № 1075) // СЗ РФ, 2010, № 10, Ст. 1084; СЗ РФ, 2013, № 48, Ст. 6278. 54 Научная литература 1. Адамоков, Б.Б. Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования и практика правореализации. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук : 12.00.02 [Текст] / Б.Б. Адамоков. – М., 2013. – 26 с. 2. Алешкова, Н.П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации: монография [Электронный ресурс] / Н.П. Алешкова. – Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 2012. – 260 с. – Режим доступа: справ.-правовая система «КонсультантПлюс». 3. Бабичев, И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций [Текст] / И.В. Бабичев. – М.: Норма, Инфра-М, 2010. – 336 с. – ISBN 978-5-91768-1420-9. PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 4. Баранов, П.М. К вопросу о понятии муниципального нормативного правового акта [Текст] / П.М. Баранов // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2011. – № 2. – С. 4-6. 5. Бондарь, Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России [Текст] / Н.С. Бондарь. – М.: Норма, 2008. – 591 с. – ISBN 978-5-468-00185-1 6. Борисов, А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) [Текст] / А.Н. Борисов. – М.: Деловой двор, 2010. – 784 с. – ISBN 978-5-91550-094-4 7. Васильев, М.А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология [Текст] / М.А. Васильев. – Обнинск: Институт муниципального управления, 2002. – 88 с. – ISBN 5-900927-24-5. 8. Васильев, М.А. Оценка эффективности проектов актов местного самоуправления: методы экспертной оценки [Текст] / М.А. Васильев. – Обнинск: Институт муниципального управления, 2002. – 124 с. – ISBN 5-900927-30-X 9. Васильев, В.И. Муниципальное право России: Учебник [Электронный ресурс] / В.И. Васильев. – 2 изд., перераб. и доп. М.: «Юстицинформ», 2012. Режим доступа: справ.-правовая система «ГАРАНТ». 55 10. Горбуль, Ю.А. Систематизация муниципальных нормативных правовых актов [Текст] / Ю.А. Горбуль // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2011. – № 1. – С. 25-26. 11. Жалсанов, Б.Ц. Устав муниципального образования как акт высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов: монография [Текст] / Б.Ц. Жалсанов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2012. – 95 c. – ISBN 978-6-23802189-5 12. Звягинцев, М.Н. Понятие и классификация муниципальных правовых актов. Монография [Текст] / М.Н, Звягинцев. – Барнаул, 2007. – 350 c. – ISBN 978-58199-0339-1. 13. Кирсанов, Д.В. Сущность устава муниципального образования как муниципального правового акта [Текст] / Д.В. Кирсанов // Современное общество и PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 право. – 2012. – № 3(8). – С. 55-62. 14. Кожевников, О.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (постатейный) [Электронный ресурс] / О.А. Кожевников, Т.А. Гайворонская. – М.: СПС КонсультантПлюс. 2011. Режим доступа: справ.-правовая система «КонсультантПлюс». 15. Кудрякова, О.В. Правовые акты местного самоуправления. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук [Текст] / О.В. Кудрякова. – М., 2000. – 24 c. 16. Леонтенков, А.В. Муниципальные правовые акты в системе источников российского права : Дис. … канд. юрид. наук [Текст] / А.В. Леонтенков. – Н.Новгород, 2005. – 210 с. 17. Маньковская, В.И. Муниципальные правовые акты : учебное пособие [Текст] / В.И. Маньковская. – Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2005. – 202 с. – ISBN 9785-476-00757-9. 18. Муртазина, Г.М. Правовое регулирование принятия, опубликования и введения в действие муниципальных правовых актов (вопросы теории и практики) : Автореф. дис. … канд. юрид наук [Текст] / Г. М. Муртазина. – М., 2011. – 26 с. 19. Овчинников, И.И. Муниципальное право России : Учебник [Текст] / И.И. 56 Овчинников, А.Н. Писарев. – М.: Эксмо, 2007. – 544 с. – ISBN 978-5-699-22546-0. 20. Пахарукова, А.В. Регистр муниципальных нормативных правовых актов [Текст] / А.В. Пахрукова // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2010. – № 1. – С. 12-13. 21. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Текст] / А.Г. Бабичев, П.П. Беликов, С.Ю. Зюзин и др.; под ред. А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова. – Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. – 788 с. – ISBN 978-5904000-35-6. 22. Система муниципального управления [Электронный ресурс] / Под ред. В.Б. Зотова. – СПб.: Питер, 2007 // Режим доступа: справ.-правовая система «ГАРАНТ.Платформа F1». – ISBN 5-224-05154-1 PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 23. Тарабрин, А.В. Устав муниципального образования как основной муниципальный правовой акт [Текст] / А.В. Тарабрин // Проблемы правопонимания и правоприменения: теория и практика. Материалы межрегиональной научно- практической конференции, г. Волжский, 12-13 апреля 2007 г. – Волгоград, 2007. – С. 579-589. 24. Чащина, С.И. Система муниципальных правовых актов : Дис. ... канд. юрид. наук [Текст] / С.И. Чащина. – Хабаровск, 2006. – 202 с. 25. Шкуратова, Т.П. Муниципальное правотворчество: вопросы теории и правового регулирования : автореф. дисс. … канд. юрид. наук : 12.00.02 [Текст] / Т.П. Шкуратова. – Челябинск, 2011. – 26 с. 26. Шугрина, Е.С. Муниципальное право : учебник [Текст] / Е.С. Шугрина. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. – 672 с. – ISBN 9785-482-01339-7. 27. Щипачёв, В.А. Устав муниципального образования, как основа системы муниципальных правовых актов [Текст] / В.А. Щипачев // Местное право. – 2010. – № 2. – С. 13-20. 28. Чермит, А.Ю. Устав муниципального образования в системе нормативноправового регулирования местного самоуправления: монография [Текст] / А.Ю. 57 Чермит, Р.А. Эфрикян. – Краснодар, 2013. – 139 c. – ISBN 5-7845-0113-5. Материалы судебной практики 1. О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов, противоречащими закону : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. №5 (с изм. от 25 мая 2000 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ, 1993, № 7; 2000, № 7. 2. Об отмене решения Ленинградского областного суда от 30 декабря 2010 г. и об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим областного Закона от 1 сентября 2004 г. № 52-ОЗ «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Тихвинский PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 муниципальный район и муниципальных образований в его составе» : определение Верховного Суда РФ от 16 марта 2011 г. № 33-П1-5 // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» URL.http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ARB;n=188283 обращения: 5 февраля 2015 г.) 58 // (дата Приложение А Порядок принятия устава муниципального образования. Стадия 1. Внутримуниципальная PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 59 Приложение Б Порядок принятия устава муниципального образования. Стадия 2. Государственная регистрация PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 60 Приложение В Схема. Порядок принятия устава муниципального образования. Стадия 3. Опубликование (обнародование) PISHEM24.RU 8 800 551-60-95 61
