Кононов А.М. Полиция России как институт публичной власти
advertisement
1 Кононов А.М. Доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Полиция России как институт публичной власти: проблемы формирования и правового обеспечения деятельности1. Наличие сущностным суверенной свойством, территориально, признаком политически, сформировавшемся взаимодействия публичной обществе между власти важнейшим любого государства. социально и функции различными является любом экономически управления, частями В координации социального организма, преломляясь сквозь призму общественных интересов, объективно переходят к слою профессиональных управителей, которые являются представителями этого общества. Чтобы осуществлять публичную власть в собственном смысле, носители власти должны консолидироваться в рамках специальных учреждений. Такие учреждения образуют аппарат власти, посредством которого проводятся в жизнь общеобязательные для населения властные веления. В случае необходимости они поддерживаются всей силой государственного принуждения, и в этом заключается один из признаков государственной власти — она обладает монополией на законное использование силы. Поэтому, институционально публичная власть — это, прежде всего, совокупность аппарата управления и аппарата принуждения. Институт — это структурированный способ осуществления функций власти. Институты публичной власти образуют специальные органы, которые правомочны, имеют силу и средства для принудительного исполнения государственной М.: РУДН. Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом». 11 февраля 2011 г. 1 2 воли, - это армия, полиция, органы безопасности, прокуратура, суд, система органов исполнения наказания, фискальные органы и др. Важнейшим институтом публичной власти является полиция. Она играет ключевую роль в реализации правоохранительной функции государства, которая занимает особое место в системе основных функций. По мнению профессора К.С. Бельского это одна из «первородных» функций государства, поскольку именно необходимость создать для граждан правовой и общественный порядок, обеспечить их безопасность можно рассматривать в качестве одной из первых причин, которая объясняет возникновение и суть государства. Иначе говоря, происхождение и функционирование государства объясняются его правоохранительным (полицейским) назначением, потребностью общества, всех и каждого, жить в безопасности [1]. Удовлетворение всех других потребностей никогда не может быть полным, если не обеспечена безопасность и у человека не существует уверенности неприкосновенность, в том, свобода, что честь его и жизнь, здоровье, имущество не личная подвергнутся насильственным посягательствам со стороны других лиц. Эту потребность, как полагал английский философ и государствовед Т.Гоббс, может обеспечить только государство, так как в его руках находятся соответствующие средства[2]. Охрана правопорядка и обеспечение безопасности граждан представляет настолько необходимую функцию государства, что ее ослабление сказывается отрицательно на других сторонах деятельности государства, а именно: на управлении экономикой, финансами, культурой, образованием, социальным обеспечением и т.д. О постоянном и качественном осуществлении правоохранительной (полицейской) функции государство всегда обязано заботиться под страхом потери своего авторитета в глазах населения и даже под угрозой собственной смерти. «Общество нуждается прежде всего в безопасности, зная о том, что прочие его цели не 3 могут быть достигнуты, пока эта первая, необходимая цель не будет осуществлена», — утверждал известный русский ученый-полицеист XIX века А.С.Окольский, имея в виду охранительную (полицейскую) функцию государства[3]. Можно думать, что с практической точки зрения правоохранительная (полицейская) функция занимает первое место в ряду функций государства, что охрана жизни, здоровья, собственности граждан представляет собой изначальное назначение государства. Правоохранительная деятельность, направленная на охрану правопорядка и обеспечение безопасности граждан, — это деятельность, имманентно присущая любому государству. С этой стороны любое государство, — буржуазное и социалистическое, исламское и христианское, правовое и авторитарное, — если оно серьезно выполняет функцию по охране правопорядка и обеспечению безопасности в стране, выступает как система правоохранительных органов, среди которых особое место занимают надзорно-принудительные или полицейские органы. 7 февраля с.г. Президентом РФ подписан ФЗ «О полиции». Сделан очень важный шаг по реформированию МВД России. Принято, как сказал Президент РФ «историческое» решение. Мы вновь возвращаемся к пониманию института этого государственного как органа профессионального, и с точки зрения его формирования, и с точки зрения выполнения возложенных на них функций. Уместно вспомнить, что основатели советского государства изначально находились в плену утопической идеи, согласно которой в государстве рабочих и крестьян не будет место преступности, а соответственно не будет необходимости иметь органы правопорядка, создаваемые на постоянной основе. Считалось, что с задачей поддержания должного порядка вполне могут справиться отряды милиции - народного ополчения, сформированного из представителей пролетарских масс, которые будут заниматься этим в свободное от основной работы время. 4 Прозрение пришло очень быстро и от этой идеи отказались. Была сформирована милиция как орган правопорядка, действующий на постоянной основе. Однако, как в комплектовании кадрового состава, так и в организации деятельности советской милиции идеологические аспекты еще долго превалировали над профессиональными. Нельзя не учитывать и тот факт, что советская милиция формировались в условиях господства марксистско-ленинской идеологии и в рамках административно-командной системы управления. Российская милиция, выполняющая основную часть правоохранительной функции государства, сохранила основные черты, сформировавшиеся в прежней социальной формации. Да, в переходный период это оказало определенное стабилизирующее влияние, не дало ввергнуть страну в пучину криминального беспредела. Но сегодня мы живем в другом обществе, в основе управления которым лежат закономерности и принципы рыночной экономики. В системе координат, где главной целью является извлечение прибыли, работают все институты государства. Но не все удачно в нее вписались. Милиция России – это, по сути, советская милиция, которая вынуждена работать в другом государстве. Понятно, что для такого государства должна быть и другая правоохранительная система, другие органы внутренних дел. Поэтому, реформа МВД России – это не эксцесс Евсюкова, как пытаются представить некоторые журналисты, это веление времени. Сложившаяся на основе Конституции Российской Федерации структура общественных отношений в сфере правопорядка вошла в противоречие с фактически «советским» Законом «О милиции» и практикой его применения в реальных условиях. Именно это и обусловило необходимость проведения реформы МВД России. Цель проводимого реформирования органов внутренних дел политическим руководством государства сформулирована предельно ясно – 5 вернуть им доверие населения, обеспечить соответствие деятельности всех подразделений и служб реалиям дня, их способность к адекватному реагированию на процессы в обществе, связанные с возможным обострением криминальной ситуации. Это обуславливает поиск путей повышения эффективности всей правоохранительной системы государства, разработки основ принципиально новой модели деятельности органов правопорядка, отражающей потребности современного российского общества. Строгая и неукоснительная реализация основ конституционного строя Российской Федерации в сфере обеспечения правопорядка ставит на повестку дня вопрос о формировании социально-ориентированной партнерской модели полиции, способной адекватно и эффективно отвечать вызовам времени. Формирование необходимость такой формулировки полицейской цели, модели задач, функции обусловливает и содержания деятельности полиции исходя из потребностей населения. Из упомянутых понятий важнейшим представляется цель деятельности полиции. Именно верная постановка цели (или как часто говорят «определение миссии») определяет структурное построение и функционирование любой организации. Необходимо отметить, что цель должна быть выражена как некое состояние социальной системы, общества в целом, ради достижения которого и должна работать полиция. Важнейшими чертами правильно поставленной цели являются ее конкретность, определенность и измеримость. Например, определенный и социально приемлемый уровень правопорядка в обществе может рассматриваться как цель, измеримая конкретными криминологическими показателями. В свою очередь, по аналогии с образованием, здравоохранением и иными отраслями, для определения целей в сфере правопорядка нужны некие социальные стандарты, соотносящиеся с возможностями и потребностями общества и государства. В самом общем понимании эти социальные 6 стандарты должны отражать социально одобряемое состояние дел в сфере правопорядка, сформулированное и закрепленное в виде некого модели важна «общественного договора». Для социально ориентированной партнерской эффективная «обратная связь», учет потребности населения в процессе управлении полицией. В Федеральном Законе «О полиции» сформулированы принципы деятельности полиции, одним из которых является принцип обеспечения общественного доверия и поддержки граждан. В статье 50 предусмотрено образование общественных советов при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел и его территориальных органах для учета потребностей и законных интересов граждан, обеспечения общественного доверия и поддержки граждан. Вместе с тем, такая форма вряд ли позволит населению эффективно реализовывать функции общественного контроля. На наш взгляд, куда более перспективным представляется создание общественных советов при органах местного самоуправления. Формирование партнерской модели предполагает интеграцию всех заинтересованных ведомств, организаций, общественных объединений и граждан в единую систему обеспечения и охраны правопорядка и безопасности. А это, в свою очередь, требует соответствующего организационного и правового обеспечения. К сожалению, ряд важных проблем в сфере нормотворчества до настоящего времени на федеральном уровне не решен. Взять, хотя бы, профилактику правонарушений. Как показала практика, попытки создать правовую базу в субъектах Российской Федерации в отсутствие федерального законодательства оказались недостаточно эффективны. То же самое можно сказать и об участии граждан в охране общественного порядка и о народных дружинах. 7 После принятия закона «О полиции» самой «горячей» темой в органах внутренних дел стала тема организационного построения полиции и всей системы МВД России. В науке полицеистики известны различные модели организации полиции. Вряд ли какую-либо можно назвать идеальной и взять в качестве образца для подражания и применения в российских условиях. Но следует признать, что наиболее оптимальной является модель, которая организационно является проекцией принятой в стране системы власти и управления. Сегодня в Российской Федерации народ реализует принадлежащую ему власти непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Спрашивается, почему, формируя новую российскую полицию, мы так упорно не желаем этого признавать. Науке не известны примеры эффективной полицейской деятельности без опоры на население, без его активного участия в охране общественного порядка и борьбе с преступностью. И наконец, последнее: полиция важнейший, но не единственный правоохранительный институт государства. Как бы прекрасно не работала полиция, результаты этой работы будут бессмысленны без должного реагирования судов, органов исполнения наказания, без эффективной работы других правоохранительных органов. Если мы действительно хотим коренным образом улучшить криминальную ситуацию в стране, то должны не ограничиваться реформой органов внутренних дел, реформировать всю правоохранительную систему. Литература: 1. Бельский К.С. Полицейское право. М., 2004. С. 17-18. 2. Гоббс Т. Соч. Т.2. М., 1991. С.96—97. а поэтапно 8 3. Окольский А.С. О понятии полицейского права // Варшавские университетские издания. T.VI. 1894. С.5 - 6.
