Административное право и административный процесс. Рабочая программа дисциплины
реклама
Аккредитованное образовательное частное учреждение высшего образования «МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА» Кафедра государственно-правовых дисциплин А.М. Волков Административное право и административный процесс Рабочая программа дисциплины для студентов, обучающихся по направлению 40.04.01«Юриспруденция», (КВАЛИФИКАЦИЯ (СТЕПЕНЬ) "Магистр") очная форма обучения Москва 2015 Аккредитованное образовательное частное учреждение высшего образования «МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА» Кафедра государственно-правовых дисциплин УТВЕРЖДАЮ Ректор _______________ А.Г. Забелин «______»____________2015 г. А.М. Волков Административное право и административный процесс Рабочая программа дисциплины для студентов, обучающихся по направлению 40.04.01 «Юриспруденция», (КВАЛИФИКАЦИЯ (СТЕПЕНЬ) "Магистр") очная форма обучения Рекомендовано Учебно-методическим советом МФЮА (протокол №) Одобрено кафедрой государственно-правовых дисциплин (протокол №3 от 28.10.2015) Москва 2015 3 УДК 346.1 ББК 67.404 В Рецензент: доктор юридических наук, профессор В. М. Редкоус, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Института правоведения НОУ ВПО "Международная академия бизнеса и управления". В Волков А.М. Административное право и административный процесс. Рабочая программа дисциплины для студентов, обучающихся по направлению 40.04.01 «Юрисруденция», программа подготовки магистров, очная форма обучения – М.: МФЮА, кафедра государственно-правовых дисциплин, 2015. – 71 с. Дисциплина «Административное право и административный процесс» направлена на изучение процесса организации публичной администрации и ее функционирования, административно- юрисдикционного процесса. Дисциплина Б.3.ДВ.1. «Административное право и административный процесс» является дисциплиной по выбору профессионального цикла профиля «Управление недвижимостью» основной образовательной программы (ООП) по направлению 40.04.01 «Юриспруденция», (магистр). Рабочая программа дисциплины «Административное право и административный процесс» предназначена для оказания методической помощи студентам при проработке и систематизации теоретических знаний и формировании практических навыков работы в области административного права. Применение данной программы в учебном процессе будет способствовать более четкому пониманию студентами логической структуры и содержания учебной дисциплины «Административное право и административный процесс». УДК 004.03(073 )УДУ У УДК 346.1 ББК 67.404УК Учебное издание Волков Александр Михайлович Административное право и административный процесс Рабочая программа дисциплины Компьютерный набор, верстка: ….. Формат 60х90/16. Гарнитура Times New Roman Усл.п.л.1,6. Изд. № 13.10 –2015. Тираж - 16 экз. Заказ № _______ Отпечатано в МФЮА Волков Александр Михайлович, 2015 МФЮА, 2015 4 СОДЕРЖАНИЕ 1. Перечень планируемых результатов обучения по дисциплине, соотнесенных с планируемыми результатами освоения образовательной программы ........................................................................................ 6 2. Место дисциплины в структуре образовательной программы .................................................................... 7 3. Объем дисциплины в зачетных единицах и академических часах .............................................................. 9 4. Содержание дисциплины, структурированное по темам (разделам) дисциплины с указанием их объемов (в академических часах) и видов учебных занятий ............................................................................ 9 4.1 Содержание тем дисциплины ................................................................................................................... 9 4.2. Учебно-тематический план .................................................................................................................... 16 4.3. Содержание практических занятий и семинаров ................................................................................. 19 5. Учебно-методическое обеспечение для самостоятельной работы обучающихся по дисциплине ......... 30 6. Описание фонда оценочных средств для проведения текущего контроля/промежуточной аттестации обучающихся по дисциплине................................................................................................................................. 33 7. Перечень основной и дополнительной литературы, необходимой для освоения дисциплины Учебнометодическое и информационное обеспечение дисциплины: ......................................................................... 43 8. Перечень ресурсов информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», необходимых для освоения дисциплины ............................................................................................................................................. 46 9. Методические указания для обучающихся по освоению дисциплины...................................................... 47 10. Описание материально-технической базы, необходимой для осуществления образовательного процесса по дисциплине ......................................................................................................................................... 71 5 1. Перечень планируемых результатов обучения по дисциплине, соотнесенных с планируемыми результатами освоения образовательной программы В совокупности с другими дисциплинами базовой и вариативной частей профессионального цикла дисциплин ООП по направлению 40.04.01 «Юриспруденция» административный дисциплина процесс» «Административное обеспечивает формирование право и следующих компетенций: Способность использовать основы правовых знаний в различных сферах деятельности (ОК-4) Владения Умения Знания навыками применения норм Уметь применять Знать теоретические административного права и нормативные правовые основы административного административного акты при разрешении права и административного процесса, понимать правых конфликтов (при процесса, а также практику современную специфику рассмотрении реализации соотношения административных дел в административно-правовых административного права и судах), при оказании норм административного юридической консультации процесса с иными гражданам и юридическим отраслями права лицам и т.п. навыками разработки работать с нормативными назначения и области организационноправовыми документами применения нормативных управленческих решений правовых актов; способность применять знание законов страны для правового регулирования земельно-имущественных отношений, контроль за использованием земель и недвижимости (ПК-1) Владения Умения Знания навыками применения применять знание законов правовых вопросов нормативных актов по РФ в части правовых регулирования земельнорегулированию земельно- вопросов регулирования имущественных отношений имущественных отношений земельно-имущественных отношений навыками разрешения применять нормативные судебной практики и споров акты и судебную практику нормативных актов по по разрешению разрешению имущественных и имущественных и земельных споров земельных споров навыками применения применять знание законов положений контроля за нормативных актов по страны в части контроля за использованием земель и регулированию использованием земель и недвижимости, государственного надзора недвижимости, государственного надзора над использованием земель государственного надзора за использованием земель и 6 и недвижимости над использованием земель недвижимости, органов, и недвижимости осуществляющих надзор способность использовать знания нормативной базы и методик разработки проектных решений в землеустройстве и кадастрах (ПК-3) Владения Владения Владения навыками использования в применять знания основ основ административного своей деятельности административного права и права и процесса при нормативных правовых процесса при составлении составлении актов и методик разработки индивидуальных актов, индивидуальных актов, проектных решений в нормативной базы и методик разработки землеустройстве и методик разработки проектных решений в кадастрах проектных решений в землеустройстве и землеустройстве и кадастрах кадастрах анализа юридических толковать и правильно методов составления и фактов и возникающих в применять правовые оформления юридических связи с ними правовых нормы, документов, методик отношений, разработки проектных решений в землеустройстве и кадастрах 2. Место дисциплины в структуре образовательной программы Дисциплина Б.3.ДВ.1. «Административное право и административный процесс» является обязательной дисциплиной по выбору профессионального цикла дисциплин профиля «Управление недвижимостью» ОПОП по направлению 40.04.01 «Юриспруденция» (магистр). Дисциплина «Административное право и административный процесс» базируется на знаниях, умениях и владениях, приобретенных студентами при изучении дисциплин: «Теория государства и права», «Конституционное право», «Государственная служба РФ». Требования к входным знаниям, умениям и владениям студентов: знать основные тенденции и закономерности развития современной российской и зарубежной правовой науки систему права, механизм и средства правового регулирования, реализации права; уметь владеть оперировать юридическими общей юридической понятиями и категориями; терминологией аргументировано навыками работы с представлять свою точку нормативными правовыми зрения в ходе дискуссии и актами; при выполнении творческих 7 природу и сущность государственного управления; систему органов публичного администрирования; понятия и категории теории государства и права общеправовые принципы учебных заданий анализировать юридические навыками факты и возникающие в правовых связи с ними правовые коллизий отношения; разрешения проблем и анализировать, толковать и правильно применять правовые нормы; пользоваться электронными базами данных для получения правовой информации 8 3. Объем дисциплины в зачетных единицах и академических часах Общая трудоемкость дисциплины составляет 4 зачетные единицы. Семестры Вид учебной работы Часы (триместры, модули) 4 Общая трудоёмкость дисциплины 144 144 Аудиторные занятия 48 48 Лекции (Л) 22 22 Практические занятия (ПЗ) 26 26 в т.ч. в интерактивной форме (ЗИФ) 6 6 Самостоятельная работа 96 96 В семестре 96 96 - - В сессию Вид промежуточной аттестации зачет 4. Содержание дисциплины, структурированное по темам (разделам) дисциплины с указанием их объемов (в академических часах) и видов учебных занятий 4.1 Содержание тем дисциплины Раздел 1. Административное право, как отрасль права и наука Тема 1. Основные понятия административного права Понятие и предмет административного права. Методы административноправового регулирования. Соотношение административного права с другими отраслями права. Понятие, основные черты и функции государственного управления, муниципального управления, публичного регулирования, 9 публичного администрирования. Принципы публичного администрирования. Исполнительная власть, как вид государственной власти. Основные признаки государственной административной (исполнительной) власти. Источники (формы выражения) и принципы административного права. Административное право и административное законодательство. Система административного права. Тема 2. Система публичного администрирования Понятие системы публичного администрирования и ее элементы. Понятие, структура и виды административно-правовых норм. Основные формы реализации административно-правовых норм. Административно-правовые формы публичного администрирования. Организационные и правовые формы деятельности исполнительной власти. Акты и договоры. Понятие и основные черты правовых актов публичного администрирования. Классификация правовых актов публичного администрирования. Действие правовых актов публичного администрирования в пространстве и во времени. Требования, предъявляемые к актам публичного администрирования. Административно-правовые договоры. Тема 3. Административное правоотношение. Административные регламенты Понятие, основные черты и особенности административных правоотношений. Виды административных правоотношений. Критерии классификации. Структура административного правоотношения и характеристика его отдельных элементов. Основания возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений. Субъекты административных правоотношений. Юридические факты в 10 административном праве. Административные регламенты как нормативные акты публичной администрации. Административные процедуры. Раздел 2. Публичные субъекты административно-правовых отношений Тема 4. Централизованная публичная администрация Принципы организации и деятельности публичной администрации. Аппараты Президента РФ и Правительства РФ как органы публичной администрации. Система органов исполнительной власти России и субъектов Российской Федерации. Должностные лица и государственные служащие, их административно-правовой статус Тема 5. Органы исполнительной власти Понятие и исполнительной основы власти. административно-правового Компетенция органа. статуса Система и органа структура федеральных органов исполнительной власти и основы ее построения. Особенности организации органов исполнительной власти в субъектах РФ. Высшие должностные лица субъектов РФ. Особенности их правового статуса и полномочия. Тема 6. Децентрализованная публичная администрация Децентрализованные органы и организации как субъекты публичного администрирования. Государственные корпорации и их административноправовой статус. Саморегулируемые организации. Местное самоуправление Раздел 3. Частные субъекты публичного администрирования 11 Тема 7. Частные субъекты Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации. Классификация административных прав и обязанностей граждан Российской Федерации. Особенности административно-правового статуса иностранцев и лиц без гражданства. Организации как частные субъекты публичного администрирования, их административно-правовой статус. Понятие и виды общественных объединений. общественных объединений, Основания и и порядок прекращение их образования деятельности. Административно-правовой статус политических партий. Административноправовой статус религиозных организаций. Субъективные публичные права частных лиц и конфликты при их реализации Раздел 4. Административные правонарушения и ответственность по административному законодательству. Законность в публичном администрировании Тема 8. Правонарушения и ответственность по административному законодательству Понятие и признаки административного правонарушения. Состав административного правонарушения. Элементы и виды административных составов. Характеристика элементов состава административного правонарушения: объект, субъект, объективная сторона, субъективная сторона. Виды субъектов административного правонарушения. Признаки и особенности их ответственности. Вина, ее формы и административноправовое значение. Отличие административного правонарушение от преступления и дисциплинарного проступка. 12 Понятие и особенности, основания и виды административной ответственности. Задачи и функции административной ответственности. Отграничения административной юридической ответственности ответственности. административную ответственность. от Обстоятельства, Субъекты других видов исключающие административной ответственности. Понятие, цели и система административных наказаний. Виды административных наказаний. Общие правила и сроки наложения наказаний за административные правонарушения. Институт наказательной (карательной) административной ответственности в российском праве. Административная ответственность как ответственность администрации. Ответственность должностных лиц по административному законодательству. Ответственность государства за вред, причиненный частным лицам публичными служащими. Концептуальные проблемы правовосстановительной административной ответственности. Тема 9. Защита публичных прав частных лиц и обеспечение режима законности в публичном администрировании Способы обеспечения защиты субъективных публичных прав частных лиц. Разрешение административных споров регулируется главным образом посредством трех основных видов законодательных актов: законы об административных процедурах; законы об административных судах и/или об административном судопроизводстве; законы об альтернативных средствах разрешения споров. Обеспечение режима законности в публичном администрировании. Контроль и надзор над деятельностью публичной администрации. Принцип законности Контроль как функция публичного управления; как определенный этап в управленческом цикле; как способ обеспечения законности. Надзорная 13 деятельность в сфере публичного администрирования: отраслевая и межотраслевая. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ Раздел 6. Особенности публичного администрирования различных областей человеческой деятельности Тема 10. Административно-политическая сфера как объект публичного администрирования Безопасность как объект публичного администрирования. Сфера внутренних дел и ее публичное администрирование. Полиция в Российской Федерации. Публичное администрирование в области юстиции Тема 11. Публичное администрирование хозяйственно-экономической сферы Публичное администрирование администрирование сферы промышленности и финансов. Публичное энергетики. Публичное администрирование природопользования и охраны окружающей среды Тема 12. Социально-культурная сфера и ее публичное администрирование Публичное администрирование в области здравоохранения, труда и социальной защиты граждан. Образование и наука как объекты публичного администрирования. Публичное администрирование в сфере культуры и массовых коммуникаций АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС 14 Раздел 7. Административно-процессуальное право Тема 13. Публичное администрирование (административно-исполнительное право) Понятие, предмет и особенности административно-процессуального права, его структура. Управленческий Административно-процессуальные и нормы юрисдикционный и отношения. подходы. Способы обеспечения защиты субъективных публичных прав частных лиц во внесудебном порядке. Тема 14. Административно-судебное право Понятие административной юстиции, административного судопроизводства и административное квазисудебное производство. Административно- судебное производство. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Кодекс административного судопроизводства. Судебные способы защиты публичных прав частных субъектов. Особенности защиты субъективных публичных прав частных лиц при разрешении споров об административных правонарушениях 15 4.2. Учебно-тематический план № Наименова п/ ние темы п (раздела) 1. Трудоемкость в часах Всего Формы Аудиторная работа Самостоя промежу Практические Занятия в тельная точной дисциплин занятия и интерактивн работа аттестац ы семинары ых формах Основные Общая 6 4 Лекции 2 ии 2 2 понятия Текущий контроль, администрат тесты ивного права 2 Система 10 4 2 2 2 6 Текущий публичного контроль, администри тесты рования 3 Администра 8 4 2 2 4 тивное Текущий контроль, правоотнош тесты ение. Администра тивные регламенты 4 Централизов 8 4 2 2 4 анная Текущий контроль, публичная тесты администрац ия 5 Органы 8 4 2 2 4 исполнитель контроль, ной власти 6 Децентрализ Текущий тесты 8 4 2 2 2 4 ованная Текущий контроль, публичная тесты администрац ия 7 Частные субъекты 7 3 1 2 4 Текущий контроль, тесты 16 8 Правонаруш 10 4 2 2 6 Текущий ение и контроль, ответственн тесты ость по администрат ивному праву 9 Защита 10 4 2 2 2 6 публичных Текущий контроль, прав тесты частных лиц и обеспечение режима законности в публичном администри ровании 10 Администра 7 3 1 2 4 тивно- Текущий контроль, политическа тесты я сфера как объект публичного администри рования 11 Публичное 6 2 1 1 4 администри Текущий контроль, рование тесты хозяйственн оэкономическ ой сферы 12 Социально- 6 2 1 1 4 Текущий культурная контроль, сфера и ее тесты публичное администри рование 13 Публичное администри 7 3 1 2 4 Текущий контроль, 17 рование тесты (администра тивноисполнитель ное право) 14 Администра 7 3 1 2 4 тивно- Текущий контроль, судебное тесты право Итого: 108 экзамен 36 Всего 144 48 22 26 6 60 36 48 22 26 96 18 4.3. Содержание практических занятий и семинаров Наименование темы (раздела) дисциплины Тематика занятий практических и /или (контрольные семинаров вопросы и Формы Трудоемкость в проведения часах (технологии) ожидаемый результат) 1. Основные понятия административного права Понятие 1. и предмет административного права. занятие: Методы 2. Практическое беседа по лекционному административно-правового материалу, регулирования. обсуждение Соотношение 3. административного актуальных права с другими отраслями права. проблем, решение Принципы публичного 4. 2 задач, тестирование администрирования. Источники 5. выражения) и (формы принципы административного права. Система 6. административного права В результате изучения данной темы студенты должны уяснить предмет и административного метод права, источники (формы выражения) и принципы, системе его место российского в права, особенности формирования современной системы административного также права, ориентироваться основных административного а в источниках права. Также студенты должны знать конституционные положения, касающиеся административных отношений, понимать специфику 19 административных правоотношений. 2. Система публичного администрирования. Понятие системы 1. Практическое 2 публичного занятие: администрирования. по лекционному Административно- 2. правовые нормы материалу, обсуждение Административно- 3. беседа актуальных правовые формы публичного проблем, администрирования. решение задач, тестирование, Деловая игра: деловая игра. Административно-правовые Занятие, формы публичного проводится администрирования интерактивной в форме В результате изучения данной темы студенты должны уяснить административно- правовые формы публичного администрирования. студенты должны Также знать правила составления правовых актов публичного администрирования, административно-правовые договоров, требования к ним. 3. Административное 1. Административное правоотношение правоотношение. 2. Объект Административные административного правоотношения регламенты 3. Субъекты административных правоотношений 4. Административные регламенты как нормативные акты публичной администрации. 5. Практическое занятие: 2 беседа по лекционному материалу, обсуждение актуальных проблем, решение задач, тестирование Административные процедуры. 20 В результате изучения данной темы студенты должны понимать необходимость роль административных процедур и публичного администрирования, а также знать сущность и систему публичного администрирования, полномочия органов, осуществляющих публичное администрирование, административные регламенты как нормативные правовые акты. Также студенты должны понимать значение административных регламентов, иметь представление о них. 4. Централизованная 1. Принципы Практическое 6 публичная администрация организации и деятельности занятие: 5. Органы исполнительной публичной администрации. по лекционному власти. 2. 6. РФ и Правительства РФ как обсуждение органы публичной актуальных администрации. проблем, Децентрализованная публичная администрация 3. Аппараты Президента Система федеральных беседа материалу, решение задач, органов исполнительной тестирование, власти Российской деловая игра. Федерации. Занятие, 4. Органы проводится исполнительной власти интерактивной субъектов Российской форме в Федерации. 5. Должностные лица и государственные служащие, их административноправовой статус 6. Децентрализованные органы и организации как субъекты публичного 21 администрирования. Государственные 7. корпорации и их административно-правовой статус. Саморегулируемые 8. организации. Местное 9. самоуправление Деловая игра: Публичная администрация В результате изучения данной темы студенты должны иметь представление принципах организации деятельности о и публичной администрации, об аппаратах Президента РФ и Правительства РФ как органах публичной администрации, о системе органов исполнительной власти России и субъектов Федерации, о Российской должностных лицах и о государственных служащих, их административно-правовом статусе. Также студенты должны уяснить понятие и основы административно- правового статуса исполнительной компетенции, власти, его понимать построение системы структуры органов органа и федеральных исполнительной власти, организации исполнительной особенности органов власти в 22 субъектах РФ, знать статус высших должностных лиц субъектов РФ, особенности их полномочий, а также знать как как осуществляется публичное администрирование децентрализованными органами и организациями, государственными корпорациями, их административно-правовой статус, а также статус и полномочия саморегулируемых организаций и местного самоуправления. 7. Частные субъекты Гражданин России и 1. Практическое его административно-правовой занятие: статус. по лекционному беседа Особенности материалу, административно-правового обсуждение статуса иностранцев и лиц без актуальных гражданства. проблем, 2. Организации как 3. решение частные субъекты публичного 2 задач, тестирование. администрирования, их административно-правовой статус. Субъективные 4. публичные права частных лиц и конфликты при их реализации В результате изучения данной темы студенты должны уяснить особенности административно-правового статуса гражданина Российской Федерации, знать классификацию административных прав и 23 обязанностей граждан представлять. РФ, особенности административно-правового статуса иностранцев и лиц без гражданства, организации определять как субъектов частных публичного администрирования, их административно-правовой статус, определять понятие и виды общественных объединений, основания и образования и порядок их прекращение их деятельности, особенности административноправового статуса политических партий, религиозных иметь организаций, представление субъективных правах о публичных частных лиц и конфликтах при их реализации. 8. Правонарушения ответственность и Правонарушения по Практическое 4 административному занятие: административному законодательству по лекционному законодательству 2. 9. Защита публичных прав ответственность. частных 3. обеспечение по 1. лиц и режима Административная Ответственность беседа материалу, обсуждение актуальных должностных лиц по проблем, законности в публичном административному решение администрировании законодательству. тестирование, 4. Способы обеспечения задач, деловая игра. защиты субъективных Занятие, публичных прав частных лиц. проводится 5. Контроль и надзор в сфере публичного в интерактивной форме администрирования. Деловая игра: Административные 24 правонарушения В результате изучения данной темы студенты должны знать понятие и признаки административного правонарушения, его состав, элементы и виды административных составов, виды субъектов административного правонарушения, особенности, виды понимать основания и административной ответственности, функции задачи и административной ответственности, обстоятельства, исключающие административную ответственность, субъекты определять административной ответственности. Также студенты иметь должны представление целях о и понятии, системе административных наказаний, знать виды административных наказаний, общие правила и сроки наложения наказаний за административные правонарушения. студенты сущность должны Также понимать административной ответственности как ответственности администрации, определять ответственность должностных лиц по административному законодательству и ответственность государства за вред, причиненный частным 25 лицам публичными служащими, а также знать способы обеспечения защиты субъективных публичных прав частных лиц, уметь определять нормативные акты для разрешения административных споров. Студенты понимать, должны как происходит обеспечение законности режима в публичном администрировании, в чем заключается контроль и надзор над деятельностью публичной администрации, и организована надзорная деятельность в как сфере публичного администрирования. 10. Административно- 1. Безопасность как Практическое политическая сфера как объект публичного занятие: объект администрирования. по лекционному публичного администрирования 11. Публичное 2. Сфера внутренних дел беседа материалу, и ее публичное обсуждение администрирование администрирование. Полиция в актуальных хозяйственно- Российской Федерации. проблем, экономической сферы 3. Публичное 12. Социально-культурная администрирование в области сфера юстиции и ее публичное администрирование 4. 4 решение задач, тестирование Публичное администрирование сферы финансов. 5. Публичное администрирование промышленности и энергетики. 6. Публичное администрирование природопользования и охраны окружающей среды 26 7. Публичное администрирование в области здравоохранения, труда и социальной защиты граждан. 8. Образование и наука как объекты публичного администрирования. 9. Публичное администрирование в сфере культуры и массовых коммуникаций В результате изучения данной темы студенты должны знать особенности публичного администрирования различных областей человеческой деятельности, в частности определять безопасность как объект публичного администрирования, понимать сферу внутренних дел и ее публичное администрирование, публичное администрирование в области юстиции, сферы финансов, промышленности и энергетики, природопользования и охраны окружающей среды, в области здравоохранения, труда и социальной защиты граждан. Студенты должны понимать, как происходит публичное администрирование в сфере культуры и массовых коммуникаций, почему образование и наука являются объектами публичного 27 администрирования. 13. Публичное 1. Основные теории администрирование административного процесса (административно- 2. исполнительное право) исполнительное 14. Предмет, метод и источники Административно- судебное право 3. Административноправо. Производство по Практическое занятие: 4 беседа по лекционному материалу, обсуждение актуальных делам об административных проблем, правонарушениях публичными решение субъектами тестирование задач, административного права 4. Понятие административной юстиции и административного судопроизводства 5. Судебные защиты способы публичных частных прав субъектов. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции 6. Особенности защиты субъективных публичных прав частных лиц при разрешении споров об административных правонарушениях В результате изучения данной темы студенты должны знать административнопроцессуальное право, понимать предмет и особенности административнопроцессуального права, его структуру, отличать управленческий и юрисдикционный подходы, знать административнопроцессуальные нормы и отношения, способы обеспечения защиты 28 субъективных публичных прав частных лиц во внесудебном порядке. Студенты должны знать понятие административной юстиции, административного судопроизводства и административного квазисудебного производства, нормы административносудебного производства, судебные способы защиты публичных прав частных субъектов. Студенты должны понимать, как происходит административное судопроизводство в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, применять нормы Кодекса административного судопроизводства РФ и особенности защиты субъективных публичных прав частных лиц при разрешении споров об административных правонарушениях 29 6. Учебно-методическое обеспечение для самостоятельной работы обучающихся по дисциплине Наименование разделов, тем, входящих в дисциплину Формы Трудоемкость в Указание разделов, тем, внеаудиторной часах отводимых на самостоятельной самостоятельное работы освоение обучающимися Основные понятия Изучение административного права рекомендуемой административного права. литературы, Современное самостоятельное теории административного решение права 2 задач, История развития состояние подготовка доклада Система публичного Изучение администрирования рекомендуемой теории государственного и литературы, муниципального нормативных 6 актов, Современное состояние управления, публичного самостоятельное управления и публичного решение администрирования задач, подготовка доклада Административное Изучение правоотношение. рекомендуемой актов, Административные регламенты литературы, подготовку нормативных 4 актов, нормативных регулирующих и принятие административных самостоятельное решение Изучение регламентов задач, подготовка доклада Централизованная публичная Изучение администрация рекомендуемой Президента литературы, постановлений нормативных 4 актов, самостоятельное органах, решение публичную задач, Изучение указов РФ Правительства подготовка доклада Органы исполнительной власти Изучение РФ входящих и об в администрацию 4 Самостоятельная рекомендуемой проработка литературы, Конституции РФ, указов нормативных актов, самостоятельное Президента положений РФ и постановлений 30 решение задач, Правительства подготовка доклада РФ федеральных о органах исполнительной власти, а также нормативных актов, регламентирующих систему и органов структуру исполнительной власти субъектов РФ Децентрализованная публичная Изучение администрация рекомендуемой проработка литературы, федеральных нормативных 4 актов, норм законов, регулирующих самостоятельное деятельность решение децентрализованной задач, подготовка доклада Частные субъекты Самостоятельная Изучение публичной администрации 4 Самостоятельная рекомендуемой проработка литературы, федеральных нормативных актов, норм законов, регулирующих самостоятельное административно-правовой решение статус частных субъектов задач, подготовка доклада административного права Правонарушение и Изучение ответственность по рекомендуемой проработка административному праву литературы, КоАП РФ, нормативных нормативных 6 актов, Самостоятельная положений правовых актов, самостоятельное определяющих решение задач ответственность по административному праву государства и должностных лиц Защита публичных прав частных Изучение лиц и обеспечение режима рекомендуемой проработка положений законности в публичном литературы, Конституции РФ, администрировании нормативных 6 актов, Самостоятельная федеральных норм законов, самостоятельное указов Президента РФ и решение задач постановлений Правительства защите РФ публичных частных обеспечении лиц о прав и режима 31 законности в публичном администрировании Административно-политическая Изучение сфера как объект публичного рекомендуемой Президента администрирования литературы, постановлений нормативных 4 актов, Изучение указов РФ Правительства самостоятельное органах, решение задач публичную и РФ входящих администрацию об в и регулирующих административнополитическую сфера Публичное администрирование Изучение хозяйственно-экономической рекомендуемой Президента сферы литературы, постановлений нормативных 4 актов, Изучение указов РФ Правительства и РФ об самостоятельное органах, осуществляющих решение задач публичное администрирование хозяйственноэкономической сферы Социально-культурная сфера и ее Изучение публичное администрирование рекомендуемой Президента литературы, постановлений нормативных 4 актов, Изучение указов РФ Правительства РФ и об самостоятельное органах, осуществляющих решение задач публичное администрирование социально-культурной сферы Публичное администрирование Изучение (административно- рекомендуемой актов, исполнительное право) литературы, подготовку нормативных 4 актов, Изучение нормативных регулирующих и принятие административных самостоятельное регламентов, порядок решение задач привлечения к административной ответственности, рассмотрение дел об административных правонарушениях 32 публичной администрацией Административно-судебное право Изучение 4 Самостоятельная рекомендуемой проработка литературы, КоАП РФ, КАС РФ, ГПК нормативных актов, РФ положений и АПК самостоятельное нормативных решение задач актов, РФ, правовых определяющих порядок рассмотрения и разрешения административных дел 6. Описание фонда оценочных средств для проведения текущего контроля/промежуточной аттестации обучающихся по дисциплине Для контроля знаний обучающихся применяются: тесты (как в ходя практических занятий, так и при самостоятельной работе), подготовка докладов и заслушивание их в ходе практических занятий, решение задач (как в ходя практических занятий, так и при самостоятельной работе), оценка активности в ходе проведения деловой игры. Основой рубежного контроля являются тесты. Завершает изучение дисциплины зачет. Содержание контрольных средств приведено в соответствующих фондах. Примерные темы докладов: 1. Понятие и содержание государственного управления. 2. Публичная администрация и публичное администрирование. 3. Административное право в современных условиях. 4. Понятие и виды административно-правовых норм. 5. Общая характеристика частных субъектов административного права. 6. Понятие и виды источников административного права. 7. Понятие, структура и содержание административно-правовых отношений. 33 8. Основания возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений. 9. Общая характеристика субъектов административного права. 10. Общая характеристика публичных субъектов административного права. 11. Администрация Президента РФ как субъект публичного администрирования. 12. Аппарат Правительства РФ как субъект публичного администрирования. 13. Граждане как субъекты публичного администрирования. 14. Общественные объединения как субъекты публичного администрирования. 15. Органы исполнительной власти как субъекты публичного администрирования. 16. Государственные служащие как субъекты публичного администрирования. 17. Должностные лица как субъекты публичного администрирования. 18. Понятие, юридическое значение и виды актов публичного администрирования. 19. Понятие и назначение методов публичного администрирования. 20. Убеждение и принуждение в публичном администрировании. 21. Классификация административного принуждения. 22. Понятие, основания и виды ответственности по административному праву. 23. Дисциплинарная ответственность государственных служащих. 24. Материальная ответственность государственных служащих. 25. Понятие и основание административной ответственности. 26. Юридический состав административного нарушения. 27. Освобождение от административной ответственности. 34 28. Производство по делам об административных правонарушениях. 29. Производство по жалобам, заявлениям и предложениям граждан. 30. Административно-процедурные производства. 31. Направления деятельности государства по обеспечению в публичном законности в публичном администрировании. 32. Способы обеспечения законности администрировании. 33. Государственный контроль и его виды. 34. Надзор прокуратуры как способ обеспечения законности в публичном администрировании. 35. Административный и судебный порядок рассмотрения обращений граждан. 36. Административный надзор. Пример деловой игры 1. Деловая игра: Административно-правовые формы публичного администрирования Задачи игры Ознакомление и приобретение нормативно-правовыми администрирования, актами, установление студентами навыков пользования форм публичного установление лиц, имеющих право составлять различные формы публичного администрирования, принятие решений по подготовки нормативных и ненормативных правовых актов (административных договоров). Состав играющих Студенты делятся на следующие группы (роли): - руководители публичной администрации; - должностные лица публичной администрации; 35 - участники правоотношений; - представители сторон. Порядок проведения игры: В роли руководителя публичной администрации выступает преподаватель, организующий игру. Перед началом игры преподаватель проводит общее совещание. При этом он объясняет цель и задачи игры, знакомит участников игры с ситуацией правонарушения, с обстоятельствами, при которых оно совершено. При необходимости отдельные элементы ситуации и обстоятельств уточняются или иллюстрируются необходимыми чертежами, расчетами, цифрами; Руководитель игры делит студентов на группы по 3-5 человек. Каждая группа студентов будет имитировать действия одного из участников правоотношения. Каждая группа обеспечивается необходимой исходной информацией, заранее подготовленной и размноженной в достаточном количестве (описание ситуации, условий и характера правового акта или договора, дополнительные сведения о субъектах и т.п.). Перед началом занятий студентам раздаются необходимые справочники, нормативные источники, литература. В целях экономии расходных материалов соответствующая информация может накануне занятия размещаться на сайте кафедры или на личной странице преподавателя. Продолжительность занятия – 2 академических часа. При этом в течение первого часа занятий участники игры знакомятся с материалами и документами, анализируют полученную информацию, подбирают соответствующие нормативно-правовые акты, выбирают и выписывают из них правовые основания для обоснованного принятия решений или компетентной квалификации действий сторон. 36 В течение второго часа занятий проводится имитация подготовки нормативных и ненормативных правовых актов (административных договоров), по окончании которого осуществляется итоговый разбор игры (итоговое совещание), на котором каждый участник игры или каждая группа играющих выносит на обсуждение обоснованную правовыми нормами оценку законности и правомерности действий других сторон (групп). Возможно создание 2-3 комиссий по рассмотрению одного и того же спора в составе 4-6 студентов. Каждая комиссия готовит свой вариант рассмотрения подготовленных нормативных и ненормативных правовых актов (административных договоров), которые затем обсуждаются на общем совещании, дается оценка каждому, принимается окончательное решение и производится подготовка ответа заявителю. Пример задачи ОАО «Газпром» обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Нижегородской области (Управление Росреестра) от 3 апреля 2013 г. о назначении административного наказания. В своем заявлении ОАО «Газпром» ссылается на незаконность и необоснованность оспариваемого постановления Управления Росреестра о назначении административного наказания в связи с процессуальными нарушениями, допущенными ответчиком при производстве по делу об административном правонарушении, при этом указанное постановление ОАО «Газпром» применительно к событию и составу правонарушения не оспаривает. Как следует из материалов дела, постановлением Управлением Росреестра от 3 апреля 2013 г. о назначении административного наказания ОАО «Газпром» признано виновным в совершении административного правонарушения, выразившегося в самовольном занятии земельного участка 37 площадью 220 тыс. кв. м, использовании земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, и обществу назначено административное наказание. При этом в районе выше указанных земельных участков расположены здания, строения, сооружения КС 02 «Новоарзамасская» (согласно выпискам из ЕГРП). Правоустанавливающие документы на указанный земельный участок ОАО «Газпром» ни в ходе вышеуказанных проверочных мероприятий административному органу ни суду не представлены. Полномочия административного органа, принявшего оспариваемое постановление, предусмотрены ст. 23.21 КоАП РФ и п. 5.5 постановления Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии». Из материалов дела следует, что протокол об административном правонарушении составлен 26 февраля 2013 г., дело об административном правонарушении рассмотрено и оспариваемое постановление от 3 апреля 2013 г. о назначении административного наказания по делу вынесено без участия законного представителя заявителя, извещенного о дате, месте и времени проведения указанных процессуальных действий надлежащим образом. Ответы на все вопросы обоснуйте ссылками на НПА. Какие НПА, подлежащие применению по данному делу, необходимо проанализировать? На кого возлагается обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности? При каких обстоятельствах суд приходит к выводу о доказанности факта самовольного занятия земельного участка? Что проверяет арбитражный суд в судебном заседании при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о 38 привлечении к административной ответственности? Обоснуйте ответ ссылками на НПА. Какое наказание предусмотрено за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности? Какими НПА это регламентируется? Какие НПА регулируют порядок подачи исковых заявлений в суд об оспаривании постановлений по делам о привлечении к административной ответственности? Кто имеет право подавать в суд исковые заявления? При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд проверяет оспариваемое решение в полном объеме или только в рамках доводов, содержащихся в заявлении? Какими НПА это регламентируется? Какое решение может принять суд? Обоснуйте ответ. Примерные темы для тестирования: 1. Установление перечня видов административных наказаний находится в ведении: 2. Создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав находится в ведении: 3. При назначении на должность государственного служащего гражданин РФ заключает: 4.Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ утверждается: 5. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается: 6. Мерой административного наказания является: 7. Административная правоспособность – это: 39 8. За административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности со дня совершения административного правонарушения не позднее: 9. Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона: 10. Административное наказание является: Примерный перечень вопросов на экзамен 1. Административное право, как отрасль права и наука 2. Основные понятия административного права 3. Предмет, метод и структура административного права 4. Государственное и муниципальное управление, формы и методы осуществления исполнительной власти. 5. Принципы и источники административного права. 6. Административно-правовые нормы, структура и виды норм. 7. Административное правоотношение. Публичные и частные субъекты административно-правовых отношений 8. Административно-правовые формы публичного администрирования (публичного управления и регулирования) 9. Административные регламенты как нормативные акты публичной администрации. Административные процедуры 10.Административно-правовой статус Президента РФ. 11.Административно-правовой статус Правительства РФ. 12.Система и структура федеральных органов исполнительной власти, их административно-правовой статус: общая характеристика. 13.Административно-правовой статус федеральных министерств. 14.Административно-правовой статус федеральных служб. 15.Административно-правовой статус федеральных агентств 40 16.Особенности административно-правового статуса федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении Правительства РФ. 17.Должностные лица, их административно-правовой статус 18.Понятие и виды государственной службы в РФ. 19.Государственная гражданская служба в РФ. 20.Административно-правовой статус государственного гражданского служащего. 21.Административная ответственность. 22.Административное правонарушение и его юридический состав. 23.Административное наказание: понятие и виды. 24.Государственные корпорации и их административно-правовой статус. 25.Местное самоуправление и его административно-правовой статус. 26.Административно-правовой статус граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства. 27.Административно-правовой статус организаций. 28.Производство по делам об административных правонарушениях 29.Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. 30.Контроль в сфере публичного администрирования (публичного управления и регулирования) 31.Надзор в сфере публичного администрирования (публичного управления и регулирования) 32.Субъекты административного Административная права, правоспособность, их классификации. дееспособность и правосубъектность. 33.Административное судопроизводство (административно-судебное право) 34.Способы обеспечения защиты субъективных публичных прав частных лиц 41 35.Ответственность должностных лиц по административному законодательству 36.Административные регламенты. Административные процедуры 37.Принципы организации и деятельности публичной администрации (органов исполнительной власти). 38.Система и структура органов исполнительной власти РФ, их административно-правовой статус. 39.Правовые акты управления: понятие и виды 40.Особенности административной ответственности юридических лиц. 41.Современные проблемы понимания административного процесса. Суть, стадии и принципы административного процесса, его участники. 42.Система публичного администрирования (публичного управления и регулирования) 43.Централизованная публичная администрация: состав и краткая характеристика 44.Децентрализованная публичная администрация: состав и краткая характеристика. 45.Административно-правовой статус Администрации Президента РФ. 46.Административно-правовой статус аппарата Правительства РФ. 47.Саморегулируемые организации и их административно-правовой статус. 48.Административно-правовой статус общественных объединений. 49.Способы обеспечения защиты субъективных публичных прав частных лиц во внесудебном порядке 50.Судебные способы защиты публичных прав частных субъектов 51.Особенности защиты субъективных публичных прав частных лиц при разрешении споров об административных правонарушениях 52.Особенности публичного администрирования различных областей человеческой деятельности 42 53.Административно-политическая сфера как объект публичного администрирования 54.Публичное администрирование хозяйственно-экономической сферы 55.Социально-культурная сфера и ее публичное администрирование 56.Административно-процессуальное право. Предмет, метод и источники 57.Административно-исполнительное (административно-процедурное) право 58.Стадии, принципы и участники административного процесса. 59.Доказательства в административном процессе. 60.Обеспечительные меры в административном процессе. 61.Возбуждение административного дела. 62.Рассмотрение административного дела. 63.Публичные субъекты административно-правовых отношений 64.Частные субъекты административно-правовых отношений 7. Перечень основной и дополнительной литературы, необходимой для освоения дисциплины Учебно-методическое и информационное обеспечение дисциплины: Нормативные правовые акты: 1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7ФКЗ) 2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ 3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ 43 4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ 5. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ 6. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» 7. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» 8. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 9. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 10. Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». 11. Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» 12. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Основная литература 1. Волков А. М. Административное право России: учебник - М.: Проспект, 2015. 328с. 2. Волков А. М., Дугенец А. С. Административное право: учебник. М.: ИД «Форум»: ИНФРА-М, 2015. 288 с. 3. Волков А. М., Лютягина Е. А., Волков А. А. Основы права: учебник / отв. ред. А. М. Волков. М.: Юрайт, 2015. 335 с. Серия: Бакалавр. Базовый курс. 4. Волков А. М., Лютягина Е. А. Правовые основы 44 природопользования и охраны окружающей среды: учебник / под общ. ред. А. М. Волкова. М.: Юрайт, 2015. 326с. Дополнительная литература 5. Агапов А.Б. Административная ответственность: учебник. – М.: 6. Административное право: учебник / Б. В. Россинский, Ю. Н. 2015. Старилов. М.: Норма, 2015. 7. Административное право: учебно-практическое пособие / Конин Н. М., Маторина Е. И. и др. М.: Юрайт, 2014. 8. Административный процесс: учебник для бакалавриата и магистратуры / Салищева Н.Г., Дубровский Д.С., Женетль С.З., Штатина М.А. М.: Юрайт, 2015. 364 с. 9. Актуальные проблемы административного права: учебник / Костенников М. В., Куракин А. В., Кононов А. М., Кононов П. И., М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. 10. Волков А. М. Реализация и защита публичных прав частных лиц в недропользовании: монография. Душанбе: Издательство «Эр-Граф», 2013. 210 с. 11. Лютягина Е. А. Управление природопользованием в России и за рубежом. Правовое исследование. LAP LAMBERT Academic Publishing. Saarbrücken, 2011. 133 с. 12. Лютягина Е.А. Регулирование природопользования и охраны окружающей среды. Сравнительно-правовое исследование. – LAP LAMBERT Academic Publishing. Saarbrücken, Germany, 2011. – 204с. 13. Стахов А. И., Кононов П. И. Административное право России: учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2015. 45 9. Перечень ресурсов информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», необходимых для освоения дисциплины 1. Интернет-сайт Президента Российской Федерации: http://news.kremlin.ru. 2. Интернет-сайт Правительства Российской Федерации: http://правительство.рф/ 3. Интернет-сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору: http://www.gosnadzor.ru/. 4. Интернет-сайт Федерального агентства водных ресурсов: http://voda.mnr.gov.ru/. 5. Интернет-сайт Федерального агентства по недропользованию: http://www.rosnedra.com/. 6. Интернет-сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации: http://www.mnr.gov.ru/. 7. Интернет-сайт Федеральной службы по надзору в сфере природопользования: http://www.rpnadzor.ru/. 8. Интернет-сайт Федеральной налоговая службы: http://www.nalog.ru. 9. Интернет-сайт Министерства финансов РФ: http://www.minfin.ru/. 10. Интернет-сайт серверов органов власти РФ: http://www.gov.ru/ 11. Интернет-сайт Банк Росси (ЦБ): http://www.cbr.ru Базы данных, информационно-справочные и поисковые системы 1. Государственная система правовой информации. Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru/. 2. Справочная правовая система КонсультантПлюс» www.consultant.ru. 3.Справочная правовая система «Гарант». 46 9. Методические указания для обучающихся по освоению дисциплины Раздел 1. Административное право, как отрасль права и наука Тема 1. Основные понятия административного права 1. Понятие и предмет административного права. Административное право, как отрасль в системе российского права играет наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом ведущую роль в регулировании общественных отношений. В сфере его регулирующего воздействия находятся отношения, которые складываются по поводу реализации субъективных и объективных публичных прав частных лиц и их защиты, организации и осуществления исполнительно-распорядительной деятельности органов государства. Эта деятельность непосредственно связана с реализацией целей, задач и функций исполнительной власти, которая обеспечивает (или должна обеспечивать) повседневную реализацию и защиту публичных прав частных лиц. Отсюда, как и в России, так и за рубежом административное право нередко называют «правом исполнительной власти» – «управленческим правом», «правом государственного управления». В XIX в. оно называлось также «полицейским правом». В предмет административного права включаются все вопросы публичного управления, т.е. общественные отношения в сфере государственного (публичного) управления. Они складываются в связи с реализацией исполнительно-распорядительными органами своих полномочий по регулированию различных сфер общественной жизни (обеспечение и соблюдение прав и свобод человека, защита всех форм собственности, охрана природы и природных ресурсов, экология, промышленность, транспорт и т.д.). Реализация функций исполнительной власти возложена на государственную (публичную) администрацию. Такая администрация представляет собой систему государственных органов, осуществляющих «администрирование», т.е. организаторскую, управленческую деятельность путем реализации закрепленных в правовых нормах функций исполнительнораспорядительных полномочий. Поэтому совокупность норм, регулирующих публичное администрирование, т.е. отношения в сфере деятельности публичной администрации, обозначается как «административное право». Поэтому административное право выступает одновременно как средство защиты частных лиц от возможного произвола публичной администрации и как средство реализации государственной воли в отношениях «публичная власть – частное лицо». 47 Целью публичного администрирования является исполнение политики государства, которая проводится в отношении всех участников правоотношений, регулируемых законодательством. При этом согласие субъекта не является обязательным и необходимым условием возникновения правоотношений. Публичное администрирование – деятельность исполнительнораспорядительного типа на основании и во исполнение законов органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, по обеспечению реализации и защите субъективных публичных прав частных лиц, а также по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, по оказанию публичных услуг, по управлению публичным имуществом и осуществляющие правоприменительные функции, по контролю и надзору. Таким образом, административное право – это отрасль публичного права, представленная системой юридических норм, которые регулируют организацию публичной администрации, ее функционирование и порядок ее взаимоотношений с частными лицами в процессе осуществления исполнительной власти и управления делами государства (т.е. по осуществлению публичного администрирования). 2. Методы административно-правового регулирования. Категория «предмет административного права» характеризует сферу правового регулирования, а понятие «метод административного права» раскрывает средства этого регулирования. Метод – это способ, прием или средство, которое применяется для успешного решения поставленной задачи. Методы деятельности публичных субъектов представляют собой способы, применяемые в процессе осуществления управленческих функций, позволяющие применять наиболее эффективные средства воздействия публичных субъектов на управляемые объекты. Как отмечает В.Д. Сорокин, говоря о едином для всех отраслей права методе правового регулирования, он «может существовать только как объединение всех трех компонентов – дозволения, предписания и запрета, т.е. как система, основанная на взаимодействии, взаимообеспечении этих компонентов. Ни дозволение, ни предписание, ни запрет не могут существовать изолированно один от другого. Поэтому, когда мы говорим, что метод правового регулирования проявляется посредством юридических дозволений, предписаний и запретов, то имеем в виду их совокупное проявление с преобладанием какого-то одного элемента, эффективное воздействие которого известным образом обеспечивается наличием двух других»1. Общая принципиальная схема такова: если один из субъектов права или правоотношения обладает предоставленным ему законом правомочием (дозволение), то реализация этого правомочия в предусмотренных ситуациях обеспечивается обязанностью другого субъекта правоотношения предпринять Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. С.252. 1 48 соответствующие действия (предписание). В свою очередь, невыполнение субъектом возложенной на него обязанности, которая вытекает из правомочия контрагента, влечет за собой действие запрета, реализуемого в виде того или иного вида юридической ответственности»2. Каждая отрасль права, не является исключением и административное право, будучи элементом системы российского права в целом и находясь в сфере действия единого метода правового регулирования, нуждается в специфическом соотношении всех трех его составных частей, т.е. таком соотношении, которое бы с максимальной эффективностью и приспособленностью могло воздействовать на элементы ее предмета и наилучшим образом отвечать потребностям названных элементов. В зависимости от особенностей соотношения дозволения, предписания и запрета можно различить три типа правового регулирования. В этом плане тип правового регулирования характеризуется доминирующей ролью одного элемента во взаимодействии с двумя другими. Административно-правовой тип правового регулирования характеризуется преобладанием предписаний. Он распространяется на различные связи и явления социально-правовой среды, которые присущи также нескольким материальным отраслям российского права, в т.ч. административному, финансовому, трудовому, земельному и др. 3. Соотношение административного права с другими отраслями права. Административное право связано со всеми отраслями российского права. Нормы, выраженные в Конституции РФ, конституциях республик в составе России, уставах субъектов РФ, а также в федеральных конституционных законах, непосредственно регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного устройства, взаимоотношения личности и государства, вопросы организации государственной власти, ее осуществления на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. 4. Принципы публичного администрирования. Под принципами права в административно-правовой теории понимаются основные начала (идеи), характеризующие содержание права, закрепляющие закономерности его развития и определяющие механизм правового регулирования управленческих отношений3. Вхождение России в мировое правовое пространство также способствует четкому определению основных административно-правовых принципов. Следует иметь в виду, что в административном праве действуют как общие, конституционные правовые принципы, так и специальные принципы, характерные только для этой правовой отрасли. В числе специальных целесообразно выделять принципы административно-правового регулирования, а также принципы организации и функционирования отдельных административно-правовых институтов. 2 3 Там же. С.254. См.: Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1985. С. 33. 49 К принципам административного права можно отнести следующие: принцип законности; принцип неотвратимости наказания; принцип (презумпция) невиновности; принцип защиты прав и свобод человека; принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина; принцип пропорциональности; принцип недискриминации; принцип открытости; принцип прозрачности администрации. 5. Источники (формы выражения) и принципы административного права. Способы выражения и доведения решений правотворческих органов до заинтересованных лиц понимаются как источники права. В теории права под источниками права понимают также способы существования юридических норм. Основными источниками административного права в России являются: нормативный правовой акт, договор нормативного содержания (нормативный договор). 6. Система административного права. Нормы административного права образуют в своей совокупности систему материального и процессуального административного права. В рамках Общей части материального административного права выделяются нормы, образующие следующие правовые институты: институт предмета, метода и принципов административного права; институт механизма публичного администрирования; институт публичных субъектов административного права (порядок организации и функционирования централизованной и децентрализованной публичной администрации, административно-правовой статус ее органов); институт должностных лиц, их административно-правовой статус; институт государственной службы; институт административно-правового статуса частных субъектов (граждан и организаций); институт административного принуждения и административной ответственности; институт обеспечения режима законности в публичном управлении и др. Особенная часть материального административного права состоит из норм, регулирующих особенности публичного администрирования в отдельных сферах человеческой деятельности. Эти нормы группируются по трем основным направлениям публичного администрирования: административно-политической сферы; хозяйственно-экономической сферы; социально-культурной сферы. Отрасль процессуального административного права образуют следующие правовые институты: институт принципов процессуального административного права; институт административных процедур, регулирующих порядок производства по индивидуально-конкретным делам в сфере публичного администрирования; 50 институт административно-правового статуса участников процесса; институт административной юстиции (судопроизводства); институт административно-наказательной юрисдикции; институт, регулирующий контрольно-надзорную деятельность в целях обеспечения законности при рассмотрении индивидуально-конкретных дел публичной администрацией. Тема 2. Система публичного администрирования 1. Понятие системы публичного администрирования и ее элементы. Можно выделить следующие элементы системы публичного администрирования: нормы права, нормативные правовые акты, акты официального толкования, юридические факты, правоотношения, акты реализации права, правоприменительные акты, правосознание, режим законности. Каждый элемент механизма публичного администрирования выполняет свои регулятивные функции, воздействует на поведение людей и общественные отношения своим способом. Можно выделить особенности системы публичного администрирования, вытекающие из сущности публичной государственноуправленческой деятельности и предмета административного права: наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания (однако, это не исключает и запреты); предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения; наличие официальной публичной инстанции, полномочной решать вопросы в одностороннем порядке; властность и односторонность. 2. Административно-правовые нормы. Нормы права – первичная исходная «клеточка» сложившегося позитивного права. Они характеризуются тем, что официально устанавливаются (либо санкционируются) государством, носят общеобязательный характер, их исполнение в необходимых случаях поддерживается государственным принуждением. Нормы права регулируют поведение людей. Этим они отличаются, например, от правил логики, грамматики, которые соблюдаются для правильного выражения мысли в письменной и устной речи. Благодаря тому, что норма права отражает наиболее важные свойства общественных отношений, она и приобретает способность быть их регулятором, и является общеобязательным, формально определенным правилом поведения, установленным либо санкционированным государством и направленным на урегулирование общественных отношений. Административно-правовые нормы подразделяются на различные виды по целому ряд оснований. В зависимости от функций права административно-правовые нормы подразделяются на: учредительные; регулятивные; охранительные. В зависимости от метода воздействия на поведение субъектов нормы административного права делятся на: обязывающие; запрещающие; 51 уполномочивающие; разрешительные или дозволительные; ограничительные. В зависимости от территории действия различаются: общефедеральные, региональные, межтерриториальные, местные и локальные нормы административного права. Эти нормы по сроку действия подразделяются на временные, бессрочные, чрезвычайные. 3. Административно-правовые формы публичного администрирования. Процесс публичного администрирования имеет своим содержанием деятельность субъектов административного права, которая осуществляется посредством определенных административно-правовых форм, процедур и методов. Административно-правовая форма является юридическим выражением конкретных действий и решений органов публичной администрации, и иных субъектов административного права в процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности. Она представляет собой юридически значимые способы реализации субъектами административного права своих полномочий, прав и обязанностей, отражающие особенности их правового статуса. Правовая форма публичного администрирования отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия). Это отличие заключается в том, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления; повседневное практическое руководство деятельностью организаций, служащих и граждан в сферах и отраслях управления на основе и во исполнение законов. Характерные черты правовых форм публичного администрирования заключаются в том, что в них наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, органов и организаций, наделенных публичными полномочиями, и их должностных лиц. Тема 3. Административное правоотношение. Административные регламенты 1. Административное правоотношение. Нормы административного права реализуются в практической деятельности его субъектов, между которыми складываются определенные административно-правовые отношения. Административно-правовое отношение – один из видов правоотношений, т.е. урегулированное административно-правовой нормой общественное отношение, стороны которого выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей. Главной особенностью административноправовых правоотношений является неравенство сторон: одна из сторон всегда наделена юридически властными полномочиями. Такой стороной является публичный орган или должностное лицо. За нарушение требований административно-правовых норм стороны несут ответственность не друг перед другом, а непосредственно перед государством. Правовые отношения 52 могут возникать и функционировать лишь при определенных предпосылках: материальных (общих) и юридических (или специальных). Совокупность экономических, социальных, культурных и иных факторов, обусловливающих объективную необходимость правового регулирования тех или иных общественных отношений, будут выражать материальные предпосылки. К формально-юридическим относят следующие предпосылки: норма права; праводееспособность субъектов; юридический факт. В состав правоотношения или его структуру входят следующие элементы: субъект; объект; субъективное право; юридическая обязанность. 2. Объект административного правоотношения. В юридической литературе существуют разные трактовки объекта правоотношения. Объектом правового отношения могут выступать только действия субъектов, поскольку именно действия, поступки людей подвергаются регулированию юридическими нормами и лишь человеческое поведение способно реагировать на правовое воздействие. Отсюда – у всех правоотношений единый, общий объект. 3. Субъекты административных правоотношений. Под субъектом административного права традиционно понимается лицо (гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин или лицо без гражданства) или организация (государственная или негосударственная), которые могут являться участниками (сторонами) регулируемых нормами административного права общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере публичного администрирования. Субъект административного права – это одна из сторон публичной управленческой деятельности, участник управленческих отношений, наделенный законодательством правами, обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения. Основанием классификации субъектов административного права правильнее было бы рассматривать их правовое положение в системе публичного администрирования. Поэтому полезнее было бы говорить о субъектах, наделенных государственно-властными полномочиями, и субъектах, таковыми не наделенных. Таким образом, первая группа субъектов – это публичные (властные) субъекты, а вторая группа – частные (невластные). Административно-правовой статус характеризует исходное правовое положение субъектов. Он устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными актами. Административно-правовой статус органов публичной администрации определяется их компетенцией, т.е. совокупностью властных полномочий относительно определенных предметов ведения. В число элементов административно-правового статуса государственных органов нередко включают их цели, задачи, функции, получившие юридическое закрепление. Субъект административного права – это лицо, которое обладает определенным административно-правовым статусом и имеет возможность вступать в административно-правовые отношения по своей воле либо в силу 53 юридической обязанности, возлагаемой на него правовой нормой. Как участники управленческих отношений субъекты наделены административными правами и обязанностями в сфере публичного управления и способны их осуществлять. Субъектами административного права являются публичные и частные субъекты. К числу первых относят публичную администрацию, как централизованную, так и децентрализованную. В централизованную публичную администрацию можно включить: Президента РФ и Правительство РФ, их аппараты; органы исполнительной власти, как федерального, так и уровня субъектов РФ, их должностных лиц. В свою очередь децентрализованные органы и организации, в т.ч. Центральный банк РФ, фонды (пенсионный, обязательного медицинского страхования, социального страхования), государственные корпорации, муниципальные органы, осуществляющие властно-распорядительные функции, их должностных лиц и другие субъекты, имеющие публичные полномочия, будут подробно рассмотрены в соответствующих разделах. К частным субъектам, имеющим собственный административно-правовой статус, можно отнести: граждан, иностранцев, лиц без гражданства, лиц с двойным гражданством, организации, как обладающие, так и не обладающие статусом юридического лица. 4. Административные регламенты как нормативные акты публичной администрации. Административный регламент федерального органа исполнительной власти (абз. 2 п. 1.2 Типового регламента) состоит из: регламента органа власти; административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой. 5. Административные процедуры. Наиболее распространенным является следующее определение административной процедуры: нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей. Однако в научной литературе можно найти и другие точки зрения. Признаками процедуры будут: законность ее установления, определенный порядок принятия и выполнения, принадлежность органам публичного управления, разрешение споров и наложение санкций, подведомственность этих дел органам публичного управления, обеспечение реализации прав и обязанностей частных субъектов, определение оснований, стадий, форм, сроков и последовательности действий. Многообразие административной деятельности органов публичного управления требует введения и использования различных административных процедур. В сочетании с административно-материальными нормами они находятся в системе административного права и административного процесса. Раздел 2. Публичные субъекты административно-правовых 54 отношений Тема 4. Централизованная публичная администрация 1. Принципы организации и деятельности публичной администрации. Научный термин «публичная администрация» был разработан в странах континентальной системы административного права и был воспринят административно-правовой наукой подавляющего большинства стран мира. Административное право устанавливает границы деятельности публичной администрации; закрепляет правовой статус служащих органов публичной администрации; определяет формы контроля над ней. Принципами организации публичной администрации являются: централизация и децентрализация, концентрация и деконцентрация, координация, единство и неделимость публичной администрации (единство исполнительной власти). Централизованную публичную администрацию России составляют органы, работающие непосредственно под руководством Президента РФ и Правительства РФ. Они им подотчетны и несут перед ними ответственность за свою деятельность. Работа централизованной администрации нацелена на обеспечение политического единства и стабильности государственного управления. При этом важнейшими звеньями централизованной администрации являются Администрация Президента РФ и аппарат Правительства РФ, министерства и ведомства (агентства и службы)4. При децентрализации каждый орган существует независимо. Законом он наделяется полномочиями самостоятельно принимать решения. Центральное правительство контролирует только способы осуществления их деятельности. Таким образом, у децентрализованных учреждений складываются специфические отношения с органами центральной публичной администрации. На основе децентрализации в России создаются такие функциональные органы, как Банк России, государственные корпорации, саморегулируемые организации. Кроме того, принцип децентрализации, но территориальной, кладется в основу местного самоуправления. Такой принцип создает возможности для более эффективного поиска путей оптимизации управления, формирует гибкие механизмы, способные учитывать изменяющуюся политическую ситуацию и быстро реагировать на запросы и потребности общества. Принципами концентрации и деконцентрации регулируются горизонтальные взаимоотношения между органами управления одного уровня или между органами, относящимися к одной структуре управления. Принципы централизации и децентрализации, концентрации и деконцентрации показывают, насколько дифференцирована публичная О понятии и структуре централизованной публичной администрации в зарубежных государствах подробнее см.: Административное право зарубежных стран: учебник. 4 55 администрация. Их дополняет принцип единства и неделимости публичной администрации. Центральное место среди публичных субъектов административноправовых отношений занимают органы исполнительной власти. В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня, которые включают руководящие (высшие) органы (Президент РФ, Правительство РФ) и органы публичной администрации (аппараты Президента РФ и Правительства РФ, министерства, агентства и службы). 2. Аппараты Президента РФ и Правительства РФ как органы публичной администрации. Широкий объем полномочий Президента РФ вызывали объективную необходимость создания специальных вспомогательных органов, обеспечивающих выполнение функций главы государства. Такими органами являются: Администрация Президента Российской Федерации, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советы и комиссии при Президенте РФ (наиболее важные из которых – Государственный совет и Совет Безопасности). Важные функции исполнительной власти и государственного управления выполняет Администрация Президента РФ, которая является государственным органом, координирующим деятельность всех органов и структурных образований, подчиненных Президенту РФ. Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля над выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образуется аппарат Правительства Российской Федерации. Аппарат Правительства РФ взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания. Аппарат возглавляет руководитель аппарата в ранге заместителя Председателя Правительства РФ или федерального министра. Положение об аппарате утверждается Правительством РФ. Контроль над выполнением органами исполнительной власти решений Правительства РФ, а также поручений председателя и его заместителей организует также аппарат правительства. При необходимости он разрабатывает и представляет председателю правительства и его заместителям предложения о дополнительных мерах по обеспечению выполнения этих решений и поручений. В обязанности аппарата правительства входит проведение совещаний с участием руководителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Тема 5. Органы исполнительной власти Система и структура федеральных органов исполнительной власти. Единая система исполнительной власти в России – совокупность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной 1. 56 власти субъектов РФ во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Исполнительная власть ─ система органов государства, главной задачей которых является обеспечение претворения в жизнь законодательных и иных нормативно-правовых установлений, и предписаний посредством: а) осуществления исполнительно-распорядительных, контрольно-надзорных и правоохранительных функций; б) издания подзаконных, нормативных и индивидуальных (правоприменительных) юридических актов. Организационно-правовыми формами федеральных органов исполнительной власти являются: федеральные министерства, федеральные агентства и федеральные службы. Федеральное министерство – это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Его возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. 2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент РФ вправе отрешать от должности высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации5. Президент РФ и Правительство РФ вправе контролировать осуществление полномочий в сфере исключительного ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов, равно как и полномочий, делегированных субъектам РФ федеральными органами исполнительной власти. Правительство РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов координирует деятельность глав исполнительной власти, правительств республик и администраций иных субъектов Федерации. В то же время главы исполнительной власти субъектов РФ действуют самостоятельно в пределах своей компетенции, и федеральные органы не праве вмешиваться в их оперативную деятельность, осуществляемую в пределах полномочий. Главы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции, создаваемыми на уровне субъектов Федерации (министерства, комитеты, управления, департаменты и т.д.). 3. Должностные лица и государственные служащие, их административно-правовой статус. В основу определения понятия должностного лица положены два критерия: обладание полномочиями Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». 5 57 распорядительного характера; выполнение организационнораспорядительных или административно-хозяйственных функций (представители власти обладают распорядительными полномочиями внешневластного характера). Под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (примечание к ст. 2.4 КоАП РФ). Государственная служба – это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Она включает федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ, и государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении. Административная правосубъектность государственного служащего возникает с момента замещения (занятия) им определенной должности. Статус должности определяет объем правосубъектности служащего, его социально-правовое положение. Тема 6. Децентрализованная публичная администрация Децентрализованные органы и организации как субъекты публичного администрирования. Децентрализованные органы и организации создаются для управления определенными публичными службами, осуществления специфических управленческих функций и программ, либо для предоставления определенных публичных услуг. Эти организации находятся в отношениях более или менее четко выраженной зависимости от органов, которые их создают. Они не входят в систему жесткой иерархической подчиненности. Выделяют относительно автономные административные учреждения (палаты, комиссии, центры) и организации (государственные корпорации, фонды и учреждения). Децентрализованная публичная администрация – административно и финансово автономные органы управления специальной компетенции, являющиеся субъектами публичного права, не включенными в иерархическую административную структуру централизованной публичной администрации, находящиеся в ведении либо главы государства, либо главы правительства, либо центральной или местной публичной администрации, не подчиняющиеся им, но контролирующиеся ими только по стратегическим вопросам управления, несущие ответственность перед контролирующими органами за законность своих действий. Выделяют три вида независимых административных учреждений: функционирующие в хозяйственно-экономической, социально1. 58 культурной и административно-политической областях. К числу децентрализованных публичных организаций можно отнести такие организации, как Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, и др. Такие организации объединяет то, что они хотя и создаются государством, но не входят в систему органов исполнительной, а тем более законодательной или судебной власти. Особое место в системе децентрализованной публичной администрации занимают торгово-промышленные палаты. Статья 1 Закона о торгово-промышленных палатах РФ устанавливает, что торгово-промышленная палата является негосударственной некоммерческой организацией, объединяющей российские предприятия и российских предпринимателей. 2. Государственные корпорации и их административно-правовой статус. Государственная корпорация – это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Примером существующих государственных корпораций можно назвать: Агентство по страхованию вкладов, Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк) и др. Федеральными законами на государственные корпорации возложены распорядительные административные функции, которые они могут реализовывать, вступая в административно-правовые по своему характеру отношения. Например, государственная корпорация «Росатом» наделена полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной энергии в соответствии с Федеральным законом от 21.11.1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии». Учитывая опыт зарубежных стран, представляется возможным передача Российской Федерацией государственным корпорациям только функций по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, как это сделано в случае с государственной компанией. Кроме того, должен быть установлен контроль над реализацией государственными корпорациями государственно-властных полномочий. 3. Саморегулируемые организации. В соответствии с законом саморегулируемая организация (СРО) – это организация, объединяющая субъекты предпринимательской деятельности, устанавливающая правила и стандарты ведения соответствующей деятельности и контролирующая их выполнение. Цель саморегулируемых организаций – обеспечить высокое качество услуг (работ, товаров), оказываемых ее членами за счет регламентирования и контроля деятельности членов самой саморегулируемой организации, а не государственными органами. По общему правилу членство в саморегулируемой организации является добровольным, однако п. 2 ст. 5 Закона закреплена возможность установления федеральными законами обязательного членства субъектов предпринимательской (профессиональной) деятельности в саморегулируемых организациях. Модель обязательного 59 саморегулирования применена российским законодателем в отношении лицензируемых видов деятельности в качестве альтернативы лицензированию, которое, по мнению, как широкой общественности, так и специалистов, изжило себя и превратилось в обыкновенную куплю-продажу лицензий. 4. Местное самоуправление. Местное самоуправление как субъект публичного администрирования входит в систему децентрализованной публичной администрации и является ее частью (территориальной). Органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью независимо от того, считается ли местное самоуправление институтом административного или объектом регулирования самостоятельной правовой отрасли муниципального права. Они наделены публично-властными полномочиями; могут от имени населения приобретать права и обязанности, заключить договоры, выступать в суде; имеют собственные материальные и финансовые ресурсы, свой штат служащих. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. При этом вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Раздел 3. Частные субъекты публичного администрирования Тема 7. Частные субъекты 1. Гражданин России и его административно-правовой статус. Граждане в сфере исполнительной власти выступают в качестве частных лиц, т.е. лиц, которые реализуют свои личные права и обязанности. Административно-правовой статус граждан РФ является равным. Конституция РФ устанавливает равенство всех граждан перед законом и судом. Граждане обладают равным объемом административной правоспособности в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества. Эта правоспособность может быть частично и временно ограничена в случаях и порядке, определенном законодательством. Положением, определяющим административно-правовой статус граждан, является ст. 17 Конституции РФ, которая устанавливает, что права и свободы человека неотчуждаемы и 60 принадлежат каждому с рождения, а осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Комплекс прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права, а также гарантий реализации прав и обязанностей (охрана законом и механизм защиты органами государства и местного самоуправления) и будут составлять административно-правовой статус гражданина. Структурно он состоит из административной правосубъектности, которая включает административную правоспособность и административную дееспособность, и комплекса прав и обязанностей в сфере публичного управления. 2. Особенности административно-правового статуса иностранцев и лиц без гражданства. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов) также основывается на принципе их общего равноправия с гражданами РФ. Отклонения от принципа приравнивания иностранцев в отношении прав и обязанностей к гражданам РФ в сторону ограничения прав или, наоборот, их расширения по сравнению с правами граждан РФ могут быть установлены только федеральным законом или международным договором РФ. Поэтому введение каких-либо особых правил для иностранцев в каких-либо иных актах (законах субъектов РФ, нормативных актах президента, правительства, министерств и т.д.) неправомерно. Это является основанием для возбуждения административного спора. Этот принцип распространяется на все три категории иностранных граждан. К этим категориям относятся иностранцы: постоянно проживающие (имеющие вид на жительство); временно пребывающие (находящиеся на иных основаниях); проезжающие через территорию РФ транзитом. Основой административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства является Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а также принятые во исполнение его нормативных правовых актов Правительства РФ и органов ее исполнительной власти. Значительную роль в регулировании административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства играют общепризнанные принципы международного права, международные договоры, участницей которых является РФ, различного рода межправительственные соглашения. 3. Организации как частные субъекты публичного администрирования, их административно-правовой статус. Организации как частные субъекты в публично-правовых отношениях с публичными субъектами реализуют в административно-правовом отношении свои частные интересы. Среди организаций можно выделить коммерческие и некоммерческие, общественные, государственные и другие организации, имеющие и не имеющие статуса юридического лица. Только в процессуальном законодательстве (ст. 251, 254 ГПК РФ; ст. 192, 198 АПК РФ) организации прямо называются в качестве заявителей по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Юридические лица 61 обозначаются как участники административного процесса только в законодательных нормах, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях. Согласно ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается не любая организация, а та, которая обладает определенными признаками. Следовательно, понятие «организация» шире понятия юридического лица. Публично-правовое законодательство не содержит императивной нормы об обязательной регистрации всех организаций, например, общественных объединений, в качестве юридических лиц, за исключением случаев, оговоренных в законе. В силу этого именно организации, а не юридические лица как субъекты, создаваемые по действующему законодательству для целей частного права, рассматриваются наряду с физическими лицами в роли участников публичноправовых отношений. Организация как частный субъект административного права – это обособленное самоуправляемое в рамках определенной организационной структуры образование, созданное на законных основаниях, действующее с законными целями, обладающее собственной правосубъектностью и возможностью вступать в правоотношения под собственным именем. 4. Субъективные публичные права частных лиц и конфликты при их реализации. Субъективное публичное право – элемент административного правоотношения, обязательной стороной которого является государство как власть. Частное лицо обладает этим правом, когда в соответствии с публичноправовой нормой реализация его индивидуальных интересов необходимо сопряжена с обязательными действиями носителей публичной власти. Субъективные публичные права частных лиц возникают и реализуются как в регулятивных отношениях с органами публичной власти, так и в охранительных публичных правоотношениях, возникающих в связи с нарушением этими органами любых статутных прав частных лиц. Содержание этих охранительных правоотношений характеризуется наличием субъективных публичных прав и юридических обязанностей. Например, в Германии по общей формуле (clausula generalis) доступ к административным судам частных лиц обеспечивается в соответствии с законом каждому, чье право нарушено публичной властью, а исключения описываются особо. Субъективные публичные права можно и нужно подразделять на права свободы (субъективные права частных лиц) и права властвования (полномочия публичных органов и/или должностных лиц). Под субъективными публичными правами частных лиц понимается установленная законом мера и вид возможных действий ради достижения определенного социального блага, осуществление которых в сфере публичного управления обеспечено нормативно закрепленной обязанностью органов (должностных лиц) публичной власти совершить определенные действия или воздержаться от них. Права властвования (полномочия публичных органов и/или должностных лиц) – это мера и вид дозволенного поведения, юридически выражающиеся в установленных правовой нормой 62 полномочиях публичных органов и/или должностных лиц, которыми они наделены для реализации властного управленческого воздействия посредством издания обязательных для исполнения частными лицами правовых предписаний. Раздел 4. Административные правонарушения и ответственность по административному законодательству. Законность в публичном администрировании Тема 8. Правонарушения и ответственность по административному законодательству 1. Правонарушения по административному законодательству. Правонарушение - противоправное, волевое, виновное деяние (действие или бездействие) вменяемого и достигшего установленного законом возраста лица, наносящее вред государству, обществу или личности. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Деяние может осуществляться в виде, как действий, так и бездействия. Действие отличается активностью поведения субъекта (сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы и т.п.). Бездействие, напротив, характеризуется пассивностью: неисполнение служебных обязанностей должностным лицом (халатность), несоблюдение экологических требований; неуплата налога; неявка в суд и т.д. Словом, лицо обязано было по закону что-то сделать, но не сделало этого. 2. Административная ответственность. Административная ответственность – один из видов юридической ответственности, которая, в свою очередь, является также одним из видов социальной ответственности индивида. Административная ответственность наступает за административное правонарушение (проступок), состав которого и санкции предусматриваются законом. Она представляет собой форму юридической ответственности граждан и юридических лиц за совершение ими административного правонарушения. Административная ответственность характеризуется рядом признаков, отличающих ее от других видов юридической ответственности. Административная ответственность регулируется нормами административного права, которое содержится как в законах, так и в подзаконных актах. Основанием административной ответственности является административный проступок, а уголовной – преступление. В отличие от гражданской и уголовной ответственности ряд 63 взысканий, специфичных для административной ответственности, могут применяться в административном порядке, т.е. без обращения в суд. В отличие от уголовной ответственности распространяется не только на физических, но и на юридических лиц. За административные правонарушения применяются меры административной ответственности. Виды административных наказаний определены в ст. 3.2. КоАП РФ. 3. Ответственность должностных лиц по административному законодательству. Административная ответственность должностных лиц – это общественные отношения, регулируемые нормами административного права, возникающие в связи с применением государственными органами и должностными лицами административной юрисдикции административного взыскания должностному лицу, совершившему административное правонарушение в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением им своих служебных обязанностей. Наряду с административной ответственностью должностных лиц, на наш взгляд, не следует недооценивать и дисциплинарную ответственность должностных лиц, так как от уровня дисциплины и организованности должностных лиц во многом зависит функционирование государственного аппарата и эффективность решения возложенных на них задач. Именно благодаря дисциплинарной ответственности как механизму воздействия на должностных лиц достигаются результаты государственно-властных управленческих решений и действий. В свою очередь действия выражаются в распоряжении огромными политическими, материальными, финансовыми, информационными и духовными ценностями и оказывают в конечном итоге влияние на всю совокупность общественных (социальных) отношений. Под правовым основанием привлечения к дисциплинарной ответственности следует понимать совокупность норм, регулирующих служебную деятельность должностных лиц государственной гражданской службы, за нарушение которых предусмотрена дисциплинарная ответственность, установленная законодательством. Тема 9. Защита публичных прав частных лиц и обеспечение режима законности в публичном администрировании Способы обеспечения защиты субъективных публичных прав частных лиц. В процессе разрешения административных споров осуществляется не только защита субъективных публичных прав, но и контроль над соблюдением органами и должностными лицами публичной администрации норм и принципов в этой области. Анализ законодательства различных государств показывает, что разрешение административных споров регулируется главным образом посредством трех основных видов законодательных актов: законы об административных процедурах; законы об административных судах и/или об административном судопроизводстве; законы об альтернативных средствах разрешения споров. Действующим 1. 64 административно-процессуальным законодательством, установлены две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении: внесудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности. Отсутствие в административном законодательстве правил об обязательном досудебном обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности ведет к тому, что судебные органы фактически выполняют функции органов исполнительной власти (административно-юрисдикционных органов). Они рассматривают дела об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности по категориям дел об административных правонарушениях, носящих незначительный характер и не имеющих по своей сути характера спора о праве 2. Контроль и надзор над деятельностью публичной администрации. Под законностью понимается строгое и неуклонное соблюдение всеми субъектами права существующих в стране законов и основанных на них подзаконных нормативных актов. Ключевым словом здесь выступает соблюдение. Законность – точное и последовательное соблюдение всеми органами, организациями, учреждениями, должностными лицами и гражданами действующих в стране законов и основанных на них подзаконных актов. Контроль в сфере публичного управления – один из важнейших инструментов регулирования административной деятельности, призванных обеспечить ее законность, эффективность и соответствие общественно значимым целям. Различные формы этого контроля способствуют современному реагированию публичной администрации практически на все имеющиеся и назревающие проблемы, создают условия для их адекватного разрешения и устранения деструктивных конфликтов в отношениях «власть-подчинение». К разновидностям межотраслевого государственного надзора относятся прокурорский надзор за исполнением законов и многие виды административного надзора. В административном праве под административным надзором понимается надведомственный специализированный систематический контроль (или наблюдение) органов исполнительной власти (их структурных подразделений) за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-юридических норм. Содержание надзорной функции предполагает возможность осуществления: систематических проверок; мониторинг; лицензионную, регистрационную, уведомительную, регламентарную функцию; оценки соответствия управленческих действий законодательству. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ Раздел 6. Особенности публичного администрирования различных 65 областей человеческой деятельности Тема 10. Административно-политическая сфера как объект публичного администрирования Безопасность как объект публичного администрирования. Публичное администрирование административно-политической сферы осуществляется несколькими федеральными министерствами, службами и агентствами, деятельностью которых руководит Президент РФ как глава государства. В эту систему входят министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; внутренних дел; иностранных дел; обороны; юстиции (в ведении трех последних имеются свои федеральные службы и агентства), самостоятельные федеральные службы (внешней разведки, безопасности, охраны, по контролю за оборотом наркотиков, по финансовому мониторингу и фельдъегерская служба), самостоятельные федеральные агентства (Управление делами Президента РФ и Главное управление специальных программ Президента РФ). Безопасность как объект административно-правового обеспечения – это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, государства и общества от общественно опасных деяний, стихийных бедствий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций, условий и факторов, создающих потенциальную или реальную опасность для них, их устойчивого развития, а также гарантированной реализации и защиты интересов личности, государства и общества, урегулированное нормами административного права. А вот административно-правовое обеспечение безопасности может быть определено как регламентированная нормами административного права деятельность наделенных властными полномочиями государственных органов и должностных лиц по прогнозированию, предотвращению, локализации и ликвидации условий и факторов, создающих потенциальную или реальную опасность жизненно важным интересам граждан (личности), государству и обществу в целом, а также гарантированной реализации и защиты этих интересов, обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности. 2. Сфера внутренних дел и ее публичное администрирование. Полиция в Российской Федерации. Непосредственное управление внутренними делами возложено на органы внутренних дел. Возглавляет систему этих органов Министерство внутренних дел РФ (МВД России). В единую централизованную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию; внутренние войска; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России. Значительное место в системе Министерства внутренних дел РФ занимает полиция, наделенная правом 1. 66 применения мер принуждения. Правовую основу ее деятельности составляет Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ. Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. 3. Публичное администрирование в области юстиции. Сферу юстиции необходимо понимать шире, чем только правосудие, как это возможно перевести дословно. К указанной сфере относятся действия государственных органов по защите прав и свобод человека и гражданина, а значит, по обеспечению законности. Таковыми органами, то есть органами юстиции, необходимо считать Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) с его территориальными органами, призванными обеспечивать единство правового пространства, а также федеральные органы исполнительной власти – федеральные службы и агентства, призванные осуществлять деятельность в сфере исполнения уголовных наказаний, адвокатуры и нотариата, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений, религиозных организаций и политических партий. Деятельность любого государственного органа осуществляется в определенных целях приданными ему конкретными механизмами их реализации. Тема 11. Публичное администрирование хозяйственноэкономической сферы Публичное администрирование сферы финансов. Важная роль в рассматриваемой сфере принадлежит Министерству финансов Российской Федерации (Минфин России). Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, определения таможенной стоимости товаров, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, финансового обеспечения государственной службы. Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы финансовобюджетного надзора и Федерального казначейства. Министерство финансов Российской Федерации возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Значительная роль в управлении финансами 1. 67 и осуществлении финансовой деятельности принадлежит налоговым органам. Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов. 2. Публичное администрирование промышленности и энергетики. Административно-правовое регулирование или публичное администрирование, как любое воздействие государства на экономические отношения в целом, представляется как властная деятельность. Наличие власти подразумевает, что управляющий субъект может подчинить своей воле других субъектов, односторонне определять их поведение, добиваться выполнения, поставленных перед подчиненными субъектами задач. Однако перед государством как властным субъектом управления неизбежно встает проблема эффективности и позитивности осуществления регулирования. Политика государства способна радикально влиять на успех или провал того или иного предприятия. Поэтому очень важно, чтобы выбираемая государством модель административно-правового регулирования, либеральная или связанная с активным государственным участием в сфере промышленности и энергетики, учитывала интересы потребителей и экономические интересы государства, а также стимулировала участников бизнеса к эффективному осуществлению деятельности и развитию рынка. 3. Публичное администрирование природопользования и охраны окружающей среды. Природопользование и охрана окружающей среды как объекты административно-правового регулирования – это урегулированная нормами права деятельность частных (индивидуальных и коллективных) субъектов права, призванная обеспечить выявление, изучение, использование или сохранение полезных свойств и охраны природных ресурсов, их воспроизводство, с целью получения определенных благ и удовлетворения своих материальных и иных потребностей, а также созданию и соблюдению благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности человека и общества. А публичное администрирование природопользования и охраны окружающей среды может быть определено как регламентированная нормами права деятельность наделенных властными публичными полномочиями субъектов по обеспечению выявления, изучения, использования или сохранения полезных свойств и охраны природных ресурсов, их воспроизводству, а также созданию и соблюдению благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности человека и общества. 68 Тема 12. Социально-культурная сфера и ее публичное администрирование Публичное администрирование в области здравоохранения, труда и социальной защиты граждан. В социально-культурной сфере Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области социального развития и здравоохранения, образования, разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки, обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение культурного наследия. Специализированное государственное управление в социально-культурной сфере в настоящее время осуществляют несколько министерств: образования и науки, здравоохранения, труда и социального развития, связи и массовых коммуникаций, спорта и культуры. В ведении практически каждого из них имеются федеральные службы и агентства. 2. Образование и наука как объекты публичного администрирования. Образование как объект административно-правового регулирования – это урегулированная нормами права деятельность субъектов образовательной деятельности (учреждений и организаций образования), призванная обеспечить целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства, который сопровождается констатацией достижения обучающимся определенных государством образовательных уровней, образовательных стандартов. А административно-правовое регулирование образования может быть определено как регламентированная нормами права деятельность наделенных властными полномочиями публичных субъектов и их должностных лиц по организации целенаправленного процесса обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства, реализации приоритетных направлений развития образовательной системы России, совершенствования содержания и технологий образования, развития системы обеспечения качества образовательных услуг, повышения эффективности управления и совершенствования экономических механизмов в сфере образования. 3. Публичное администрирование в сфере культуры и массовых коммуникаций. К федеральным органам исполнительной власти в области культуры Российской Федерации относится Министерство культуры Российской Федерации. Определенные задачи в области культуры возлагаются на Федеральное агентство по информационным технологиям и на Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, которые входят в состав Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. 1. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС Раздел 7. Административно-процессуальное право 69 Тема 13. Публичное администрирование (административноисполнительное право) Основные теории административного процесса. Административно-правовые меры, принимаемые органами публичной администрации или судебными органами, объединяются в одну цикличную систему при помощи ряда таких специальных типизированных юридических процедур, как: возбуждение административного дела (исходная стадия); рассмотрение административного дела (оценочная стадия); принятие решения по административному делу (центральная стадия); исполнение решения, принятого по административному делу (заключительная стадия). 2. Административно-исполнительное право. Предмет, метод и источники. Исполнительный административный процесс в исходном понимании можно определить, как государственную деятельность, осуществляемую публичной администрацией (органами исполнительной власти и органами местного самоуправления) в рамках административных дел в соответствии с закрепленными в административно-процессуальном законодательстве административными процедурами. Однако, это есть публичное администрирование, и ни что другое. Публичное администрирование – деятельность исполнительнораспорядительного типа на основании и во исполнение законов органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, по обеспечению реализации и защите субъективных публичных прав частных лиц, а также по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, по оказанию публичных услуг, по управлению публичным имуществом и осуществляющие правоприменительные функции, по контролю и надзору. 3. Производство по делам об административных правонарушениях публичными субъектами административного права. Производство по делам об административном правонарушении представляет собой установленный действующим законодательством РФ порядок возбуждения, рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях. Его основными задачами являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений. 1. Тема 14. Административно-судебное право Понятие административной юстиции и административного судопроизводства. В структуре административно-судебного процессуального права с учетом особенностей современного правового регулирования можно 1. 70 выделить: а) институт судебной административно-наказательной юрисдикции и б) институт судебной административно-спорной юрисдикции или институт административной юстиции. На это ориентирует на данном этапе Конституционный Суд РФ, который относит к предмету административного судопроизводства все дела, возникающие из административно-правовых отношений, и считает, что по делам административно-правового характера судопроизводство "должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом", а к процессуальному законодательству по этим делам относит КоАП, АПК и ГПК. Таким образом, по логике Постановления Конституционного Суда к предмету административного судопроизводства относятся как административные споры, так и дела об административных правонарушениях (проступках). 2. Судебные способы защиты публичных прав частных субъектов. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции. Судебная форма разрешения административных споров – деятельность специальных, определенным образом организованных органов, судов (общих и/или специализированных), осуществляющих в рамках установленного законодательством процессуального порядка юрисдикцию по административным делам и разрешающих их посредством издания актов правосудия принудительным для сторон образом. 3. Особенности защиты субъективных публичных прав частных лиц при разрешении споров об административных правонарушениях. Действующее российское законодательство прямо предусматривает возможность правового спора об административной ответственности. Это обосновывается особенностями регламентации порядка привлечения к административной ответственности арбитражными судами (гл. 25 АПК РФ). Этот порядок радикально отличается от порядка привлечения к административной ответственности, установленного КоАП РФ, и в большей степени отвечает требованиям искового производства. 10. Описание материально-технической базы, необходимой для осуществления образовательного процесса по дисциплине 1. Специализированный компьютерный класс для работы со справочными правовыми системами «Консультант Плюс» и «Гарант» по решению практических задач, знакомству, использованию и анализу правовых актов. 2. Проекционное оборудование. 71 72
