ЛЕКЦИЯ 4. ИНСТИТУТ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН 1. Понятие и место в системе власти Это должностное лицо или орган, занимающие высшее место в системе органов государства. Согласно текстам многих конституций глава государства либо не входит ни в какую ветвь власти, либо входит и в законодательную, и в исполнительную, либо, наконец, только в исполнительную. Пример первого случая дает ч. 1 ст. 55 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 года, согласно которой «Федеральный президент не может входить в состав ни правительства, ни законодательной корпорации Федерации или земли». Второй случай мы можем видеть на примере Конституции Индии 1949 года, где ч. 1 ст. 53 устанавливает, что «исполнительная власть Союза вверяется Президенту и осуществляется им либо непосредственно, либо через должностных лиц, подчиненных ему согласно настоящей Конституции», а уже цитировавшаяся нами ст. 79 гласит, что для Союза учреждается Парламент, который состоит из Президента и двух палат, известных соответственно как Совет штатов и Народная палата. Наконец, иллюстрацией третьего случая может служить первое предложение разд. 1 ст. II Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года: «Исполнительная власть вверяется Президенту Соединенных Штатов Америки». Несмотря на все это разнообразие конституционных решений (мы не упоминаем такие довольно многочисленные конституции, как, например, Конституция Республики Болгарии 1991 года, которые вообще оставляют открытым этот вопрос), мы сочли целесообразным рассмотреть статус данного института в настоящей главе, посвященной организации исполнительной власти. Для этого есть достаточные основания. Со времен, когда разделение властей еще только начало возникать, глава государства сохранял за собой исполнительную власть. И не случайно такое решение нашло последовательное отражение в Конституции США. В дальнейшем в тех странах, где возникали парламентарные формы правления, глава государства больше тяготел именно к исполнительной власти. Примечательно, что цитированная нами только что индийская Конституция, хотя и включила Президента в две ветви власти, но статус его (как и Совета министров) целостным образом урегулировала в разделе об исполнительной власти: именно здесь сказано о порядке выборов Президента и Вице-президента и о процедуре их ответственности, именно здесь определены полномочия Президента как главы государства. В смешанных республиках президент также теснее связан с правительством, чем с парламентом. Впрочем, мы это еще увидим ниже. Пока что сказанного, на наш взгляд, достаточно, чтобы объяснить, почему конституционно-правовой статус главы государства рассматривается именно здесь. Известный советский исследователь зарубежного конституционного (государственного) права А.А. Мишин высказал в своем учебнике суждение о том, что «с точки зрения до конца понятого и последовательного буржуазного демократизма институт главы государства не имеет никаких разумных оснований для своего существования»*, и в доказательство привел, в частности, пример Швейцарии, где функции главы государства выполняет правительство. Действительно, есть и другие примеры совмещения в компетенции какого-либо государственного органа функций главы государства с иными функциями, но это все же исключения из правила. А правило заключается в том, что в системе государственных органов предусматривается специальный орган, на который возлагается высшее представительство государства вовне и внутри страны. Этим органом и является глава государства. Вряд ли правильно считать составителей подавляющего большинства конституций людьми недостаточно разумными или одержимыми «филистерским преклонением перед короной». Скорее следует предположить, что для конструирования института главы государства есть вполне рациональные, а следовательно, разумные, основания. При построении любой управляющей системы ее структура должна определяться ее функциями. В системе функций государственного управления есть такая, как отмеченное высшее представительство государства. Оно может проявляться в различных полномочиях, круг которых относительно стабилен. Выделять под эту функцию особый орган или включить ее в компетенцию другого органа (других органов) – дело политического выбора. И в подавляющем большинстве государств такой выбор сделан в пользу особого органа. Итак, глава государства – это высший его представитель внутри и вне страны и вместе с тем символ единства нации, государства (народа и государства). В зависимости от формы правления и государственного режима, а также системы политических отношений в стране его конституционные полномочия могут быть номинальными или реальными, номинальные и реальные полномочия могут по-разному сочетаться, но в случае какого-либо политического кризиса, когда конституционные власти и политические силы окажутся почему-либо не в состоянии управлять страной, именно глава государства призван найти выход из ситуации. Это своего рода резерв власти. Политическая роль главы государства иногда формулируется в конституциях. Например, ст. 5 Конституции Французской Республики 1958 года гласит: «Президент Республики следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность Государства. Он является гарантом национальной независимости, целостности территории, соблюдения международных договоров». Испанский Король охарактеризован в ч. 1 ст. 56 Испанской конституции 1978 года следующим образом: «1. Король является Главой Государства, символом его единства и постоянства, выступает арбитром между учреждениями и оказывает сдерживающее воздействие на их регулярную деятельность, осуществляет высшее представительство Испанского Государства в международных отношениях, в особенности с нациями, с которыми оно имеет историческую общность, и осуществляет функции, которыми его прямо наделяют Конституция и законы». Есть, однако, достаточно много конституций, в которых роль и функции главы государства вообще не прописаны (например, Основной закон для Германии). Эти конституции определили лишь полномочия главы государства, из которых уже доктринальным путем можно вывести представление о том, что имели в виду разработчики по данному вопросу. При авторитарных и тоталитарных политических режимах, особенно автократических, властвующий в стране диктатор обычно узурпирует, оформляя затем свою узурпацию «выборами», именно должность главы государства, которая облегчает пусть даже кажущуюся легитимацию власти. Нередко, захватив власть путем военного переворота, правящая группа образует сначала коллегиальный орган, соединяющий в своих руках функции и полномочия как главы государства, так и правительства и даже парламента. Такой орган в политологии принято называть испанским словом «хунта» (junta), которое можно перевести как «совет», хотя для «совета» в испанском языке есть и прямой эквивалент – consejo; дело в том, что такие органы часто создавались в прошлом и нынешнем веках в странах Латинской Америки – отсюда и испаноязычное происхождение термина. В Африке более модным был термин «революционный совет». Вскоре обычно из этой хунты или совета выделяется лидер, который чаще всего именует себя президентом. Впрочем, в Центральноафриканской Республике был период (1976–1979 гг.), когда захвативший власть лидер присвоил себе титул императора, переименовав это малое государство в «империю». 2. Юридическая форма главы государства Из средневековья пришла к нам традиция единоличного главы государства. Первоначально это был монарх. Затем в ряде государств, установивших республиканскую форму правления, главой государства стал президент (председатель). В отдельных странах сложились своеобразные формы данного института. Ныне существуют, например, такие его формы, как: 1) единоличный монарх, унаследовавший свою должность (например, в Великобритании, Японии, Испании, Бельгии, Нидерландах, Марокко); 2) единоличный монарх, назначенный своей семьей – правящей династией (например, в Саудовской Аравии); 3) единоличный монарх федеративного государства, выбранный на установленный период монархами субъектов федерации из своей среды (например, в Малайзии, Объединенных Арабских Эмиратах); 4) единоличный президент, выбранный народом, парламентом или представительной коллегией на установленный срок (например, в США, Германии, Италии, Индии, Китае); 5) высший коллегиальный орган, выбранный парламентом на установленный срок; при этом отдельные полномочия главы государства, которые невозможно осуществлять коллегиально, как, например, прием верительных грамот иностранных дипломатических представителей, передаются председателю коллегиального органа (например, на Кубе)*; 6) глава правительства, осуществляющий также функции главы государства (например, в землях Германии); 7) генерал-губернатор – представитель британского монарха в государствах, имеющих статус британского доминиона, то есть признающих главой государства британского монарха (например, в Канаде, Австралии, Новой Зеландии, на Барбадосе); 8) единоличный или коллегиальный глава государства, узурпировавший власть в государстве, обычно без установления срока. * Испаноязычный термин Presidente можно переводить и как «Председатель», и как «Президент». У нас установилась традиция в данном случае переводить «Председатель», что более характерно для главы коллегиального органа, каким является Государственный совет Кубы, однако при этом не учитывается конституционная характеристика главы этого института как главы государства. Правильнее, вероятно, было бы перевести «Президент». Аналогичная проблема возникает при переводе с некоторых славянских языков, а также с венгерского, где нет специального термина «президент», а глава государства и глава коллегиального органа именуется председателем (например, председник в сербском языке, predsednik в словенском, predsjednik в хорватском, претседател – в македонском, elnök в венгерском языке). Правда, здесь, когда речь идет о главе государства, принят перевод «Президент». 3. Полномочия Здесь мы будем говорить сначала только об общих полномочиях главы государства, не привязывая их к той или иной форме правления. Затем уже остановимся на особенностях, как связанных с конкретной формой правления, так и обусловленных иными факторами. Как высший представитель государства внутри страны глава государства имеет определенные полномочия в отношении парламента и правительства, а также судебной власти. Нередко ему предоставляется право созывать (порой и закрывать) сессии парламента, созывать парламент на внеочередные сессии (заседания) и отсрочивать его заседания. В законодательном процессе, как отмечалось, он может наделяться правом (и обязанностью) санкционировать, промульгировать и опубликовывать законы, имея часто право отлагательного вето, редко – абсолютного, а также возможность обращения в орган конституционного контроля в случае сомнения в конституционности представленного на подпись закона. Глава государства обычно, так или иначе, участвует в формировании правительства, часто – в решении вопроса о его отставке. Участвует он и в формировании органов судебной власти. В ряде стран, как отмечено выше, глава государства выступает арбитром в спорах между различными органами власти. В своем качестве высшего представителя государства внутри страны его глава имеет определенные. полномочия в сфере так называемого личного статуса, то есть в отношениях с гражданами и иностранцами. Ему часто принадлежат полномочия в вопросах предоставления, восстановления гражданства и дачи разрешения на выход из него, право предоставления убежища иностранцам, право помилования осужденных, производство награждений государственными наградами. Будучи высшим представителем государства вовне, его глава имеет ряд важных полномочий в сфере его международных отношений. Он может без специального уполномочия заключать международные договоры, часто на него возлагаются ратификация и денонсация международных договоров (обычно по предварительному решению парламента, о чем шла речь в п. 6 § 1 предыдущей главы). Глава государства принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей, сам аккредитует и отзывает дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях, подписывая соответствующие грамоты. Что касается сферы обороны и безопасности, то достаточно часто глава государства является верховным главнокомандующим вооруженными силами и вправе принимать немедленные меры по обеспечению внешней и внутренней безопасности с последующим парламентским контролем. Так выглядит в общем круг полномочий, присущих главе государства именно как таковому. От формы правления и от конкретных конституционных решений (порой от конституционного обычая) зависит, какие из них он осуществляет в дискреционном порядке, то есть по собственному усмотрению, а осуществление каких нуждается впредварительном решении иных государственных органов. В некоторых странах функции главы государства возлагаются, как отмечалось, на иные органы. Помимо упоминавшегося швейцарского примера можно привести пример германских земель, внутри которых функции главы государства осуществляются главой правительства. Советская же форма правления предусматривала обычно передачу функций главы государства высшему коллегиальному органу, избираемому парламентом из своей среды для собственного замещения в межсессионные и межлегислатурные периоды, а частично – председателю такого органа, хотя с 70-х годов все чаще стали появляться единоличные президенты, нередко возглавлявшие по должности органы коллегиальные (президиумы, государственные советы и т. п.). Это облегчало концентрацию власти в руках лидера коммунистической партии. 4. Монарх: особенности статуса Главное отличие монарха от любых других государственных должностных лиц – это то, что его должность главы государства принадлежит ему по праву рождения. Он ее наследует и занимает, как правило, пожизненно. Порядок престолонаследия устанавливается в конституционном или законодательном порядке. Наследственная монархия — наиболее распространённая форма. В зависимости от прав женщин на престолонаследие различают следующие типы примогенитуры: салическую систему: женщины совершенно исключаются от права наследования. В прошлом такие правила действовали во Франции, Бельгии, Швеции, Италии,Дании, Норвегии, Пруссии. На протяжении XX века этот принцип был отменён во всех европейских странах, где сохраняется монархия, и ныне действует лишь вЯпонии. См. подробнее статью Салический закон. В то же время законодательство Лихтенштейна, исключая от права наследования женщин, допускает наследование престола потомками по женской линии в случае полного прекращения всех потомков мужского пола данной династии; австрийскую или «полусалическую»: женщины допускаются к наследованию лишь по совершенном прекращении всех потомков мужского пола данной династии (Австрия, Российская империя, Греция, Бавария), в настоящее время с отменой этого закона в Люксембурге в 2011 году он нигде более не применяется из действующих европейских монархий; кастильскую (английскую): женщины устраняются от наследования лишь в пределах одной линии, например, младший брат устраняет старшую сестру, но дочь старшего брата исключает дядю (Великобритания, Испания, Монако, ранее также Португалия); шведскую (равную примогенитуру), то есть наследником является старший ребёнок монарха независимо от пола (то есть вообще отменено предпочтение мужского пола перед женским). Это самый новый тип престолонаследия, впервые введён в Швеции в 1980 году и с тех пор принят также в Норвегии, Бельгии, Нидерландах,Дании и Люксембурге. Перешёл к нему в 2006 году и Непал, где в 2008 году монархия была упразднена. 28 октября 2011 года премьерминистры Королевств Содружества заявили о намерении изменить закон о престолонаследии от 1701 года, уравняв в правах наследников обоих полов. Сейчас там применяется кастильская (английская) система. В случае вакантности престола и отсутствия законного наследника решение вопроса о преемнике монарха часто передается парламенту. Парламент иногда решает вопрос о допустимости брака (например, в Дании). В арабских монархиях вопрос о престолонаследии в каждом конкретном случае может решать королевская семья, которая вправе отдать престол не обязательно старшему сыну выбывшего короля. Иногда для престолонаследия, определенного королевской семьей, требуется согласие парламента. Если монарх несовершеннолетний или не достиг возраста, установленного конституцией, либо серьезно и длительно болен, либо вообще отсутствует (например, при отсутствии наследника вакантного престола), на соответствующий период устанавливается регентство, то есть обычно парламент назначает одного или нескольких регентов, которые соответственно единолично или коллегиально осуществляют полномочия монарха. Но установление регентства может происходить и в ином порядке. Так, согласно входящему в состав шведской конституции акту Форма правления 1974 года (§ 3–6 гл. 5) в случае болезни, поездки за границу или иного препятствия для Короля в исполнении его обязанностей главы государства его замещает в качестве регента член королевской династии в порядке престолонаследия, если к этому нет препятствий. Если королевская династия угаснет, Риксдаг назначит регента и его заместителя. Тот же порядок действует, если Король выбыл, а наследник не достиг установленного возраста. При невозможности исполнить эти положения о регентстве Риксдаг по решению Правительства может назначить временно исполняющего обязанности регента, а если никто из имеющих на это право не может выступить в качестве регента, то по решению Правительства обязанности временного регента будет исполнять тальман Риксдага или в его отсутствие вице-тальман. Если же в течение 6 месяцев Король не мог исполнять обязанности или не исполнял их, Правительство заявляет об этом Риксдагу, который решает, должен ли Король считаться покинувшим престол. Требование определенной религиозной принадлежности довольно часто предъявляется монархам. Подчас им запрещается покидать страну без разрешения парламента либо правительства или без консультации с ними. Монарх считается лицом неприкосновенным. Выше мы приводили соответствующее положение датской Конституции, а здесь можем привести § 7 гл. 5 шведской Формы правления, согласно которому Король не может привлекаться к ответственности за свои действия и то же относится к действиям регента в качестве главы государства. Монарх имеет исключительное право на особый титул – короля, императора, шаха и т.п. и государственные регалии (символы верховной власти) – трон, корону, скипетр и др. За ним признается право на содержание его личного двора, для чего парламент устанавливает ему содержание – цивильный лист. Согласно ст. 89 Бельгийской конституции 1831 года в редакции 1994 года цивильный лист устанавливается законом на период каждого царствования. Следует кратко остановиться на упоминавшейся нами так называемой выборной монархии*. В Малайзии Верховный правитель (Янь дипертуан агонь) избирается на 5 лет Советом правителей. В его состав входят 9 наследственных султанов штатов-монархий, из числа которых избирается Верховный правитель, и 4 губернатора штатов-республик. Последние правом голоса при выборах главы государства не пользуются. Здесь действует принцип ротации: султаны избираются на должность Верховного правителя поочередно. В Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ) Президент также выбирается на пять лет Высшим федеральным советом из числа образующих Совет 7 эмиров, среди которых правители двух крупнейших эмиратов имеют преимущество. Один из них – правитель Абу-Даби – бессменно переизбирается на должность Президента ОАЭ. В Свазиленде наследник престола избирается племенным советом из весьма многочисленных сыновей Короля (например, у умершего в 1982 году Короля осталось 150 детей от 70 жен). * См.: Конституционное право развивающихся государств. Основы организации государства. М.: Наука, 1992. С. 187–188. В современном обществе институт монархии выглядит архаизмом, однако в тех странах, где существует, пользуется в силу традиции или заслуг конкретного монарха авторитетом и благодаря этому даже без властных полномочий способствует государственной преемственности и стабильности. Опросы общественного мнения, например в Великобритании, Японии, свидетельствуют, что подавляющее большинство населения поддерживает сохранение монархии. Но из этого не следует, что установление монархии целесообразно повсеместно: в странах с устойчивыми республиканскими традициями (например, в Швейцарии, во Франции) подобные идеи положительного отклика наверняка бы не получили. 5. Президент: порядок избрания и замещения, привилегии, ответственность В демократической (и подчас в не слишком демократической и даже недемократической) республике глава государства – президент избирается на установленный в конституции срок. В президентских и смешанных республиках президент избирается народом (избирателями) чаще всего путем прямых выборов, но иногда как в США, путем выборов косвенных, когда избиратели выбирают выборщиков, а те уже – президента. Такой порядок выборов, как отмечалось, обеспечивает президенту определенную независимость от парламента, поскольку избиратели дают ему особый мандат на управление. В парламентарных республиках президент избирается парламентом (например, в Чехии, Словакии, Венгрии) или более широкой коллегией с участием парламента (например, в Италии, Индии, Германии). Так, согласно ч. 2 и 3 ст. 101 Конституции Словацкой Республики 1992 года Президента избирает Национальный совет тайным голосованием и большинством 3/5 всех депутатов. Германский Федеральный президент избирается согласно ч. 1 и 3 ст. 54 Основного закона Федеральным собранием, которое состоит из членов Бундестага и такого же числа членов, избранных народными представительствами земель согласно принципам пропорциональных выборов. В советских республиках (речь в данном случае идет о форме правления, а не о республиках бывшего Советского Союза), в которых имеется институт президента (ныне практически во всех, если учесть специфику терминологического обозначения данного института на Кубе), он также «избирается» парламентом. Реально этот вопрос предрешается политбюро центрального комитета соответствующей коммунистической партии или даже самим генеральным или первым секретарем, который и становится обычно президентом (хотя бывают и исключения, когда он возглавляет правительство или вообще не занимает особой руководящей государственной должности). Согласно, например, первому предложению ст. 102 Конституции Социалистической Республики Вьетнам 1992 года Президент государства избирается Национальным собранием из числа депутатов Национального собрания. Последнее примечательно, ибо последовательно вытекает из принципа так называемого единства власти – формального полновластия представительных органов, в состав которых наряду с прочими депутатами входят руководители всех органов власти. Конституции обычно предъявляют к кандидатам в президенты определенные требования. Часто требуется достижение возраста 35 – 40 лет (в Китае и Монголии – 45, в Италии – аж 50), хотя в некоторых странах такого требования нет и президентом может стать лицо, которое пользуется пассивным избирательным правом по выборам в парламент (например, во Франции). Верхний возрастной предел, как правило, не устанавливается. В этом нет нужды, поскольку демократическая система власти, включая порядок выборов президента, позволяет не допустить избрания лица с маразматическими проявлениями, а кроме того, широко распространенный запрет избрания на третий срок (в некоторых странах, как в Мексике, – даже на второй) гарантирует от того, что раз избранное лицо засидится в президентском кресле до маразма. Есть и иные гарантии от такой опасности. Кандидат в президенты должен, разумеется, быть гражданином соответствующей страны, причем в некоторых странах, как, например, в США, Намибии, Колумбии, Монголии, на Филиппинах, требуется, чтобы он был прирожденным, а не натурализованным гражданином. Примечательно, что в западноевропейских и даже постсоциалистических странах конституционные требования к кандидату в президенты обычно либеральны – достаточно, чтобы он обладал активным или пассивным избирательным правом и достиг установленного возраста (Германия, Италия, Чехия, Словакия, Венгрия). В Болгарии и Монголии нужно еще, чтобы он прожил в стране последние пять лет перед выборами, а в Македонии – не менее 10 лет из последних 15. Нередко президенту запрещается любое совместительство государственных должностей и мандатов. Во многих странах конституцией, законом или обычаем требуется, чтобы президент, находясь в должности, не состоял ни в какой политической партии, тогда как в других странах партийность президента считается вполне допустимой. Такова, скажем, практика в США, а ст. 96 Конституции Республики Хорватии 1990 года гласит: «Президент Республики не может заниматься никакой другой публичной или профессиональной деятельностью, за исключением партийной». Политическая конституция Колумбии 1991 года запрещает Президенту или лицу, его замещающему, под страхом потери мандата в течение срока полномочий перемещаться на иностранную территорию без предварительного уведомления Сената, а в случае перерыва в его работе – Верховного суда правосудия. Более того, в течение года, следующего за прекращением полномочий, бывший Президент или замещавшее его лицо не вправе покидать страну без предварительного разрешения Сената (части первая – третья ст. 196). Торжественное вступление президента в должность, которое в США и некоторых других странах именуется инаугурацией (от лат. inaugurare – посвящать), включает обычно принесение присяги. Президент пользуется неприкосновенностью и рядом других привилегий, присущих главе государства: резиденциями, правом на штандарт, специальным вознаграждением, охраной и др., причем некоторые привилегии сохраняются и после того, как лицо перестало быть президентом (если оно не было смещено за правонарушения). В Италии бывшие президенты становятся по праву сенаторами, во Франции – членами Конституционного совета. Срок полномочий президента составляет обычно 4–5 лет, реже встречаются 6-летний (Мексика) или 7-летний (Италия, Франция) срок. Он может быть равен сроку полномочий парламента (нижней палаты), что не всегда означает совпадение этих сроков, или превышать его. Конституции часто предусматривают возможность продления срока полномочий президента, если из-за чрезвычайных обстоятельств оказывается невозможным своевременное проведение очередных президентских выборов. В ряде развивающихся стран с авторитарным политическим режимом учреждался даже институт пожизненного президента (например, в Малави), однако обычно таким президентам не удается досидеть у власти до конца жизни: рано или поздно их свергают, как произошло, например, в Экваториальной Гвинее, Уганде, Тунисе. Президент в принципе неответствен за свою деятельность, но в отличие от монарха его неответственность имеет границы. Конституции, как правило, устанавливают ответственность президентов за правонарушения, чего мы уже касались в предыдущей главе (п. 11 § 1 и п. 7 § 6) в связи с полномочиями парламентов в данном вопросе, и очень редко их политическую ответственность. В этой связи интересно привести положения и ст. 106 словацкой Конституции, согласно которым Национальный совет может отозвать Президента с его должности, если он проводит деятельность, направленную против суверенитета и территориальной целостности республики, или деятельность, направленную на устранение ее демократического конституционного строя; предложение об отзыве вносится абсолютным большинством всех депутатов, а для принятия решения об отзыве требуется большинство 3/5 всех депутатов. Сопоставим приведенные положения с содержанием ст. 107, согласно которой Президента можно преследовать только за измену родине; обвинение в этом случае предъявляет Национальный совет, а разрешает дело Конституционный суд. Можно сделать вывод, что ст. 106 устанавливает лишь политическую ответственность Президента, а ст. 107– его уголовную ответственность. Более типичными в отношении ответственности президента можно считать нормы ст. 65 чешской Конституции, согласно которым Президента нельзя задерживать и подвергать уголовному или административному преследованию. Преследовать его можно только за государственную измену и только перед Конституционным судом по обвинению Сената. Наказанием может быть утрата президентской должности и способности занять ее снова. Уголовное преследование за преступления, совершенные во время исполнения должности Президента Республики, исключается навсегда. В этом чешская Конституция отличается от Конституции США, которая в части седьмой разд. 3 ст. I установила, что смещенное в порядке импичмента лицо подлежит затем за свои деяния судебному преследованию в соответствии с законом. Законодательство об импичменте высших должностных лиц существует в большинстве стран мира, однако не везде к нему прибегают. Например, в конце XX — начале XXI века были отрешены от должности президенты: Бразилии Фернанду Колор, Индонезии Абдуррахман Вахид и Литвы Роландас Паксас. Импичмент Паксаса (2004) при этом стал единственным принятым импичментом главы государства в Европе. Конституции различно решают вопрос о замещении должности Президента в случае его досрочного выбытия или препятствия к исполнению им своих обязанностей. В одних странах (США, Болгария) вместе с президентом избирается вице-президент, который помогает президенту, выполняя его поручения, временно замещает его в случае необходимости. В случае же досрочного выбытия Президента США Вице-президент становится Президентом до окончания срока полномочий выбывшего Президента (часть шестая разд. 1 ст. II, поправки XX и XXV к Конституции), а в Болгарии это имеет место только в случае, если Президент подал в отставку; в остальных же случаях должны проводиться новые президентские выборы, до которых Президента замещает Вице-президент, а если это невозможно, то председатель Народного собрания (ст. 97 Конституции). Необходимо подчеркнуть, что вице-президент, избранный в одной связке с президентом, не вправе открыто выступать против политики президента. Если он с этой политикой не согласен, то должен уйти в отставку. В других странах (Франция, Венгрия) институт вице-президента не предусмотрен, а конституции устанавливают порядок временного замещения президента на случай невозможности исполнения им своих обязанностей и с немедленным назначением президентских выборов, если президент выбыл досрочно. Во Франции Президента временно замещает председатель Сената, а если для него имеются препятствия, то Правительство, однако они не могут назначать референдум и распускать Национальное собрание; в это время не могут решаться вопросы доверия Правительству и изменения Конституции (части четвертая и одиннадцатая ст. 7 Конституции). Согласно § 29-е Конституции Венгерской Республики 1949 года в редакции 1990 года Президента временно замещает председатель Государственного собрания, который, однако, не может возвращать Государственному собранию законы на повторное рассмотрение, направлять их в Конституционный суд, распускать Государственное собрание, а помиловать может только осужденных вступившим в силу судебным приговором. Председателя же на это время замещает его заместитель, утвержденный Государственным собранием. ПРАВИТЕЛЬСТВО 1. Понятие В строгом понимании правительство – это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т. е. административной) деятельностью в стране. В его состав входят руководители наиболее значительных органов центральной администрации, а иногда и представители нижестоящей администрации. Правда, к президентским республикам, да и к некоторым дуалистическим монархиям это определение подходит не вполне. Администрация с общей компетенцией возглавляется там не коллегиальным органом, а единолично президентом или монархом. Поэтому, например, в США мы вряд ли можем говорить о наличии правительства, ибо каждый из министров подчинен только Президенту. Кабинет же, объединяющий их всех, коллегиальным органом не является, решений не принимает, а только их обсуждает. Решения центральной исполнительной власти общей компетенции принимаются только Президентом. Лучше поэтому не повторять утверждения некоторых учебников, что Президент США – глава государства и глава правительства. Правильнее сказать, что он – глава государства и глава исполнительной власти (или администрации). Иногда, впрочем, и при этой форме правления конституции предусматривают правительство как коллегиальный орган со своей компетенцией (например, в Колумбии). Правительство в разных странах носит различные конституционные наименования: Правительство – в Чехии, Колумбии, Кабинет – в Японии, Совет министров – в Индии, Совет министров (Правительство) – во Франции, на Кубе, Государственный совет – в Китае, Федеральное правительство – в Германии, Федеральный совет – в Швейцарии, Административный совет – в КНДР и т. д. Внутри правительства могут создаваться более узкие органы общеполитического характера – Кабинет в Великобритании, Постоянное бюро в Китае, Президиум в Италии и т.п., а также разного рода меж--ведомственные структуры – комитеты в Великобритании, делегированные комиссии в Испании и др. Во Франции заседания правительства именуются Советом министров, когда проходят под председательством Президента, и Советом кабинета, когда председательствует Премьер-министр; во втором случае основополагающие правительственные документы приниматься не могут и лишь обсуждаются. В Дании, как отмечалось, правительство под председательством Королевы и с участием престолонаследника именуется Государственным советом, а под председательством Премьерминистра – Советом министров. Следует еще раз оговориться, что употребляемый в англоязычных конституциях термин Government, переводимый обычно как «правительство», подчас означает не правительство, как оно рассматривается здесь, а более широкое понятие – правление или вообще систему законодательных и исполнительных органов, включая главу государства, хотя иногда значит именно «правительство». Поэтому, читая переводы таких конституций, а тем более конституции в оригинале следует особо вдумываться в значение данного термина в данном контексте. С точки зрения своего политического состава правительство бывает однопартийным, коалиционным и беспартийным. Однопартийное правительство в демократическом государстве бывает при парламентарной или смешанной форме правления в том случае, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное или близкое к нему большинство мест в парламенте или его нижней палате. Так обычно бывает в Великобритании. В президентских республиках, где имеется правительство, президент обычно формирует его из представителей своей партии, хотя иногда в тех или иных политических целях включает в него отдельных выходцев из других партий. При тоталитарных политических режимах правительство обычно полностью состоит из членов руководящей коммунистической партии (возможно, правда, минимальное представительство в нем партий-сателлитов, если таковые есть). Коалиционное правительство обычно бывает при парламентарной или смешанной форме правления, когда ни одной из партий в итоге выборов не удалось получить в парламенте (его нижней палате) такого большинства, которое бы позволило сформировать правительство однопартийное. Другими словами, коалиционное правительство – это результат соглашения между партиями об общей правительственной программе. Правительственные партии, образовавшие коалицию, должны опираться на парламентское большинство, в состав которого могут входить и партии или независимые депутаты, в коалиции не состоящие, но ее поддерживающие. Коалиционные правительства создаются обычно в Германии, Италии. В кризисные моменты (например, в случае войны) возможно объединение в рамках правительства всех парламентских партий, создание правительства национального единства, что знаменует объединение усилий всего общества на преодоление общей опасности. Возможно создание и правительства меньшинства, опирающегося на выборочную поддержку неправительственных партий. Оно может быть однопартийным или коалиционным, но в любом случае партии, составившие правительство, большинства в парламенте (нижней палате) не имеют. Такое правительство нередко встречается в Скандинавских странах. Ему трудно принимать радикальные решения, и оно обычно ограничивается решением текущих вопросов. Наконец, беспартийное правительство образуется в случае, если партиям в парламенте не удалось договориться о создании коалиции, а распускать парламент (нижнюю палату) нежелательно. Это правительство обычно называется служебным, деловым или чиновничьим. Оно включает специалистов, которые могут принадлежать к той или иной партии, но их партийная принадлежность в данном случае значения не имеет. Продолжительность существования такого правительства часто невелика, оно ведет текущие дела до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе. Бывает, что служебное правительство создается для того, чтобы вывести страну из кризисного состояния; враждующие партии соглашаются терпеть его на это время. Важно подчеркнуть, что в демократических странах представители той или иной партии в правительстве не следуют указаниям центральных органов партии, находящихся вне парламента. Напротив, именно руководящие деятели парламентской фракции или ее представители в правительстве являются главными лидерами партии. Правительство, образованное в соответствии с конституцией, считается постоянным, хотя смена состава парламента или избрание нового президента приводят к его отставке. При парламентарных и смешанных формах правления к этому приводит и вотум недоверия или отказ в доверии со стороны парламента (палаты). Правительства, образованные неконституционным или не вполне конституционным путем при смене режима, сопровождающейся к тому же изменением конституции, обычно считаются временными. 2. Компетенция Можно констатировать, что в большинстве конституций компетенция правительства очерчивается самым общим образом. Это дает основание считать, что компетенция правительства, осуществляющего текущее управление страной, охватывает любые вопросы государственной жизни, поскольку они не отнесены к ведению других государственных органов. Конституция может определять компетенцию правительства как такового, но может и выводить ее из компетенции главы правительства. В государствах с парламентарной формой правления правительство на практике осуществляет всю или в подавляющей части компетенцию главы государства, имея подчас и собственные конституционные функции и полномочия. Конечно, нечеткое определение полномочий правительства открывает путь для их необоснованного расширения в практике правительственной деятельности, но с другой стороны, в демократических странах существуют конституционные институты (прежде всего административная юстиция, с которой мы познакомимся в следующей главе), позволяющие удерживать правительственную активность в законных рамках. Для социалистических конституций, как и для ряда демократических, характерно более подробное регулирование компетенции правительств (часто, однако, в виде каталога функций, а не полномочий), и эту традицию унаследовали некоторые постсоциалистические конституции. Естественно, что в федеративных государствах, а также децентрализованных унитарных (Испания, Италия) компетенция правительства укладывается в рамки общегосударственной (федеральной) компетенции. 3. Формирование и состав В зависимости от формы правления и в связи со степенью участия парламента в формировании правительства можно разграничить две основные модели формальной процедуры образования правительства: парламентскую и внепарламентскую. Парламентская модель предусматривает образование правительства на базе итогов парламентских выборов (при двухпалатном парламенте – обычно выборов в нижнюю палату). Это характерно для парламентарных республик и монархий и многих смешанных республик. Как отмечалось, по общему правилу глава государства назначает главу правительства, в отношении которого есть основания полагать, что он и возглавляемое им правительство будут пользоваться доверием большинства парламента или его нижней палаты. Получив мандат, глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение парламенту (например, Палате общин в Великобритании, обеим палатам в Италии). В некоторых странах (например, в Болгарии) парламенту представляется только глава правительства, который, получив утверждение, формирует правительство и представляет его для назначения главе государства. В Германии же Бундестаг должен выбрать Федерального канцлера по предложению Федерального президента, а если это не удастся, то может в дальнейшем произвести такой выбор по собственному разумению. В Швеции назначение главы Правительства производится не Королем, а тальманом Риксдага. Если предлагаемое правительство или его глава не могут получить доверия большинства парламента или соответственно палаты, то возможен их роспуск с назначением на период, пока не собрался новоизбранный парламент, служебного правительства. В качестве примера конституционного регулирования парламентской модели формирования правительства приведем положения ст. 37 греческой Конституции. Согласно этой статье, Президент Республики назначает Премьер-министра и по его предложению других членов Правительства и государственных секретарей (по существу, первых заместителей министров). Премьер-министром назначается лидер политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Если у этой партии нет лидера или он не избран, а партия не имеет признанного представителя, то в течение пяти дней после сообщения председателя Палаты Президенту о распределении мест между партиями парламентская группа партии должна назначить своего лидера. Если же абсолютное большинство мест не получено ни одной партией, Президент поручает лидеру партии, имеющей относительное большинство, выяснить возможность сформирования Правительства, пользующегося доверием Палаты. При его неудаче Президент может либо поручить такую же миссию лидеру второй по числу мест партии, либо по получении заключения Совета республики назначить Премьер-министром лицо, которое, по мнению Совета, способно получить доверие Палаты независимо от его членства в Палате. В таком же порядке Президент может увязать назначение Премьер-министра с вопросом о возможном роспуске Палаты и новых выборах. По предложению Премьер-министра один или несколько министров могут быть назначены президентским декретом вице-премьерминистрами. В состав Правительства могут также входить министры без портфеля, государственные секретари (ч. 1 ст. 81). Профессиональная деятельность членов Правительства и государственных секретарей на время занятия должностей приостанавливается (ч. 3 ст. 81), однако если они являются депутатами, то сохраняют свой мандат и могут голосовать даже по вопросу о доверии или по проекту резолюции порицания (ч.7 ст.84). Иногда (достаточно, впрочем, редко) конституции предусматривают обязательное представительство в правительстве определенных коллективных субъектов конституционного права либо вводят в этом отношении известные ограничения. Так, ст. 99 Бельгийской конституции установила, что за возможным исключением Премьер-министра Совет министров должен насчитывать равное число министров франкоязычных и нидерландскоязычных. Согласно ч. 3 ст. 175 швейцарской Конституции от одного и того же кантона нельзя избирать в Федеральный совет более одного члена. Внепарламентская модель формирования центральной исполнительной власти характерна для президентских республик и дуалистических монархий, а также и некоторых смешанных республик. В последнем случае нужно различать формально внепарламентскую модель, которая на деле является парламентской, поскольку правительство нуждается в доверии парламента (нижней палаты), как это имеет место во Франции, и реально внепарламентскую, при которой центральная исполнительная власть в доверии парламента не нуждается и формируется совершенно независимо от него. В качестве примера внепарламентского формирования центральной исполнительной власти можно привести положения колумбийской Конституции. Согласно п. 1 ее ст. 189 Президент Республики как глава государства, глава Правительства и верховная административная власть свободно назначает и смещает министров Кабинета и директоров административных департаментов. Для занятия этих должностей устанавливаются такие же требования, как и для избрания в Палату представителей (ст. 207). В некоторых президентских республиках парламент все же принимает известное участие в формировании центральной исполнительной власти. Так, в США Президент согласно части второй разд. 2 ст. II Конституции производит назначения членов Кабинета по совету и с согласия Сената. Для производства назначений Президентом Филиппин требуется согласно разд. 16 ст. VII Конституции согласие парламентской комиссии по назначениям. Тем не менее в обеих странах есть основания считать модель формирования центральной исполнительной власти внепарламентской, ибо контроль за назначениями со стороны Сената США или комиссии по назначениям Конгресса Филиппин не носит политического характера (проверяются лишь компетентность и моральный облик кандидатов на должности) и не зависит от исхода парламентских выборов. Состав и структура правительства в ряде стран (например, в Великобритании) никак не регулируются, что позволяет каждому новому главе правительства самому определять, какие министерства ему нужны и с каким кругом ведения. В других странах, напротив, структура исполнительной власти урегулирована законом (США, Швейцария, Испания). 4. Глава правительства Мы здесь рассмотрим данный институт только при парламентарных и смешанных формах правления, ибо в президентских республиках, как уже неоднократно отмечалось, такого института обычно нет: его функции выполняет глава государства, о котором шла речь в предыдущем параграфе. Названия главы правительства бывают различны, однако в большинстве стран он именуется премьер-министром, то есть первым министром (фр. premier – первый). Отсюда известная нелепость именования главы правительства в Китае и Северной Корее просто Премьером соответственно Государственного или Административного совета. Нередко глава правительства называется председателем совета министров (например, в Италии) или председателем правительства (например, в Испании, Чехии). В некоторых странах (например, в Болгарии) главу правительства называют министром-председателем, в германских землях – министром-президентом. Встречаются и специфические наименования, как, например, Федеральный канцлер в Германии и Австрии. Изначально глава правительства считался как бы первым среди равных (отсюда и название – первый министр), но в настоящее время практически повсеместно, где данный институт существует, он выступает как олицетворение всего правительства. Глава правительства подбирает остальных его членов, и они остаются в должности, пока это ему угодно; это в значительной мере верно и для тех случаев, когда правительство опирается на партийную коалицию и министров предлагают главе правительства партии-участницы. Мало влияют на эту ситуацию конституционные положения, требующие, чтобы правительство принимало решения коллегиально («Вопросы, относящиеся к ведению Правительства, оно решает на своих заседаниях», – гласит, например, предложение первое § 3 гл. 7 шведской Формы правления): ведь каждый из членов этой коллегии в той или иной мере зависит от главы правительства. Хотя формально члены правительства обычно назначаются и смещаются главой государства, последний обязан действовать при этом в соответствии с предложениями главы правительства. Нечастые исключения можно встретить в отдельных постсоветских смешанных республиках. С прекращением по любой причине полномочий главы правительства в демократических странах прекращаются полномочия всего правительства. Особый статус главы правительства стал находить свое отражение и в конституциях. Например, в Швеции, где глава Правительства избирается Риксдагом, он сам назначает министров и представляет их Риксдагу, сам же и смещает их (предложение второе части второй § 1, часть первая § 4, § 6 гл. 6 Формы правления). В случае отставки или смерти главы Правительства тальман согласно § 7 гл. 6 Формы правления должен освободить от должности остальных министров. На период своего временного отсутствия глава Правительства может назначить одного из министров своим заместителем; если он этого не сделал или заместитель тоже отсутствует, руководство Правительством берет на себя министр, состоящий в Правительстве наибольшее время, а при равенстве этого времени предпочтение отдается старейшему по возрасту (§ 8 гл. 7 Формы правления). В ряде стран глава правительства подчас образует своеобразное постоянное совещание приближенных министров, возглавляющих наиболее влиятельные ведомства. В Великобритании оно получило наименование внутреннего кабинета, подобного «кухонному кабинету» при Президенте США, о котором мы расскажем в Особенной части учебника. Такое совещание вырабатывает решения, которые затем издаются от имени всего правительства. В последние десятилетия четко выявилась тенденция создавать при правительстве, а точнее при его главе, особый аппарат, управляющий его делами. Руководитель этого аппарата – весьма влиятельное лицо и все чаще приобретает статус министра. В Великобритании растет значение таких структур, как личный секретариат Премьерминистра и секретариат Кабинета. Во Франции при Премьер-министре действуют гражданский и военный кабинеты, а входящий в состав гражданского кабинета генеральный секретариат Премьер-министра координирует деятельность ведомств, готовит правительственные документы и контролирует их исполнение. В Германии возглавляемое министром Ведомство Федерального канцлера разрабатывает рекомендации для главы правительства по всем направлениям политики (административным, координационным, контрольным, организационным, прогностическим и др.), готовит проекты законов и правительственных постановлений, ответы на запросы, поступающие от членов Бундестага и Бундесрата. В Испании согласно Закону об организации Центральной администрации государства 1983 года Председателю Правительства и его заместителям при осуществлении их функций помогают такие органы и учреждения, как министерство председательства, руководимое секретарем Совета министров, государственный секретариат по отношениям с Кортесами и по координации законодательства, бюро представителя Правительства, генеральный секретариат председательства, кабинет председательства Правительства как орган политической и технической помощи. На министерство председательства возложено осуществление полномочий председательства Правительства по вопросам административной организации, правового положения и вознаграждения носителей публичных функций, процедуры и инспекции служб. 6. Ответственность правительства и его членов В предыдущей главе мы уже касались этого вопроса в связи с участием парламента в реализации такой ответственности. Здесь, однако, целесообразно к этому вернуться, чтобы взглянуть на проблему с другой стороны. Еще раз повторим, что надо различать политическую ответственность правительства и его членов перед парламентом или главой государства (ответственность за политику) июридическую их ответственность за правонарушения. Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления, политическая ответственность перед главой государства – при некоторых смешанных и президентской формах правления, а ответственность за правонарушения – при любых. Формы политической парламентской ответственности мы уже рассматривали. Это в конечном счете отказ в доверии и вотум недоверия за недолжную, по мнению парламента, политику. Особо можно отметить такую разновидность политической ответственности, как ответственность за исполнение бюджета: неутверждение парламентом отчета об исполнении бюджета влечет в нормальных условиях отставку правительства. Политическая ответственность перед главой государства имеет место обычно в виде смещения правительства или министра. Напомним, что во многих странах ответственность правительства за проводимую политику – солидарная: при неодобрении этой политики в отставку уходят все члены правительства, даже если кто-то из них в чем-то с этой политикой не соглашался. Выносить внутренние разногласия на общий суд нельзя; если такое случится, это влечет отставку соответствующего члена правительства. Поскольку примеры конституционного регулирования парламентской ответственности правительства и его членов мы уже приводили, ограничимся примером такого регулирования ответственности перед главой государства. Согласно части первой ст. 111 хорватской Конституции «Правительство ответственно перед Президентом Республики и Палатой депутатов Собора Республики Хорватии», а ст. 98 управомочивает Президента Республики смещать с должности Председателя Правительства без каких-либо ограничений. Что же касается ответственности за правонарушения, то в тех странах, где за членами правительства признается в той или иной мере иммунитет от судебного преследования, лишение этого иммунитета производится парламентом, после чего возможна обычная установленная законом ответственность. Например, в Австрии, в соответствии со ст. 76 и ч. 1 и 2 (п. «b») ст. 142 Федерального конституционного закона 1920 года в редакции 1929 года членам Федерального правительства может быть предъявлено обвинение в совершении виновного правонарушения в ходе их официальной деятельности. Такое обвинение предъявляется Национальным советом в присутствии большинства его членов. Наличие такой конституционной нормы означает, что, несмотря на отсутствие в Федеральном конституционном законе прямого на то указания, члены Федерального правительства пользуются известным иммунитетом от преследования за должностные правонарушения и что предъявление обвинения нижней палатой парламента лишает члена правительства такого иммунитета. Согласно ч. 4 ст. 142 обвинительное решение Конституционного суда в этом случае влечет смещение с должности, а при особо отягчающих обстоятельствах – временное лишение политических прав. Если же деяние наказуемо в уголовном порядке, то Конституционный суд разрешает это дело в соответствии с уголовным законом, даже если оно ранее было начато в обычном суде (ст. 143). Во Франции члены Правительства несут уголовную ответственность за должностные преступления и проступки в соответствии с уголовным законом перед Судом правосудия Республики. Согласно частям второй – четвертой ст. 68–2, включенной в Конституцию Франции в 1993 году, любое лицо, считающее себя потерпевшим от преступления или проступка, совершенного членом Правительства при осуществлении своих функций, может подать жалобу в комиссию по заявлениям, которая может передать дело генеральному прокурору при Кассационном суде для возбуждения производства в Суде правосудия Республики. Генеральный прокурор при Кассационном суде может и сам возбудить такое производство на основании заключения комиссии по заявлениям.
