Кафедра мировой политики факультета мировой политики и мировой экономики Государственного Университета-Высшей Школы Экономики МИРОВАЯ ПОЛИТИКА В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА Учебное пособие Под редакцией доктора политических наук, Профессора С.В.Кортунова 2 Москва 2010 Содержание Раздел I. Методологические и концептуальные вопросы Глава первая. М.Лебедева. Мировая политика: политическая реальность и предметное поле дисциплины. Глава вторая. М.Братерский. Интересы России в меняющейся мировой системе: политэкономический ракурс. Глава третья. С.Кортунов. Национальная и международная безопасность: концептуальные основы. Глава четвертая. М.Шкундин. Теория международных отношений в условиях глобализации. Раздел II. Глобальные факторы мировой политики Глава пятая. Ю.Рубинский. Глобальные вызовы и угрозы ХХI века. Глава шестая. Е.Водопьянова. Информационный фактор в условиях мирового кризиса. Глава седьмая. В.Соколов. Проблемы экологической безопасности. Глава восьмая. А.Свечников. Глобальное изменение климата. Глава девятая. В.Кулебякин, И.Синякин. ОМУ-терроризм - нарастающая военная угроза. 3 Глава десятая. В.Олеандров. ООН как универсальный механизм глобальной безопасности. Раздел II. Региональные факторы мировой политики. Глава одиннадцатая. М.Шкундин. Приоритеты внешней политики Барака Обамы. Глава двенадцатая. С.Кортунов. Новая архитектура европейской безопасности. Глава тринадцатая. Л.Ярошенко. Стратегическое партнерство ЕС и России: от ценностей к интересам? Глава четырнадцатая. М.Евдотьева. ДОВСЕ: конец, или история с продолжением. Глава пятнадцатая. Г.Мирский. Большой Ближний Восток и исламистский терроризм. Глава шестнадцатая. С.Лунев. Восток в современной международной политической системе. Глава семнадцатая. С.Демиденко. Арабский Восток в мировой политике. Раздел III. Россия в мировой политике в условиях кризиса. Глава восемнадцатая. М.Шкундин. Российская история и внешнеполитическая дискуссия. Глава девятнадцатая. Ф.Шелов-Коведяев. Мировой кризис и инструментарий «мягкой силы» для России. Глава двадцатая. С.Кортунов. Россия в мировой политике после кризиса. Глава двадцать первая. О.Гаман-Голутвина. Политические элиты в современной мировой политике. Глава двадцать вторая. И.Семененко. Образы России в зеркале мировой политики. 4 Заключение Раздел I. Методологические и концептуальные вопросы. Марина Михайловна Лебедева профессор кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики ГУ-ВШЭ Глава первая. Мировая политика: политическая реальность и предметное поле дисциплины. Трансформация политической системы мира С конца ХХ столетия наряду с устоявшимся термином «международные отношения» в научный оборот все настойчивее входит понятие «мировая политика». Есть основания для этого? Не происходит ли дублирование семантического ряда? Попробуем разобраться в этом вопросе. 5 Международные отношения возникают в начале ХХ в. в качестве самостоятельной дисциплины в Великобритании1. Их задачей становится поиск решения вопроса о том, что заставляет государства вступать в войны и как предотвратить столкновения подобные Первой мировой войне. Предотвратить Вторую мировую войну, как известно, не удалось. Тем не менее, в рамках дисциплины оказался накопленным огромный теоретический и эмпирический материал о ведущих государствах мира и их взаимоотношениях. Во второй половине ХХ столетия происходят три важных события. Первое связано с крушением колониальной системы, в результате чего в единой политической системе мира, основанной на принципах национального суверенитета, которые были заложены мирными договорами 1648 г., оказались очень разнородные государства. Разумеется, в Вестфальской системе государства никогда не были однородными. Однако в ХХ столетии ко всем прочим параметрам разнородности (размер территории, экономическое развитие и т.п.) прибавилось еще одно – различие в отношении к самой Вестфальской системе, ставшей впервые за историю своего развития глобальной. На расслоение государств во второй половине ХХ в. по этому параметру обращает внимание, в частности Дж.Поджи2. Внутри этой системы стали формироваться и функционировать: а) государства, ориентированные, преимущественно на Вестфальские межгосударственные отношения, признающие и отстаивающие принцип национального суверенитета (государства Модерна); б) государства, которые в рамках интеграционных процессов в значительной степени перераспределили свой суверенитет в рамках наднациональных и внутринациональных институтов (государства Постмодерна); в) государства традиционной культуры, строящие свои отношений в значительной степени на довестфальских принципах (родоплеменных и т.д.). Ранее многие из этих государств были колониями и не выступали самостоятельно на мировой арене (государства Премодерна). К этой же категории следует отнести несостоявшиеся государства, государства непризнанные или частично признанные – все они оказываются вне Вестфальской системы. В результате в единой политической системе оказались принципиально различные государства. И эти различия увеличиваются. Исследуя современные государства, правда, в Грум Дж. Растущее многообразие международных акторов / Международные отношения: социологические подходы // Под ред. проф. П.А.Цыганкова. - М.: Гардарика, 1998. - С. 222-239. 2 Poggi G. States and state systems: democratic, Westphalian or both? / Review of International Studies (2007), 33: 577-595 Cambridge University Press doi:10.1017/S026021050700767X Published online by Cambridge University Press 24Sep2007 1 6 несколько в ином ракурсе, А.Ю. Мельвиль приходит к выводу о «разбегающейся политической вселенной»3. Второе важное событие конца ХХ в. заключается в активном выходе на мировую арену негосударственных транснациональных акторов – НПО, ТНК и т.д. На этот факт еще в начале 1970-х гг. обратили внимание Р. Кохэн и Дж. Най, которые писали об изменении политической системы мира основанной на принципах Вестфаля, где единственным актором было государство4. В дальнейшем активность транснациональных акторов сопровождалась следующими сдвигами: а) увеличением их числа на мировой арене. (так, наблюдается резкий рост количества НПО – более 30 тыс., ТНК – более 70 тыс. и т.д.); б) вовлечением большого количества людей в транснациональные отношения; в) расширением географии их деятельности. В настоящее время различные транснациональные акторы действуют фактически по всему миру; г) охватом ими практически всех сфер деятельности, включая сферу безопасности, которая традиционно была государственной. В качестве примера можно привести деятельность неправительственных организаций по борьбе за запрет противопехотных мин, или деятельность частных военных компаний (в том числе, Blackwater) в зонах конфликта. д) появлением новых акторов, которые становятся транснациональными. В частности, приобретает собственные очертания в качестве транснационального актора «глобальные СМИ», т.е. СМИ ориентированные на всемирную, главным образом, англоязычную аудиторию. К их числу относятся, например, CNN, Sky News и др. каналы. Именно сетевая организация, по мнению О.В. Зегонова5, позволяет такого рода СМИ несмотря на различия и конкуренцию, действовать как единому актору мировой политики, формируя глобальную повестку дня. 4) гибридизацией акторов, невозможностью жесткого разделения на государственные и негосударственные акторы, созданием различного типа партнерств государства и бизнеса, НПО и государства, бизнеса и НПО и т.п. 5) пересечением функций акторов, т.к. каждый из них, расширяя свои традиционные функции, начинает заниматься «не своим делом»: государство – бизнесом, НПО – безопасностью и т.п. Мельвиль А.Ю. Разбегающаяся политическая вселенная / Эксперт № 9 (503), 2006. http://www.expert.ru/printissues/expert/2006/09/razbegayuschaiyasya_politicheskaya_vselennaya/ 4 Keohane R. O., Nye, J.S. Transnational Relations and World Politics. - Cambridge (MA): Harvard Univ. Press, 1972. 5 Зегонов О.В. Роль «глобальных» СМИ в мировой политике. Диссертация на соискание ученой степени канд. полит наукю – М.: МГИМО (У). – 2009. 3 7 Наконец, третьим важнейшим моментом, повлиявшим на политическое развитие мира во второй половине ХХ столетия, стала научно-техническая революция. В результате нее слабому государству или даже небольшой группе людей оказывается под силу нанести ущерб другим, который ранее могли осуществить только ведущие государства-лидеры. Современный мир оказался зависимым не только от поведения сильных, но и слабых. Изменения в различных политических сферах Изменение политической организации мира не могло не повлиять на все сферы мировой политики. В области безопасности выход транснациональных акторов, а также размывание, ставшей привычной за более, чем 300-летнюю историю государтсвенноцентричной системы, а вместе с ней и идентичности, связанной с государством (француз, американец, немец и т.п.), породил феномен международного терроризма в лице «АльКаиды», выдвинувшей исламистский проект. Терроризм, разумеется, не новое явление, международные связи террористов были и ранее. Однако, если прежде террористические организации сосредотачивались на сепаратистских целях (например, баски) или действовали в рамках национально-освободительного движения, т.е. ставили своей целью приход к власти на ограниченной территории – в части государства, в государстве или группе государств, то лидеры «Аль-Каиды» выступили с проектом, подразумевающим распространения ислама в мировом масштабе. Главная проблема состоит именно в попытках активной реализации данного проекта на глобальном уровне путем террористических методов, что превращает проект в исламистский. Террористический же метод нужен, согласно представлениям лидеров «Аль-Каиды», для того, чтобы окончательно расшатать существующую политическую систему мира с лидерством в ней Соединенных Штатов6. Сам факт нападения «Аль-Каида» на территорию США 11 сентября 2001 г. явился политическим вызовом неправительственного образования сильнейшему в военнополитическом и экономическом отношениях государству в мире, которое стало символом государственно-центристской системы мира (не случайно, удары были нанесены по Всемирному торговому центру и Пентагону). США, будучи ведущей в военном отношении державой, оказались абсолютно беззащитными на своей же территории7. В принципе США здесь не исключение. Оборона любого государства веками выстраивалась 6 7 Baran Z. Fighting the War of Ideas. Foreign Affairs, November/December, Vol. 84, # 6, 2005 Най Дж. Мягкая сила: Средство достижения успеха в мировой политике. – М.: Тренд, 2006. 8 так, что его потенциальным противником выступало другое государство. Внутренние угрозы всегда были характерны скорее для слабых государств и вели к переворотам, или дестабилизации. После 11 сентября 2001 г. это оказалось не так: стало очевидным, что «нападению изнутри» подвержено любое государство, в том числе и сильное. Можно указывать, на идеалистичность исламистского проекта, его недостаточную проработанность на сегодняшний день, на то, что в конце ХIХ в. ультрареволюционные организации также использовали терроризм для попыток более справедливой, по их мнению, политической организации. И тем не менее, существенным отличием сегодняшнего терроризма, получившего название «международного», являются действия в принципиально иных условиях научно-технического развития. Еще один важный момент, который следует учитывать, заключается в том, что исламистский проект возник в очень сложном регионе, крайне насыщенном конфликтами. Это и Ближневосточный конфликт, и иракский, и афганский конфликты, и конфликты на Кавказе, который географически примыкает к Ближнему и Среднему Востоку и который близок им в конфессиональном отношении, и др. конфликты. Наличие глобального проекта дает всем этим конфликтам принципиально иную идейную основу, превращая ряд частных конфликтов в «цивилизационное» противостояние и резко расширяя социальную базу поддержки альтернативного проекта. В результате активной деятельности негосударственных акторов в регионе Большого Ближнего Востока там, пока, правда, лишь эвентуально, очерчивается союз государств (Ирана и Сирии) с негосударственными акторами («Хизбаллой» и ХАМАСОМ) как альтернатива существующей системе, образованной умеренными государствами8. Конечно, сейчас рано говорить о таком развитии событий, но факт возможности подобного пути свидетельствует о принципиально новых проблемах системы региональной, а вместе с ней и глобальной безопасности. В связи с конфликтами и терроризмом в различных регионах мира по-новому встает проблема нераспространения оружия массового уничтожения, а также средств его доставки: с одной стороны, возникает опасность попадания его в руки террористов, с другой – разработки и использования нестабильными и/или непредсказуемыми государствами. Транснационализируются не только террористические организации, но и преступность, незаконная торговля оружием, порождая «черные» и «серые» зоны мировой политики. Это красочно сформулировано героем Николса Кейджа в фильме «Оружейный Шумилин А.И. «Взаимодействие стратегий России и США на Большом Ближнем Востоке: проблемы сотрудничества и соперничества». Диссертация на соискание ученой степени доктора полит. наук. – М., 2009. 8 9 барон», когда он признается, что создавал такие сложные схемы поставок оружия в развивающиеся страны, что часто сам не понимал, действует ли он законно, или нет. Другим новым явлением в области безопасности стало масштабное вовлечение частных военных компаний в различную деятельность в конфликтных регионах. Вооруженные частные подразделения все чаще привлекают для охраны военных объектов, сопровождения гуманитарных грузов и т.п. Во время военной операции США в Ираке в 2003 г. каждый десятый человек, вовлеченный в нее с американской стороны, был из, так называемых, частных компаний по обеспечению безопасности (private security cоmpanies, PSC, или иногда используется название private military cоmpanies, PMC). Они решали вопросы логистики, обучения персонала и т.п. Еще более масштабное привлечение частных военных компаний в Ирак было после разгрома иракской армии. Они использовались для обучения иракских полицейских, обеспечения безопасности на нефтяных разработках, для переводов при допросе военнопленных и т.п.9. К услугам частных военных компаний обращаются не только государства, но и представители ТНК, которые нанимают их для охраны своих объектов; повстанцы, в частности, для обучения военному делу; межправительственные организации для помощи в организации миротворчества и др. В результате наблюдается своеобразная «приватизация» безопасности, что является еще одним свидетельством размывания Вестфальской политической системы мира, где сфера безопасности – прерогатива государства. Само по себе привлечение частных компаний при решении военных проблем, а также вопросов, связанных с безопасностью, не является чем-то абсолютно новым. В той или иной форме и степени такое было и ранее. Однако, начиная с 1990-х гг. в этой области произошли качественные изменения. Прежде всего следует отметить, что резко возросли масштабы деятельности частных компаний в военной сфере и сфере безопасности, а также расширился «ассортимент» предлагаемых ими услуг. В связи с последним И.А. Сафранчук предлагает выделять три вида компаний: «1) частные военные компании (ЧВК, private military company – PMC) – они воюют сами или помогают воевать заказчику; 2) частные компании безопасности (ЧКБ, Private Security Company – PSC) или транснациональные компании безопасности (ТНКБ, Transnational Security Company – TSC) – они обеспечивают физическую безопасность объекта или лица (лиц) на определенной территории; 3) компании, предоставляющие нелегальные услуги (КНЛУ, Non-legal Service 9 Avant D. The Market for Force: The Consequences of Privatizing Security. – Cambridge: University Press, 2005. 10 Provider - NSP) – они выполняют функции, от которых отказываются военные в высокотехнологичных армиях»10. Расширилось также число «заказчиков», которые стали обращаться к помощи таких частных компаний. По всей вероятности, тенденция обращения к этим компаниям за услугами будет только усиливаться. В результате, как отмечает И.А.Сафранчук, их деятельность оказалась востребованной, что и послужило стимулом к дальнейшему развитию данного вида бизнеса. Одновременно в результате окончания холодной войны, ликвидации ОВД на рынке труда оказались хорошо подготовленные военные профессионалы. Все это дало возможность частным лицам создать такие компании, которые оказались конкурентоспособными по сравнению с государственными силами. Более того, частные силы имеют ряд преимуществ: они готовы действовать в любом регионе, достаточно мобильны и гибки, поскольку не требуют длительных согласований при принятии решений11. Но в этом, представляется, и их особая опасность. Будучи готовыми действовать где угодно и когда угодно, причем, в условиях научно-технической революции; решать задачи, которые не регулируются международным правом, поскольку выходят за рамки межгосударственных отношений, частные военные компании «на службе» авторитарных режимов, а также некоторых негосударственных акторов (например, радикально настроенных групп) фактически способны силовым способом воздействовать на политическую систему мира. Разумеется, отчасти деятельность таких компаний отслеживается и контролируется. При этом используются различные средства: деятельность спецслужб, национальное законодательство различных стран, а также международное законодательство и международное сотрудничество. Однако полностью регулировать все возникающие вопросы и проблемы в деятельности частных силовых компаний невозможно. При этом грань между законной и незаконной их деятельностью оказывается весьма тонкой, а противоречие политических интересов различных стран значительно ограничивает межгосударственное сотрудничество. Наконец, последний аспект, который следует отметить в связи с проблемами безопасности: происходит «расслоение» не только государств, но и их ресурсного потенциала. Если ранее ведущим ресурсом была военная сила, затем экономика (послевоенное развитие Германии и Японии – яркий пример того, как государства Сафранчук И.А. Феномен «частной силы»: последствия для акторов / Приватизация мировой политики: локальные действия – Лебедевой. – М.: Голден Би, 2008. 11 Сафранчук И.А. Феномен «частной силы»: последствия для акторов / Приватизация мировой политики: локальные действия – Лебедевой. – М.: Голден Би, 2008. 10 государственных и негосударственных глобальные результаты // Под ред. М.М. государственных и негосударственных глобальные результаты // Под ред. М.М. 11 становятся политически влиятельными за счет экономического развития), то сегодня ресурсный потенциал – крайне разнообразен. Оборотной стороной этого факта оказывается то, что проблемами безопасности охватывает самые разнообразные области – экономику, энергетику, экологию и т.п., т.е. все то, что получило название «мягкой безопасности». Названные проблемы не снимают, конечно, с повестки дня и традиционные аспекты международной безопасности. Расслоение государств, транснационализация и гибридизация акторов, а также научно-технические инновации проявляются в политико-экономической и финансовой сферах на глобальном уровне, что, в частности, и нашло отражение в кризисе 1997/1998 гг., а затем и в современном кризисе. Сегодня недостатка идей и представлений относительно причин современного кризиса нет. Кризис, охвативший современный мир, - одна из наиболее дискутируемых проблем. От обсуждения финансовых его аспектов перешли к экономическим, а потом и к более общим. Несомненно, и финансовые и экономические, и другие причины повлияли на развитие кризиса. В частности, инновационные продукты, получившие широкое развитие в банковском секторе, и далеко не всегда оправданные реальным производством, внесли свой вклад в развитие кризиса. Однако, представляется, что кризис, с которым мы сегодня столкнулись, стал прежде всего следствием кризиса Вестфальской (государственно-центристской) политической системы мира и одновременно фактором, ведущим к ее дальнейшему разрушению. На интуитивном уровне то, что финансовый и экономический кризис есть, по сути, проявление кризиса политического, чувствуется многими. Необходимо подчеркнуть только, что в отличие от других кризисов, которые порождались или сопровождались политическими кризисами, современный обусловлен не проблемами политической системой одного или нескольких государств, а именно политической системой мира как таковой. Обращаясь к анализу кризиса конца 1990-х гг., М.В. Харкевич отмечает, что тогда С. Стрэндж возложила вину за кризис на проблемы Вестфальской системы. «На начальном этапе развития система национальных государств и рынок, по мнению С. Стрэндж, находились между собой в органичной связи. Государствам нужен был экономический рост и система кредитования, а производство и торговля нуждались в безопасности. Однако развитие экономической системы до глобальных масштабов создало, по крайней мере, три проблемы для системы государств, с которыми она не в состоянии справиться. Это управление мировой финансовой системой, защита окружающей среды и сохранение социально-экономического баланса между богатыми и 12 сильными, с одной стороны, и бедными и слабыми, с другой»12. Таким образом, одной из важнейших составляющих, которая привела к кризису оказалось противоречие между национальными интересами отдельных государств и экономической системой в целом, ставшей глобальной. В условиях современного кризиса ситуация намного усложнилась. Сегодня мы отчетливо наблюдаем несоответствие основных принципов и правил государственноцентристской организации мира современным реалиям, для которых эти правила все чаще оказываются слишком «узкими». Выход за пределы «правил» проявляется во всех областях и экономический кризис, похоже, не является здесь исключением. Иными словами, система, в которой государства во вне «отвечали за все», перестает работать эффективно, а как следствие, мир оказывается плохо управляемым. Все эти процессы, связанные с изменением политической системы мира влекут за собой целую цепочку новых феноменов, к числу которых относится размывание ролей (функций) акторов и их гибридизация. Ранее государства, действовали на экономической арене, но их главная задача оставалась политической, в то время как транснациональные корпорации были ориентированы на получение прибыли. В принципе традиционные функции остались за акторами, но каждый из них все чаще и в большей степени «залезает на чужую территорию». В итоге «границы ответственности» акторов становятся все менее четкими, а поведение - более рискованным, что ведет к плохой предсказуемости и кризисам. Так, за последние время ряд государств стал заниматься несвойственной им ранее, по крайней мере в такой степени, деятельностью – "зарабатыванием" денег, и это стало одной из причин кризиса. Иными словами, государства стали работать как корпорации. В частности, по этому пути пошла Исландия, которая в большом количестве скупала европейские кампании, набирая при этом долги. В результате она оказалась на грани дефолта. В отношении частных структур существуют механизмы, препятствующие подобному рискованному поведению, но эти механизмы не действуют, если на рынке оказывается национальное государство. Следующий важный момент в этой сфере заключается в том, что расслоение государств, возникновение непризнанных, или частично признанных государств ставит бизнес в затруднительное положение. Бизнес нередко оказывается в противоречивой ситуации. Например, компания Benetton, выпускающая одежду и аксессуары, решила развивать поставки своих товаров в Абхазию. На это резко отреагировала Грузия, заявив, что Абхазия - часть ее территории, поэтому все вопросы должны быть согласованы с 12 Харкевич М.В. «Круглый стол». – Вестник МГИМО (У). – 2009. - № 5. 13 грузинской стороной13. Таких примеров множество. Наконец, последнее, на что необходимо обратить внимание, говоря о политической составляющей финансово-экономической сферы. Это усиливающие масштабы транснационализации. Не только крупные транснациональные корпорации работают вне пределов национальных границ, но также средний и малый бизнес. В настоящее время примерно каждое третье предприятие среднего и малого бизнеса США и каждое седьмое Японии работает на транснациональном уровне14. Они имеют достаточно гибкие, в значительной степени сетевые структуры, которые хорошо приспосабливаются к местным условиям. Говоря об усиливающейся транснационализации бизнеса, необходимо иметь в виду и то обстоятельство, что многое здесь зависит от региона. В целом ряде африканских стран, где ВПП на душу населения, составлял менее 100 долларов, выходить не только за рамки национальных границ, но и пределы отдельных населенных пунктов, просто не с чем. Но эта сторона как раз свидетельствует о другой тенденции – расслоении государств и регионов. Сегодня поиск выхода из кризиса стал задачей номер один. Однако, как правило, решения пытаются найти по принципу «симптоматического лечения», т.е. изменения отдельных правил поведения (например, предусмотреть механизмы, не позволяющие государству действовать на мировой арене подобно экономическому игроку). В определенной степени, конечно, это позволит снизить кризисную напряженность, но не приведет к решению проблемы, поскольку не затрагивает ее сущностных характеристик. Общий вывод, к которому можно придти, анализируя политические аспекты финансово-экономической сфере, заключается в том, что в результате сдвигов, происходящих в рамках Вестфальской политической системы мира, данная сфера оказывается крайне неустойчивой. Изменения в социально-гуманитарной сфере в связи с транснационализацией и другими описанными выше феноменами изучены, пожалуй, в меньшей степени, чем в предыдущих двух областях. Здесь пока нет таких событий, подобных террористическим атакам 2001 г. или экономическому кризису, заставивших усилить осмысление, или, по крайней мере, описание того, что произошло. Однако в целом в социально-гуманитарной сфере прослеживаются аналогичные тенденции. Их внимательный анализ тем более важен для предотвращения масштабных кризисов и смягчения негативных моментов, проявляющихся в первых двух сферах. 13 http://www.interfax.ru/politics/txt.asp?id=82144 Fujita M. Small and Medium-sized Transnational Corporations: Salient Features // Small Business Economics – №7. – 1995. 14 14 Одной из таких тенденций, как и в других сферах, является расширение функций акторов. В результате крупные корпорации берут на себя часть несвойственных им ранее функций, превращаются в своеобразные "государства" со своими системами образования, здравоохранения, социальной защиты и т.п. На международном уровне все активнее создаются практики социальной ответственности бизнеса, которые формируются и развиваются при поддержке ООН, о чем свидетельствует, например, появление в 2005 г. Глобального договора. Усиливается внимание к ценностному компоненту, что нашло явное отражение в исламистском проекте. Одновременно различные государства проявляют все больше внимания к «мягкой силе», к имиджевой стороне путем развития сотрудничества с неправительственными организациями в рамках публичной дипломатии, создания телевизионных каналов и т.п. Сфера образования – одна из тех, где довольно ярко проявляются описанные выше феномены и тенденции. Так, Болонский процесс может служить примером того, как интеграционные процессы, инициированные на уровне государств, подписавших Болонскую Декларацию, в значительной степени реализуются на уровне университетов – негосударственных акторов. При этом европейская интеграция в области образования давно вышла за рамки ЕС, а само образование, прежде всего высшее, отчетливо приобретает политикообразующую функцию15. Таким образом, политическая реальность в конце ХХ – начале ХХ1 вв. претерпела значительные изменения. Она более не сводится к исключительно межгосударственному взаимодействию, как это было в недалеком прошлом. Международные отношения и мировая политика Насколько существенны изменения современно политической реальности по сравнению с первой половиной ХХ в.? В зависимости от ответа на этот вопрос следует и определять предметное поле мировой политики. Если придерживаться точки зрения, что эти изменения относятся к периферийной сфере, а государства в полной мере попрежнему определяют и контролируют политику во внешней сфере, то нет необходимости выстраивать новое предметное поле для науки, которая родилась в начале ХХ в., и мировая политика выступает лишь синонимом понятия «международные отношения». Более того, как иногда подчеркивается в российской литературе, понятие Лебедева М.М. Политикообразующая функция высшего образования в современном мире / Мировая экономика и международные отношения. – 2006. - № 10. С. 69-75. 15 15 «международные отношения» семантически вовсе не подразумевают, что они межгосударственные. На самом деле это не так, поскольку при возникновении понятие «международные отношения» (international relations) описывало отношения между государствам-нациям (nation-state), т.е. государствам в рамках Вестфальской системы. Но главное все-таки не в семантике. Если признать принципиальный характер современных макрополитических изменений, то за международными отношениями остается традиционной областью исследований, связанной с межгосударственными отношениями, которые составляют основную часть современной политической системы мира на сегодняшний день. Мировая политика как научная дисциплина призвана изучать политическую систему мира (макрополитический уровень) и включать в себя как деятельность негосударственных акторов, так и классические международные отношения (межгосударственные). Это точка зрения является довольно распространенной, как среди зарубежных 16, так и отечественных авторов17. Она нашла отражение и в довольно известном словаре по международным отношениям под редакцией Г. Эванса и Дж. Ньюнхэма, которые пишут, что «в отличие от международных отношений или международной политики этот термин (мировая политика – М.Л.) не относится исключительно к межгосударственным отношениям»18. Тем не менее, остается вопрос: почему все же многие исследователи, которые не видят принципиальных изменений, происходящих в современном мире по сравнению с прошлым охотно используют термин «мировая политика» в качестве синонима «международных отношений»? Почему им недостаточны рамки международных отношений? Ответ на эти вопросы, как представляется, следует искать прежде всего в истории развития научной дисциплины «международные отношения». Эта область в разных странах изначально развивалась на базе различных научных дисциплин – права, истории, социологии и др. Затем, по мере развития научного взаимодействия между странами, нередко стали подчеркивать междисциплинарный характер международных отношений, указывая, что это область знания, включающая в себя исторические, экономические, юридические и другие политологические дисциплины. См., напр., Kegley Ch. W., Wittkopf E. R. World Politics: Trend and Transformation. Ninth Edition. – Belmont: Thomson/Wadworth, 2004; Evans G., Newnham J. Dictionary of International Relations. London: Penguin Books, 1998. – С. 578. 17 См., напр., Цыганков П. А. Политология и наука о международных отношениях: проблема разграничения предметных областей // Социально-политический журнал. 1995. № 5. С. 57–65; Лебедева М.М. Мировая политика. – М.: Аспект Пресс, 2003. 18 Evans G., Newnham J. Dictionary of International Relations. London: Penguin Books, 1998. – С. 578. 16 16 Принцип междисциплинарности укрепился в отечественных работах по международным отношениям. В 1969 г. в СССР на страницах журнала «Мировая экономика и международные отношений» прошла дискуссия относительно междисциплинарности19. Она расширила представления о предмете, который ранее в СССР сводился фактически к историческому анализу международных отношений. В дальнейшем, правда, международные проблемы стали описываться скорее с точки зрения многодисциплиплинарного, а не междисциплинарного подхода. Впрочем, такое положение было характерно не только для отечественной науки, но, хотя может быть и в несколько меньшей степени, также для западных исследований. Принцип междисциплинарности, несомненно, сыграл свою позитивную роль, дав возможность учитывать влияние различных факторов на международную среду, особенно тем, кто занят практической работой. Этот принцип очень важен при подготовке кадров в области международных отношений, поскольку позволяет будущим специалистам хорошо ориентироваться в международной проблематике. Поэтому в настоящее время он нередко лежит в основе университетских программ по международным отношениям. Так, междисциплинарности строго следуют, например Парижский институт политических наук (Institut d’Etudes Politiques de Paris, IEP – Sciences Po), Московский государственный институт международных отношений, а также другие российские университеты, ведущие подготовку по направлению «международные отношения». В то же время при определении предметной области научной дисциплины принцип междисцилинарности оказывает плохую услугу: политическая составляющая, являющаяся главной для международных отношений, «растворяется» среди других. Понятие «мировая политика» дает возможность четко обозначить предметную область. В самом ее названии содержится указание на то, что она призвана изучать именно политическую компоненту современного мира при учете, разумеется, достижений смежных областей знания, которые, кстати, сформировали свои дисциплины – мировую экономику, международные экономические отношения, международное право и т.д. В необходимости более четкого определения предметной области видится основная причина того, что многие исследователи, работающие в разных теоретических традициях, склонны использовать понятие «мировая политика». Определив предметную область мировой политики, мы сталкиваемся с другой проблемой: как мировая политика соотносится с политологией, которая еще до возникновения международных отношений в качестве научной дисциплины вычленила Проблемы теории международных отношений // Мировая экономика и международные отношения, 1969. № 9. – С. 88-106; продолжение № 10. – С. 78-99. 19 17 политический аспект, правда, фактически ограничив его рамками национального государства? И здесь вновь необходимо обратится к истории формирования и развития науки, но теперь уже двух дисциплин – международных отношений и политологии. Политология, в отличие от международных отношений, была сосредоточена на изучении политической системы самих государств и политических процессов, протекающих на национальном уровне. Все, выходящее за пределы национальных границ, долгое время оставалось на периферии научного интереса политологов и фактически было отдано «международникам», хотя политологи сохраняли в незначительном объеме международную проблематику и на уровне отдельных исследований, и в учебной литературе20. Акцент обеих дисциплин на государстве не был уникальным. Практически все социальные науки Х1Х – ХХ вв. оказались ориентированными на изучение государства и межгосударственных отношений21. В результате две научные дисциплины – политология и международные отношения до второй половины ХХ столетия существовали в значительной степени параллельно друг другу, поскольку объекты исследования этих дисциплин были различны, хотя их представители часто работали на одном факультете. Пожалуй, лишь сравнительная политология, занимавшаяся сравнительным изучением политических систем разных стран, по объекту исследования была близка международным отношениям, точнее той ее области, которая изучала проблемы отдельных стран и регионов (area studies)22. Однако и здесь полноценного диалога не получилось: слишком различен был понятийный аппарат двух развивающихся самостоятельно научных дисциплин. Итогом всего этого стало формирование отдельных профессиональных сообществ, как на национальном уровне, так и на международном – International Political Science Association у политологов и International Studies Association, ISA (формально Североамериканская ассоциация, но, по сути, международная) – у «международников», со своими профильными журналами, конференциями и т.д. Такое разделение во многом продолжается и в настоящее время, хотя, конечно, существует «пересечение» проблематик, и можно назвать имена С. Хантингтона, Р. Даля и других авторов, прежде всего современных, которых трудно однозначно отнести к «международникам» или политологам. Обычно в учебниках по политологии международная проблематика дается последней главой, хотя есть и исключения (см., напр. А.И. Соловьев. Политология: Политическая теория, политические технологии. учебник для студентов вузов. – М.: Аспект Пресс, 2003. 21 Фергюсон Й. Глобальное общество в конце двадцатого столетия // Международные отношения социологические подходы / Под ред. проф. П.А.. Цыганкова. М. Гардарика, 1998. - С. 195-221. 22 Подробнее см. Лебедева М.М., Мельвиль А.Ю. Сравнительная политология, мировая политика, международные отношения: развитие предметных областей // Полис. – 1999. - № 4. - С. 130-140. 20 18 Первый достаточно устойчивый взаимный интерес политологов и «международников» друг к другу обнаруживается в конце 1960-х – начале 1970-х. В этот период, с одной стороны, происходит активизация негосударственных акторов, развиваются процессы интеграции, все больше размываются границы между внешней и внутренней политикой. С другой стороны, «совместное существование» политологов и специалистов в области международных отношений на одних факультетских территориях в университетах приносит свои плоды. В результате появляются исследования, показывающие, что внешняя и внутренняя политика представляют собой целостность. Среди них работа Г. Аллисона23, который на примере анализа Кубинского кризиса 1962 г. продемонстрировал, что внешняя политика государства должна рассматриваться как взаимодействие и конкуренция различных структур внутри государства. Было показано, что национальный интерес вырабатывается путем компромиссных решений различных групп, а не является изначально заданным. Позднее Р. Патнэм обнаружил, что международные договоры, которые заключает государство, являются своеобразным «двойным компромиссом», с одной стороны, между государствами, подписывающими договор, а с другой – внутри каждого государства, т.к. международный договор требует согласования между различными ведомствами, ведущими политическими партиями и т.п.24. Одновременно в 1970-е годы исследователи, которые занимались изучением международных отношений, обратили внимание на возрастание роли экономического фактора в мире. Толчком к интенсификации этих работ послужил энергетический кризис 1973-1974 гг. В последующие годы стали активно проводиться исследования по выявлению взаимосвязи между внутренней политикой разных стран и международной политической экономией. Вопросы, которые изучались в рамках этого направления, были ориентированы на анализ детерминант внешней экономической политики государств и стратегий различных корпораций. Большинство исследований носило эмпирически характер. В них анализировались конкретные случаи, которые имели место в странах Латинской Америки и других регионах. В целом эти исследования показали, что внутриполитическая организация государства оказывает существенное влияние на экономическое поведение, как на национальном, так и на наднациональном уровнях 25. Между политологией и международными отношениями стало выстраиваться, хотя и узкое, но все же некое единое поле. Новым толчком для его развития послужили Allison G. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. – Boston: Little& Brown, 1971. Putnam R. Diplomacy and Domestic Policy: The Logic of Two-Level Games // International Organization. – 1988. – V. 42. – N 3 (Summer). – P.427-460. 25 Подробнее см. Katzenstein P.J., Keohane R.J., Krasner St.D. International Organization and the Study of World Politics // International Organization. – 1998. – V.52. – N 4. – P. 645-686. 23 24 19 события в Советском Союзе конца 1980-х годов, других бывших социалистических странах, а также окончание холодной войны. Становилось все более очевидным, что поотдельности ни политологи, ни «международники» не могут адекватно проанализировать и понять суть произошедшего, а тем более спрогнозировать подобные политические сдвиги в будущем. По поводу последнего аспекта в довольно язвительной форме высказался американский историк Дж. Геддис26, обвинив фактически политическую науку и международные отношения в несостоятельности. В ответ последовал, в том числе, и призыв к созданию единой политической науки, объединяющей специалистов в области международных отношений и политологов. Об этой единой политологии заговорили в 1990-е гг. американские исследователи, в частности, Е.Милнер27 и особенно интенсивно Б. де Москито,28 когда в 2000 г. он стал Президентом Ассоциации международных исследований (International Studies Association, ISA). Поднималась эта проблема и в отечественных публикациях29. Следует подчеркнуть, что конкретных работ, которые выполнены на пересечении внутри- и внешнеполитической проблематики, огромное множество. В данном случае речь идет именно о построении единой научной дисциплины. Формирование единой политологической дисциплины упирается не только в проблемы, имеющие научный характер, но также в организационные вопросы. Разделение международных отношений и политической науки имело институциональные аспекты, а значит, возможное слияние их будет затрагивать статусные, финансовые, организационные и другие интересы множества людей. Особенно эти вопросы оказываются чувствительными для наиболее разветвленной и институционализированной американской науки. Именно поэтому американские и европейские исследователи, предпочитают не проводить жесткого различия между мировой политикой и международными отношениями. Возможно, причины этого как раз в том, что такое различение может весьма болезненно затронуть институциональные основы развития американской науки со всеми вытекающими отсюда последствиями. Gaddis J.L. International Relations Theory and the End of the Cold War // International Security. – 1992. – V. 17. – P. 5-58. 27 Milner H.V. Rationalizing Politics: The Emerging Synthesis of International, American, and Comparative Politics // International Organization. – 1998. – V.52. - N 4 (Autumn). – P. 759-786. Bueno de Mosquita B. Princeples of International Politics: People’s Power, Preferences, and Perceptions. - CQ Press, Washington, 2003, 2nd edition. 28 Werner S., Davis D., de Mosquita B. Desolving Boundaries: Introduction // International Studies Review. – 2003 Dec. –V.5. - # 4. – P.1-8; 29 Лебедева М.М., Мельвиль А.Ю. Сравнительная политология, мировая политика, международные отношения: развитие предметных областей // Полис. – 1999. - № 4. - С. 130-140; Лебедева М.М. Проблемы развития мировой политики // Полис. – 2004. - № 5. – С. 106-113; Мельвиль А.Ю. Еще раз о сравнительной политологии и мировой политике// Полис. – 2004. - № 5. – С. 114-119; Ильин М.В. Слуга двух господ// Полис. – 2004. - № 5. – С. 120-130. 26 20 Иное положение дел сложилось в отечественной науке. Международные отношения оказались здесь «старше» политологии с точки зрения формирования большинства основных признаков институциализации научной дисциплины. В Советском Союзе существовали институты Академии наук, занимающиеся изучением международных отношений, были профессиональные журналы, велась подготовка кадров. Правда, делалось все это в основном историками. Отечественная политология фактически институциализируется только в 1990-е годы, хотя, конечно, и ранее выпускались отдельные работы, существовала Советская ассоциация политических наук, а в 1979 г. в Москве даже прошел Х1 Конгресс Международной ассоциации политических наук. Похоже, что именно небольшие масштабы и относительно слабая степень институциализации позволили отечественным исследователям довольно легко открыть дискуссию о понимании того, что собой представляет мировая политика. Однако выстроить предметное поле политической науки, которая бы объединила исследования субнационального, национального и наднационального уровней политики вряд ли в силах какой-либо одной национальной школе. С этой задачей можно справиться лишь совместными усилиями исследователей из разных стран. М.В. Братерский профессор кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики ГУ-ВШЭ Глава вторая. Интересы России в меняющейся мировой системе: политэкономический ракурс Сегодня, в условиях мирового финансово-экономического кризиса, активно обсуждаются связанные с ним вопросы: каковы пути выхода из кризиса, какие меры помогут странам из него выйти, какие государства выйдут из кризиса менее пострадавшими, какие – более ослабленными. 21 Ведущаяся на разных уровнях дискуссия не ограничивается обозначенным кругом вопросов. В конце прошлого года энергично обсуждалась тема о том, кто виноват в нынешнем кризисе. В преддверии апрельского финансового саммита в Лондоне политики, эксперты и журналисты заговорили и необходимости и путях реформирования существующей финансово-экономической архитектуры мира. Выдвигались идеи реформирования мировых финансовых институтов, изменения их повестки дня и системы управления ими, обсуждалась идея замены нынешней мировой резервной валюты (доллара) другими инструментами – SDR, корзинами валют, включающими валюты новых экономических гигантов. Не прекращается дискуссия о создании новых международных финансовых институтов, и некоторые шаги в этом направлении уже сделаны, прорабатываются вопросы об усилении регулирования международных и национальных финансовых рынков. Центральной особенностью нынешней дискуссии является ее глобальный характер и смешение в ней традиционных областей экспертизы: внешнеполитическое сообщество сегодня обсуждает мировые финансы, причем в таком масштабе, что организация мировых финансов совершенно справедливо начинает рассматриваться как воплощение внешней политики. Экономисты оказались вовлечены во внешнеполитическую дискуссию, они поднимают вопросы, традиционно проходящие «по другому ведомству». В центр обсуждения выдвинулись темы, которые в последние десятилетия не поднимались и считались решенными раз и навсегда. Обсуждение вырвалось за идеологические рамки «Вашингтонского консенсуса» и поставило в центр дискуссии такие вопросы как: чьи интересы обслуживает либерализация внешней торговли и мировых рынков капитала? Какое влияние на национальные экономики и развитие мировой экономики оказывают решения МВФ, Мирового Банка и ВТО? В чьих интересах принимаются эти решения, каков механизм принятия этих решений? Чьи интересы обслуживает современная мировая финансовая система? Какая мировая финансовая система будет лучше отвечать интересам стран с растущими экономиками? Можно ли и нужно ли менять нынешнюю систему? Какая национальная экономическая и финансовая политика является эффективной? Следует ли национальному государству предпринимать целенаправленные усилия по защите своих граждан, компаний и производств в условиях глобализации? Рассматриваемые сегодня вопросы не всегда новы, хотя, и не поднимались раньше с такой остротой. Обозначенный круг тем активно разрабатывался мировой 22 (международной) политической экономией30 в конце 1970-х – 1980-х гг. в условиях начавшихся процессов глобализации. Позже, с окончанием «холодной войны» и укреплением либерализма как официальной мировой идеологии, исследования в области мировой политэкономии были приостановлены, их финансирование почти полностью прекратилось. Сегодня мировая политэкономия опять возвращается в академические аудитории и теснит традиционную для последних десятилетий исследовательскую повестку дня, базирующуюся на вопросах международной безопасности, нераспространения ОМУ и региональных конфликтов. Предыстория мировой политической экономии Несмотря на то, что история развития современной мировой политэкономии отсчитывается с 1970-х гг., ее корни лежат гораздо глубже. Интеллектуальную традицию МПЭ можно проследить с эпохи Просвещения, то есть с ХVII–ХVIII вв. В то время не существовало отдельно экономических и политических дисциплин, существовала лишь политическая экономия – исследования экономических аспектов политики. Термин «политэкономия»31 впервые применил в 1671 г. Вильям Петти, реформатор административной системы Англии. Все экономисты - классики ХVIII и ХIХ веков, начиная от французских просветителей, и заканчивая Адамом Смитом, рассматривали свою дисциплину как «политическую экономию» - единую общественную дисциплину, тесно связанную с изучением моральной философии. Первые университетские кафедры, организованные для изучения и преподавания основ функционирования экономики, назывались кафедрами политэкономии, а первый фундаментальный труд, объединивший в себе все известные экономические знания к середине ХIХ века, был написан Джоном Стюартом Миллом и назывался «Принципы политической экономии».32 Вскоре после Милла, однако, единая политико-экономическая дисциплина раскололась. Вместо общей концепции, описывающий комплексную политико- экономическую структуру общества, начали кристаллизоваться два подхода, две сферы изучения законов общественной жизни. Одна из концепций оказалась связана с «обществом» - частным сектором, основанном на договоре и децентрализованной структуре рынка, и направила свое внимание в основном на вопросы производства и 30 International Political Economy (IPE) В. Петти писал о “Political Oeconomies” 32 Mill J.S. Principles of Political Economy. London, Longmans, Green & Co. 1909, 7th Edition. 31 23 распределения. Другая концепция поставила в центр своего взгляда на мир «государство», основанное на принуждении, централизованного и сконцентрировалась на вопросах власти, процессе принятия решений, вопросах разрешения конфликтов. Соответственным образом были реорганизованы и университетские кафедры, в жизни академии появились «экономика» и «политическая наука» («политология»). Основной причиной разделения единой прежде дисциплины на две стала формализация экономических исследований и растущее абстрагирование экономической теории. В конце ХIХ века в результате «маржиналистской» революции (использования дифференциального исчисления для изучения влияния малых (маржинальных) изменений в цене и количестве товаров) возникла неоклассическая экономическая школа, и это развитие экономической мысли окончательно закрепило раскол экономики и политической науки. С этого момента экономисты взялись за реализацию задачи создания «чистой науки» - экономической дисциплины, свободной от сиюминутных влияний реальной жизни. Довольно скоро экономисты дистанцировались от практической политики и нормативных вопросов, а ученые, которых сильнее привлекали вопросы функционирования политических институтов и управления, сконцентрировались в дисциплине, получившей название «политическая наука» («политология») и занялись вопросами исследования функционирования политических систем. Развод между двумя дисциплинами никогда не был полным и абсолютным, всегда находились ученые, которых интересовала взаимосвязь между поиском богатства и стремлением к власти. Попытки исследовать вопросы рынка и власти в комплексе были особенно заметными на крайних флангах идеологического спектра, среди правых либералов, которые пытались защитить капитализм от репрессивной власти государства, и среди левых марксистов, которые считали политическую надстройку производной от экономического базиса общества. Встречались исключения из общего правила и среди идеологически неангажированных ученых. В качестве примеров последних можно привести Джона Мэйнарда Кейнса, который занимался вопросами взаимосвязи между рынками и политикой, а также Херберта Фейза, писавшего о политике мировой финансовой системы перед Первой мировой войной. Тем не менее, к средине ХХ века взаимосвязь между экономикой и политической наукой почти полностью исчезла, обе дисциплины разработали очень разные теоретические аппараты и обособились друг от друга. Единственным исключением оставалась левая традиция, которая продолжала исследовать вопросы взаимодействия богатых и бедных стран. В начале века левая мысль формулировала исследовательскую 24 проблему как «экономический империализм», продолжая идеи Дж. Гобсона 33, Р. Люксембург34 и В.И. Ленина35. Позже, с наступление эпохи деколонизации, дискуссия обратилась к различным аспектам теории зависимости, теории капиталистического центра и периферии, а также к политическим причинам экономической отсталости развивающихся стран. Взаимное отчуждение двух дисциплин было преодолено лишь в 1970 г., когда Сюзан Стрейндж опубликовала свою статью-манифест36 и призвала экономистов и политологов прекратить «диалог глухих». Она отмечала, что обе дисциплины слишком замкнулись в своих рамках, и игнорируют фундаментальные изменения, происходящие в мировой экономике и мировой политике. Она была не одинока в понимании того, что политика и экономика в современном мире становятся все более взаимосвязанными и требуют комплексного изучения. В 1968 г. Ричард Купер опубликовал свою работу о политических вызовах растущей экономической взаимозависимости отдельных стран37, в 1970 г. Чарльз Киндлебергер также выпустил книгу о растущих противоречиях между экономическими и политическими интересами в взаимозависимом мире38. 1970-е гг. можно считать временем возрождения политэкономической традиции изучения международных отношений, и начальный период развития этой дисциплины в новых условиях связан прежде всего с именами Роберта Кеохане, Сюзан Стрейндж, Джозефа Ная и Стивена Краснера. Основные концепции МПЭ Мировая политическая экономия разработала несколько базовых концепций, составляющий основу аналитического аппарата при исследовании взаимосвязей мировой политики и экономики. В первую очередь следует остановиться на концепции комплексной взаимозависимости (Theory of Complex Interdependence), которая была сформулирована Р. Кеохане и Дж. Наем в ставшей классической книге Power and Interdependence39, вышедшей в 1977 г. Комплексная взаимозависимость определялась авторами как ситуация, возникшая в международных отношениях в результате расширения мировой торговли и финансовых связей, в которой 1) между обществами, 33 Hobson J. A. Imperialism: a Study. (multiple editions) Luxemburg R. Accumulation of Capital. (multiple editions) 35 В.И.Ленин. Империализм как высшая стадия капитализма. Соч., 5-е изд. Т. 27 36 Strange S. “International Economics and International Relations: A Case of Mutual Neglect”. International Affairs 46, no. 2 (April), 1970. 37 Cooper R.N. The Economics of Interdependence: Economic Policy in the Atlantic Community. N.Y., 1968 38 Kindleberger Ch. Power and Money: The Politics of International Economics and the Economics of International Politics. N.Y., 1970 39 Nye, J.; Keohane R. Power and Interdependence: World Politics in Transition.. Little, Brown and Company. 1977 34 25 государствами и другими субъектами международной жизни устанавливаются множественные каналы коммуникации; 2) размывается иерархия ключевых проблем международных отношений, различные вопросы оказываются связанными между собой самым неожиданным образом, и иерархическая еще недавно повестка дня государств в МО становится комплексной; 3) в международных отношениях снижается эффективность военной силы и механизмов принуждения, более эффективным инструментом решения проблем становится поиск взаимных интересов. В своей работе Кеохане и Най впервые отошли от традиционного понимания международных отношений, которое предполагает ведущую роль государства в международных вопросах и наличие иерархии вопросов в мировой политике, центральное место в которой занимают вопросы безопасности, военной силы и принуждения (реализм). Авторы доказывают, что снижение эффективности военной силы как внешнеполитического инструмента и, наоборот, усиление экономической и других форм взаимозависимости между государствами повышают шансы на сотрудничество и позитивное взаимодействие между государствами. Повестка дня мировой политики становится все более сложной, далеко выходит за рамки вопросов международной безопасности. Причиной такого положения дел является диффузия и фрагментация власти в экономических вопросах, что, в свою очередь, происходит из-за растущей взаимосвязи национальных экономики различных государств. Государства по-прежнему остаются самыми важными игроками в международных отношениях, но в ситуации глобализирующихся мировых рынков государства уже не могут определять результаты взаимодействия. В процесс включаются множество новых игроков, которые обладают экономическими ресурсами и располагают собственными каналами коммуникации, формируют свои интересы и транснациональные коалиции, причем это происходит вне зон контроля министерств иностранных дел и советов национальной безопасности. В конце 1970-х гг, когда Кеохане и Най выступили со своей революционной концепцией (сегодня она представляется очевидной, существовавшей всегда), она описывала систему отношений, сложившуюся на тот момент между развитыми индустриальными странами. На сегодняшний день эти изменения в системе международных отношений охватили уже большую часть мира, и в продвижении своих международных интересов государства в большей степени полагаются на координацию усилий национальных экономических игроков, чем на действия в традиционном внешнеполитическом поле. 26 Импульс развитию мировой политической экономии как дисциплине был дан ростом взаимозависимости национальных экономик после Второй мировой войны. Почему менялась система мировых хозяйственных и политических отношений? Чего можно было ожидать в будущем? – в основе этих вопросов лежала проблема взаимодействия экономических и политических факторов в международных отношениях. Основная задача новой дисциплины в тот период состояла в осмыслении природы этих взаимоотношений и выявлении ведущей и ведомой силы: управляют ли экономические интересы внешней политикой или наоборот, государственная политика является ведущей силой изменений в мировой экономике. Вопрос о взаимоотношении политических и экономических факторов в международных отношениях был поставлен в специфическом контексте. В первые десятилетия после окончания Второй мировой войны военная, политическая и экономическая мощь была сконцентрирована в Соединенных Штатах, но в 1970-х гг. ситуация начала меняться. Американское экономические превосходство над остальным миром начало ослабевать, и специалисты начали задаваться вопросом, как это отразится на политической стороне международных отношений, не приведет ли этот процесс к началу периода политической нестабильности в мире? В ходе развернувшейся дискуссии родилась концепция, которая сегодня известна как теория управляемой стабильности (Hegemonic Stability Theory, HST). В основу теории было положено допущение, что здоровье и стабильность глобальной экономики каким-то образом зависит от наличия в ней экономической и политической державыгегемона. Как позже сформулировал Кеохане: «…теория утверждает, что структура влияния, контролируемая одной державой, наилучшим образом способствует формированию сильных международных режимов, которые обладают достаточной четкостью, и которым подчиняются»40. Более подробно центральное положение теории управляемой стабильности сформулировал Чарльз Киндлбергер: « Международной экономической и финансовой системе требуется лидер – страна, которая, сознательно или бессознательно, готова выработать и интернационализировать некую систему правил, устанавливать стандарты поведения для других стран и добиваться исполнения странами этих стандартов, брать на себя большую часть расходов по поддержанию этой системы и, особенно, готова взять на себя обязательства поддерживать невыгодные для себя меры, а Keohane R. “The Theory of Hegemonic Stability and Changes in International Economic Regimes, 1968 – 1977/” in Holsti O.R., Siverson R.M., George A. L . (eds.) Change in the International System,. Boulder: Westview Press, 1980 p. 132 40 27 именно: покупать излишки товаров, поддерживать поток инвестиций и предоставлять скидки на свои коммерческие бумаги».41 Теория управляемой стабильности базировалась на исторических наблюдениях. В период конца ХIХ–середины ХХ веков наблюдалась жесткая корреляция между мировой гегемонией одной из великих держав и периодом стабильности в мировых экономических отношениях. В начале этого периода лидером выступала Великобритания, а в мире процветал Pax Britannica, основанный на «золотом стандарте». В период между мировыми войнами мирового лидера не существовало: Великобритания уже не способна была выполнять эту роль, а Соединенные Штаты были к ней еще не готовы политически. Этот период в мировой экономике характеризовался экономическим кризисом, протекционизмом и снижением объемов мировой торговли и инвестиций. После Второй мировой войны, во время действия Бреттон-Вудс, мировым гегемоном стали Соединенные Штаты, а вокруг них сформировался Pax Americana. Из этих наблюдений следовал вывод: «Для того, чтобы стабилизировать мировую экономику, нужна держава-стабилизатор, единственная держава-стабилизатор».42 Отмечалось, что для поддержания стабильности в мировой экономической системе требуется выполнение трех условий: поддержание открытого импорту рынка, выделение долгосрочного контрцикличного кредитования и массированное краткосрочное кредитование в случае финансового кризиса. Поскольку такие меры довольно обременительны, держава-лидер должна быть готова брать на себя непропорционально высокую часть расходов, особенно если другие государства попытаются «прокатиться зайцем». Таким образом, стабильность мировой финансовой системы рассматривалась теорией как особое «общественное благо», обязанность обеспечения которого ложилась на державу-лидера. Включившиеся в дискуссию политологи внесли в разрабатываемую теорию серьезные политические акценты, связанные с концепциями власти и влияния. Так, было замечено, что гегемония может реализовываться на практике не только на основе явных или неявных договоренностей, но и путем принуждения. Экономическая мощь может рассматриваться не только как цель политики, но и как инструмент усиления политического влияния и обеспечения интересов безопасности державы-гегемона. Например, для обеспечения своих интересов безопасности гегемон может открывать зарубежные 41 42 рынки силой и наоборот, использовать Kindleberger Ch. The World in Depression, 1929 – 1939. Berkeley, 1973 p. 28 Ibid p. 305 угрозу замораживания 28 межгосударственной торговли и инвестиций с целью заставить другие страны следовать установленным им правилам. В дальнейшем развитии теории управляемой стабильности следует отметить два важных момента. Один из них связан с возможностью изменений в системе, другой – с расширением функции гегемона на группу стран. Важным развитием теории по первому вопросу, вопросу о возможности изменений в установившейся системе, стали книги Роберта Гилпина43. Он утверждал, что система международных отношений формируется в соответствие с интересами и для продвижения интересов ее наиболее влиятельных участников. Со временем, с изменением соотношения сил и возможностей держав, усиливающиеся государства попытаются изменить правила игры в своих интересах, и будут продолжать эти попытки, пока издержки этих усилий не начнут превышать возможную выгоду от перемен. Таким образом, предварительное необходимое условие перемен в мировой политической системе состоит в «несоответствии существующей политической системы и распределением влияния между теми игроками, которые в наибольшей степени выиграют от ее изменения»44. Претерпело эволюцию и понимание гегемона и его функций в мировой системе. Во-первых, Р. Кеохане, основываясь на теории коллективных действий, пришел к выводу, что роль гегемона в мировой системе может играть не только отдельная держава, но и группа держав45. Эту мысль развили Манкур Олсон и Томас Шеллинг, заключив, что роль гегемона может играть и группа стран, достаточно небольшая для того, чтобы вклад каждой из держав в «общественное благо» был обусловлен вкладом других участников46. Во-вторых, со временем несколько изменились и акценты в понимании выполняемой гегемоном функции. Работы Барри Эйшенгрина47 и Стивена Краснера48, посвященные анализу изменения мировой финансовой системы и потоков мировой торговли в связи с переменами в политическом влиянии и экономической мощи державгегемонов, показали, что основное внимание в анализе мировой системы должно уделяться не столько объему влияния и экономической мощи гегемона, сколько способности 43 гегемона создавать благоприятные условия для производства Gilpin R. War and Change in World Politics. N.Y., Cambridge University Press, 1981; Gilpin R. The Political Economy of International Relations. NJ, Princeton University Press, 1987. 44 Gilpin R. War and Change in World Politics. N.Y., Cambridge University Press, 1981, p. 9 45 Keohane R. After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. NJ, Princeton University Press, 1984. 46 Schelling T. Micromotives and Macrobehavior. N.Y., Norton, 1978 47 Eichengreen B. “Hegemonic Stability Theory of the International Monetary System”. In Cooper R.N., Eichengreen B., Holtham G., Putnam R.D., Henning C.R. (eds.) Can Nations Agree? Issues in International Economic Cooperation. Washington D.C., Brookings Institution, 1989 48 Krasner S. «State Power and the Structure of International Trade”. World Politics 28. no. 3 (April), 1976, pp. 317 – 347. 29 востребованных мировой системой «общественных благ» или, как это сформулировал Дэвид Лейк, «инфраструктуры»49 мировой экономики. Развивая теорию управляемой стабильности, Стивен Краснер ввел в научный оборот понятие международных режимов (International Regimes), которое развилось в самостоятельную концепцию и активно используется специалистами при анализе системы мирового управления. В центре его внимания оказался вопрос, какой механизм вносит предсказуемость и стабильность в международные отношения в отсутствие абсолютного гегемона. Краснер пришел к выводу, что таким цементирующим составом в международных отношениях являются режимы. «Режимы можно определить как наборы явных или неявных принципов, норм, правил и процедур принятия решений, к которым сходятся ожидания участников той или иной области международных отношений. Принципы являются верой в факты, причинную зависимость и моральные принципы. Нормы являются стандартами поведения, определенными в терминах прав и обязанностей. Правилами являются предписания и запрещения действий. Процедуры принятия решений – это преобладающие практики совершения и реализации коллективного выбора»50. По убеждению Краснера, режимы обладают значительной инерцией и продолжают существовать и «управлять» мировой политической и экономической системой еще долго после того, как обстоятельства изменились и центр силы, установивший режим, ослаб или перестал существовать: «После того, как режим установился, он начинает жить своей жизнью»51. Режимы могут меняться, но для этого необходимо прилагать сильное давление в течение долгого времени – смена режимов напоминает геологические процессы, и идет так же трудно и медленно. В связи с дискуссией, развернувшейся вокруг теории режимов, следует упомянуть об еще одной политэкономической концепции, выдвинутой британцем Робертом Коксом. В начале 1980-х гг. он выдвинул концепцию нового мирового порядка (New World Order), которая утверждала, что происходящие в мире перемены гораздо глубже, чем просто усиление интеграции национальных экономик. Центральным моментом концепции стало формирование новой «глобальной национальные классовые классовой общества»52. Под структуры, мировым накладывающейся порядком Кокс на понимал историческую структуру, формируемую тремя факторами: материальные потенциалом, Lake D.A. “Leadership, Hegemony and the International Economy: Naked Emperor or Tattered Monarch with Potential?” International Studies Quarterly 37, no. 4 (December), pp. 459 - 489 50 Krasner S. “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables.” in Krasner S. (ed.) International Regimes. Ithaca, Cornell University Press, 1983 p.2 51 Krasner S. “Regimes and the Limits of Realism: Regimes as Autonomous Variables”. in Krasner S. (ed.) International Regimes. Ithaca, Cornell University Press, 1983 p.358 52 Cox R. “Social Forces, States and World Orders: Beyond International Relations Theory.” Millennium 10 no.2 (Summer) p.147 49 30 идеями и институтами. Материальные потенциал высокими темпами интегрируется в единый мировой механизм, и интернационализация экономики трансформирует общественные отношения и стимулирует инновации в институтах управления. Меняется весь комплекс взаимоотношения общества и государства, и новый мировой порядок будет сформирован реакцией мировых социальных сил, которые постараются «выторговать лучшую сделку с мировой экономикой»53. В завершение нашего краткого обзора основных положений мировой политэкономии следует также остановиться на теории и практике целенаправленной трансформации зарубежных обществ и политических систем, проводимой Европейским союзом экономическими методами – концепции европеизации (Europeization, Political Conditionality). В основу этой политики положено старое положение идеалистической школы изучения международных отношений о том, что характер политического режима определяет внешнеполитическое и внешнеэкономическое поведение государств. Вдохновленные крахом коммунистических режимов, европейцы и американцы пришли к выводу, что политические режимы можно менять, и распространение собственной общественно-политической модели на другие государства наилучшим образом обеспечит политические и экономические интересы Запада в мире. Инструментом воздействия на зарубежные общества было выбрано экономическое сотрудничество и экономическая помощь. Расширение экономического сотрудничества и предоставление экономической помощи зарубежным странам обуславливается требованиями по демократизации обществ этих стран. Результатом такой политики, по замыслу ее авторов, станет расширение международного режима, построенного на европейских правилах, нормах и процедурах 54. Суммируя изложенные выше основные положения политэкономической теории, следует подчеркнуть несколько моментов, важных для анализа российской повестки дня в отношении реформирования мировой финансово-экономической системы. Первое, существующая система (режим) был создан Соединенными Штатами для обслуживания собственных интересов. Второе, сегодня существование этого режима основывается уже не на абсолютной гегемонии Соединенных Штатов, а на его поддержке широкой группой индустриально развитых стран. Третье, режим может быть изменен, но для этого необходимо тесное сотрудничество нескольких растущих в данный период держав, и долгие целенаправленные усилия. Основой такого сотрудничества может стать лишь ясное понимание растущими державами своих интересов как отличных от интересов 53 Ibid. p. 151 См. Crowford G. Foreign Aid and Political Reform: A Comparative Analysis of Democracy Assistance and Political Conditionality. N.Y., Palgrave 2001; Sorensen G. (ed.) Political Conditionality. L.; Frank Cass, EADI, 1993 54 31 авторов нынешнего режима. В этой связи представляется необходимым начать дискуссию, которая положительно или отрицательно ответила бы на вопрос о наличии у России, Китая, Индии, других растущих государств таких общих интересов. Интересы России в контексте мирового кризиса Следует заметить, что начало финансового кризиса в России прошло незамеченным. События сентября 2008 г., когда начался вывод капиталов с российского фондового рынка, были расценены политическим руководством страны, а также большинством представителей бизнеса и экспертного сообщества, как реакция рынка на события августовского конфликта на Кавказе. Реакция рынка расценивалась как достойная сожаления, но предсказуемая, и падение фондового рынка России рассматривалось как неизбежная плата за укрепление внешнеполитических позиций России на Кавказе, в диалоге с НАТО и США. Предполагалось, что в среднесрочном периоде фондовый рынок восстановится, а укрепившиеся внешнеполитические позиции России обеспечат ей определенное лидерство не только в вопросах международной безопасности, но и в строительстве новой архитектуры мировой финансово- экономической системы. Определенные надежды в этом плане возлагались на БРИК. Часть внешнеполитического экспертного сообщества полагала, что в рамках взаимоотношений со странами БРИК Россия не только компенсирует относительную слабость своей экономики новой внешнеполитической активностью и инициативностью, но и, при благоприятных условиях, сумеет выступить неким «голосом» БРИК в вопросах реформирования мировой экономики и финансов, сформирует нечто вроде нового «Движения неприсоединения». Такое «Движение неприсоединения», в отличие от Движения 1970-х гг., настаивало бы на «неприсоединении» к существующей финансово-экономической системе, контролируемой странами Запада, и направило бы свои усилия либо на реформирование существующей системы, либо на строительство параллельных региональных финансовоторговых систем, более отвечающих интересам растущих экономик Индии, Китая, России и Бразилии. Позитивная повестка дня такого движения четко сформулирована так и не была, но некоторые требования к новой системе были сформулированы в выступлениях президента и премьер-министра России. Другая часть дискуссии, которая развернулась чуть позже, в последние месяцы 2008 года, касалась собственно российских перспектив нейтрализации кризисных 32 явлений в своей экономике и ситуации, которая сложится в мировой экономике после завершения кризиса. Позиция политической элиты и денежных властей России в тот момент состояла в том, что Россия пострадает от кризиса в меньшей степени, чем страны ОЭСР, и Россия выйдет из кризиса относительно укрепившейся политически и экономически по отношению к западным странам. Такое понимание ситуации и перспектив ее развитие основывалось не следующих тезисах: 1. Россия накопила огромные золотовалютные резервы, которые обеспечат стабильное экономическое развитие и демпфируют в национальной экономике кризисные явления. Российская банковская система недостаточно интегрирована в мировые финансы, российские банки не работают с западными ипотечными бумагами и их производными, следовательно, банковская система должна сохранить свою устойчивость. У России нет внешнего государственного долга, наоборот, многие страны сами должны ей. Кризис предоставляет удачную возможность для реанимации конкурентоспособности российской экономики путем девальвации рубля, а мировые цены на энергоносители хоть и упадут, но останутся на приемлемом для России уровне, обеспечивая наполнение государственного бюджета и финансирование внутренней модернизации страны. 2. Впервые за последние десятилетия у России есть шанс переформатировать систему мирового управления в направлении, которое даст ей доступ к новым ресурсам для развития. Сегодняшняя мировая политико-экономическая ситуация характеризуется несколькими моментами: - либерализм в мировой политике и экономике начинает свое отступление. На следующем историческом этапе он вернется, но в ближайшие годы и десятилетия мы станем свидетелями возвращения государства как в национальную экономику, так и в мировую экономику. 3. Отступление либерализма как мировой экономической идеологии (Вашингтонский консенсус) вкупе с крупными неудачами международных финансовых институтов в последние десятилетия подорвали легитимность мировых политикоэкономических институтов и поставили вопрос об их реформировании - мировая экономика на какое-то время утеряла источники роста. В последние десятилетия ими были: поглощение экономик Советского блока; экспорт политической нестабильности Соединенными Штатами вкупе с военным кейнсианством, а также искусственное стимулирование спроса через систему ипотечного кредитования. 4. В мире произошло деление стран по новому признаку. Если раньше различались страны с развитой и большой экономикой, с малой и неразвитой экономикой, различали быстро растущие и медленно растущие экономики, то сегодня добавилось существенное 33 различие между странами-кредиторами (КНР, Япония, Россия, Тайвань, Ю. Корея, Саудовская Аравия) и странами-должниками: США, некоторые страны Западной Европы. Страны-кредиторы выступают с требованиями перераспределение политической власти в международных финансовых институтах. Суммируя, можно сказать, что в конце 2008 – начале 2009 гг. политическое и финансово-экономическое положение России рассматривалось политическим руководством страны как достаточно благоприятное и даже выигрышное. Такая оценка ситуации стала политическим обоснованием очередной «газовой войны» с Украиной, Россия выдвинула задачу укрепления своих позиций на постсоветском пространстве путем использования экономических инструментов внешней политики, прежде всего суверенного кредитования. Ставились и более широкие, хотя и менее срочные задачи. Широко распространился консенсус, что августовской войной 2008 г., многочисленными финансовыми и внешнеполитическими инициативами, попытками скоординировать внешнеполитические позиции стран БРИК, решениями о частичном переводе торговли между Россией и КНР на местные валюты, Россия сделала определенную заявку на лидерство среди растущих стран-гигантов. Такое лидерство со временем должно было способствовать формированию новой международной повестки российской политики, нацеленной на повышение мировой политико-экономического статуса страны, обеспечение уменьшения ее зависимости от Бреттон-Вудской финансово-экономической системы. В качестве менее афишируемой цели в повестке дня присутствовала и задача лишить страны Запада – прежде всего США – «несправедливых» экономических преимуществ и способов обогащения, которые давала им существующая финансовоэкономическая система, использование доллара в качестве мировой резервной валюты, властная монополия в мировых финансовых и торговых институтах. В более конкретном виде, российская повестка дня, как она виделась в конце 2008 – начале 2009 гг., содержала следующие политико-экономические задачи: - усиление российского политического влияния на постсоветском пространстве за счет экономического привязывания наиболее пострадавших от кризиса стран к России, частичный перевод двусторонней торговли и расчетов с некоторыми странами СНГ на рубли: - перераспределение квот внутри МВФ и Всемирном Банке с учетом растущего влияния стран-кредиторов в мировой экономике; - при отсутствии готовности развитых стран Запада потесниться, выступление Россией с инициативой создания параллельных международных финансовых институтов, 34 обслуживающих политические и экономические интересы России, КНР, Индии, арабских стран; - Диверсификация мировой валютной системы, частичный уход от доллара и использования юаня, а в некоторых объемах, и рубля, как региональных расчетных и резервных валют. В чем заключался смысл проведения подобной политики для России, какие выгоды она должны была принести? Во-первых, успех на данном направлении дал бы России возможность финансировать свой внешний долг за счет зарубежных стран и при необходимости покрывать дефицит внешнеторгового баланса национальной валютой; Во-вторых, в случае успеха в России был бы создан региональный финансовый центр, что дало бы российскому бизнесу возможность зарабатывать на финансовых услугах в рублях, российская экономика получила бы расширяющийся внешний рынок; В-третьих, у страны появилась бы возможность шире использовать финансовые инструменты, в том числе поощрения и санкции, для проведения активной внешней политики; В-четвертых, снизилась бы привлекательность западной социально-экономической модели, Россия, напротив, стала бы выглядеть более привлекательно как страна и как модель развития. Как показало дальнейшее развитие событий как внутри России, так и в мире, представления об относительных преимуществах России перед другими странами в ходе мирового финансово-экономического кризиса оказались чрезмерно оптимистическими. Россия оказалась гораздо более глубоко интегрирована в мировую экономику и мировую финансовую систему, чем это представлялось, и пострадала от мирового кризиса ничуть не меньше других стран. Основное внимание политического руководства страны и монетарных властей было переключено на внутриэкономические приоритеты, внешнеполитический аспект действий страны в ходы кризиса оказался отодвинут на второй план. Вместе с тем, внешняя политико-экономическая повестка дня России не была перечеркнута, в своих основных положениях она остается актуальной и сегодня. Как показал мировой финансовый саммит в Лондоне в апреле 2009 г., политическое руководство России по-прежнему намерено продвигаться к поставленным целям, но намерено делать это без спешки, постепенно продвигая российские интересы в меняющейся мировой финансово-экономической архитектуре. 35 Поставленные задачи весьма амбициозны, и сегодня трудно надеяться на их реализацию в поставленном объеме в короткие сроки. Вместе с тем, сама постановка таких задач в практическом плане свидетельствует о более глубоком понимании национальных интересов российским политическим классом и о растущей самостоятельности российской политики как в плане формирования независимого мировоззрения, так и в выработке стратеги реализации национальных интересов. Мировая политическая экономия: исследовательская повестка дня Понятийный и исследовательский аппарат, разработанный за 40 лет мировой политической экономией, помогает сделать ведущуюся сегодня дискуссию более предметной и сфокусированной. Вместе с тем, существующие теоретические наработки не позволяют спуститься на уровень конкретики и сформулировать программу действий по приведению мировой финансово-экономической системы в соответствие с нынешней политической и экономической реальностью. Необходимо двигаться дальше, и современному поколению специалистов предстоит расширить научные знания в прикладной области, осмыслить и описать механизмы перемен в мировой финансовой и экономической системе. Приоритетом современной исследовательской повестки дня мировой политэкономии становятся следующие вопросы. Какой механизм придет на смену безудержной кредитной экспансии в качестве источника роста мировой экономики? Какая финансовая система будет в наибольшей степени соответствовать этому механизму? Чьи интересы эта финансовая система будет обслуживать, кем и как она будет управляться? Какую роль в новой системе будут играть международные институты, какие функции они должны будут выполнять? Как нам представляется, политическая и экономическая мысль сегодня должна обратиться к указанному кругу вопросов и не ограничивать исследуемую проблематику сиюминутными вопросами выхода из кризиса. Кризис раньше или позже закончится, и к моменту его окончания политическому и экспертному сообществу следует иметь более или менее четкое представление, в каком направлении двигаться дальше. Кортунов Сергей Вадимович, 36 заведующий кафедрой мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики ГУ-ВШЭ Глава третья. Национальная и международная безопасность: концептуальные основы Стремительные изменения соотношения сил в мире в конце XX – начале XXI в. обусловили широкий интерес к проблемам национальной и международной безопасности. Этапами в их осмыслении стали такие государственные документы как Закон "О безопасности" 1992 г, Конституция Российской Федерации 1993 г., Концепция внешней политики РФ 1993 г., Основные положения военной доктрины 1993 г., Послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996 г., Концепция национальной безопасности РФ 1997 г., Военная доктрина РФ 1998 г., Концепция национальной безопасности РФ 2000 г., Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г., Концепции внешней политики РФ 2000 и 2008 г., ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, официальные выступления трех президентов РФ Б.Ельцина, В.Путина и Д.Медведева. В 2000—2008 гг. особенно заметно проявился структурный кризис систем как международной, так и национальной безопасности. В эти годы набрал силу ряд новых явлений, которые в середине 90-х годов проявлялись не столь очевидно, как сейчас. Здесь имеются в виду: глобализация; кризис национальной идентичности, поразивший не только Россию, но и такие страны, как США, Германия, Франция; кризис глобального управления; международный (а более точно – транснациональный) терроризм55; натиск мирового ислама; деградация ООН и других международных организаций и др. Все эти явления "накладываются" на проблемы национальной и международной безопасности и требуют своего осмысления и анализа. 12 июля 2008 г. Президент России Д.Медведев утвердил новую Концепцию внешней политики Российской Федерации. Вкупе с его выступлениями в 2008 г. ее можно считать заявкой на новый этап не только внешнеполитической деятельности нашей Автор полагает, что укоренившийся в СМИ термин «международный терроризм» неадекватно отражает суть данного явления, и предпочитает употреблять более точный, на его взгляд, термин – транснациональный терроризм. 55 37 страны, но и политики национальной и международной безопасности. 31 августа 2008 г., уже после кавказского военного конфликта России с Грузией, в интервью российским телеканалам Д.Медведев сформулировал пять основополагающих принципов российской внешней политики. «Первая позиция – Россия признает первенство основополагающих принципов международного цивилизованными права, народами. И в которые рамках определяют этих отношения принципов, этой между концепции международного права, мы и будем развивать наши отношения с другими государствами. Второе – мир должен быть многополярным. Однополярность – неприемлема. Доминирование – недопустимо. Мы не можем принять такое мироустройство, в котором все решения принимаются одной страной, даже такой серьезной и авторитетной, как Соединенные Штаты Америки. Такой мир – неустойчив и грозит конфликтами. Третье – Россия не хочет конфронтации ни с одной страной. Россия не собирается изолироваться. Мы будем развивать настолько, насколько это будет возможно наши дружеские отношения и с Европой, и с Соединенными Штатами Америки, и с другими странами мира. Четвертое – безусловным приоритетом является для нас защита жизни и достоинства наших граждан, где бы они ни находились. Из этого мы будем исходить при осуществлении своей внешней политики. Мы будем также защищать интересы нашего предпринимательского сообщества за границей. И всем должно быть понятно, что если кто-то будет совершать агрессивные вылазки, тот будет получать на это ответ. И, наконец, пятое. У России, как и у других стран мира, есть регионы, в которых находятся привилегированные интересы. В этих регионах расположены страны, с которыми нас традиционно связывают дружеские добросердечные отношения, исторически особенные отношения. Мы будем очень внимательно работать в этих регионах. И развивать такие дружеские отношения с этими государствами, с нашими близкими соседями» [Официальный сайт Президента РФ]. Эта программа, на наш взгляд, Внешнеполитическую безопасности. стратегию, Последней, в свою должна сложиться в полноценную встроенную очередь, в надо Стратегию стать национального развития и безопасности России в ХХI национальной частью Стратегии в. Разрабатывать эти документы нужно одновременно, усилиями всего политического класса России, включая экспертное сообщество. Безопасность в тисках глобализации 38 Сегодня важно методологически разобраться с взаимодействием таких ключевых понятий, как безопасность, национальная идентичность, глобализация и конкурентоспособность, национальные интересы. Становление политики безопасности России в первую очередь связано с поиском ею своей национальной идентичности и, соответственно, определением национальной стратегии развития, а также с происходящими в мире противоречивыми процессами глобализации. Пять из них непосредственно влияют на национальную и международную безопасность: демократизация, экономизация и информатизация, культурная стандартизация и ценностная универсализация. Эти процессы неизбежно наталкиваются на национальную идентичность как на препятствие своему естественному развитию. Возникает угроза поражения центрального идентификационного ядра, хранящего наиболее устоявшиеся, накапливающиеся порой тысячелетиями и потому наиболее прочные представления различных этнонациональных общностей о себе самих. Сохранение национальной и укрепление безопасности, этого поскольку ядра и составляет национальная важнейшую идентичность задачу является ее сущностной основой и одновременно ресурсом конкурентоспособности в условиях глобализации. Причем для многих стран это означает уже не только выбор адекватной конкурентоспособной стратегии развития, но и превращается в вопрос национального выживания. При этом развиваются многообразные конфликты, исход которых зависит от прочности или рыхлости сложившихся национальных идентичностей, их бескомпромиссности и жесткости, невосприимчивости к новому, или, напротив, их гибкости, способности к адаптивному изменению, обновлению без утраты культурных идентификационных ядер. Глобализация, стремящаяся перемолоть национальную идентичность – это своего рода квалификационный турнир для таких ядер. СССР, Югославия, Чехословакия распались во многом именно потому, что оказались неконкурентоспособными (хотя в каждом из случаев были и другие, особые причины для дезинтеграции). В конце ХХ в. на грани распада оказалась Российская Федерация. Сегодня «на прочность» уже испытывается Китай (сепаратизм Тибета). Завтра под ударом могут оказаться и другие, внешне вполне успешные и устойчивые государственные образования. Утрата идентичности ведет к потере не только национальных ценностных ориентиров, но и значительной части суверенитета. Это, в свою очередь, означает отказ от национальных интересов, неспособность государств к самостоятельной как внутренней, так и внешней политике. И напротив, четкое самоопределение, твердая 39 опора на национальные идентификационные коды, открывает возможность проводить собственный внутри- и внешнеполитический курс в мировых делах. Поскольку идентичность – структурный компонент конкурентоспособности государств, то она сама вовлекается в водоворот всемирной конкуренции. Идет «битва идентичностей». И выигрывают те страны, чья идентичность имеет историческую, культурную, этническую и политическую глубину и силу. Государства, слабые в этом отношении, вынуждены лишь наблюдать, как их идентичности растворяются в процессах глобализации. С другой стороны, «тупо» сопротивляться глобализации не только невозможно, но и контрпродуктивно. Овладев ее «правилами игры», следует использовать возможности, которые она предоставляет, а желательно – влиять на эти правила. Необходимо, по возможности, быть не только объектом, но и субъектом глобализации. Каждая страна является ее объектом. Но лишь немногие – субъектами. Например, Япония – и объект, и субъект глобализации. Испытывая давление американизации, она является ее объектом. Но, трансформируя заимствованные ценности и передавая их в адаптированном виде азиатским странам, она выступает в роли ее субъекта [Поиск национально- цивилизационной идентичности... 2004: 118]. Демократизация современного мира диктует необходимость общих правил игры как во внутренней, так и во внешней политике, необратимо меняя иерархию основных элементов социума. На первое место объективно выходит личность, на второе – общество, оттесняя государство на третье место. Любая страна, претендующая на сколько-нибудь заметную роль, вынуждена строго соблюдать эту иерархию. Ни одно государство не может себе позволить одну политику внутри своих границ и принципиально другую – за ее пределами. С другой стороны, если не учитывается внешняя ситуация, то какие бы не принимались усилия по формированию национальной стратегии развития, они легко опрокидываются всемирными глобальными потоками и процессами в финансовой, производственной, социальной, экономической, политической и т. д. сферах. Глобализация стирает грани между внешней и внутренней политикой. Уже одним этим национальная идентичность в начале ХХI в. серьезно ограничивается, попадая в зависимость от демократических механизмов и институтов, которые также имеют тенденцию к глобализации. Экономизация, ведущая к формированию единого мирового экономического пространства, делает нежизнеспособными модели национальной безопасности, основанные на изоляционизме, а интеграцию в это формирующееся пространство – единственным способом защиты национальных интересов. Отказаться от интеграции 40 значит отказаться от полноценного развития. Но именно развитие – ключевая предпосылка национальной безопасности. Ни одно общество не может быть конкурентоспособным, не став частью мирового пространства. Этот фактор помимо прочего определяет приоритетность геоэкономических механизмов обеспечения национальной безопасности по сравнению с геополитическими и геостратегическими, поскольку геоэкономика становится приоритетом мирового развития. Однако такая интеграция порой ведет к размыванию национальной идентичности, ее растворению в процессе экономизации. Информатизация, формирующая единое мировое информационное пространство и глобальное сетевое общество, умножает интеллектуальный ресурс, способствуя устойчивому развитию, достижению благополучия и безопасности личности и общества. С другой стороны, информационные технологии не являются абсолютным благом. Они создают возможности для контроля над массовым сознанием и манипуляции им во внутренней политике, а также эффективные средства воздействия на национальные сообщества со стороны наиболее оснащенных в этом отношении государств, а, следовательно, и новые угрозы национальной безопасности. Глобальные информационные потоки объективно ведут к размыванию идентичности. Культурная стандартизация, будучи следствием информационной открытости, взрывает некогда замкнутые культурные идентичности56. Выживают лишь те культуры, которые способны к адаптации к меняющемуся миру, восприятию новейших достижений мировой цивилизации, при этом не теряя своей самобытности. Яркий пример такой адаптации – японская культура. Впрочем, противоположных примеров гораздо больше: это и испанская, и турецкая и мексиканская, и аргентинская, и много других культур, не выдержавших столкновения с натиском культурной унификации. Они сохранились лишь как культуры фольклорные: испанская коррида, турецкий ислам, мексиканская кухня, аргентинское танго... Глобализация перемолола культурные ядра национальных идентичностей, сделав граждан этих стран «гражданами мира», и оставила от этих ядер лишь некий набор туристических курьезов. Очевидно, вслед за ними уже идут (причем «задыхаясь и млея») все государства Восточной и Центральной Европы (Польша, Венгрия, Чехия, Словакия, Болгария, Румыния), страны Балтии, в последнее время, похоже, Грузия, Украина и Молдавия (Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан и Узбекистан пока находятся в орбите притяжения России). На очереди – Великобритания, М.Кастельс утверждает примат культурных факторов идентичности и, соответственно, доминирование в современном «сетевом сообществе» культурной идентичности над другими ее составляющими [Кастельс 2005: 89]. 56 41 Франция, Германия. Сами США испытывают мощный вызов со стороны мексиканских эмигрантов, которые не желают растворяться в «плавильном котле». И, наконец, самые «крепкие орешки» – это Китай, Индия и Россия, имеющие более чем тысячелетнюю культурную историческую традицию. Все они – и это признают все серьезные наблюдатели – демонстрируют свои высокие адаптационные способности. Именно эти три культуры (и только они!) рационализировали свою национальную, а затем и политическую идентификацию, всегда, когда они сталкивались с влиянием иных культурных стандартов. Более того, вопрос об их идентификации остро вставал именно в условиях чужеродного давления. Отторжение инородной ткани, «чужой группы крови» и стимулировало в них процесс собственной культурной идентификации. Во всех трех случаях были продемонстрированы поразительно высокий адаптационный потенциал: Индия «переварила» британскую культуру; Россия – коммунистический проект и сейчас «переваривает» либеральный. Китай «переварил» коммунизм в его советской интерпретации, а сейчас «переваривает» не только западный экономический либерализм, но и американский культурный глобализм. Сказанное, однако, не означает, что эти три страны гарантированы от угрозы культурной стандартизации и обладают стопроцентно надежными культурными иммунными системами. Решающая битва за национальную идентичность еще впереди. И ее исход зависит от того, смогут ли они противопоставить глобализации более мощные и убедительные национальные проекты. Очевидно также, что самым слабым и уязвимым звеном в этой «тройке» является Россия. Наконец, глобализация настаивает на универсализации ценностных ориентиров. При помощи тех же массовых информационных технологий (в первую очередь телевидения и Интернета) она наглядно демонстрирует преимущества западной модели развития и, соответственно, западных ценностей: индивидуальной свободы, прав человека, демократических механизмов, рыночной экономики, правового государства, гражданского общества, нанимающего это государство. Это, однако, означает, что многие ценности, которым традиционно следовали, например, Китай, Индия и Россия, а именно: коллективизм, государственный патернализм, авторитарные механизмы управления, государственный дирижизм в экономической жизни и т.п. в условиях глобализации, как минимум, поставлены под сомнение. С другой стороны, пока остается далеко не ясным, будут ли традиционные западные ценности «работать» в условиях быстро наступающей постэкономической эпохи. Вполне возможно, что в этой эпохе будут более востребованы ценности незападного типа. Так что России, Индии и Китаю, возможно, не следует 42 окончательно и бесповоротно отказываться от своих традиционных ценностей, которые еще, быть может, пригодятся не только им, но и всему человечеству. Глобализация создает преимущества для наиболее развитых в социальноэкономическом и технологическом смысле государствами (США, стран Евросоюза, Японии), что ведет к растущему разрыву между ними и развивающимися экономиками. С другой стороны, именно развитые страны страны – в силу накопленного богатства, образа жизни, ценностей и поведенческих стереотипов – стали в условиях глобализации и создания сетевого общества наиболее уязвимыми для новых вызовов и угроз национальной безопасности. Распространение телевидения, сделавшего общедоступными образы и стандарты недостижимо богатого западного общества, стимулировало в некоторых бедных странах (прежде всего мусульманского мира) волну антизападных настроений. Процессы глобализации, с одной стороны, размывают классический национальный суверенитет, а с другой, способствуют подъему национального самосознания малых народов, поддерживая тенденцию к увеличению числа субъектов международных отношений. Принцип самоопределения вплоть до отделения, применяемый к национальным меньшинствам многонациональных государств, ведет к росту количества недееспособных государственных образований. Одновременно обостряется кризис национальной идентичности уже устоявшихся государств, в том числе таких, как Германия, Франция, США и Россия. Все это серьезно влияет на обеспечение как национальной, так и международной безопасности. Кризис системы международной безопасности В условиях глобализации и распада старого мирового порядка в результате развала СССР и биполярного мира произошло резкое падение уровня управляемости международными процессами. Резко возросла региональная и отчасти глобальная нестабильность. Это, в частности, привело к тому, что национальная безопасность оказалась тесно связанной с безопасностью международной. Международное измерение национальной безопасности, которое и раньше никем не оспаривалось, многократно возросло. Отныне любое государство, в том числе и Россия, может чувствовать себя в относительной безопасности лишь в условиях формирования нового, более справедливого мирового порядка. Это, в свою очередь, расшатывает основы Вестфальской системы и ведет к кризису системы международной безопасности, созданной после 1945 г. 43 На региональном и локальном уровнях возрастает опасность межгосударственных вооруженных конфликтов и их неконтролируемой эскалации. В первую очередь это касается Ближнего и Среднего Востока, очаги потенциального противостояния есть на Балканах, а также на постсоветском пространстве: Ферганская долина, Крым, Приднестровье, Джавахетия, Нагорный Карабах, Абхазия, Южная Осетия (в последних двух случаях они уже вылились в вооруженные конфликты) и в некоторых странах Африки. В мире нарастает дестабилизация и даже хаос. Международному сообществу навязывается гипертрофированное значение фактора силы. Практика односторонних, нелегитимных с точки зрения международного права действий со стороны ряда держав, равно как и усилия по продавливанию своих позиций при полном игнорировании законных интересов других партнеров серьезно подрывают стабильность. Уже сейчас очевидно, что практически все механизмы поддержания международной безопасности, созданные после Второй мировой и в годы холодной войны (ООН, НАТО, ОБСЕ и др.), неадекватны вызовам начала столетия. Попытки реформировать эти структуры пока успеха не имели. Все большую роль в мире играют страны Азиатско-Тихоокеанского региона, в первую очередь Китай. Это усиливает конкурентную борьбу с возможной военно-силовой составляющей. В различных регионах обостряются национальные и социальноэкономические проблемы, возникает опасность гонки вооружений на региональном уровне, распространения оружия массового уничтожения (ОМУ), терроризма, наркобизнеса и т.п. Опасный вызов региональной и международной стабильности – рост национального и религиозного экстремизма. Обостряется соперничество за энергоресурсы. Опасения за незыблемость контроля над ресурсами толкает государства к наращиванию своих оборонных усилий. Страны – потребители энергоресурсов заигрывают с идеей использования военно-политических инструментов для силового обеспечения доступа к ним («энергетическое НАТО»). В мире вновь развернулась неконтролируемая гонка вооружений. Сегодня она вышла на новый качественный уровень, а ее масштабы в ряде регионов превышают даже пиковые показатели времен холодной войны. Это происходит на фоне деградации глобальных и региональных режимов контроля над вооружениями. Отсутствие международных процедур контроля за торговлей обычными вооружениями приводит к их стремительному распространению, в том числе и среди криминальных структур. Растет угроза появления так называемых дестабилизирующих вооружений, ядерных зарядов малой мощности, стратегических ракет с неядерными боеголовками. 44 Среди главных причин новой глобальной гонки вооружений – нарастающая дестабилизация международных отношений, а также политика Соединенных Штатов по «принуждению к миру» и «навязыванию демократии». Инициированные Вашингтоном конфликты в Ираке и бывшей Югославии продемонстрировали призрачность надежд на международные гарантии безопасности, заставили другие государства искать защиту своего суверенитета в укреплении вооруженных сил. Импорт вооружений наращивают не только откровенно антиамериканские режимы, но и те, кто, не имея собственной военной промышленности, вооружается на всякий случай – Малайзия, Вьетнам, ОАЭ. Еще один важный фактор – свертывание «ядерного зонтика», под которым чувствовали себя в безопасности сателлиты Советского Союза и США, ослабление сдерживающей роли ядерных потенциалов последних. В ряде случаев все это заставляет многие страны переходить в вопросах обороны к опоре на собственные силы. Одновременно сами США выступают лидером мировой гонки вооружений в количественном и качественном отношении. При этом о «гонке за лидером» не может быть и речи, поскольку нынешний военный бюджет Соединенных Штатов составляет примерно половину всех мировых расходов на оборону. В 2009 г. общие военные расходы Вашингтона составили болшее 700 млрд долл. (России – чуть больше 30 млрд долларов.) При этом американские военные расходы носят инновационный характер: на разработку и испытание новых систем вооружений ассигновано 75,7 млрд долл. Только на программы ПРО, военного использования космоса, а также ядерных вооружений Пентагон запросил 51,1 миллиардов долларов. Активно разрабатываются новые виды вооружений на новых физических принципах – геофизическое, ионосферное, ЭМИ-оружие и др. В отношении ядерного фактора важно учитывать следующие тенденции. • Несмотря на сведение к минимуму вероятности возникновения крупных войн и военных конфликтов между ведущими державами, кардинального уменьшения роли ядерного оружия (ЯО) в мировой политике пока не наблюдается. (Эта тенденция может измениться не ранее, чем через 15–20 лет, но если распространение ЯО пойдет по нарастающей, весьма вероятным может оказаться повышение его роли в новом «ядерном веке»). Напротив, террористические акты и меняющиеся приоритеты угроз ведут к опасному снижению порога применения ядерного оружия, росту вероятности его применения и возможной неконтролируемой эскалации. Этому же способствует дальнейшее распространение ОМУ и средств его доставки. • Накопленный в США технологический задел и результаты натурных испытаний компонентов ПРО свидетельствуют о возможности уже в среднесрочной перспективе (5– 10 лет) развернуть ограниченную противоракетную систему, плотность которой можно 45 будет постоянно наращивать. Интересам России в течение следующих 15–25 лет она вряд ли сможет угрожать, особенно если она продолжит модернизацию своего стратегического ядерного потенциала. Но ввод в действие американской системы ПРО будет способствовать «перенацеливанию» ядерных сил других стран с американских объектов, возможно, и на объекты России, что, в свою очередь, будет дестабилизировать стратегическую обстановку в мире. Серьезность этих вызовов усугубляется тем, что «централизованный» режим контроля над вооружениями, который в целом обеспечивал предсказуемость военнополитической ситуации, достаточное стратегическое предупреждение и, по существу, устранял опасность внезапного нападения, будет и дальше деградировать. Срок действия двух важнейших российско-американских договоров в области ограничения и сокращения стратегических вооружений истекает. В 2009 г. истек срок действия Договора о стратегических наступательных вооружениях, а новый Договор от 5 декабря 2009 г. носит формальный характер. В 2012 г. истекает срок действия Договора о сокращении стратегических наступательных потенциалов. Инспекции по Договору о ракетах средней и меньшей дальности прекращены в связи с окончанием в мае 2001 г. 13-летнего срока инспекционной деятельности (но запрет на производство таких ракет пока продолжает действовать, поскольку это бессрочный договор). Скорее всего – прежде всего по причине расширения НАТО на Восток – будет разрушен Договор об обычных вооруженных силах в Европе. Рассчитывать же на новые серьезные соглашения в этой области с США и НАТО не приходится. Несмотря на ратификацию Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний тремя ядерными державами – Россией, Великобританией и Францией – перспектива его вступления в силу остается безнадежной (из-за позиции Соединенных Штатов, Китая, Израиля, Ирана, Индии, Пакистана, КНДР и некоторых других стран, обладающих ядерными технологиями). Договорот 5 декабря 2009 г. - это скорее всего последнее соглашение такого рода, которое было заключено между Россией и США. Дальнейшие сокращения будут проходить в лучшем случае путем параллельных односторонних шагов, а возможно, и вообще без взаимных согласований, т. е. по мере прежде всего технической и экономической целесообразности, которую каждая из сторон будет определять самостоятельно, без каких бы то ни было консультаций. Плохо это или хорошо для международной безопасности, стратегической стабильности и двусторонних отношений – пока неясно. Поскольку в ближайшие два-три года США, скорее всего, не смогут окончательно выйти из Ирака, они вряд ли будут способны провести другие военные операции такого 46 же масштаба. В тоже время в отношении Ирана нельзя исключать возможности военносиловой акции в виде высокоточных ударов по объектам ядерного комплекса и по иным военным и инфраструктурным объектам. Удар сможет нанести новая администрация США, которая будет вынуждена выводить войска из Ирака и подталкиваться к применению силы, чтобы компенсировать поражение. В любом случае на Ближнем Востоке не исключены военные конфликты типа израильско-ливанского (2006 г.) с вовлечением двух и более стран, включая Израиль и Иран. Они могут начинаться по аналогичному сценарию – как борьба Израиля с транснациональными террористическими организациями на территории ряда арабских стран. Тем более, что пока американцы увязли в Ираке, активность таких организаций будет возрастать. Когда же США оттуда все-таки уйдут, высвободятся десятки тысяч боевиков, натренированных за годы войны для террористической деятельности. Этот «террористический интернационал» распространит свою деятельность повсюду, в том числе и на Россию. Неизбежен и дальнейший повсеместный рост антиамериканских и антизападных настроений (Россия также частично будет их объектом) наряду с ощущением полного провала Соединенных Штатов в качестве «мирового полицейского». В мире возникнет вакуум безопасности, а развитие событий пойдет по наихудшему сценарию: распадающийся Ирак, рост исламистского терроризма, неспособность Вашингтона ему противостоять при сохранении желания демонстрировать миру, что США – все-таки не «бумажный тигр». Исламский мир – пока лишь виртуальный политико-цивилизационный субъект. Мусульмане объединены конфессионально, но разделены по политическим школам, отношению к природе политической власти, собственной религиозной истории, режимам и т.д. Однако в стратегической перспективе исламская община представляет собой мощный ресурс сопротивления новому мировому порядку, если он, как это происходит сегодня, будет формироваться без учета ее интересов. Если и далее к исламскому миру не будут относиться с должным уважением, может усилиться и даже возобладать исламистский экстремизм, что чревато «конфликтом цивилизаций». (При этом неизвестно, что для экстремистов означает уважение.) Самая пугающая перспектива – захват власти исламистами в Пакистане либо в результате военного переворота, либо через легитимную процедуру выборов. Тогда в их руках оказалось бы ЯО. Рост разрыва между сверхбедными и сверхбогатыми странами, ведущий к маргинализации не только отдельных государств, но теперь уже и целых регионов, нарастание «веймарского синдрома» в исламском мире, будут способствовать эскалации действий транснациональных террористических организаций, в том числе в отношении стран Большой Европы, в которую входит и Россия. Уровень террористической 47 активности будет оставаться, по крайней мере, столь же высоким, как в 2001–2006 гг., а скорее всего возрастет, если не будет принято скоординированных радикальных мер, включающих военно-силовые и целый ряд других действий. С этой проблемой связана и другая — практическая неспособность международного сообщества решить проблему так называемых падающих, или несостоявшихся государств. Военная агрессия Грузии в августе 2008 г. против Южной Осетии, которая привела к человеческим жертвам, гибели российских граждан и миротворцев, вынужденному (но справедливому и имеющему правовую основу) военному вмешательству России, показала чрезвычайную взрывоопасность проблемы непризнанных государств. Нерешенность этой проблемы способна спровоцировать новые конфликты (на очереди – Нагорный Карабах и Приднестровье) уже в течение ближайших двух-трех лет, в которые скорее всего будет вновь втянута Россия. Если ответственные члены мирового сообщества в ближайшие три-четыре года не предпримут ничего существенного для купирования или хотя бы смягчения перечисленных вызовов и угроз, последние будут нарастать. До начала мирового экономического кризиса казалось, что часть из них удастся смягчить благодаря продолжению мирового экономического роста. Сегодня эти надежды рухнули. Но сами проблемы не ушли. Ими неизбежно придется заниматься. Если это не сделать своевременно, то для их отражения потребуются значительно большие усилия и ресурсы, при этом нельзя исключить и катастрофу. К 2020 г. могут появиться еще три-шесть ядерных (во всяком случае, де-факто) держав. Если к 2015 г. Иран приобретет такой статус (а скорее всего, так и будет), то это может стать спусковым механизмом для окончательного краха Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), и при худшем варианте развития событий еще ряд стран может приобщиться к «ядерному клубу» в последующие 10 лет, в том числе те, которые готовы сделать выбор в пользу безъядерного статуса (Южная Корея, Япония, Тайвань, Ливия, Сирия, Египет, Саудовская Аравия, Алжир, Турция, Бразилия, Аргентина). Таким образом, уже через 8-12 лет Россия и мир вполне могут оказаться перед лицом ядерных кризисов, лавинообразного распространения ядерных арсеналов в других странах, в т.ч. с неустойчивыми режимами, в которых условия хранения ядерного оружия и требования по исключению несанкционированного доступа и применения этого оружия будут на самом низком уровне. Вместе с реальной возможностью ядерного терроризма все это может создать такие угрозы не только региональной, но и глобальной безопасности, по сравнению с которыми все другие 48 вызовы и угрозы – экологические, энергетические и прочие – отступят далеко на задний план. Что касается Запада и Востока, то здесь нельзя исключать появления вызовов, но прямая военная угроза с этих направлений маловероятна. Правда, если не будет создан действенный механизм партнерства между Россией и НАТО, если альянс останется замкнутым военным блоком и не будет трансформирован в миротворческую организацию с российским участием, а военная инфраструктура НАТО еще ближе придвинется к нашим границам, то положение существенно осложнится. Потенциальное включение в НАТО Украины – один из крупнейших военно-политических вызовов России в ближайшие 10 лет. Это создаст дугу миникризисов, в том числе спровоцированных местным населением, надолго отбросит Украину назад, создаст серьезные проблемы для России и Европы в целом. Многие в России сочтут такой шаг провокацией и объявлением новой холодной войны. Главное же, что при таком развитии событий не будет создана эффективная система евроатлантической, а, следовательно, и глобальной безопасности. Рост отчуждения за последнее время между Россией и Западом представляет поэтому одну из главных угроз национальной безопасности. На Большом Ближнем Востоке, возможно, произойдет дестабилизация, частью которой могут стать две-три локальные войны масштаба израильско-ливанской лета 2006 г. В них, вероятно, будут втянуты Израиль и Иран. На Дальнем Востоке Китай, по всей вероятности, активизирует попытки вернуть себе Тайвань, что может вызвать острейший кризис китайско-американских и китайскояпонских отношений. Такой ход событий вряд ли отвечает интересам России, поскольку будет означать резкую дестабилизацию всего АТР с труднопредсказуемыми последствиями. Если не удастся создать региональные системы безопасности в Большой Европе и АТР, а главное – в Центральной Азии и на Ближнем Востоке, укрепить механизмы глобальной безопасности под эгидой модернизированной ООН, то к 2015—2020 гг. нельзя исключать возобновления типичного для полицентричной системы международных отношений острого соперничества между новыми центрами силы. Они будут конкурировать за господство над регионами, имеющими для нас жизненно важное значение, и даже над некоторыми районами самой России. В свете сказанного, попробуем дать краткую оценку утвержденной Д.Медведевым 12 июля 2008 г. новой Концепции внешней политики. Она содержит три ключевых тезиса: упор на всемерное укрепление международного права как основы межгосударственных отношений и формирования системы международной безопасности, ставка на ООН и ее 49 Совет Безопасности как на безальтернативную международную организацию, наделенную уникальной легитимностью, и задача снижения фактора силы в международных отношениях при одновременном укреплении стратегической и региональной стабильности. Конечно, эти задачи благородны и пронизаны высоким моральнонравственным пафосом, что само по себе можно только приветствовать. Другой вопрос, как они соотносятся с современными реалиями мировой политики. История, например, свидетельствует, что международное право – это не столько свод неких абстрактных, пусть и благородных, принципов поведения во внешней политике, сколько фиксация имеющегося на данный момент соотношения сил на мировой арене. Например, Вестфальский мир 1648 г., заключенный после Тридцатилетней войны, констатировал разгром Священной римской империи германской нации и папства – двух главных субъектов мировой политики того времени. По условиям этого мира Франция обеспечила себе доминирующие позиции в Европе на 150 лет, отодвинув на задний план Испанскую монархию. После поражения наполеоновской Франции в 1812 г. лидирующие позиции на несколько десятков лет заняла Российская империя, что было закреплено в документах Венского конгресса и в конфигурации Священного Союза. После ее поражения в Крымской войне 1954—1956 гг. новое соотношение сил было зафиксировано в документах Парижского конгресса – Россия потеряла позиции лидера. Франкфуртский мир 1971 г. констатировал ослабление Франции и усиление Германии, объединенной «железным канцлером» О.Бисмарком. Версальский мир 1918 г. означал закрепление в международном праве, в том числе и в Лиге наций, нового соотношения сил: Германия как побежденная страна вынуждена согласиться на унизительное положение в мировой системе, Оттоманская империя ликвидирована, и на первые позиции вышли Великобритания, Франция и США. После Второй мировой войны в лигу «сверхдержав» вышли лишь две страны – СССР и США, что и было закреплено в документах послевоенного урегулирования, включая документы ООН (при формальном равенстве всех пяти постоянных членов Совбеза – СССР, США, КНР, Великобритании и Франции). Вполне очевидно, что после распада СССР в 1991 г. в мире сложилось новое соотношение сил, которое уже не отражало основных положений Ялтинско-Потсдамской системы международных отношений. Подписанные в 1945 г. документы уже не могут быть единственным источником международного права, и настаивать на этом бессмысленно и контрпродуктивно. Можно, конечно, осуждать односторонние действия США, в частности, в Югославии и Ираке, однако нельзя не видеть, что они лишь свидетельствуют о разрушении того международного права, которое фиксировало соотношение сил, сложившееся более 60-и лет тому назад. Апелляция же к этому международному праву (а в новой Концепции внешней политики РФ это делается 22 раза) есть уже признак не силы, а слабости. Едва ли имеет большой смысл в современных условиях слишком настойчиво подчеркивать исключительную роль ООН (она упоминается в Концепции 23 раза) в построении новой системы международной безопасности. Эффективность и авторитет этого механизма год от года падает по вполне объективным причинам; анахронизм его процедур, включая процедуры принятия решений в Совбезе, становится все более очевиден. Попытки же реформировать эту организацию, похоже, провалились. 50 Наконец, трудно признать политически перспективным и призыв понизить роль фактора силы в международных отношениях: напротив, в них налицо тенденция к возрастанию этого фактора, в том числе и фактора военной силы, как бы нам ни хотелось обратного. Таким образом, следует констатировать, что все три основополагающих тезиса новой Концепции – апелляция к укреплению норм международного права, авторитета ООН и к снижению фактора силы в мировой политике – к сожалению, плохо реализуемы в современных условиях и, следовательно, едва ли могут служить сколько-нибудь убедительным признаком роста внешнеполитического потенциала России. В отсутствие реальной силы, в том числе и военной, подобная внешняя политика неизбежно сводится к бесконечной подаче жалоб и более ни к чему. Сами же по себе благородные призывы к «гуманизации международных отношений», не подкрепленные «мягкой» и «жесткой» силой, не способны стать реалистичной основой роста международного влияния кого бы то ни было в прагматичном и даже во многом циничном и жестоком мире. И это убедительно подтвердили события на Кавказе. Грузия при попустительстве (а точнее, покровительстве) США грубо проигнорировала международное право. Совет Безопасности, отказавшийся осудить агрессию, в который раз показал себя беспомощным и малополезным органом. Россия, до последнего момента пытавшаяся предотвратить войну, была обязана принять адекватные меры для защиты своих миротворцев и народа Южной Осетии от грузинских агрессоров, что она и сделала. Военная сила вновь оказалась верховным арбитром мировой политики. Применив ее, Д.Медведев в известной мере пересмотрел утвержденную им 12 июля 2008 г. (т.е. за три недели до начала конфликта) новую Концепцию, которая не выдержала столкновения с реальностью. Безопасность и развитие страны Разберемся теперь с методологическими подходами к соотношению таких понятий, как безопасность, развитие, защищенность жизненно важных интересов, объекты и субъекты безопасности. С середины 30-х до конца 80-х годов, в качестве основной модели решения теоретических и практических проблем безопасности выступала парадигма государственной безопасности, в рамках которой все проблемы безопасности страны решались на основе приоритета интересов государства – основного субъекта и объекта 51 обеспечения безопасности [Послание… 1996; Концепция… 1997, Концепция... 2000] 57. Научное обоснование системы государственной безопасности проводилось в этот период в основном в закрытых научных и учебных заведениях органов государственной власти, Комитета государственной безопасности, Министерства обороны и Министерства внутренних дел СССР. С конца 80-х – начала 90-х годов началось становление новой парадигмы национальной безопасности, охватывающей в порядке приоритетности безопасность личности, общества и государства. В основополагающих отечественных документах по национальной безопасности, как правило, имеются специальные разделы, в которых определяются главные (основные) направления политики национальной безопасности, которые, в свою очередь, задают концептуальные рамки определения приоритетов внутренней и внешней политики государства. Помимо всего прочего это подчеркивает еще один из важнейших методологических принципов – принцип неразрывного единства внутренней и внешней политики. При этом на первое место ставятся приоритеты внутренней политики, исходя в том числе из того, как понимается безопасность в этих документах – состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Главным же источником угроз и вызовов национальной безопасности в них декларируется внутренняя обстановка в стране, которая порождает внутренние проблемы и усугубляет внешние негативные факторы, затрудняет противодействие им. Глобализация, как уже подчеркивалось, стирает грани между внешней и внутренней политикой. Слияние этих двух важнейших направлений государственной деятельности в области национальной безопасности означает, в частности, что любая страна, претендующая на то, чтобы с ней считались другие страны, уже не может себе позволить одну политику внутри своих границ и принципиально другую – за и пределами. В этом плане нельзя не согласиться с В.Лукиным: "Полуфеодальные во многих своих проявлениях отношения, до сих пор сохраняющиеся в целом ряде сфер российской экономики и политики, категорически несовместимы с постиндустриальной архитектурой внешней среды. Подобное "раздвоение" политического сознания российского истеблишмента в случае его упрямого и бездумного воспроизводства, поставит крест на перспективах страны как сильного и самостоятельного игрока на международной арене. Эффективная государственность и авторитарный феодализм в ХХI в. абсолютно несовместимы" [Независимая газета 2003]. 57 Послание по национальной безопасности Президента РФ Федеральному Собранию от 13 июня 1996, Концепция национальной безопасности РФ от 17 декабря 1997, Концепция национальной безопасности РФ от 10 января 2000. 52 Исходя из вышесказанного, политику национальной безопасности можно определить как деятельность государства, всего общества и каждого гражданина в отдельности, направленную на защиту национальных интересов и ценностей и их приумножение.58 Однако обеспечение национальной безопасности в важнейших государственных документах не ограничивается функцией защиты и не сводится к ней, а совмещено с идеей прогрессивного развития. В оно, в свою очередь, в этих документах трактуется как демократическое, с одной стороны, и устойчивое – с другой59. Политика национальной безопасности оказывается тесно связанной со стратегией устойчивого демократического развития, является ее неотъемлемой частью и одновременно условием ее реализации60. В связи с этим политика национальной безопасности должна быть направлена не только на предотвращение угроз, но и на осуществление комплекса мер по укреплению и развитию прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства. Речь, таким образом, идет об интегрированной и долгосрочной государственной политике, которая в американской политической мысли, например, определяется даже не как Стратегия национальной безопасности (она излагается в США раз в четыре года), а как Большая Стратегия (хотя она не носит официального характера, но рассчитана по крайней мере на 10-15 лет) [Collins 1973]. Итак, становится ясным: для того, чтобы приступить к определению главных направлений политики национальной безопасности, а затем и приоритетов внутренней и внешней политики, следует вначале разобраться с идеей и понятием "развитие" (и, соответственно, "Стратегия развития"). 58 В этом контексте "политика" понимается как результат столкновения и последующей гармонизации жизненно важных интересов личности, общества и государства (своего рода "золотое сечение" этих интересов и "результирующая" их взаимного плодотворного конфликта, ведущего в конечном счете к установлению необходимого и достаточного компромисса). Понятие "политика" здесь существенно отличается от таких, например, понятий, как "управление" и "власть". 59 Переход России к такому развитию провозглашен, в частности, в Указе Президента РФ от 1 апреля 1996 г. "О концепции перехода к устойчивому развитию". 60 Понятие «развитие» отличается от таких категорий, как «рост», «эволюция», «модернизация». В условиях ничем не ограничиваемого и не сдерживаемого роста (производства, потребления, даже уровня жизни) нередко не может быть развития. В условиях избытка ресурсов надобности в нем просто не возникает. И наоборот: дефицит ресурсов вынуждает именно к развитию. Развитие страны – это не рост производства и потребления (хотя и может сопровождаться их ростом, модернизацией и т.д.), а прежде всего развитие человека, граждан и их сообществ. Оно предполагает не дележ ресурсов, а их умножение посредством выработки новых способов употребления наличного материала и новых технологий в деятельности. А богатство и благосостояние являются не начальным условием, а побочным продуктом развития. 53 Отсюда, в свою очередь, вытекает еще один методологический принцип подготовки документов по национальной безопасности – их строгая иерархия. Его можно сформулировать так: политика безопасности России в ближайшее десятилетие, целью которой является возрождение страны через укрепление российской государственности, удержание нынешних геополитических рубежей, восстановление роли и влияния России на мировой арене в качестве великой державы, должна быть основана на Стратегии национального развития и безопасности в пределах жизни одного поколения. Ее задачей является вхождение России в категорию крупнейших держав мира, лидирующих по качеству жизни и влиянию на мировую политику. В свою очередь, Стратегия национального развития и безопасности должна быть основана на Концепции национальной безопасности России61 (включающей ее вековые интересы), задача которой – сохранение, воспроизводство и развитие российского суперэтноса как носителя самобытной национальной культуры, призванной стать одним из важнейших элементов формирующейся в мире интеркультуры. Два методологических подхода к обеспечению безопасности Методология политики обеспечения безопасности сегодня нуждается в существенном обновлении за счет освоения современных достижений научной мысли. Речь идет в первую очередь о кардинальном изменении общего подхода к обеспечению безопасности, безотносительно к тому, будь то политика, борьба с преступностью или экология. За словесной формулой «обеспечение безопасности» стоит озабоченность чрезвычайно широким, к сожалению, кругом негативных явлений самого разного масштаба – от угроз жизни и деятельности отдельного человека до опасности глобальных катастроф. И смотреть на проблему безопасности можно с разных позиций: напуганного обывателя, сотрудника правоохранительных органов, ученого – специалиста по теории надежности, Президента страны и т.д. В качестве методологического подхода, адекватного для исследования этого круга проблем, следовало бы, на наш взгляд, использовать применявшийся в 1994— 1998 гг. при подготовке целого ряда документов в аппарате помощника Президента 61 В современном политическом лексиконе понятие «концепция» употребляется в намного более узком и краткосрочном смысле, что неверно со строго методологической точки зрения. Так за 90-е годы ХХ в. были разработаны три концепции национальной безопасности – 1993, 1997 и 2000 гг., две последних были утверждены Президентом РФ. 54 РФ по национальной безопасности деятельностный (или системно-деятельностный) подход, разработанный в свое время методологической школой Г.П.Щедровицкого.62 Господствующий в настоящее время предметно-отраслевой подход представляет собой современную форму выражения более общего подхода и мировоззрения, который называется натуралистическим. В рамках этого подхода, «опасность—безопасность» есть объективная характеристика внеположенных условий, среды нашей жизни и деятельности. Вектор опасности мыслят как направленный снаружи на систему, безопасность которой хотят обеспечить. Соответственно, деятельность по обеспечению безопасности направляется на преобразование внешней среды, локализацию и блокировку возможных источников опасности в ней и/или на отгораживание от этой среды потенциальных источников опасности. Даже говоря о «внутренних» опасностях, всегда разделяют угрожаемую, подверженную опасности систему и источники опасности, выделяемые и помещаемые, следовательно, вне угрожаемой системы. В рамках деятельностного (системно-деятельностного) подхода картина представляется ровно противоположным образом: «опасность—безопасность» выступает как характеристика нашей собственной деятельности, а системное представление о последней объединяет воедино источник опасности и угрожаемый объект. Опасность всегда полезнее и продуктивнее трактовать как внутреннюю и связывать ее не с «опасными природными процессами» или кознями «врагов», а с дефицитом собственных средств и методов работы. Иначе говоря, источником любых и всяческих опасностей являемся мы сами, а представления о внеположенных опасностях суть не более чем «превращенные формы», мифологемы психологического происхождения. Для начала следует развести две указанные позиции по ключевым вопросам. Что именно подвергается опасности и, соответственно, является объектом обеспечения безопасности? В чем источники опасности для этих объектов? Каковы, в самом общем виде, пути обеспечения безопасности, необходимые знания и средства? При фиксации «состояния опасности» угрожаемыми объектами традиционно считаются предметные образования – люди, их имущество, предметы их жизнедеятельности и труда, территории, производственные процессы и т. п., вплоть до таких «универсальных» объектов, как государство, общество, цивилизация. Источниками опасности считаются «опасные процессы», объективно присущие миру и зарождающиеся в нем – в природе и человеческом обществе, в частности, в связи с «научно-техническим 62 Методологические принципы школы Г.П.Щедровицкого использовались в работе аналитической группы (координатор группы – автор данной статьи) Администрации Президента РФ в 1994-1998 гг. при разработке документов по национальной безопасности. 55 прогрессом» (широко распространен тезис об объективном возрастании опасности аварий и катастроф с ростом достижений науки, техники и производства). Следствием этой идеологемы «опасного окружения» является концепция защиты угрожаемых объектов: задача состоит в исследовании «опасных процессов» как части предзаданной объективной реальности, прогнозировании их поведения и принятии соответствующих защитных мер. Альтернативная, деятельностная точка зрения исходит, во-первых, из того, что все основные ценности, которым могут угрожать неблагоприятные изменения, вписаны в системы жизни и деятельности человека; негативные явления связываются с разрывами деятельности – невозможностью или трудностью ее осуществления. Отсюда следует, что никаких опасностей вне и независимо от нас и нашей деятельности в природе и технических системах как таковых не существует. Опасны или безопасны сами наши системы деятельности, и зависит это не от свойств материала, с которым нам приходится иметь дело (природы, конструкций, действий других людей и пр.), а от наличия или отсутствия у нас форм организации, методов и средств работы с данным материалом и протекающими в нем процессами в данных условиях. «Сопротивление материала» может быть опасным лишь в той мере и потому, насколько и почему мы не знаем законов его (материала) жизни, не умеем прогнозировать его поведения, не обладаем методами и средствами его оформления, желаемого употребления и контроля. Из этой точки зрения вытекает принципиально иное понимание и объяснение природы катастрофического положения дел, сложившегося на многих производствах, в общественных структурах, в целых городах и регионах («зонах экологического бедствия») и пр., а также совершенно иная, чем в натуралистической парадигме, концепция деятельности в области обеспечения безопасности – обращенная на ликвидацию дефицита собственных средств, на обогащение знаниями о человеческой деятельности и способностями адекватно действовать в реальных ситуациях. Системно-деятельностная методология, как представляется, открывает новые возможности для решения многих проблем национальной безопасности. Например, новые подходы к обеспечению национальной безопасности требуют новой ресурсной политики. Согласно господствующему в настоящее время натуралистическому подходу, и в России, и в мире в целом, ресурсы существуют объективно (внеположенно, предзаданно) по отношению к деятельности (т.е. естественно) и должны быть «втянуты» извне в деятельность для ее бесперебойного функционирования в качестве либо исходного материала («сырьевые ресурсы»), либо иных важных компонентов обеспечения («финансовые ресурсы», «кадровые ресурсы» и пр.). Согласно второму, деятельностному представлению, основополагающие рамки для понятия «ресурсы» – целенаправленная 56 человеческая активность. Ресурсы следует понимать как искусственно-естественные. Ими становится то и тогда, для чего и когда появляются возможности и способы употребления этого в деятельности. Риски, вызовы и угрозы безопасности Ответ на вопрос, что именно надо делать для обеспечения национальной безопасности (т. е. постановка конкретных целей и задач этой деятельности), напрямую зависит от того, как нам удалось обрисовать предмет национальной безопасности, выделив процессы, жизненно важные для человека как гражданина (в т.ч. процессы, выступающие как интересы общества и государства). Тогда мы можем понять, что представляют собой разрывы, помехи протеканию процессов, с которыми связаны риски, вызовы и угрозы национальной безопасности, и выделить источники этих угроз. Здесь следует сделать важное методологическое пояснение. Риски, вызовы и угрозы мы рассматриваем как разные степени опасности. В этом терминологическом ряду риски – самый низкий уровень опасности, а угрозы – самый высокий уровень. Важнейший компонент политики национальной безопасности состоит в освоении и умелом применении технологий перевода угроз в вызовы, а вызовов – в риски. Если же риски перерастают в вызовы, а вызовы в угрозы, то это – несомненный признак серьезных сбоев в системе безопасности той или иной страны. Проиллюстрируем это положение вначале на простом бытовом примере. Любой, даже очень опытный, водитель, садясь за руль автомобиля и выезжая на шоссе, подвергает свою личную безопасность и безопасность своих пассажиров определенному риску. Водитель, превышающий установленную скорость движения, переводит опасность на более высокий уровень – уровень вызова. Если же он садится за руль в нетрезвом виде или ведет машину, не обращая внимания на знаки дорожного движения – то это уже угроза для его личной безопасности и для безопасности пассажиров. Такая же иерархия уровней опасности существует и для пешехода. Если он переходит улицу в положенном месте, на зеленый свет светофора – это риск; если на красный сигнал светофора, даже при отсутствии машин – это вызов; если же в потоке машин в неположенном месте – это уже угроза. Оба этих примера, кстати говоря, подтверждают правильность основного методологического правила мыследеятельностного подхода: опасности существуют не вне нас, а внутри; мы сами их для себя создаем собственной деятельностью. Иначе говоря, как говорил в «Собачьем сердце» М.Булгакова профессор Ф.Ф.Преображенский, «разруха не в сортирах, а в головах». Указанные рассуждения применимы к любой проблеме национальной или международной безопасности. Например, сегодня уже доказано, что транснациональный терроризм (и, в частности, движение «Талибан») – это не бог весть откуда взявшаяся 57 проблема, а явление рукотворное, продукт деятельности американских и советских спецслужб, который лишь вышел (или не вышел?) из-под их контроля. Возможность чеченского вооруженного мятежа представляла собой в 1991—94 гг. лишь гипотетический риск. Его перерастание в вызов, а тем более в угрозу национальной безопасности возможно было тогда предотвратить путем вывоза всей боевой техники и стрелкового оружия с территории республики. Однако по определенным причинам (не будем их здесь анализировать) этого сделано не было, что и привело к двум чеченским кампаниям по подавлению вооруженного мятежа. Расширение НАТО на Восток – это, конечно, не угроза, а лишь вызов национальной безопасности России, который вполне возможно перевести в категорию риска в случае успешной дипломатической работы по установлению партнерских отношений и трансформации этого военного блока в организацию коллективной безопасности с участием России. То же самое можно сказать и о экономическом и военном усилении Китая: пока это лишь вызов для национальной безопасности, который сегодня не слишком сложно перевести в категорию риска путем укрепления военнополитических и регламентации экономических отношений (включая строгий контроль над миграционныхми потоками) с этим важнейшим для России партнером. Отсюда вывод: анализ любой проблемы национальной и международной безопасности должен начинаться с анализа рисков, вызовов и угроз и возможностей перевода угроз в вызовы, а вызовов – в риски. Однако в свете сказанного выше нельзя не видеть «угрозу» того, что наследие предшествующей исторической эпохи еще долго не позволит нам создать адекватные механизмы выработки решений о национальных интересах и угрозах этим интересам. В Законе «О безопасности» 1992 г. сказано (ст. 15), что «определение жизненно важных интересов личности, общества и государства и выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности» есть первая из основных задач Совета Безопасности Российской Федерации. Не окажется ли так, что выработка соответствующих решений станет – в силу привычных методов ее организации – кабинетной работой, мало затрагивающей, как минимум, «личность» и «общество»? Конечно, с одной стороны, сегодня можно достаточно четко обозначить главные направления поиска угроз национальной безопасности России, опираясь как на методологические представления о сущности обеспечения безопасности, так и на анализ современного состояния страны. Но с другой стороны, видна и проблемная сторона этой работы, ставящая на повестку дня, строго говоря, не вопрос «что является угрозами?», а вопрос «как определять угрозы национальной безопасности при сегодняшнем состоянии 58 российского общества?» (впрочем, последний вопрос в современной социокультурной ситуации можно отнести к любой стране). Порочность ведомственного подхода Проблема национальной безопасности имеет свои особенности. Каждый приходит к ней по-разному, и у каждого свой подход. И ни один из этих подходов не оказывается лишним или избыточным. Это говорит о том, что ни на уровне экспертного сообщества, ни на уровне политического класса в целом эта проблематика, конечно, не исчерпана: многие комплексные междисциплинарные исследования еще, несомненно, впереди. Это не всегда понимают представители ведомств, которые порой имеют весьма односторонний и узкий взгляд на национальную безопасность (сужу об этом в том числе и по себе). Тут вспоминается индийская притча о трех слепцах, которые встретили слона. Каждый из них, ощупав это животное, составил о нем свое представление, совершенно не похожее на представления других. Первый слепой, тронув бок слона, сказал, что это – крепостная стена. Второй, наткнувшись на ноги, стал утверждать, что это – дворцовые колонны. Третий дотронулся до хвоста и заявил, что это веревка. Возможно, были и другие слепцы, которые судили о слоне по хоботу, бивням и другим частям его тела. Этим ни в коем случае мы не хотим сказать, что все, кто занимается проблемой национальной безопасности – слепцы. Это скорее аллегория порочности узковедомственного подхода к вопросам национальной безопасности. При этом неистребимым оказывается желание высокомерно отбросить все, что было сделано раньше, в том числе и национальным академическим сообществом. Ошибочность такого подхода неоднократно подтверждалась у нас на глазах, однако, он продолжает репродуцироваться снова и снова. И системный кризис национальной безопасности, который мы наблюдаем сегодня – результат не только недостаточной профессиональной некомпетентности, но и коренной порочности самого ведомственного подхода. Перефразируя О.Бисмарка, можно сказать, что игнорировать мнение независимых экспертов сегодня – это не только ошибка, но и преступление. И очень опасное, учитывая деликатность данной проблемы и возможные последствия ее неверного решения. Ведь оно чревато не только крушением амбиций отдельных чиновников и политиков, но и способно привести к массовым человеческим жертвам. Проблематика безопасности России с 1991 по 2008 г., с одной стороны, как кажется на первый взгляд, достаточно проработана (о чем говорит огромный объем изданной за эти годы научной литературы), а с другой, всегда актуальной и вечно новой. 59 Этот период уникален, пожалуй, тем, что тогда шли процессы становления новой российской государственности, интенсивного поиска нашей страной новой национальной идентичности. Процессы эти еще далеки от завершения. Но основные интеллектуальные прорывы (в том числе и методологические – и на уровне власнтых структур, и в экспертном сообществе), концептуальные блоки политики национальной безопасности были заложены в первые 10 лет существования новой России63. Мощный интеллектуальный прорыв, в частности, получил воплощение в Послании Президента РФ по национальной безопасности от 13 июня 1996 г. И хотя оно осталось не слишком замеченным – а было оно выпущено в период между двумя турами президентских выборов, которые тогда носили (впрочем, как и всегда в России) "судьбоносный характер" – это был серьезный вклад и в теорию, и в практику политики национальной безопасности: наиболее важные и принципиальные положения этого документа затем многократно тиражировались и воспроизводились в последующих государственных материалах и выступлениях высшего политического руководства России. При этом особенностью нашей работы была опора на экспертное сообщество, чего сейчас – ни в Администрации Президента РФ, ни в Правительстве РФ – к сожалению, нет. Должно было пройти время с тем, чтобы положения выработанной тогда политики национальной безопасности прошли испытание. И это произошло. Сегодня можно утверждать: правильность основных положений этой политики была подтверждена. Нынешние чиновники, увы, не используют наработки, которые тогда были сделаны. И не могут избежать системных ошибок, связанных с неверными методологическими и концептуальными подходами к национальной безопасности. Косвенно это подтверждает правильность наработанных тогда подходов. И сейчас, выпустив Стратегию национальной безопасности до 2020 года, власть, похоже, наступила на те же грабли. Работа, похоже, велась без опоры на научную методологию, без должной опоры на науку вообще. А следовательно, это очередной Автор пришел к проблематике национальной безопасности через практическую работу в Администрации Президента РФ. В 1994 г. он был приглашен на работу в аппарат помощника Президента РФ по национальной безопасности и получил задание подготовить проект политики национальной безопасности, а затем – проект Послания Президента РФ по национальной безопасности Федеральному Собранию РФ. Таким образом, ему и его коллегам пришлось руководствоваться не академическим интересом, а выполнять вполне конкретную практическую задачу, поставленную Президентом РФ. Они прекрасно понимали, что эта задача не могла не быть выполнена и точно в срок, учитывая строгость аппаратной дисциплины. Но они понимали и то, что без добротной методологии и теории такие документы не изготовишь. И тогда по согласованию с помощником Президента РФ по национальной безопасности была создана аналитическая группа независимых экспертов на основе именно междисциплинарного подхода (в нее вошли методологи, глобалисты, экономисты, философы, социологи, эксперты-международники, дипломаты). Эта группа и разработала основные документы по национальной безопасности, в частности, Послание Президента 1996 г. 63 60 промежуточный, "проходной", переходный документ. Это значит, мы все неизбежно будем свидетелями новых сбоев в функционировании системы национальной безопасности. И снова за эти сбои вряд ли кто-нибудь ответит. И это не может не беспокоить. Безопасность: исследовательская повестка дня Обратим внимание на методологические выводы, которые приобрели в последние годы особую актуальность. Они могли бы стать предметом отдельных комплексных исследований по тематике национальной и международной безопасности, политических проблем международных отношений и глобального развития. Ограничимся пятью позициями. Первое. Вопросы национальной и международной безопасности находятся в отношениях диалектической взаимосвязи. Этому во многом способствует упомянутое выше стирание грани между внутренней и внешней политикой в условиях глобализации. Далеко ее случайно кризис поразил сегодня одновременно системы национальной безопасности отдельных государств, включая Россию, и систему международной безопасности. Любой сбой в системе национальной безопасности, во всяком случае крупных государств, наносит ущерб системе международной безопасности. Системы национальной безопасности отдельных стран становятся по существу кирпичами, а в случае крупных стран – и несущими опорами здания международной системы. Чем они прочнее – тем прочнее это здание. В ХХI в. нельзя поэтому строить свою национальную безопасность в замкнутом формате или, что еще хуже, за счет национальной безопасности другого государства или международной безопасности. За попытки это делать приходиться жестоко расплачиваться. События 11 сентября 2001 г. это убедительно подтвердили. С другой стороны, наличие брешей в системе международной безопасности больно бьет по безопасности национальной. Второе. Сегодня, как никогда, стало очевидным, что мы имеем дело с системным кризисом глобального управления. Все без исключения механизмы глобальной безопасности оказались неадекватными новым вызовам и угрозам. На наш взгляд, требуется серьезное развитие этой темы. Третье. С каждым годом становится все более очевидной необходимость анализа политики национальной безопасности в контексте стратегии развития. При этом в иерархии общегосударственных политических документов стратегия национального развития выступает по отношению к политике национальной безопасности как более 61 общий, а потому первоочередной документ. Без четкого представления о стратегии развития сложно (если возможно вообще) определить, безопасность чего, собственно, следует защищать. А стратегии развития у нас как не было, так и нет64. В этом одна из фундаментальных причин топтания на месте с концепцией национальной безопасности. Ведь еще классики учили, что если не решить общие вопросы, то при решении более частных мы обречены на то, чтобы постоянно натыкаться на эти общие вопросы. Четвертое. Все более государственной ресурсной явной становится и необходимость разработки политики – и в целях обеспечения национальной безопасности, и в интересах стратегии развития. Здесь у нас также – явный провал. Именно хорошо продуманная и взвешенная ресурсная политика призвана обеспечить конкурентоспособность России как государства, национальной экономики, ее отдельных отраслей, отечественных частных компаний, инновационных систем и проч. в глобальном мире, что является одной из главных предпосылок национальной безопасности. Пятое. Серьезным пробелом в исследовании проблем национальной безопасности является механизм (механизмы) ее обеспечения. Здесь для исследователя – "непаханное поле", поскольку эффективного национального механизма нет вообще. А то, что есть – это причудливый симбиоз рецидивов управленческого опыта нашего славного прошлого, которое, впрочем, подверглось разрушительной редукции, и копирования западных (в основном американских) наработок. Национального же механизма нет, что, впрочем, неудивительно, поскольку мы еще не определились, какое государство мы строим – "ядро СССР", как выразился В.Путин, реставрируем ли дооктябрьскую Россию или создаем государство "с чистого листа", т.е. с 1991 г. Пока у нас получается некий эклектический гибрид из всех трех вариантов. А потому и механизм обеспечения национальной безопасности – а это в первую очередь четкий и эффективный механизм разработки, принятия и реализации государственных решений в этой области – у нас также носит симбиотический характер. Кстати, этот вопрос также тесно связан с ресурсной политикой, т.е. просчетом актуальных ресурсов. Если я, например, "принял решение" поехать с семьей на Багамы, имея в кармане $10, то это значит, что я никакого решения не принял, ибо не просчитал свои ресурсы. Сегодня требуются новые методы актуализации ресурсов. «Ресурсы» возникают в ходе реализации преобразований существующих систем деятельности (или при рождении новых, не существовавших ранее систем). Возникают они в рефлексии и прожективном 64 Подготовленная министерством экономического развития РФ «Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации» (появилась на сайте министрерства в октябре 2008 г.), на наш взгляд, является ведомственным документом, который не носит характера общенациональной Стратегии развития. 62 мышлении творчески мыслящего человека, которого по тем или иным причинам не устраивает функционирование действующих систем. Формирование новых или кардинальное обновление существующих систем выливается в создание нового способа употребления материала в преобразуемой деятельности сверх или вместо того материала, который уже ею организован и в ней используется. По завершении же процесса преобразований, когда новая система деятельности начинает исправно функционировать, «новые ресурсы» снова превращаются в известные, нормативно описанные организованности деятельности («сырье», «технические средства», «кадры» и т.д.), которые должны лишь восстанавливаться, возобновляться по мере «износа» или невозвратного использования в течение всего срока эксплуатации данной системы деятельности. Новая ресурсная политика призвана обеспечить конкурентоспособность России как государства, национальной экономики и ее отдельных отраслей, отечественных частных компаний, инновационных систем и проч. в глобальном мире, что является одной из главных предпосылок национальной безопасности. Включаясь в процессы глобализации, Россия должна не только реалистично оценивать свой ресурсный потенциал, но и уметь им управлять. Соответственно, необходимы новые осуществления ресурсной политики, которая в механизмы и инструменты условиях жесткой конкуренции национальных государств и других субъектов (ТНК и др.) на мировой арене, становится одним из главных направлений политики национальной безопасности. С точки зрения наблюдателя, Россия по природным богатствам занимает первое место в мире. Но с точки зрения инвестора, менеджера или предпринимателя, нацеленного на использование этих богатств, дело обстоит ровно противоположным образом: у нас нет соответствующих концепций, программ и проектов; эти ресурсы не включаются в хозяйственный оборот, а, следовательно, не являются богатством, никак не способствуя развитию России и благосостоянию ее граждан. Это лишь потенциальные ресурсы. Между тем, обеспечивать их безопасность (сохранность) нужно, что поглощает актуальные, реальные ресурсы и лишь ослабляет страну. Сами же они при этом остаются бесполезными и не вносят вклада в развитие и, следовательно, обеспечение безопасности. В заключение деятельностному хотелось бы методологическому вновь привлечь подходу к внимание проблемам к системно- обеспечения безопасности. Этот подход, очевидно, имеет превосходство над господствующим во всем мире натуралистическим, является достижением русской мысли конца ХХ – начала ХХI в., которое – при надлежащем использовании – могло бы дать России важнейшие интеллектуальные преимущества перед другими странами. Хотелось бы 63 надеяться, что российское руководство и, в частности, те чиновники, которые занимаются сложными и захватывающе интересными проблемами национальной и международной безопасности, когда-нибудь созреют до этого понимания. Примечания Кастельс М. 2005. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. Пер.с англ. М. Концепция национальной безопасности РФ от 17 декабря 1997 г. Концепция национальной безопасности РФ от 10 января 2000. Независимая газета. 2003. 24 марта. Поиск национально-цивилизационной идентичности и концепт «особого пути» в российском массовом сознании в контексте модернизации. Под ред. В.Пантина. 2004. М. Послание по национальной безопасности Президента РФ Федеральному Собранию от 13 июня 1996 г. Рац М. 1995. Политика развития. М. Русская идея: демократическое развитие России. 1996. М. Collins J.M.. 1973. Grande Strategy. Annapolis, Maryland. Марк Зусьевич Шкундин, профессор кафедры мировой политики факультета мировой экономики мировой политики ГУ-ВШЭ Глава четвертая Теория международных отношений в условиях глобализации Глобализация в 90-е гг. ХХ в. превратилась в одно из наиболее употребляемых при анализе современных международных отношений понятий, и продолжает активно использоваться для характеристики происходящих на мировой арене процессов. В зависимости от идеологических, политических, культурологических или религиозных 64 предпочтений варьируются исследователя очевиден толкования этого явления, но для его объективный характер, делающий непредвзятого неуместной как апологетику глобализации, так и попытки связать с ней все вызовы и кризисы современного этапа развития. Перемены в современных международных отношениях носят структурный характер и позволяют говорить о вступлении человечества в качественно новый этап развития, при этом очевидны как невозможность возврата к пройденным схемам и моделям, так и попытки начать отношения с «белого листа», нарушить «связь времен». Оставив в стороне рассуждения о формационном характере процесса глобализации (имея ввиду феодализм, капитализм, коммунизм), необходимо признать, что это явление – результат системообразующих сдвигов в социально-экономической и идейно- политической сферах. Глобализация не зависит от интересов или установок тех или иных государств, или каких бы то ни было идеологических предпочтений. Очевидно, что обозначенные факторы накладывают свой отпечаток на ее развитие, ускоряя или замедляя его, придавая тот или иной специфический характер отдельным аспектам этого явления. Многие вопросы складывающейся системы международных отношений являются предметом острых дискуссий – «полюсность», роль наций–государств, судьба национального суверенитета, значение надциональных институтов и т.д., содержание которых будет раскрыто в дальнейшем изложении. Вопросы терминологии Говоря же о глобализации и международных отношениях необходимо уточнить используемую в связи с этим терминологию. Следует развести два понятия «однополюсность» и «унилатерализм». Первое относится к архитектуре международных отношений, наряду с двухполюсностью и многополюсностью, образуя структурную триаду, своего рода базис. Второе – характеризует определенный набор средств и методов внешней политики того или иного государства, т.е. элемент надстройки. Понятие «полюсности», заимствованное из географии, обычно конфронтационное, воспринимается не учитывая как при нечто этом взаимоотталкивающее и взаимозаинтересованность и взаимосотрудничество. Кроме того, ряд исследователей указывает на наличие в природе лишь двух полюсов, в связи с чем делается вывод о некорректности использования этого термина и предпочтительности употребления понятия «полицентризма». Однако общепринятость использования «полюсности» позволяет применять этот термин для 65 анализа трансформации глобальной структуры международных отношений с той же долей условности, с какой используется понятие «красные чернила». В мировой литературе в связи с влиянием глобализации на международные отношения отмечают следующие характерные тенденции: объективное - усиление проницаемости межгосударственных границ, принимающее различные формы; - резкое возрастание объемов и интенсивности трансгосударственных, транснациональных перетоков капиталов, информации, услуг и человеческих ресурсов; - массированное распространение унифицированных стандартов потребления во всех частях планеты; - усиление роли негосударственных регуляторов мировой экономики и международных отношений; - невозможность разграничения внешней и внутренней политики; - формирование единого пространства коммуникационного общения, резко усиливающего возможность для социализации личности, то есть для непосредственного приобщения индивида, где бы он ни находился, к общемировым информационным процессам; - возникновение «идеологии глобализации» как совокупности взаимосвязанных постулатов, призванных обосновать одновременно благо и неизбежность тенденций, «работающих» на объединение мира под руководством его цивилизованного центра. В международно-политической науке принято выделять несколько измерений глобализации как постоянно идущего исторического процесса. Относительно этого измерения глобализации можно заметить, что в истории развития человечества действительно наблюдается тенденция к все большему расширению пространства, на котором происходит интенсивное взаимодействие и структурирование международных отношений – как универсализации и гомогенизации мира. Понимание глобализации как универсализации (усиления черт всеобщности) и гомогенизации (движения к однородному строению) мира можно датировать недавним прошлым, когда строились прогнозы о появлении глобальной деревни и всемирного правительства. Глобальная деревня – метафора, используемая в журналистике и популярной литературе, дабы выразить представление о том, что все люди на Земле объединены единой судьбой. Считается, что глобальная деревня становится возможной благодаря распространению универсальных культурных образцов, развитию технологий (в первую очередь транспортных, информационных и коммуникационных), мировых торговой и финансовой систем и т.п., соединяющих всех людей во взаимосвязанное и взаимозависимое 66 сообщество. Всемирное правительство как термин означает гипотетическое, предполагаемое возникновение всемирного центра власти. Необходимо также иметь в виду, что отнюдь не всегда распространяются именно западные культурно-цивилизационные образцы. Налицо и обратный процесс. Симптоматичен интерес индустриально развитых обществ к восточным религиям, африканской культуре и т.п. В этом смысле вряд ли правильно говорить о глобализации, как только о вестернизации мира. Вообще могущество и влияние все менее и менее взаимосвязаны. Призывы США к к изменениям все менее будут встречать отклик, программы помощи будут менее эффективны, санкции будут давать меньший результат. Так, КНР оказала решающее воздействие на Северокорейскую ядерную программу, давление США на Тегеран было усилено несколькими западноевропейскими странами и ослаблено сопротивлением Китая и России санкциям против Ирана. То же относится к правительству Судана в связи с Дарфуром. Пакистан, также как Иран, Северная Корея, Венесуэла и Зимбабве неоднократно демонстрировали способность противостоять нажиму США. Эта тенденция расширяется и на культуру и информацию. Индия производит фильмов больше, чем Голливуд. Умножаются альтернативы американскому ТВ. Распространение информации - такой же результат бесполярности, как распространение оружия. И все же, несмотря на все положительные качества глобализации, в ней нужно видеть и определенные сложности и противоречия, так как она в известном смысле сфокусировала в себе все противоречия и конфликты современности. Это отнюдь не линейный, развивающийся равномерно и позитивно процесс, в нем много неоднозначных, в том числе негативных моментов. В одних странах и регионах глобализация в большей мере влияет, к примеру, на экономическую сферу, в других быстрее идет внедрение новых технологий. Многие страны по разным причинам (политическая изоляция или самоизоляция, отсутствие технологических возможностей и т.п.) вообще оказались на периферии глобальных тенденций. Более того, в результате очень высоких темпов современной глобализации, прежде всего в технологическом плане, разрыв в социально-экономической развитости между странами отдельными регионами, вовлеченными в данный процесс, с каждым годом становится все ощутимее. Такая дисгармония развития, в свою очередь, порождает новые вызовы и угрозы миру: относительно бедные страны скатываются на еще более низкий уровень; из них идет поток массовой миграции (перенаселение) в благополучные регионы; в обделенных странах возникают плохо управляемее конфликты и т.п. В итоге появляются «новые 67 недовольные», «новые изгои» по размежеванию «Север-Юг», с одной стороны, а с другой – по линии расслоения населения в развитых странах, где формируется, преимущественно из иммигрантов, фактически не включенный в социально-политическую систему современный «низший класс». Это явление уже зафиксировано в теориях «расколотых цивилизаций», «столкновения цивилизаций». С.Хантингтона, противоречий центрпериферия И.Валлерстайна и т.п. Есть и другое очень важное обстоятельство. Вследствие прозрачности границ легитимные государственные институты утрачивают все большую часть своих властных полномочий. Государству сложнее регулировать национальную экономику, особенно мобильные финансовые потоки (яркий пример тому – финансовые кризисы 1997-1998 гг. в Юго-Восточной Азии и России, не говоря уже текущем мировом финансовом и экономическом кризисе.). В условиях глобализации государство-нация перестает выступать в качестве единственного субъекта, монопольно интегрирующего интересы крупных общностей и представляющего их на международной сцене. Однако, именно государства, точнее – наиболее сильные из них, формируют глобальное человеческое сообщество, исходя из своих целей и интересов и добиваясь реализации той или иной модели мироустройства. Относительно симметрично измерениям глобализации существуют соответствующие прогнозы ее последствий для системы международных отношений. Оптимистический сценарий акцентирует внимание на преимущества глобализации, исходя из того, что распространение принципов либеральной экономики, расширение демократических прав и индивидуальных свобод соответствуют поступательному развитию человечества. Отмечается также и то, что глобализация способствует большей прозрачности государств и формированию более сложных международных структур, при которых человечество, в конечном счете, окажется в «одной лодке» под соответствующим глобальным управлении. Пессимистический сценарий не видит в глобализации предпосылок к формированию всемирного свободного рынка, а, напротив, считает, что она ведет к росту концентрации капитала в наиболее развитых странах и нарастанию разрыва, как в абсолютных, так осуществляющейся и относительных глобализации цифрах. препятствуют Более того, демократизации многие аспекты международных отношений и возникновению мирового гражданского общества. Скептический сценарий отвергает крайние позиции в оценке последствий глобализации, с сомнением относясь как к выводам о ее благотворительной миссии, так и к оценкам о ее гибельном воздействии на человеческую цивилизацию. Основная идея скептиков состоит в том, что процессы обозначенные термином «глобализация», являются 68 объективными и неизбежными. Они действительно открывают перед странами и народами новые возможности, но и ставят их пред новыми вызовами, что неизбежно требует наличия сильного и эффективного государства, способного противостоять идеологии «глобализма» богатых государств и выработать стратегию осознанной адаптации к требованиям новой эпохи. Скептики высказывают сомнение и относительно глобальной сети Интернета, которая в ее нынешнем состоянии не может гарантировать нейтрального и положительного воздействия на то или иное общество. Основной исторического характеристикой возникновения международных является постоянная отношений с момента трансформация. их Изменения затрагивали и содержание этого процесса его формы, и состав участников. Можно с уверенностью утверждать, что глобальная система международных отношений сложилась лишь к началу ХХ века, когда закончилось «освоение» земного шара, и «европоцентристская» модель стала проявлять элементы собственной исчерпанности, о чем говорили испано-американская и русско-японские войны. В основе этого явления лежали превращение мира в единый рынок капиталов, товаров, услуг и рабочей силы, что, в свою очередь, потребовало увеличения доступа к природным ресурсам и источникам сырья. Невиданный в мировой истории скачок в развитии производительных сил обусловил относительную самостоятельность глобальной системы международных отношений и ту двойственную роль, которая она играет в формировании мировой политики. С одной стороны – это укрепление стабильности, сглаживание возникающих противоречий, создание универсальных организаций – Лиги наций, а затем Организации Объединенных Наций. С другой – аккумуляция конфликтного потенциала, что привело к мировым войнам и беспрецедентной гонке вооружений. Изменения в глобальной системе международных отношений, прежде всего в ее структурной организации, происходят под воздействием межгосударственных политических отношений, столкновения национальных интересов, сдвигов в расстановке сил на мировой арене – соотношения военно-политических, экономических, социокультурных, идеологических и других потенциалов. Важным, но не определяющим фактором является степень однородности ценностей и принципов, лежащих в основе взаимоотношений государств. Исторический опыт показывает, что однородность государств не гарантирует согласие, а разнородность не обязательно ведет к столкновению. Сколько полюсов достаточно? 69 Масштаб глобальной системы международных отношений включает в себя более шести миллиардов людей, около двухсот государств, более шести тысяч международных и неправительственных организаций, транснациональные корпорации, религиозные, политические и общественные течения. При этом различные ее компоненты образуют сложные, взаимозависимые и влияющие друг на друга коалиции, как на временной, так и на более продолжительной основе, что еще в большей степени затрудняет даже краткосрочное прогнозирование (пример тому – распад СССР, явившийся неожиданным для аналитиков как отечественных, так и зарубежных), не говоря о более далеких перспективах. Однако на глобальном уровне, опираясь на длительные исторические изменения в системе международных отношений, вполне правомерно выделить три основных типа глобальной структуры: многополюсный, двухполюсный и однополюсный. Кстати, выдающийся американский теоретик международных отношений Дж. Розенау характеризовал однополюсность как гегемонизм тоталитарного типа. В то же время такие специалисты как К. Уолтс или К. Райс считают двухполюсность закономерным результатом процесса сокращения числа великих держав. Более реалистической представляется оценка известного политолога Ч. Краутхаммера, который в конце 80-х годов ХХ века писал о наступающем моменте «однополюсности» и достаточно точно предсказал его окончание. Вследствие отмеченной сложности исторически сложившейся системы международных отношений ни один из указанных типов не существовал и не существует в чистом виде, в каждом из них присутствуют элементы, порой значительные, двух других. Однако очевидно, что определяющей характеристикой является соотношение центробежных и центростремительных сил. Для многополюсности характерно относительное равновесие; для двухполюсности – преобладание конфронтационного содержания; для однополюсности – стремление к насильственной унификации и жесткому контролю. Ведь опыт исторического развития показывает, что центральным, основным, базовым типом международных отношений была и остается многополюсность, которой противостоит однополюсность, а двухполюсность выступает в качестве своего рода переходного этапа, промежуточной стадии от одного типа к другому. Подобные построения отнюдь не предполагают формального равенства или одинаковых шансов на успех в постоянном противоборстве. Двухполюсность в исторической ретроспективе всегда выступала как период, непосредственно связанной с 70 конфликтом на различных его стадиях – подготовка к войне, собственно боевые действия, послевоенное урегулирование. Однако вплоть до ХХ в., т.е. глобализации международных отношений, двухполюсность не выходила за региональный уровень и заканчивалась восстановлением в той или иной форме существовавшей до конфликта многополюсности. Даже после первой мировой войны, приведшей к качественным изменениям соотношения сил, международные отношения восстановили основные характеристики многополюсности. Лишь Вторая мировая война качественно изменила содержание двухполюсности, поставив на повестку дня утверждение тоталитарной однополюсности в мировом масштабе, а после устранения этой угрозы привела к глобальной конфронтации, на десятилетия перекрывшей возможность установления новой модели многополюсности, отвечающей интересам развития мирового сообщества. Следует отметить, что стремление к однополюсности, установлению гегемонии той, или иной державы проходит через всю историю международных отношений: от Александра Македонского и Римской империи до наполеоновской Франции и бисмарковской Германии. ХХ век также дал примеры попыток добиться мирового господства. Однако никогда никому не удавалось обеспечить одноплюсное доминирование на сколько-нибудь значимый в историческом времени период. Крушение двухполюсной системы с точки зрения истории носило одномоментный характер, складывание же новой, идущей на смену модели международных отношений объективно носит эволюционный характер, ее реальное содержание и специфические формы еще далеки от конкретного воплощения. Разрушение мировой социалистической системы, а затем и СССР, привели к появлению «однополюсного» мира. Эту позицию разделяло в начале 90-х большинство аналитиков. В связи с утверждением т.н. «однополюсности» возникла «имперская» проблема. Превратились ли США в подобие Древнего Рима или, как писали некоторые, потерявшие чувство реальности политологи, намного превзошли его и по размаху, и по могуществу, а главное, по исторической перспективе. Как справедливо заметил Г. Киссинджер, империи не заинтересованы в том, чтобы подлаживаться в своих действиях к международной системе, они претендуют на то, чтобы самим быть такой системой. Центральной задачей империи является создание и управление иерархическим межгосударственным порядком, что, в свою очередь, требует регулирования внешней политики других государств. Для этого необходимо поддержание монополии на 71 использование организованной военной силы, и использование ее односторонне, но эффективно. В то же время имперские задачи включают в себя, в частности, внутренней безопасности и стабильности составляющих обеспечение империю частей, соответствующие расходы по ее поддержанию и ассимилированию местных элит. Идеи П. Кеннеди о падении империй в связи с «имперским» перенапряжением непосредственно относились к СССР, но США, несмотря на свои внутренние стабилизаторы и внутренний динамизм, оказались подвержены тому же «перенапряжению». США не просто должны в течение поколения оправляться от Ирака, они не в состоянии продолжать подобную операцию, тем более брать на себя новую ответственность. К середине 90-х гг. стали раздаваться голоса, выражавшие сомнения, насколько реально утверждение однополюсного порядка в качестве господствующей модели. События 11 сентября, широкая поддержка США мировым общественным мнением, успешные силовые акции в Афганистане и Ираке вновь «реанимировали» идею одноплюсного мира, хотя очевидная неспособность в одностороннем порядке решить кризисы на Балканах, Большом Ближнем Востоке, Корейском полуострове и других «горячих точках» планеты, показывают иллюзорность подобного подходы. В представлениях сторонников «однополюсного» мира существует единственный центр силы, где принимаются стратегические решения и осуществляется их реализация в различных частях мира. При этом в рамках «однополюсности» действует сложное равновесие ассиметричных сил, поддерживаемые путем внутренних балансов в атлантическо-трехсторонней системе военного и экономического союза, сконцентрированной вокруг США, что дает основание отдельным авторам утверждать о существовании т.н «плюралистической однополюсности», где США вместе со своими ближайшими союзниками заняли единственный нолюс. При анализе современных международных отношений необходимо учитывать как бесспорное лидерство США – экономическое, военное, культурное, политическое, так и очевидную несостоятельность претензий на т.н. «унилатерализм». Несовместимость «унилатерализма» с существующей реальностью объясняется не только неудачами этой политики в Ираке и Афганистане, но и противоречием ее объективным процессам, идущим в экономике и международных отношениях – прежде всего глобализации и транснационализации предпринимательской делающий мир более взаимозависимым и взаимосвязанным. деятельности, 72 Значительную дискуссию вызывает будущее «однополюсного» мира, перспективы его эволюции, возможность преодоления существующего положения. Двухполюсная система – и как идеальный тип, и как конкретный исторический феномен, наблюдавшийся в мире во второй половине ХХ века, – сохраняет свое значение как модель, с которой сопоставляют и нынешнюю систему, именуемую «однополюсной» и «многополюсные», как реально существовавшие в истории, так и гипотетические, материализация которых произойдет лишь в будущем. Основной характеристикой умершей двухполюсной системы являлось обеспечение беспрецедентно долгого мира между противостоящими блоками благодаря примерно равенству военно-политических потенциалов. Глобализация международных отношений возможна лишь на основе динамичного многообразия, в основе которого существование государств различной социальноэкономической ориентации, в том числе и традиционных обществ и находящихся на той или иной стадии переходного процесса. При этом наличие у отдельных государств базовых характеристик какой-либо общественной формации не является необходимым условием формирования общего полюса, в то же время есть примеры достаточно устойчивых объединений стран с различным общественно-политическим строем. В целом можно сделать вывод, что на протяжении ХХ века в международных отношениях осуществлялся переход от многополюсности к двухполюсности, а затем от двухполюсности к новой, усложненной многополюсности. При этом в результате Второй мировой войны, а затем войны холодной были сорваны попытки установления однополюсного миропорядка. Многополюсность и глобализация Многополюсная структура прямо связана с глобализацией. Глобализация по своей сущности благоприятна для образования многополюсности, которая, в свою очередь, помогает развертыванию глобальных процессов. Объективные противоречия заложены в самой глобализации. Ее общепризнанные цели не всегда совпадают с практическими способами их реализации. Глобализацию, в отличие от интернационализации экономических отношений, нельзя ограничивать экономикой или технологией. Как общественное явление глобализация ведет к возникновению противоречий национальных, государственных, этнических, религиозных, идеологических и др. Такие противоречия не просто замедляют 73 развитие глобализационных процессов, но при определенных условиях способны приводить к обострению противоречий вплоть до конфликта. Вполне вероятно, что под воздействием различных сил в отдельных регионах расстановка сил может складываться по моделям, не исключающим двухполюсность или даже однополюсность (например, Южная Азия или Средний Восток). Подобная ситуация, бесспорно, усилит действия центробежных сил на мировой арене. Однако в рамках многополюсной структуры такое развитие событий будет уравновешено укреплением стабильности на глобальном уровне, что обусловливается расширением и углублением взаимодействия между традиционными межгосударственными отношениями. Нелепо и бессмысленно обвинять глобализацию в терроризме, распространении оружия массового уничтожения (ОМУ), наркоторговле, организованной преступности, незаконной миграции, ухудшении экологической обстановки и многих других вызовах. Другое дело, что в современных условиях они приобрели глобальный характер. Одним из побочных последствий идущего в рамках глобализации научно- технического прогресса является значительное удешевление производства различных компонентов оружия, в том числе и массового поражения и высокоточного. Глубокий кризис, переживаемой всей системой нераспространения, вполне закономерно начался и развивается именно на этапе, когда глобализация достигла очевидных успехов и прорывов. Это относится и к Индии, и к Пакистану, уже овладевшими ядерным оружием, и к Северной Корее, возможно, им уже обладающей, и к Ирану, и еще к десятку «пороговых» государств. Новые технологии, развивающиеся в процесс глобализации, безусловно, несут с собой новые возможности. Однако одним из побочных эффектов стал быстрый рост теневой экономики. Глобализация открыла дополнительные каналы выхода на «официальную» экономику, без симбиоза с которой, в том числе по части отмывания денег, теневая экономика существовать не может. Созданная в связи с этим явлением международная служба финансового мониторинга, где в последние годы активную роль играет Россия, является одним из многочисленных примеров рожденных в ходе глобализации т.н. сетевых, в данном случае горизонтальных организаций. Глобализация, сопровождающаяся ускоренным экономическим ростом вне традиционных центров мирового производства, прежде всего в Азии, вновь обострила нефтяную проблему. В основе существующего относительного дефицита не только рост потребления (можно отметить уже устойчивую тенденцию к его сокращению в развитых странах) и недостаток перерабатывающих мощностей, сколько неуверенность в 74 международной политической стабильности. Учитывая взаимозависимость этих вопросов, в международных отношениях обостряется борьба за контроль над месторождениями и маршрутами транспортировки, что, в свою очередь, усиливает напряженность вокруг Каспия, на Большом Среднем Востоке, в Индийском океане. Силовые параметры политики государств продолжают оставаться одной из основных составляющих международных отношений. Более того, начало ХХI в. было отмечено существенным увеличением роли и значения этого компонента. Однако характерной чертой последних десятилетий является то, что попытки силовыми методами решить те или иные конфликты (Ливия в Чаде, Сомали в Эфиопии, Ирак в Кувейте и т.д) заканчиваются неудачей. С распадом двухполюсности в международных отношениях не прекратилось действие силовых факторов, прежде всего прямое применение вооруженной силы США и НАТО для разрешения спорных проблем регионального уровня, а также многочисленных локальных конфликтов. Это объясняется не только сложностями переходного периода, но и инерционностью внешнеполитического мышления. В конце первого десятилетия XXI в. достаточно стройное оформление получила концепция т.н. «бесполюсности», к авторам которой относится прежде всего председатель Совета по международным отношениям США Р.Н. Хаасс и ряд других теоретиков и практиков. По их мнению, основной характеристикой международных отношений XXI века является переход от мира, в котором доминировали одно, два или несколько государств, к ситуации, когда по крайней мере дюжина участников владеет или использует различные виды власти, что означает тектонический разрыв с прошлым, полярным миром. В отличие от многополюсности с ее несколькими различными полюсами или концентрациями власти, бесполюсность характеризуется многочисленными центрами с рассредоточенной властью. В многополюсной системе ни одна держава не доминирует, иначе она превращается в однополюсную, также не происходит концентрации власти вокруг двух держав, иначе она становится биполярной. Многополюсная система может допускать известное сотрудничество, даже принимая форму концерта держав, в котором несколько главных государств совместно устанавливают правила игры и наказывают тех, кто их нарушает. Оно может быть соревновательным, когда идет борьба за баланс власти, или конфликтным, когда он нарушен. На первый взгляд, сегодняшний мир кажется многополюсным. Главные державы – КНР, ЕС, Индия, Япония, РФ США – включают в себя более половины земного шара и 75 примерно 75% ВВП и 80% расходов на оборону. Однако действительность качественно отличается от классической многополярности, центров силы стало значительно больше, и многие из них не являются государствами. Одна из кардинальных черт современной международной системы состоит в утрате суверенным государством монополии на власть, а в некоторых сферах даже преимуществ. Гоударствам бросается вызов как сверху – региональными и глобальными организациями, так и снизу – неформальными военизированными структурами, так и со стороны – разнообразными неправительственными организациями и корпорациями. Власть находится в разных руках и во многих местах. В дополнение к шести мировым державам имеются многочисленные региональные державы – Бразилия, возможно Аргентина, Чили, Мексика и Венесуэла в Латинской Америке; Нигерия и Южная Африка в Африке; Египет, Иран, Израиль и Саудовская Аравия на Среднем Востоке; Пакистан в Южной Азии; Австралия, Индонезия и Южная Корея в Восточной Азии и Океании. Многие институты также являются центрами власти, включая как глобальные – ООН, МВФ, Мировой Банк, так и региональные – Африканский Союз, Лига арабских государств, АСЕАН, ЕС, ОАГ, Ассоциация регионального сотрудничества стран Южной Азии, так и функциональные – МАГАТЭ, ОПЕК, ШОС, ВОЗ. К ним можно отнести и такие регионы как Калифорния и Утар-Прадеш (Индия), или такие города как Нью-Йорк, Сан-Пауло или Шанхай. Кроме того, существуют большие иглобальные компании, включая те, что доминируют в энергетике, финансах и производстве товаров. Включения в список заслуживают и глобальные СМИ – Аль Джазира, BBC, CNN, и военизированные организации – Хамас, Хезболла, Армия Махди, Талибан, политические партии, религиозные институты и движения, террористические организации (Аль Кайда), наркокартели, НПО благотворительного типа (Фонд Билла и Мелинды Гейтс, «Врачи без границ», Гринпис и др.). Современный мир в возрастающей степени становится рассредоточением, а не сосредоточением силы. Современный бесполюсный мир – неизбежное следствие глобализации, которая усиливает его по двум направлениям. Во-первых, многие межграничные потоки осуществляются вне контроля правительства и без его ведома, что сокращает влияние ведущих держав. Во-вторых, эти же потоки зачастую усиливают возможности негосударственных акторов, таких как энергоэкспортеры, террористы (которые используют Интернет для рекрутирования и подготовки кадров, международную банковскую структуру для перевода средств и глобальную транспортную систему для переброски людей), несостоявшиеся государства (которые могут использовать серые и 76 черные рынки), и корпорации, входящие в список «пятисот Форчун» (способные быстро перемещать персонал и капиталовложения). Усиливающаяся бесполярность мира будет иметь наихудшие последствия для США и для большинства других стран, т.к. затрудняет для США возможность возглавить коллективный ответ на региональные и глобальные вызовы. Одна из причин лежит на поверхности. Чем больше акторов, владеющих реальной мощью и пытающихся добиться влияния, тем сложнее создать коллективные институты ответа на это. Примером тому служит неудача достичь соглашения на Дохийском раунде переговоров по ВТО. Наряду с глобализацией – и в переплетении с ней – на формирование многополюсной структуры влияние оказывает процесс регионализации, особенно в ее наиболее развитой форме – интеграции. Прослеживается все более четко выраженная тенденция к превращению регионализма в общемировую тенденцию, в контексте которой регионы играют все большую роль в жизни различных стран. Начиная, с 80-х годов получает развитие т.н. «новый регионализм» Возникает АСЕАН (1992), МЕРСОКУР (1992), ЕС (1993), НАФТА (2994), СНГ (1991). В их формировании определяющими были экономические факторы, а политические были производными, главная цель – создание своего рода зон свободной торговли, либеральных внешнеторговых режимов, что, за исключением СНГ, дало положительную динамику. Возникает определенная озабоченность по поводу возможных отрицательных последствий регионализации для расширения общемирового партнерства. Показательно, что вопрос о т.н. «Энергетической Хартии», разработанный ЕС без участия России и учета ее интересов, превратился в серьезное препятствие на пути разработки новых договоренностей между двумя сторонами взамен истекших в 2007 г. Вместе с тем, долгосрочные контракты относительно легко подписываются как крупнейшими государствами-потребителями российских энергоносителей, так и с ТНК, занятыми в этой сфере. В условиях перехода к многополюсности многие региональные державы могут усилить свое влияние, подчинив ему более слабых соседей. В то же время малые страны, используя регионализм, могут улучшить свои позиции на мировой арене. Региональные структуры лучше приспособлены к сотрудничеству в таких чувствительных сферах как миграция, защита окружающей среды, развитие телекоммуникаций и др. Обращает на себя внимание и тот факт, что потоки капиталов и технологическое сотрудничество более быстрыми темпами растут в рамках отдельных регионов, чем 77 между ними. Некоторые денежные системы играют определенную роль в рамках своих регионов – в Европе – евро, на Дальнем Востоке – йена. Имеет место появление субнациональных регионов или микрорегионов, пересекающих национальные границы. Например, в Италии – Ломбардия, в Испании – Каталония, в Германии – Баден-Вюртемберг, в Канаде – Онтарио, а также Квебек. Глобализация оказывает серьезное воздействие на социально-экономическое расслоение современного мира, которое, начиная с 60-х гг. ХХ в. описывается формулой отношений Север-Юг. Вопреки апокалиптическим прогнозам, разрыв между более развитой и отставшей в своем развитии частями мира не превратился в новую ось международной конфронтации. Более того, благодаря ускоренному развитию таких гигантов «третьего мира» как Китай и Индия, качественно изменились фундаментальные показатели «неравенства». Начиная с конца 1970-х гг., когда КНР приступила к экономическим реформам, ее ВВП вырос в четыре раза, а ежегодный темп роста колебался от 8,5 до 10%. Это дает возможность считать неизбежным превращение КНР во вторую державу, после США, по основным показателям, а, следовательно, и возрастание роли и значения этой страны в системе международных отношений. Позднее и с других стартовых позиций вступила на путь экономических преобразований Индия, чьи темпы роста за последнее десятилетие составили 8% в год. Стремительный технологический прогресс самостоятельную военно-политическую силу превращает в важнейшем это для государство в международной стабильности регионе – Южной Азии и Персидского залива. Проявляется и новое явление – усиливающийся национализм, что проявляется в растущей враждебности общественного мнения Южной Кореи и КНР к принятому в Японии толкованию истории взаимоотношений этих стран, а также крепнущих антизападных настроениях. Более того, прекращение противостояния в глобальном масштабе лишило внутреннего содержания такие значимые явления в 50-80 -е годы XX века, как движение неприсоединения и социалистическая ориентация. С прекращением двухполюсности страны т.н. «Юга» были вынуждены, отбросив амбиции, искать свое место в мировом хозяйстве, воспринимая нормы и правила, против которых боролись, по крайней мере, на вербальном уровне, на протяжении десятилетий. Очевидно, что чисто формальные акции и декларации не помогут преодолеть цивилизационный разрыв между развитыми и развивающимися странами, который предстоит пройти сложный и болезненный путь глубоких внутренних преобразований. Поэтому предпринятая не так давно попытка 78 реанимировать тихо сошедшую на нет идею «Нового международного экономического порядка», активно продвигавшуюся в 1960-1970 годах на всех международных форумах «Группой 77» не получила сколько-нибудь значимого отклика. Это происходит вследствие тех позитивных для многих развивающихся стран изменений, которые влечет за собой глобализация. Глобализация способствовала углублению дифференции внутри т.н. «Юга». Выделилась довольно большая группа стран, сумевшая обеспечить высокие темпы развития и в значительной степени ликвидировать свою историческую отсталость. Именно эта группа государств Азии, Латинской Америки и Африки, заинтересованная в возможно более тесном взаимодействии с богатым «Севером», определяет уровень отношений и сотрудничества по всем основным проблемам современных международных отношений. Разумеется это не исключает возможных конфликтов и обострения отношений по линии Север-Юг, но возникновение на этой основе конфронтационной двухполюсности, тем более на глобальном уровне, как предполагалось в 70-80-е годы XX века, явно не просматривается. Современное углубление мирового неравенства не связано с глобализацией, без которой этот разрыв был бы более значителен по двум очевидным причинам. Импорт в развитые страны, с одной стороны, и прямые иностранные интервенции в страны «периферии», с другой – эти два фактора глобализации стимулируют экономический рост в развивающихся странах и тем самым смягчают неравенство. Темпы экономического роста в развивающихся странах в 2007 г. достигли почти рекордного уровня – 7%. В 2007-2009 гг. в условиях мирового кризиса экономический рост замедлился, но после выхода из него все же превзойдет планку 6%, т.е. более, чем вдвое превысит темп роста экономики «богатых» стран, который, как ожидается, составит 2,6%. В основе глобализации лежит система капиталистической рыночной экономики, неотъемлемой чертой которой является конкуренция. Конкуренция – это одновременно и движущее начало, и источник неизбежных противоречий, трений, конфликтов. Никакие правила «справедливой конкуренции» не могут снять подобных противоречий, будь то в рамках отдельной страны или в международном масштабе. Причины неравенства между странами, крупными регионами, цивилизациями связаны со множеством разнообразных факторов – природных (климат, полезные ископаемые), социально-экономических, общественно-политических, религиозных, национально-культурных традиций и т.д. Это пронизывает всю историю человечества, 79 когда на первый план выдвигались то одни, то другие из этих факторов, что и объясняет перемещение цивилизационных центров, источников и центров экономического роста. Вместе с тем, пропасть в экономических показателях наиболее и наименее развитых стран будет на обозримую перспективу сохраняться, что не может не вызывать соответствующей реакции, приобретающей на «Севере» характер антиглобалистических настроений. Альтерглобализм Начиная с 90-х годов XX века на международную арену выступает крайне разнородное движение, единственным объединяющим фактором которого является неприятие существующей глобализации и тенденций ее развития. Основные положения так называемой «альтернативной глобализации» впервые были сформулированы Всемирным социальным форумом (ВСФ) в январе 2001 г. В лагере антиглобалистов можно выделить три отдельных движения: 1. Противники глобализации – левые блоки профсоюзов, рабочих и коммунистов – призывают к международной солидарности масс с целью обратить глобализацию вспять. Большой резонанс вызвал призыв к «деглобализации» – ликвидации нереформируемых международных финансовых организаций (МФО) и создания вместо них плюралистической системы экономического глобального управления. Однако на конференции ВСФ 2 февраля 2002 г. большинство участников не согласилось с лозунгом «деглобализации», поддержав «глобализацию снизу». 2. Сторонники альтернативного глобализации курса, отвергая нынешний ее ход, выступают против господства неолиберализма и за сохранение этнокультурной, национальной, социальной самобытности своих сообществ. К этому крылу принадлежат ряд экологических групп, движение солидарности с палестинцами и ряд других. 3. К реформистскому крылу часто относят большинство его групп. Все они готовы к сотрудничеству с существующей политической системой, мирным путем устранять ее диспропорции и обусловленные ею пороки. К этому движению принадлежат религиозные общины, Католический фонд международного развития, экологические группы (Друзья Земли и др.), группы, выступающие за списание долгов развивающихся стран. «Движение за глобальную демократизацию» представлено организацией АТТАК, лоббирующей введение «Налога Тобина» на международные трансакции в размере 0,1%, Сеть прямого действия – университетское движение, 80 выступающее против коммерциализации школы, политики ТНК в странах третьего мира, уничтожения тропических лесов, платной медицины. 4. Большинство сторонников альтернативной глобализации едины в требовании равноправия для всех (наций, людей, стран), реализации которого должны способствовать международные институты. Это, по их мнению, позволит эффективнее преодолеть бедность и отсталость, обеспечить быстрый экономический рост, решить многие социальные и международные проблемы. Они критикуют ТНК и МФО за ущемление интересов слаборазвитых стран и требуют реформы МФО ради установления справедливых глобальных правил международной торговли. XXI век начинается в условиях фактического несоответствия между объективным состоянием мира, изменившимся за последние десятилетия качественно, и правилами, регулирующими отношения между странами. Налицо кризис управляемости международными отношениями. Это относится прежде всего к ООН, но также и к другим организациям, созданным в послевоенный период и неадекватным современным задачам. Кризис ООН – это не причина, а следствие проблем. Роль ООН С кризисом двухполюсности начали складываться благоприятные условия для повышения активности международных организаций. Перед ООН открылись перспективы повышения ее центральной роли в поддержании мира, обеспечения международной безопасности и развития сотрудничества, полного раскрытия собственного потенциала как источника современного международного права и главного механизма миротворчества и урегулирования конфликтов. Однако участие ООН в текущем мироустройстве не может быть эффективным без ее собственной реформирования. адаптации При этом к новым вызовам и главным является не требованиям, столько существенного административные преобразования, сколько общее стремление государств-членов к осуществлению провозглашенных принципов ООН. При этом очевидно, что ни Россия, ни США не заинтересованы в принципиальных изменениях Устава и состава Совета Безопасности. Очевидно, что в современной реальности ООН в состоянии осуществлять свои обязательства лишь в постоянном и взаимозаинтересованном сотрудничестве со всей совокупностью существующих международных организаций. Очевидно и то, что, по крайней мере, в среднесрочной перспективе ООН не сможет эффективно 81 выполнять свою роль в предотвращении дезорганизации международных отношений, т.к. была создана для решения принципиально других задач. Основная нагрузка и ответственность за сохранение международной стабильности ложится в связи с этим на межгосударственные отношения, которые, как и прежде, не свободны от проявлений национального эгоизма и стремления получить односторонние преимущества. В 1990-х годах стало очевидно, что меняется сам характер проблем, стоящих перед СБ. На смену межгосударственным конфликтам по большей части пришли столкновения внутри суверенных государств, и старая миротворческая тактика сдерживания конфликтов оказалась неэффективной в случае коллапса государственной власти, насилия и массовых бедствий. Тем не менее из 17 подобных операций по мандату ООН лишь три провалились – в Сомали, Боснии и Руанде. Стало очевидно, что вопрос о гуманитарных интервенциях необходимо решать. Наиболее остро на сегодня положение в суданской провинции Дарфур. Прежняя логика СБ состояла в реагировании на событие. Однако в случае с терроризмом это не эффективно. Поэтому проблема чрезвычайных мер по превентивному вмешательству требует скорейшего рассмотрения. СБ неоднократно санкционировал применение силы в различных конфликтах, но реализовать эти решения приходилось США с минимальным или нулевым участием других крупных держав. Односторонность действий США может быть преодолена лишь при условии активного участия и финансового, и материального, и военного других держав. У ООН отсутствует физическая способность к действию, т.к. она не располагает постоянными силами быстрого реагирования, а на комплектование и введение в действие миротворческого контингента уходит не менее трех месяцев, что является аргументом в пользу односторонних превентивных действий. Поэтому в адрес НАТО, различных «коалиций заинтересованных» региональных организаций, а иногда и отдельных стран (например, Австралия в случае с Восточным Тимором) раздается просьба взять на себя миротворческие функции, прежде чем ООН сможет сформировать соответствующий контингент. Существуют попытки разделить современные угрозы и вызовы на т.н. «жесткие», появляющиеся как результат агрессии другого государства или развития некой нестабильной ситуации, и «мягкие» – нищета, болезни, экология, безработица. При этом предлагается передать «мягкие» угрозы в ведение ООН, как организации, не приспособленной к быстрой реакции. 82 Однако СБ доказал способность адекватно реагировать на обстановку, в частности, после 11 сентября, санкционировать применение силы в порядке самообороны в случае нападения негосударственного формирования на государство. События в Ираке доказывают порочность действий в обход ООН. Наконец, контрпродуктивно выстраивать своеобразную иерархию угроз, которые объективно переплетаются, а в разных регионах иерархия угроз воспринимается по разному. Требующими принудительного воздействия СБ могли бы считаться следующие ситуации: острый гуманитарный кризис, как правило, в результате коллапса центрального правительства, неспособность центральной власти государства взять под контроль негосударственные субъекты, создающие угрозу национальной безопасности, нарушение Договора о нераспространении, особенно при угрозе передачи этого оружия террористам, предоставление государством части его территории международной террористической организации. Запрет на вмешательство во внутренние дела незыблем только тогда, когда его развитие не угрожает мировому сообществу. Глобализация поставила в повестку дня современных международных отношений т.н. «демократизацию», что в свою очередь, тесно связано с порождающими международные кризисы «гуманитарными» интервенциями. Так после «бархатных революций» в Центральной и Восточной Европе, наступил черед Югославии, после 11 сентября в сферу «демократизации» попал Большой Средний Восток, предпринимаются (с разными результатами) попытки «цветных» революций в СНГ. Вполне вероятно, что со сменой руководства в Белом доме, при неизбежной смене приоритетов в сфере «демократизации» окажется Латинская Америка. Формирование совместных подходов В ходе дискуссий и обсуждений мировое общественное мнение постепенно начинает вырабатывать взаимоприемлемую позицию. Намечаются общие подходы: Первое - весь ход событий показывает несостоятельность попыток справиться с вызовами путем односторонних действий. Убеждение в том, что будущий миропорядок должен основываться на коллективных механизмах решения мировых проблем. Будет ли это называться многополюсностью или как-то иначе – суть не меняется. Второе - совершенствование механизмов многостороннего сотрудничества, прежде всего ООН, которая должна более эффективно реагировать на кризисы, установив более 83 четкие критерии применения принудительных мер, включая силовые, по решению СБ, т.е. решить проблему т.н. «гуманитарных интервенций», избегая при этом механических подходов. Не меньшее значение имеют такие механизмы применительно к региональным структурам международного сотрудничества. Третье – будущая структура международных отношений подразумевает складывание широкой коалиции ведущих в военном, политическом и экономическом отношении держав мира, исполненных решимости положить конец международному терроризму, наркоторговле, расползанию ОМУ, региональным конфликтам, этническим чисткам, отмыванию грязных денег и другим преступным проявлениям, нарушающим международное право и стабильность. В основе подобной коалиции должно лежать понимание необходимости срочных и координированных действий. Речь не идет о возрождении системы мандатов эпохи Лиги Наций, а о коллективных действиях, совместно с «базовыми» государствами в проблемных регионах. Четвертое - развал блоковой дисциплины эпохи холодной войны сыграл положительную роль в глубокой трансформации региональных структур международного сотрудничества (складываются новые механизмы взаимодействия: Совет Россия – НАТО, институты партнерства Россия – ЕС, с Организацией Исламской конференции, АСЕАН, интеграционными объединениями Латинской Америки, странами Персидского залива. Вместе с тем сохраняется инерция блокового подхода, что проявляется в ОБСЕ, ПАСЕ и некоторых других организациях. Пятое - строительство новой системы международных отношений требует дальнейшего укрепления международного права, в том числе создания норм, регулирующих действия мирового сообщества в случае уже упоминавшихся гуманитарных катастроф, более четкого определения режима нераспространения ОМУ, достижения согласия в определении понятия терроризма и допустимых мер по борьбе с ним. Все это позволяет сделать вывод, что определяющей тенденцией развития международных отношений, несмотря на все кризисы, провалы и отступления, является сближение стран и народов в едином глобальном пространстве. 84 Раздел II. Глобальные факторы мировой политики Юрий Ильич Рубинский, профессор кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики ГУ-ВШЭ Глава пятая Глобальные вызовы и угрозы XXI века Новый этап в истории человечества На рубеже III тысячелетия нашей эры человечество вступило в качественно новый этап своей истории. Его отличием от всех предыдущих является неоднозначность основного вектора дальнейшего развития, который может вести 85 как к беспрецедентному материальному и духовному расцвету, так и к глобальному кризису, грозящему гибелью человеческой цивилизации, если не жизни на Земле вообще. Характерно, что мрачные пророчества о, якобы, неминуемом «конце света», являющемся божественной карой за грехи людей, но сохраняющем надежду на вечное блаженство для немногих праведников, свойственны почти всем великим религиям, в частности, христианству, с его легендами о всемирном потопе, гибели Содома и Гоморры, Апокалипсисе. Подобное катастрофическое мироощущение при всей его мифологичности подкрепляется ныне бесспорно установленными наукой фактами: за 4 млрд. лет, прошедшие после формирования нашей планеты, с ней неоднократно происходили катаклизмы космического масштаба – столкновения с другими небесными телами (осколками астероидов) или падение крупных метеоритов диаметром в несколько десятков километров. Результатом оказывались чудовищные взрывы, которые приводили к длительному покрытию атмосферы плотным слоем дыма, пепла и пыли, не пропускавшем солнечное излучение. Вызванный этим парниковый эффект приводил к резкому потеплению климата, высыханию почв и испарению водных поверхностей, крайне затруднявших выживание живых существ. Геологи и палеонтологи считают, что такие катаклизмы имели место как минимум дважды – 230 и 65 млн. лет назад, приводя к гибели до 90% всех существовавших ранее видов флоры и фауны. Во втором случае именно с этим связывают исчезновение динозавров. Другими причинами резких колебаний климата астрофизики считают изменения наклона оси вращения земного шара к плоскости его околосолнечной орбиты и перевороты магнитных полюсов, происходящие регулярно с интервалом в несколько сотен тысяч или миллионов лет. Хотя механизм этих явлений ещё неясен, многие учёные связывают с ними периодические оледенения значительной части земной поверхности. Полярные шапки льдов расползались тогда вплоть до нынешних субтропических широт, круто меняя среднегодовую температуру в сторону похолодания со всеми вытекающими последствиями. Многие факты говорят о том, что Земля вступает ныне в очередную полосу существенных изменений условий существования жизни на планете. Потепление климата в связи с выбросом в атмосферу газов с парниковым эффектом, учащение землетрясений, ураганов, цунами, исчезновение лесов, опустынивание, гибель сотен тысяч видов растений и животных, обедняющая генетический фонд биосферы, – все эти грозные явления не могут не внушать серьёзной озабоченности. 86 В отличие от предыдущих катаклизмов планетарного масштаба эти изменения, которые могли бы быть смягчены или даже предотвращены с помощью достижений современной науки и техники, оказываются не столько результатом действия слепых сил природы, сколько жизнедеятельности самого человека. Катастрофы всё чаще приобретают не столько природное, сколько техногенное и антропогенное происхождение, являясь следствием коренных сдвигов во взаимоотношениях человека с природой и самих людей между собой. Стремительный, но крайне неравномерный рост народонаселения сталкивается с ограниченным объёмом возобновляемых природных ресурсов, необходимых для увеличения производства материальных благ, и безвозвратным разрушением окружающей среды. Глобализация производства, торговли, финансовых и информационных потоков, небывало стимулирующая производительность труда на основе высоких технологий, усугубляет в то же время контрасты в уровнях развития разных стран и их демографической динамике. Эти контрасты порождают мощные волны миграций, следствием которых оказываются как прогрессирующее смешение рас, народов, культур, так и стремление их к утверждению своей идентичности, вызывающее острые межэтнические и межконфессиональные конфликты, чреватые угрозой «столкновения цивилизаций». Материальный прогресс человечества всё боле заметно опережает духовный, жёсткая конкурентная борьба за выживание провоцирует в сознании людей психологические стрессы, ведущие к росту взаимной агрессивности, экстремизма и фанатизма, актами насилия к окружающим. Несмотря на суровые уроки двух мировых и холодной войн, не раз ставивших человечество на грань коллективного самоуничтожения, мир начала XXI в. продолжают сотрясать десятки неуправляемых вооружённых конфликтов, международный терроризм, организованная преступность. Мировой финансовый кризис, начавшийся в 2007 г. в США впервые после Второй мировой войны привел к абсолютному снижению глобального ВВП, еще более затруднив решение демографических, продовольственных, экологических проблем человечества. Подобно Великой депрессии 1929г., сравнимой с ним по масштабам, он поставил под вопрос функционирование рыночной экономики на основе нелиберальной модели англо-саксонского образца, которая, казалось, утвердилась в постиндустриальном мире за последнюю четверть столетия после крушения советского социализма. Тем не менее, пессимистические сценарии будущего, которыми изобилует современная футурология, нельзя относить к разряду «самооправдывающихся 87 пророчеств». История мировой цивилизации, насчитывающая всего 5-6 тысяч лет, убедительно доказала, что перед лицом смертельной опасности люди всегда находили в себе силы искать и находить выход из самых казалось бы безнадёжных ситуаций. Есть все основания считать, что так будет и сейчас – если, конечно, международное сообщество вовремя осознает масштаб беспрецедентных вызовов и угроз, найдя в себе силы совместно противостоять им. Проблемы народонаселения Среди этих вызовов наиболее приоритетным следует считать рост народонаселения планеты при всё более резкой неравномерности его распределения по странам, регионам, континентам. Современная палеонтология считает, что биологический вид homo sapiens (человек разумный) сформировался в Африке около 2 млн. лет назад. За последние 60 тыс. лет он постепенно заселил все континенты земной суши, значительно изменяясь в ходе эволюционного развития с учётом естественного отбора и мутаций в различной среде обитания. Решающим фактором роста численности людей являлась их способность, в отличие от других приматов, адаптироваться к самым различным природным и климатическим условиям – от тропических до полярных за счет прогресса производительности труда с помощью орудий и инструментов. Важнейшими вехами на этом пути стали овладение огнём, переход от собирательства и охоты к скотоводству и земледелию, от кочевого к осёдлому образу жизни, всё большему разделению труда, специализации и обмену, возникновение на этой основе семьи, собственности, государства. При возникновении 5-6 тыс. лет назад первых цивилизаций основная масса людей была сосредоточена на берегах великих рек, служивших источником для ирригационного земледелия и осёдлого животноводства – Нила, Тигра и Евфрата, Инда, Хуанхэ. К началу I тысячелетия нашей эры в мире насчитывалось, по приблизительным подсчётам, 200-250 млн. человек, из которых более половины (примерно по 60 млн.) приходились на два основных цивилизационных ареала – Римскую империю на западе (Европа, Ближний Восток, Северная Африка) и Китайскую на востоке (северо-восточная Азия). Остальное население сосредоточивалось главным образом в сасанидском Иране (Парфия), Кушанском царстве, империи Маурьев, затем Гупта в Индии. На долю Северной и Южной Мезоамерики и Африки оставалось не более 15-20 млн. 88 К началу II тысячелетия – 1000 г. христианского летосчисления мировое население удвоилось, достигнув 500 млн., распределённых на три части – 100 млн. в империи Карла Великого и Византии в Европе и Малой Азии, примерно столько же в Китайской империи династии Сун, Арабском халифате Омейядов, Иране и Индии. Спустя ещё тысячу лет – к началу ХХ в. население планеты уже не удвоилось, а утроилось, достигнув 1,5 млрд. человек (по 400 млн. в Европе, включая Россию, Индию и Китай, 250 млн. – в Оттоманской империи, остальные в Америке, Африке, Японии). Однако с середины XIX в. темпы роста мирового народонаселения резко ускорились – в 1850 г. оно составляло 1 млрд. человек, в 1900 г. – 1,5 млрд., в 1950 г. – 3 млрд., в 2000 г. – 6 млрд., приближаясь ныне к 6,5 млрд. человек. Только за один ХХ в. население планеты увеличилось в 4 раза, т.е. больше, чем за предыдущие 900 лет! Причём этот стремительный демографический рывок произошёл вопреки огромным людским потерям в двух мировых войнах (30 и 50 млн. убитых), пандемиям (одна эпидемия «испанского» гриппа в 1920 г. унесла 50 млн. жертв), революциям, гражданским войнам, массовым репрессиям, геноциду (ещё 100 млн.). Демографы объясняют причины данного феномена поочерёдной сменой трёх типов динамики народонаселения. Первый предполагает сочетание высокой рождаемости с высокой смертностью, особенно детской, в первобытных, рабовладельческих и раннефеодальных обществах Средневековья. Средняя продолжительность жизни не превышает 30-40 лет, а для удвоения численности населения требуются несколько поколений (100-200 лет). Ныне этот тип сохраняется лишь в самых отдалённых, изолированных от внешнего мира уголках планеты – среди аборигенов Новой Гвинеи, Океании, коренных жителей Центральной Африки или индейцев Амазонии. Подрыв статичного равновесия между численностью населения и объёмом производства продовольствия при такой модели компенсируются голодом, эпидемиями чумы, холеры, оспы, межплеменными войнами. Но бывали случаи, когда резкое изменение данного баланса – например, длительные засухи в местах обитания скотоводовкочевников) приводили к завоевательным походам с востока на запад в начале I тысячелетия нашей эры – гуннов, арабов, монголов, тюрок и т.д. («великое переселение народов») на более развитые земледельческие страны – Китай, Индию, Европу. Второй тип демографического развития характеризуется значительным сокращением смертности, особенно детской, при сохранении по инерции высокой рождаемости. Его наступление связано с распадом традиционных аграрных обществ под 89 ударами первых промышленных революций, урбанизацией, прогрессом медицины и образования, в том числе женщин. Все эти причины вызывают аграрное перенаселение и отлив сельского населения в города, характерный для начальной стадии развития капитализма в Европе, далеко опередившей тогда по приросту населения остальные континенты. Он питал после Великих географических открытий колониальную экспансию европейских держав и массовую эмиграцию западноевропейцев в заморские владения – Южную и Северную Америку, Австралию, Южную и Северную Африку, а русских – в Причерноморье, Сибирь, Дальний Восток (за 4 столетия площадь российской державы выросла в 36 раз, население – в 10 раз). Именно такая модель демографического взрыва типична сегодня для большинства развивающихся стран Азии, Африки, Латинской Америки. Структуры традиционного аграрного общества были подорваны там сначала колониализмом, а затем деколонизацией. На фоне кризиса натурального хозяйства и разбухания мегаполисов численность населения удваивается за 40-50 лет на протяжении жизни двух, порой одного поколения, а «надежда на дожитие» возрастает в тех же пропорциях. К середине XXI в. городское население планеты далеко опередит сельское, причем значительная часть его будет сосредоточена в крупных городских агломерациях, не производящих первичное продовольствие. В этих условиях массовые миграции населения происходят главным образом уже не с востока на запад, а с юга на север – из менее развитых, бедных, но демографически весьма динамичных стран с преимущественно молодым избыточным населением в богатые промышленные и особенно постиндустриальные страны, где динамика роста населения неуклонно снижается. Эта третья стадия демографической эволюции, характерная с последней трети ХХ в. для Европы – как Западной, так и Восточной, включая Россию, Японию, в меньшей степени США, - характеризуется сочетанием низкой рождаемости с ещё более низкой смертностью, которое ведёт к абсолютному сокращению населения. Причины, которые объясняют отрицательную динамику народонаселения, не имеют ничего общего с биологическим вырождением – они носят социальноэкономический и ментальный характер. Индустриализация и урбанизация сопровождаются значительным повышением жизненного и образовательного уровня большинства населения, включением женщин в производственную, общественную и культурную жизнь. В современной Европе они составляют почти половину всего самодеятельного населения. В результате средний возраст женщин, принимающих 90 решение о рождении детей, повысился в Европе за последние полвека с 19-20 до 27-28 лет, что не могло не отразиться на их плодовитости. К этому добавляются широкое распространение семейного планирования благодаря эффективным противозачаточным средствам, кризис моногамной семьи (на 3 брака приходятся 1-2 развода), значительное увеличение в связи с этим числа одиноких мужчин и женщин, семей с одним родителем. Сопротивление этим тенденциям со стороны христианских конфессий оказалось менее эффективным, чем, например, ислама. Давно ушло в прошлое использование крестьянами, удельный вес которых в населении упал до 3-5%, взрослых детей как даровой рабочей силы в хозяйстве, пенсионное обеспечение подорвало прежнюю взаимозависимость поколений. Перечисленные факторы отразились на главном показателе рождаемости – коэффициенте фертильности (плодовитости), который измеряется средним числом детей на женщину, способную по возрасту к деторождению (16-54 года). Для замещения выбывающих поколений, т.е. простого воспроизводства численности населения он должен составлять не менее 2,1 – ниже этого порога рождаемость не компенсирует смертность, а численность населения сокращается абсолютно. В настоящее время этот коэффициент, составлявший полвека назад – в годы т.н. «бэби-бума» первых послевоенных лет 2,5-2,6, опустился ныне в среднем по Евросоюзу до 1,4, а в некоторых странах ещё ниже (в Чехии, например, он составляет 1,2), тогда как в Африке он в 3,5 раза выше, достигая 5,27. В то же время смертность в высокоразвитых странах заметно снижается, а средняя продолжительность жизни («надежда на дожитие») при рождении) растёт. Средний француз, родившийся в 1961 г., мог рассчитывать прожить до 65 лет, француженка – до 71 года, а родившиеся в 2003 г. – соответственно 76 и 83 года. Таким образом средняя продолжительность их жизни увеличилась на 11-12 лет. Мировыми чемпионами долголетия стали Япония (81 год у женщин и мужчин), в Европе – Швейцария и Швеция (80 лет) при среднем уровне по ЕС порядка 78 лет, а в США 77. Среди промышленно развитых стран негативным исключением по части уровня смертности и средней продолжительности жизни является Россия, где мужчины живут в среднем 60 лет, а женщины – 72 года. Это заметно ниже, чем в Китае, большинстве стран Латинской Америки, арабского мира и сравнимо лишь с беднейшими государствами Африки. Именно высокая смертность (среди мужчин) ещё больше, чем низкая рождаемость, обусловливает неуклонную депопуляцию России, население которой сокращается за последние 15 лет в среднем на 750 тыс. – 1 млн. человек. Корни этой национальной катастрофы уходят не только в трагедии прошлого – колоссальные потери в 91 двух мировых и гражданской войнах, массовые репрессии, несколько волн эмиграции, но и социальные явления современности – алкоголизм, наркоманию, преступность, самоубийства (второе место в мире на 1000 жителей), производственный, транспортный и бытовой травматизм, резкое ухудшение медицинского обслуживания65. Увеличение средней продолжительности жизни европейцев, американцев, японцев безусловно является крупнейшим историческим достижением. Вместе с тем оно имеет в условиях низкой рождаемости оборотную сторону – неуклонное старение населения, рост верхних этажей возрастной пирамиды за счёт нижних, т.е. молодёжи. Если в 1945 г. удельный вес европейцев старше 65 лет в общем населении составлял 10%, то спустя полвека уже в полтора раза больше – 16%. К 2050 г. он должен возрасти в странах ЕС до 29,9%, составив 135 млн. человек. А чем больше стареет население, тем меньше его репродуктивный потенциал – коэффициент плодовитости и норма рождаемости. По мере того, как численность вступающей в работоспособный возраст молодёжи будет сокращаться, увеличиваться, а доля самодеятельное пенсионеров население с ростом продолжительности промышленно развитых стран жизни будет уменьшаться ещё быстрее, чем общее. К 2050 г. оно сократится в 27 странах ЕС с 306,8 млн. человек до 254,9 млн., т.е. на 56,7 млн. На каждых четырёх работающих придётся тогда три иждивенца – старика или ребёнка. Очевидно, что такая перспектива грозит ещё более углубить нынешний финансовый кризис перераспределительной системы социального обеспечения (пакет медицинского обслуживания), сложившейся в промышленно развитых странах за последние полтора столетия, особенно после Второй мировой войны. К тому же эта система всё заметнее подрывает конкурентоспособность Запада на мировых рынках перед лицом ряда новых индустриальных стран Востока, где её почти нет (Китай, Индия, государства АСЕАН). С учётом того, что экономические и правовые меры развитых стран по стимулированию рождаемости коренного населения дают довольно ограниченный эффект, главным источником смягчения дефицита рабочей силы становится её импортиммиграция, которая становится одним из глобальных вызовов XXI века. Как уже отмечалось, массовые перемещения людей из одних стран и регионов в другие имели место не раз в прошлом (завоевание Северной Индии ариями, затем моголами, завоевательные походы гуннов, монголов, арабов, тюрок, европейская колонизация Америки, Автралии и т.д.). Однако ныне на фоне крайней неравномерности Эти причины, в частности, объясняют значительный разрыв численности российских мужчин и женщин в пользу последних, восходящий ещё к Великой Отечественной войне и усугубляющий проблемы рождаемости. 65 92 демографической динамики и в условиях глобализации они приобретают совершенно иные масштабы и качество. Согласно прогнозам ООН, население 25 членов Евросоюза, составлявшее на 1 января 2004 г. 456, 8 млн. человек, увеличится к 2025 г. только до 470,1 млн., т.е. всего на 13 млн., причём в основном за счёт притока иммигрантов из стран Азии и Африки. Его доля в мировом населении, достигавшая в начале ХХ в. почти четверти – 23%, уменьшится к 2025 более чем вдвое – до 9,1%. Зато доля Азии возрастёт тогда же с 55 до 60% (4776,6 млн.), Африки – с 8,9 до 13,2% (1358,1 млн.), Латинской Америки – с 6,6 до 8,5% (694,8 млн.). Население Северной Америки увеличится до 383,7 млн., Австралии и Океании – до 40 млн. В Азии, Африке, Латинской Америке две трети жителей будут моложе 25 лет, а в Европе, Японии, США их останется менее трети. Между тем на долю «золотого миллиарда» - Северной Америки, Европы, Японии будет по-прежнему приходиться 75-80% мирового ВВП. Вполне естественно, что в условиях глобализации потоков информации, товаров, услуг, капиталов и людей, стирающих государственные границы, демографическое давление Юга на Север имеет шансы резко усилиться. Уже сейчас каждый 11-й работник в ЕС – мигрант (15-17 млн.). По подсчётам демографических служб ООН, для сохранения нынешнего баланса между общим и самодеятельным населением Европа должна будет принять до 2025 г. почти 160 млн. иммигрантов, а до 2050 г. – 700 млн. Иными словами, на каждого коренного европейца будет приходиться один иммигрант. Тогда же удельный вес жителей США неевропейского происхождения должен превысить половину (треть латиноамериканцев, четверть азиатов, 12% афро-американцев). Поскольку уже сейчас, когда число иммигрантов в странах ЕС составляет более 15-17 млн., т.е. на порядок меньше (5-10% общего населения), их присутствие вызывает серьёзные проблемы в межэтнических и межконфессиональных отношениях, особенно с арабами, турками, африканцами мусульманского вероисповедания. Представители крайне правых кругов - американец П. Бюкенен, француз Ж.-М. Ле Пен, австриец Й. Хайдер - бьют тревогу по поводу мнимой угрозы «вымирания белой расы». Однако эти тревоги, раздуваемые зачастую в политических целях, не следует преувеличивать. Нынешняя демографическая ситуация в мире, которая сложилась за последнее столетие, является временной. Она стала результатом того, что развитые страны «золотого миллиарда» перешли к третьему типу демографической динамики, тогда как часть развивающихся государств застряла пока на втором. Между тем бурный рост экономики таких демографических гигантов, как Китай и Индия, где живёт более трети человечества, не говоря уже о новых индустриальных государствах Юго-Восточной Азии или Латинской Америки, в обозримом будущем способен изменить эту ситуацию коренным образом. Известный российский учёный С.Л. Капица отмечает по этому поводу: «До рубежа 2000 г. население нашей планеты росло с постоянно увеличивающейся скоростью. Тогда многим казалось, что демографический взрыв, перенаселение и неминуемое исчерпание ресурсов и резервов природы приведёт человечество к катастрофе. Однако в 2000 г., когда население мира достигло 6 млрд., а темпы прироста население – своего максимума в 87 млн. в год или 240 тыс. человек в сутки, скорость роста начала уменьшаться. 93 Более того, и расчёты демографов, и общая теория роста населения Земли указывают, что в самом ближайшем будущем рост практически прекратится. Таким образом, население нашей планеты в первом приближении стабилизируется на уровне 10-12 млрд. и даже не удвоится по сравнению с тем, что уже есть. Переход от взрывного роста к стабилизации происходит в исторически ничтожно короткий срок – меньше ста лет, и этим завершится глобальный демографический переход». Главным фактором такого перелома является ускорение темпов экономического развития части прежней колониальной периферии, ввиду чего большинство человечества переходит от второго к третьему типу демографической динамики, в который Европа вступила полувеком ранее из-за более стремительных темпов индустриализации, урбанизации, распространения образования и эмансипации женщин. За последние десятилетия средний коэффициент плодовитости в мире сократился вдвое – с 5,4 до 2,7, причём не только в Европе или Японии, но и ряде развивающихся стран данный показатель уже сейчас оказался ниже порога простого замещения выбывающих поколений, в том числе в таких густонаселённых государствах, как Китай, Бразилия, Таиланд, Иран. К середине XXI в. тенденция к выравниванию коэффициента плодовитости приобретёт всемирный характер: к 2050 г. её среднегодовой уровень составит, по прогнозам ООН, в Африке 2,39 (вместо 5,27 в 2000 г.), в Азии 2,08 (2,7), в Латинской Америке 2,1, а в Европе повысится до 1,8 и Северной Америке до 2,08. Та же тенденция к нивелированию наблюдается в отношении уровня смертности и продления продолжительности жизни. В 1995-2000 гг. средний европеец мог рассчитывать при рождении дожить до 73,2 года, латиноамериканец – до 69,3, азиат – до 65,8, африканец – до 51,4. Полвека спустя эти цифры должны составить, соответственно, 88,8 лет у первого, 77,8 у второго, 77,1 у третьего и 69,5 у четвёртого. Имеет шансы постепенно выровняться поэтому и структура возрастной пирамиды населения разных континентов. Тем не менее, до этой стабилизации пока ещё далеко, а на пути к ней сохраняется немало препятствий. Рассчитывать на стихийное, самопроизвольное решение проблем демографии и миграций было бы безответственно. В самых отсталых, бедных регионах планеты – Африке, Южной Азии, Центральной и части Южной Америки демографический взрыв продолжается, усиливая нелегальные миграционные потоки в бывшие метрополии, а в США – из Мексики и Карибского бассейна. Принимаемые на национальном уровне жёсткие меры принудительного планирования семьи (например, в Китае по принципу «одна семья – один ребёнок») на Юге и содействия многодетным семьям на Севере дают пока ограниченные результаты. Не достигают поставленных целей и меры по борьбе с нелегальной иммиграцией в сочетании с введением возрастных, 94 гендерных, образовательных квот, интеграции легальных мигрантов в цивилизационную среду стран приёма. Очевидно, что управление демографическими и миграционными процессами может стать эффективным лишь при условии координации соответствующей политики на международном уровне и тесной увязки его с преодолением вопиющих контрастов в уровнях экономического развития между Севером и Югом. Запасы и потребление природных ресурсов В 1798 г. в Англии вышла в свет книга «Очерк принципов народонаселения», вызвавшая широкий отклик и нередко вспоминаемая до сих пор. Её автор – Томас Роберт Мальтус (1766-1834 гг.), экономист и англиканский священник, попытался установить объективное соотношение динамики роста населения и ресурсов, необходимых для его выживания. Согласно анализу Мальтуса, производство жизненных благ из природных ресурсов (продовольствия, тканей, стройматериалов и т.д.) растёт в арифметической прогрессии, тогда как население – в геометрической. Результатом оказывается всё большая нищета, доходящая до голода и вымирания, если не принять срочных мер по снижению рождаемости, способных восстановить нарушенный баланс. Импульсом к появлению подобной теории стали вполне реальные черты жизни Англии времён первой промышленной революции. Сгон крестьян с земли («огораживания»), чтобы превратить пашни в пастбища для овец, дававших шерсть для работавших на экспорт английских текстильных фабрик, привёл к массовой нищете. Хлынувшие в города крестьяне не находили достаточно рабочих мест в промышленности, впервые оснащённой ткацкими станками с паровым двигателем. Выходом для них оказывались либо бродяжничество, сурово подавлявшееся властями на основании специального закона, либо массовая эмиграция в заморские владения, прежде всего Северную Америку. Между тем, как раз в это время демографическая динамика в Англии перешла от первой, застойной модели ко второй – снижению смертности при сохранении высокой рождаемости благодаря, в частности, открытию Дженнером прививки от оспы. В поисках ключа к равновесию между численностью населения и объёмами необходимых для его пропитания ресурсов, Мальтус исходил из закона убывающего плодородия почвы (развитого впоследствии великим английским экономистом Давидом Рикардо). 95 Согласно этому закону, естественное или искусственно стимулируемой с помощью удобрений, мелиорации, ирригации, севооборота плодородие почв имеет природные лимиты, тогда как рост народонаселения в принципе их лишён. Отсюда вытекает опасность чреватых голодом дисбалансов, смягчить которые можно лишь путём сокращения роста населения, позволяющего обеспечить воспроизводство на неизменной или даже суженной основе. С тех пор слово «мальтузианство» приобрело явную негативную коннотацию – им стали обозначать любые подходы к решению экономических и демографических проблем за счёт не форсирования производства, а его торможения, даже сокращения ради поддержания стабильности. Причем для Мальтуса и его последователей речь шла не столько о собственных ресурсных или технических лимитах, сколько о сугубо экономических: издержки на оснащение производства, в том числе сельскохозяйственного, более совершенным и, следовательно, дорогим оборудованием, считали они, влекут за собой рост органического строения капитала (постоянного за счет переменного), падение рентабельности и тенденцию средней нормы прибыли к понижению, а, следовательно, к падению производства. Именно такой ход мысли лег в основу теории одного из самых непримиримых противников Мальтуса – К. Маркса, для которого обеспечение прибыльности товарного производства за счет зарплаты, диктуемое конкурентной борьбой на рынке, неизбежно ведет, якобы, ее к абсолютному и относительному обнищанию пролетариата, создавая предпосылки для социальной революции, призванной положить конец частной собственности на средства производства («экспроприации экспроприаторов»). Уязвимость марксистской логики обусловлена тем, что научно-технический прогресс, как убедительно показал опыт двух последних столетий, не повышает, а наоборот, снижает издержки товарного производства, стимулируя массовое потребление, которое служит основным двигателем экономического роста. Наряду с инновациями, важным фактором ограничения социального неравенства в развитых странах служит борьба партий и профсоюзов в рамках плюралистической демократии. Хотя представители классической политэкономии, кейнсианства и особенно марксизма всегда резко критиковали работы Мальтуса, некое рациональное зерно в них всё же было. Определённая взаимосвязь демографии с ресурсами бесспорно существует – именно она положена во второй половине ХХ в. основу докладов т.н. Римского клуба (см. 96 ниже раздел об окружающей среде). Она гораздо сложнее, чем это представлялось Мальтусу и его современным последователям. Торможение демографической динамики началось не там, где не хватает продовольствия, свирепствуют нищета, голод, эпидемии, а наоборот, в экономически благополучных, высокоразвитых странах постиндустриального типа. Преобразуя характер своих взаимосвязей с природой, человек меняет и отношения между людьми в обществе, включая темпы рождаемости, уровень смертности, продолжительность жизни, возрастную пирамиду и прочие фундаментальные параметры демографического роста. Принудительное ограничение рождаемости в некоторых случаях (Китай) оказалось необходимой предпосылкой для перехода к качественно более высокой стадии экономического развития: инвестиции и экспорт временно получили там преимущество перед семейным потреблением на внутреннем рынке с учётом дисбаланса материальных и трудовых ресурсов в пользу последних. В условиях мирового экономического кризиса, развернувшегося в 2007-2008гг., китайское руководство скорректировало свою прежнюю стратегию, взяв курс на импортозамещение и замену части экспорта стимулированием внутреннего потребления семей, у которых норма сбережений доходила прежде до 40% среднего дохода. Со своей стороны США были вынуждены ограничить в пользу инвестиций потребление семей, превышавшее их доходы и раздувавшее кредит, что и привело к кризису. В обоих случаях акцент переместился на социальные и инфраструктурные ресурсы (тем более, что именно Китай служит главным кредитором внутреннего рынка США). Что наступит быстрее – завершение демографического перехода от быстрого роста мирового населения к его стабилизации на уровне 10-12 млрд. или же исчерпание ресурсов, необходимых для производства материальных благ и, следовательно, выживания? Ответ на этот вопрос не сводится к элементарному мальтузианскому уравнению: абсолютный объём ресурсов, делённый на число их потребителей. В него включаются ещё и такие сложные факторы, как пределы финансовой рентабельности использования тех или иных ресурсов с учётом прогресса науки и техники, их экономия, возможность создания заменитлей, а главное – распределение природных ресурсов на планете, являющееся крайне неравномерным как географически, так и по условиям их добычи, транспортировки, переработки. Эта неравномерность всегда, а теперь тем более является одним из главных факторов, лежащих в основе международных конфликтов. Исторически первым и важнейшим из таких конфликтогенных ресурсов была, а кое-где и остаётся до сих пор земля. 97 Две трети поверхности земного шара покрыты морями и океанами. Из трети суши в свою очередь треть занимают малопригодные для жизни человека горы, пустыни, леса, саванны. Оставшиеся 10% земель, пригодных для сельскохозяйственного использования (пашни, пастбища), человек на протяжении многих тысячелетий стремился расширить за счёт распашки, мелиорации, ирригации, добившись немалых результатов. Однако с середины ХХ в. процесс расширения площади сельскохозяйственных земель притормозился, а затем пошёл вспять: за половину прошлого столетия она сократилась на 20%. Среди причин этого процесса – стремительный рост городов и пригородных урбанизированных зон, промышленных районов, связывающей их между собой дорожной сети, прорытие каналов, а главное – эрозия и разрушение почвенного покрова из-за высокой интенсивности его использования. Например, если в 1950 г. в Африке жили 238 млн. человек и насчитывалось 272 млн. голов скота, то в 2000 г. и тех, и других было уже свыше 600 млн. Результатом оказалось опустынивание значительной части территории континента, снижающее как площадь оставшихся полезных земель, так и их продуктивность. Ещё более красноречивый пример – активное введение в хозяйственный оборот свыше 10 млн. га целинных и залежных земель в бывшем СССР. Вызвав огромную эрозию плодородного слоя ветрами и весенними водами, оно привело к тому, что из 5 лет в зоне прежних целинных земель только один считается относительно урожайным, два средними и два плохими. Наряду с ростом поголовья скота и распашкой целины важнейшими факторами сокращения площади, а нередко и ухудшения качества сельскохозяйственных земель всё чаще являются ныне именно те методы интенсивного ведения растениеводства и животноводства, которые всегда считались необходимым условием повышения его отдачи: ирригация, мелиорация, широкое использование химических удобрений, средств защиты растений, борьбы с сорняками и вредителями (гербициды, пестициды). В случае непродуманного применения эти методы вызывают засоление почв, разрушение их естественной экосистемы и, как следствие, падение отдачи. Следствием этих процессов является все боле заметный разрыв в темпах роста производства агропромышленным комплексом продовольствия и численности населения. Мировой экономический кризис резко обострил продовольственную проблему: если до его развертывания в мире систематически недоедали 850 млн. человек, то в 2008г. их число увеличилось до 963 млн., а в 2009г. перевалило за миллиард. Это вызвано, прежде всего, резкими скачками цен на основные продовольственные товары, составлявшие с 2006г. в среднем 16% в год. Результатом оказались голодные бунты в ряде развивающихся стран и дестабилизация социальной власти во многих из них, причем не только на национальном, но и на международном уровнях. 3-6 июля 2008г. Всемирная организация по продовольствию и сельскому хозяйству при ООН (ФАО) провела в Риме конференцию 44 глав государств и правительств по вопросу обеспечения продовольственной безопасности, на которой было обещано срочно выделить в помощь голодающим по линии Всемирной продовольственной программы ООН (ПАМ) и Международного фонда развития сельского хозяйства 22 млрд. долларов. Однако, год спустя из них поступило всего 10%. Сессия «восьмерки» в Аквиле (Италия) 8-10 июля 2009г. рассмотрела специальный доклад о положении в мировом сельском хозяйстве, где подчеркивалось, что его 98 нынешние проблемы чреваты серьезной угрозой для международной безопасности в целом. В итоге руководители стран «восьмерки» согласились выделить 15 млрд. долларов на помощь наиболее бедным странам. Хотя согласно подсчетам ФАО, только борьба с массовым голодом требует не менее 40 млрд. долларов в год, резкое падение бюджетных доходов в развитых странах в условиях кризиса делает изыскание этих средств и особенно кредитование крестьянства весьма проблематичным. Немалая доля ответственности за создавшееся критическое положение лежит на руководстве Международного валютного фонда (МВФ) и Мирового банка (МБ), которое с 80-х гг. прошлого столетия обусловливало свою помощь развивающимся странам переориентацией их сельского хозяйства с традиционных продовольственных культур на интенсивные экспортные – кофе, какао, хлопок и т.д. В итоге ныне треть крестьян не может прокормить себя сама, ибо колебания цен на мировых рынках не дают им устойчивых доходов. Из 1,3 млрд. крестьян тракторы имеют лишь 28 млн., тягловый скот – 250 млн. Эксперты подсчитали, что для нормального снабжения продуктами питания 9,5-10 млрд. жителей планеты, которых она будет насчитывать в 2050 г., необходимо удвоить производство продовольствия, увеличивая, в частности, поставки зерна на 1 млрд. т в год, т.е. на 50% больше, чем в 2006 г. Между тем сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения достигает только из-за урбанизации и дорожного строительства составляет 5 млн. га в год. Современная наука в принципе решила эту проблему благодаря интенсивной агротехнике («зеленая революция») и генной инженерии. Однако проблема последствий потребления человеком генетически изменённых продуктов (ГИП) остаётся открытой: если США однозначно избрали их производство основой своего АПК, то многие европейские страны относятся к ним с большим сомнением и стараются ограничивать импорт. Между тем производство и потребление продовольствия в мире распределено крайне неравномерно. Основными поставщиками товарного зерна (пшеница, кукуруза, рис и т.д.) являются высокоразвитые страны с мощным, высокомеханизированным сельским хозяйством, прежде всего США и Канада, мясомолочной продукции – Австралия, Новая Зеландия, Аргентина, фруктов, овощей, вин, молочных продуктов – Евросоюз, особенно Франция, Испания, Италия, Нидерланды. В таких условиях «группа 20» развивающихся стран Азии, Африки, Латинской Америки при поддержке Китая и Бразилии решительно требует в ходе Дохийского раунда переговоров в рамках ВТО отказа развитых стран от государственного субсидирования своего сельского хозяйства и свободного допуска на их рынки экспортной продукции стран третьего мира. Хотя после распада СССР Россия превратилась из крупного импортёра зерна в его экспортёра, более половины своего продовольствия, особенно товаров с высокой 99 добавленной стоимостью (плодоовощные, мясомолочные продукты) по-прежнему ввозятся из-за рубежа, ставя под удар продовольственную безопасность страны. В ближайшей перспективе одной из важнейших проблем, с которыми столкнётся человечество по части природных ресурсов станет растущий дефицит воды. Сами по себе запасы воды как химического элемента (H2O), составляющего две трети земной поверхности, практически неисчерпаемы. Именно в морях и океанах на Земле возникла жизнь. Однако из общего объёма водных запасов пресная вода, включая все её источники вместе взятые – реки, озера, подпочвенные воды, ледники, не превышает 3%, причём 80% объема этих резервов так или иначе уже использованы, а половина загрязнена промышленными, сельскохозяйственными и бытовыми отходами. Если в 1900 г. на жителя Земли приходилось в среднем 15 тыс. кубометров питьевой воды, то в 2006 г. – только около 8 тыс., т.е. почти вдвое меньше (причём численность этих жителей, как уже отмечалось, выросла вчетверо). 1,5 млрд. человек из 6,2 млрд. затруднён доступ к питьевой воде, а для 3,5 млрд. – к качественной. 15 тыс. человек гибнут ежедневно от потребления загрязненной воды, вызывающей эпидемии, особенно холеры и малярии. Острую нехватку воды испытывает экономика второй по населению страны в мире – Индии, где крестьяне активно используют подпочвенные воды для орошения полей. Только за последние 5 лет ими было вырыто 19 млн. колодцев. В итоге истощения подпочвенного слоя к 2050г. Индии будет не хватать 320 млрд. м³ воды в год. По оценкам экспертов ООН, к 2025 г., нехватку питьевой воды будет испытывать половина населения планеты, особенно в Африке, на Ближнем и Среднем Востоке и в Южной Азии. К 2040 г. её объём на одного жителя Земли сократится ещё вдвое – с 8 до 4 тыс. кубометров. Подобно земле и продовольствию, водные ресурсы всегда были объектом конфликтов между племенами, народами, государствами. Это особенно очевидно на примере засушливых регионов, где контроль над верхними течениями крупных рек, от которых зависит жизнь сотен тысяч людей, всегда имел первостепенное геостратегическое измерение. Достаточно упомянуть борьбу вокруг строительства Асуанской высотной плотины в Египте, когда поиски средств для неё ускорили решение египетского президента Г.А. Насера национализировать Суэцкий канал. Это решение вызвали англо-франкоизраильское нападение на Египет («Суэцкую экспедицию» 1956 г.), провал которой привёл к крушению позиций старых колониальных держав в регионе, место которых заняли две тогдашние сверхдержавы – США и СССР. Одним из основных препятствий к созданию жизнеспособного палестинского государства и мирному урегулированию на этой основе арабо-израильского конфликта является катастрофическая нехватка воды: в секторе Газа чрезмерное использование колодцев привело к заполнению подпочвенных водных слоёв солёной морской водой. Между тем проблема водных ресурсов в принципе вполне разрешаема – при более рациональном использовании имеющихся ресурсов пресной воды её хватило бы на 20 100 млрд. человек. Но для этого необходимо как минимум удвоить средства, используемые для водного хозяйства (в 2006 г. они составляли 70 млрд. долларов), ввести более жёсткие нормы промышленного и сельскохозяйственного пользования, наконец, наладить в широких масштабах опреснение морской воды в особо засушливых регионах. Но это упирается не в физические, а в экономические лимиты – например, опреснение воды в индустриальных масштабах остается пока чересчур дорогостоящим. Примеры природных ресурсов, объём и добыча которых систематически отставали от потребительской хозяйственной деятельности человека, а неравномерность географического распределения провоцировала завоевательные походы и колониальную экспансию, можно было бы многократно умножить. Особенно ярким из них служат драгоценные металлы – золото, серебро, платина, а также камни (алмазы), которые из-за своей сравнительной редкости и особой роли как мерила стоимости всех товаров в рыночной экономике и престижа были долгое время причиной кровопролитных войн. Однако в начале XXI в., когда деньги стали сначала бумажными, затем виртуальными, а большинство металлов, кроме особо дефицитных постепенно вытесняются синтетическими композитными материалами, их должно хватить, несмотря на периодические колебания цен, как минимум на 200 лет. Главным ресурсом, вокруг которого идёт борьба, оказалась энергия. На протяжении 5 тыс. лет истории цивилизации основными энергетическими резервами хозяйственной деятельности были мускульная сила человека и домашних животных (лошади, быка, слона, буйвола, верблюда, осла), использовавшихся как тягловая сила при пахоте или транспортные средства. Природные источники – энергия ветра, падающей воды, сжигаемой в печах древесины и древесного угля (ветряные или водяные мельницы, парусный флот) играли вспомогательную роль. Положение изменилось только с конца XVIII в. после первой промышленной революции в Англии. Её энергетической основой стали внедрение сначала в промышленность (металлургия, текстиль), затем в транспорт (железнодорожный, морской) парового двигателя, работавшего не на древесном, а на каменном угле. Именно это позволило Англии стать «мастерской мира», владычицей морей и завоевать величайшую в истории колониальную империю. Следующая, вторая промышленная революция конца XIX – начала ХХ вв. была также непосредственно связана с энергетикой – изобретением работавшего на нефтепродуктах двигателя внутреннего сгорания, появлением автомобиля, самолёта, широким внедрением электричества в промышленность, сельское хозяйство, быт. 101 Наконец, научно-техническая революция последней трети ХХ в. – выход человека в космос, информатика, биология и т.д. сопровождалась рождением атомной энергетики. Однако она не заменила, а лишь дополнила (10-15% мирового потребления) прежние источники энергии, основой которой остались природные органические углеводороды – уголь, нефть, газ. Если после первой и особенно второй промышленных революций рост производства отставал от потребления энергии на единицу продукции и по доле в ВВП (удвоение первого обеспечивалось утроением второго), то теперь энергоёмкость единицы продукции начала снижаться, а темпы производства энергии – отставать от развития сельского хозяйства, промышленности, сферы услуг. Эта тенденция диктовалась с одной стороны прогрессирующим исчерпанием мировых углеводородных ресурсов, а с другой – крайне неравномерным размещением их на планете. Результатом оказываются острые конфликты интересов между странамипроизводителями и потребителями энергоресурсов по широкому кругу вопросов – ценам, порядку ценообразования, собственности или контролю над месторождениями, путям доставки и переработки энергоресурсов. Эти ресурсы делятся на две основные категории – возобновляемые, резервы которых не имеют естественных лимитов (энергия солнца, ветра, падающей воды, вулканов, морских приливов, горячих гейзеров) и конечные, невозобновляемые (уголь, нефть, газ). Преимущественное использование тех или других определяется наличием, доступностью, КПД техники, экономической себестоимостью, побочными эффектами (уровень загрязнения окружающей среды). Особую категорию составляет атомная энергия, резервы которой практически неисчерпаемы, но использование сопряжено со значительными технологическими рисками (проблема хранения радиоактивных отходов, Чернобыль). В принципе возобновляемые источники безусловно предпочтительнее – запасы их не имеют пределов, а применение не влечёт за собой печальных экологических последствий. Однако их потенциал может быть реализован пока лишь в ограниченных пределах – солнечные батареи рентабельны лишь в субтропических и тропических широтах, ветряные двигатели – на обширных равнинах, энергия прибоя доступна лишь на некоторых участках морского и океанского побережья и т.д. Строительство ГЭС на крупных реках с помощью плотин обходится дорого и наносит немалый ущерб затопляемым почвам, флоре и фауне. Главный недостаток возобновляемых источников состоит в том, что произведённую ими энергию при современном уровне техники нельзя запасать, хранить и 102 использовать по мере надобности, что позволяет углеводородное топливо. Поэтому доля этих источников в мировом энергобалансе, составляющая ныне немногим более 10%, до середины XXI в. вряд ли заметно увеличится. Все эти причины объясняют тот факт, что в настоящее время и как минимум до середины XXI в. главными источниками энергии для мировой экономики останутся ископаемые углеводороды. К началу XXI в. на долю возобновляемых источников в угольном эквиваленте приходилось 100 млн. т., атомной энергии – 500 млн., угля – 1,7 млрд., газа – 200 млрд., нефти – 3,5 млрд. К 2030 г. объём добычи и потребления (также в угольном эквиваленте) достигнет угля – 2,5 млрд. т., газа – 2,7 млрд., нефти – 5,3 млрд. Таким образом в абсолютном объёме быстрее всего будет расти добыча газа (и возобновляемых источников), но решающая роль по удельному весу в глобальном энергобалансе останется за нефтью. Прежде, чем перейти к анализу структуры и динамики мирового энергохозяйства, следует уточнить используемый набор единиц измерения. Добыча, сбыт и использование угля измеряются в тоннах, газа – в кубических метрах (м3), нефти – в баррелях (от англ. barrel – «бочка»). Баррель – традиционная единица измерения жидких и сыпучих тел в англо-саксонских странах продолжает применяться на мировых биржах ввиду господства доллара в торговле зерном и нефтью. Для зерновых рынков применяются как английский баррель, равный 165,65 литров, так и американский – 115,6 л. Но нефть измеряется только в американских нефтяных баррелях, равных 159 л. Перевод одного вида энергии в другой производится в тоннах угольного или нефтяного эквивалента (ТНЭ) – через количество калорий, получаемых при сжигании тонны угля или нефти. Объем производства электроэнергии и мощность электростанций всех видов измеряется в мегаваттах (млн. ватт – мГв), реже – в киловаттах (кВт). Различные виды энергоресурсов имеют разный коэффициент полезного действия (КПД), измеряемый теплоотдачей в калориях плюс расходами при переводе первичного ресурса в механическую, тепловую или электроэнергию (расход веса топлива на киловатт). Самый низкий КПД у угля, используемого в паровой машине (теряются ¾ ресурса), выше – у нефти и газа (теряется половина), самая высокая у атомной энергетики, но только ввиду весьма ограниченного расхода топлива. В 2006 г. объём подтверждённых мировых запасов нефти составлял 900-1000 млрд. баррелей, их добыча и потребление колебались в пределах 82-83 млн. баррелей в день. Как запасы и производство, так и потребление распределяются географически крайне неравномерно: если основные месторождения находятся большей частью в развивающихся странах Юга, которые их экспортируют, то главными потребителями и импортёрами выступают промышленно развитые страны Севера. На рубеже XXI в. в число последних вошли также т.н. «всплывающие» гиганты Азии, прежде всего Китай и Индия, во многом изменивших мировую энергетическую геоэкономику. Основные запасы углеводородных энергоресурсов (685 млрд. баррелей нефти) сосредоточены в странах Ближнего и Среднего Востока, особенно районе Персидского залива. По подтверждённым резервам 103 нефти мировым лидером безусловно является Саудовская Аравия (262 млрд.), за ней следуют Ирак (113), Кувейт (97), Иран (90), Катар, Оман, Йемен, Объединённые арабские эмираты. Резервы Америки – Северной и Южной оцениваются в 150 млрд. баррелей: это Венесуэла (78 млрд.), США (31), Мексика (27), Бразилия (9), Канада (7). Сравнительно небольшие запасы имеются также в Аргентине, Эквадоре, Колумбии, Перу. Третье место и резервам удерживает Центральная и Северо-Восточная Азия – Сибирь, Каспийский регион, а также Дальний Восток (70 млрд.): Россия (50 млрд.), Казахстан (8-9), Азербайджан (7-8), Узбекистан (0,7), Туркменистан (0,5). Остальные 100 млрд. баррелей сосредоточены в Южной Азии (Индонезия) и особенно в Африке (Нигерия, Алжир, Ливия, Габон, Ангола, Судан). На долю Европы (Северное море – Великобритания, Норвегия) приходятся всего несколько процентов. В то же время соотношение объёмов производства не совпадает со структурой запасов: на Ближний Восток приходится 28,5% добычи, Россию – 10,7%, Африку – 10,6%, Центральную и Южную Америку – 9,9%. Россия, располагающая лишь 5-6% мировых резервов, занимает по добыче и экспорту второе место в мире после Саудовской Аравии, которая превосходит её по запасам в 5 раз. Первое место по импорту нефти занимает Европейский союз 27,3%), второе – США 926%), третье – Китай, обогнавший Японию и оказывающий всё большее влияние на динамику спроса. Цены на углеводородные энергоносители зависят от многих факторов – соотношения спроса потребителей, определяемого мировой конъюнктурой, и предложения стран-экспортёров, а также организации рынков, прогресса техники, экономии энергии и т.д. Страны-производители энергоносителей распадаются на две категории – с крупными запасами, но небольшим населением и густонаселённые, у которых значительная часть добычи идёт на внутреннее потребление. Первые не просто имеют более высокую экспортную квоту в производстве, но и более широкие возможности варьировать добычу и экспорт, оказывая влияние на мировые цены. Другой важный критерий – расположение запасов нефти и газа, природные условия и себестоимость их добычи и транспортировки. К первой категории относятся Саудовская Аравия и большинство государств Персидского залива, где издержки производства крайне низки, а близость к морю обеспечивает транспорт, ко второй – Россия, где залежи энергоресурсов находятся в далёких, труднодоступных районах с экстремальными климатическими условиями, а отчасти и США, являющиеся, несмотря на значительные ресурсы, нетто-импортёром энергоносителей. Вплоть до конца 50-х гг. как добыча, так и сбыт нефти, а отчасти и газа за пределами России (СССР) находилась под безраздельным контролем крупнейших корпораций – пяти американских во главе со «Стандарт ойл», британской «Бритиш 104 петролеум» и англо-голландской «Роял Датч Шелл» («семь сестёр»), которые приобрели или арендовали основные источники Ближнего Востока. Ситуация существенно изменилась с 1960 г., когда ряд основных нефтедобывающих государств создали картель – Организацию стран-экспортёров нефти (ОПЕК), установив для себя квоты на добычу и экспорт с целью регулирования оптимальных для них цен: слишком высокие чреваты падением мировой конъюнктуры и спроса, чересчур низкие – сокращением доходов. До начала мирового экономического кризиса - в 2005 г., эти квоты, общим объёмом порядка 22 млн. баррелей в день, составляли: Саудовская Аравия – 7,5, Иран – 3,2, ОАЭ – 1,9, Кувейт – 1,8, Катар – 1,6, Нигерия – 1,8, Ливия – 1,2, Алжир – 0,7, Индонезия – 1,2, Венесуэла – 2,5, Ирак – 1,7 (в связи с войной). Одновременно началась волна национализации нефтяных месторождений, переходивших в собственность государств-хозяев месторождений, с которыми мировые концерны заключили соглашения об участии в разведке, добыче, транспортировке и сбыте. Вместе с тем на долю ОПЕК приходится значительно меньше половины мировой добычи нефти. В картель не входят ряд крупнейших производителей – Россия, Казахстан, Азербайджан, США, Канада, Норвегия, Мексика, Бразилия, Оман. С учётом того, что сами члены ОПЕК нередко нарушают согласованные квоты, а независимые производители вообще не связаны ими, цены на баррель нефти в долларах США колеблются на мировых биржах в довольно широком диапазоне, зависящем от самых разных факторов – как экономических (прогнозы конъюнктуры у основных потребителей), так и политических – результатов выборов, переворотов, вооружённых конфликтов и т.д. 66 В свою очередь скачки нефтяных котировок оказывают порой огромное влияние на мировую экономику и политику. Превращение «расширенного Ближнего Востока», постоянно сотрясаемого кризисами и войнами, в пороховую бочку, какой служили до 1914 г. Балканы, напрямую связано с нефтью. Дважды – в связи с введением арабами эмбарго на поставки нефти в страны Запада, поддерживавшие Израиль в ходе войны Судного дня (1973 г.) и в связи с исламистской революцией в Иране (1979 г.) цены взлетали многократно – в 8-10 раз, вызывая острые кризисы западной экономики. Не менее тяжёлые последствия влекли за собой резкие падения цен на нефть до 9-10 долларов за баррель в 1986 и 1998 гг., вызвав финансовый крах и дефолт в России. Длительный рост (в 7-8 раз) цен на нефть с 2000 г. сыграл решающую роль в выходе России из структурного кризиса 90-х гг. и перехода её к устойчиво высоким темпам роста ВВП в целом порядка 5,56,5% в год, что дало возможность погасить значительную часть внешнего долга. Если доля России в мировых запасах нефти не превышает 5-6%, а в её экспорте – 10-11, то по газу её позиции гораздо прочнее: на неё приходится до трети глобальных резервов. Вместе со следующими за ней Туркменистаном, Ираном, Катаром и Алжиром она фактически определяет мировую конъюнктуру на «голубое топливо», темпы роста добычи которого, с учётом его экономической чистоты, выше, чем остальных Цена нефти зависит также от её качества (более ценна лёгкая, чем тяжёлая и сернистая): BRENT (ближневосточная), URALS (российская – более тяжёлая). 66 105 углеводородов – угля и нефти. Основным потребителем российского газа является Евросоюз, в импорте которого РФ обеспечивает около трети. Однако благоприятная конъюнктура, связанная с высоким спросом локомотивов мировой экономики – США, ЕС, Японии, а теперь также Китая и Индии, имеет оборотную сторону. Приток в страну нефтедолларов способствует инфляции и повышению курса рубля. Это тормозит экспорт и стимулирует импорт, негативно отражаясь на конкурентоспособности и даже выживании отечественной промышленности и сельского хозяйства, закрепляя их невыгодную структурную ориентацию в международном разделении труда на сырьё и полуфабрикаты с низкой добавленной стоимостью («голландская болезнь»). Будучи крупным источником иностранной валюты, российский ТЭК вынужден в то же время инвестировать огромные средства в поддержание изношенной инфраструктуры добычи и транспортировки энергоносителей ещё советских времён (до 2010 г. на это потребуется почти 1 трлн. долларов). Это отвлекает капиталы от главных задач, стоящих перед российской экономикой – её коренной структурной перестройки в пользу высокотехнологичных отраслей, переход на инновационный путь развития, поднятие социальной сферы. Между тем 2/3 российской нефти и половина газа необходимы для внутреннего потребления, где цены гораздо ниже, чем экспортные. Центральной проблемой российского ТЭК является размещение его добывающих мощностей в отдалённых труднодоступных регионах, порой за Полярным кругом, с крайне тяжёлыми климатическими условиями (где себестоимость добычи в пять раз выше, чем на Ближнем Востоке – 10-12 долларов за баррель вместо 3-4) и необходимость доставки его зарубежным потребителям весьма дорогостоящим способом – по нефте- и газопроводам за многие тысячи километров. Между тем ближневосточная, африканская или венесуэльская нефть доставляется танкерами практически с места добычи, а сжиженный природный газ из Катара, Алжира и всё более многочисленных других стран – контейнеровозами. Создание промышленности по сжижению газа и глубокой переработке нефти в сорта топлива, а ещё лучше в продукты органической химии с несравненно большей добавленной стоимостью становится необходимым условием сохранения позиций России на мировом энергорынке. С тем, чтобы уравновесить преимущества производителей, страны-потребители создали в начале 70-х гг. Международное энергетическое агентство (МЭА) для координации своих действий по предотвращению чрезмерного роста цен, а также разработали Энергетическую Хартию, прокламирующую принципы либерализации 106 рынков энергоносителей, свободного доступа к их добыче и транспорту. Ряд газо- и нефтепроводов доставляют каспийскую нефть в обход территории России в Европу. Подписав Хартию в 1994 г., Россия отказалась затем ратифицировать её, как и Транзитный Протокол. Стратегия РФ нацелена на закрепление её конкурентных преимуществ путём установления контроля над компаниями стран, через территорию которых доставляются российские энергоносители, и сбыт в странах-потребителях. Этот конфликт серьёзно осложнил отношения России с Евросоюзом, а отчасти и рядом стран СНГ, получающих отныне российские нефть и газ по ценам, близким к рыночным (Украина, Белоруссия, Грузия и т.д.). Мировой финансово-экономический кризис значительно увеличил колебания цен на углеводороды в 2006-2009гг. Они колебались в 5 раз (от почти 150 до 30 долларов за баррель), что оказывало дестабилизирующее воздействие на экономику всех звеньев топливно – энергетического цикла – стран-производителей, потребителей и транзиторов, включая Россию. Столкновения интересов производителей и потребителей энергоресурсов связаны в конечном счёте с проблемой глобального масштаба – неизбежным исчерпанием резервов углеводородов. Хотя их разведка обнаруживает новые залежи, увеличение оценок потенциальных запасов всё более отстаёт от выработки старых. В начале XXI в. энергетический потенциал угля достигал 300 млрд. тонн нефтяного эквивалента (ТНЭ), нефти – 150 млрд., газа – 160 млрд., что составляло 60% всей потребляемой мировой экономической энергии. При современных темпах роста потребления запасов угля должно хватить на 230 лет, газа – на 70, нефти – на 50. Причём эти усреднённые цифры не учитывают различий в объёме запасов по регионам: например, на Ближнем Востоке нефть можно будет добывать ещё 92 года, тогда как Африки – только 27, а России – всего 22 года! Эта тревожная перспектива несколько смягчается такими факторами, как введение в оборот благодаря высоким ценам пока ещё нерентабельных ныне запасов битуминозных сланцев Северной Америки, развитие технологий газификации угля и сжижения газа, что удвоит нынешние запасы нефти и продлит её использование до конца столетия. Определённый резерв может составить также применение вместо нефти продуктов растениеводства путём перегонки зелёной массы (биотопливо типа этанола), уже применяемого довольно успешно Бразилией. Не менее важно продолжение тенденции к снижению энергоёмкости продукции и экономия за счёт этого энергии. Тем не менее, рано или поздно человечество всё же будет вынуждено отказаться от дальнейшего использования органических углеводородов и перейти на возобновляемые 107 источники и атомную энергию. О масштабном увеличении строительства АЭС объявили США, Индия, Япония, Китай (30 реакторов к 2030 г.). Но в связи с этим может возникнуть дефицит урана – в 2005 г. его добыча составила 40 тыс. т., а потребление – 69 тыс. при мировых запасах порядка 5 млн. т. Мировой лидер по этим запасам – Австралия (989 тыс. т.), за ней следуют Казахстан (622 тыс.), Россия (615 тыс.), Канада (441 тыс.), ЮАР (398 тыс.), Украина (250 тыс.). К 2020 г. нехватка урана может достигнуть 20 тыс. т. – четверти мирового потребления к этому времени. Главный исполнительный директор англо-голландской нефтяной компании «Роял Датч Шелл» Йерун ван дер Вир считает, что при условии активной политики правительств по стимулированию развития альтернативных источников энергии к середине нынешнего столетия их удельный вес в мировом энергобалансе может достигнуть трети. Техническим условием этого он считает прежде всего радикальное сокращение энергопотребления транспорта (к 2050г. число автомобилей удвоится, достигнув более чем 2 млрд.). Решением этой проблемы предполагает рост доли моторного биотоплива минимум на 10%, переход как минимум 15% автопарка на экономичные гибридные двигатели или топливным элементам на водороде. Это потребует весьма значительных затрат: по подсчетам Международного энергетического агентства, к 2030г. только в разработку возобновляемых источников энергии необходимо инвестировать 5,5 трлн. долл, что даже после преодоления мирового экономического кризиса, начавшегося в 2007г., будет нелегко. Радикальное решение проблемы нехватки энергоресурсов потребует прорыва в одном из двух направлений: технологии использования в качестве топлива водорода, запасы которого в морской воде практически неисчерпаемы, и/или освоения в промышленных масштабах методологии термоядерного синтеза. Пока до этого ещё далеко: применение водорода окупает его производство лишь на 65%, а до создания крупных ТЭЦ на термоядерном синтезе необходимо решить не менее масштабную задачу хранения запасов произведённой ими энергии. Обе эти задачи станут главными условиями развития, да и просто выживания человеческой цивилизации к концу нынешнего столетия. Угрозы окружающей среде Исчерпание запасов природных ресурсов усугубляется их крайне нерациональным использованием, чреватым поистине катастрофическими последствиями. Равновесие между результатами жизнедеятельности человека как биологического вида и природой сохранялось до тех пор, пока первобытные люди жили охотой и собирательством. Переход к скотоводству и земледелию сопровождался первыми конфликтами людей с окружающей средой – эрозией почв из-за их распашки, засолением при ирригации, сведением лесов и прерий подсечно-огневым способом расчистки земли 108 под пастбища и пахоту (так были почти сведены на нет, например, тропические леса Индии или Мадагаскара, составлявшие 2 тыс. лет назад 70% площади этих стран). Однако только за последние два столетия в результате демографического взрыва и промышленных революций конфликты человека с природой приобрели масштабы беспощадной войны на уничтожение. Хотя голоса отдельных философов, учёных, писателей, начиная с Ж.-Ж. Руссо, призывали к поискам утраченной гармонии с природой как необходимого условия духовного совершенствования человека, логика капиталистического способа производства вела к торжеству идеи «покорения» им природы. Пафос самоутверждения в борьбе с природой был целиком воспринят, более того – доведён до крайности и коммунистическими противниками капитализма. В итоге этого волюнтаристского, недальновидного и безответственного подхода к середине ХХ в. сложилась грозная ситуация, при которой каждый дальнейший шаг в развитии производительных сил оплачивается всё более серьёзным разрушением среды обитания человека и биосферы Земли в целом. Самым опасным симптомом этого процесса стало загрязнение воздуха выбросами промышленных предприятий, жилищ и средств транспорта, прежде всего автомобилей, продуктами горения углеводородных источников энергии – угля и нефти. За год в атмосферу выбрасываются 7 млрд. т. углекислого газа (СО2), метана и некоторых других газообразных продуктов, сотни миллионов тонн пыли. Результатом оказывается не только ухудшение воздуха для дыхания жителей крупных мегаполисов, где уже у середине XXI в. будет сосредоточено более половины человечества, но и снижение его прозрачности. Солнечная радиация, нагревающая поверхность планеты, не может в таких условиях отдавать основную часть своего тепла в космос, что вызывает парниковый эффект – постепенное потепление климата. Если за последние 100 лет средняя температура у поверхности Земли повысилась на 0,5 градуса по Цельсию, то только за последние 10 лет (1995-2005 гг.) – вдвое больше. Большинство экспертов прогнозируют, что при сохранении существующей тенденции к 2050 г. она повысится на 2, а к концу века – на 4 градуса. Если этот прогноз сбудется, то последствия рискуют оказаться трудно вообразимыми. Таяние полярных шапок льдов и Гренландии затопит десятки островов и прибрежных зон, где живут сотни миллионов людей. Под водой окажутся 7 из 10 крупнейших портовых городов мира. Африканские пустыни начнут расширяться каждый год на территорию, равную площади Бельгии. Изменят векторы океанские течения, в том числе Гольфстрим, определяющий климат Северной Европы. Многие из этих тенденций уже начали приобретать реальные очертания. Таяние льдов Арктики ускорилось в 2,5 раза – они утратили за 16 лет (1999-2006 гг.) 3 млн. м3. К 2050 г. уровень океанов грозит подняться на 12-15 см, если не больше. Раннее наступление весны и лета, небывало тёплые зимы, серия масштабных катастроф – ураганов, цунами, подтверждают вывод Комиссии ООН о том, что процесс изменения климата пошёл. Хотя среди учёных продолжаются споры о том, в какой степени данные явления 109 обязаны деятельности человека, а в какой – природным факторам, сомнений в роли парникового эффекта быть не может. Повышением удельного веса в атмосфере газов, вызывающих этот эффект, особенно углекислого, вызвано не только промышленными, бытовыми и транспортными выбросами в воздух (из них четверть приходится на автомашины), но и уничтожением лесов. Углекислый газ поглощают растения, прежде всего леса, превращающие его путём фотосинтеза солнечного света в кислород. Именно благодаря этому земная атмосфера стала за последний миллиард лет пригодной для дыхания. Между тем человечество уже исчерпало половину потенциала этого фотосинтеза. После упоминавшихся лесов Индии и Мадагаскара наступила очередь «лёгких планеты» – тропических массивов Амазонии, Центральной Африки, Юго-Восточной Азии, тайги Сибири и Северной Америки, которые сокращаются на 12 млн. га в год, будучи жертвой хищнической вырубки для промышленных целей (бумага, упаковочный картон, строительство, мебель) или увеличения посевных площадей сельскохозяйственных культур. Даже в Западной Европе, где рациональное ведение лесного хозяйства (лесопосадки) сохранило под лесами четверть территории стран ЕС, они оказались под угрозой из-за т.н. «кислотных дождей» – атмосферных осадков, содержащих высокий процент вредных для растений окислов серы и азота, содержащихся в атмосферных выбросах промышленных предприятий. Только за 90-е гг. ХХ в. в Германии исчезла половина лесов. В мегаполисах стало обычным образование «смога» – смеси тумана с дымом от труб отопительной системы жилья и выхлопа автомашин. Впервые отмеченный в Лондоне ещё в конце XIX в., когда британская столица отапливалась дровами или древесным и каменным углём каминов, этот феномен распространился ныне по всей планете. Особенно чувствителен он в гигантских агломерациях с 15-20 млн. жителей (Токио, Мехико, Нью-Йорк, Шанхай и т.д.), где резко повысилась норма лёгочных заболеваний, особенно онкологических. Сокращение площадей пригодных для сельского хозяйства земель и резервов пресной воды из-за роста населения, производства, городов, дорожной инфраструктуры усугубляется всё более значительным объёмом сельскохозяйственных, промышленных и бытовых отходов, загрязняющих окружающую среду. Наибольшую опасность представляют собой, как уже отмечалось, последствия интенсивной ирригации и мелиорации, которые ведут к эрозии почв, защищавшихся прежде лесами, их засолению и опустыниванию. Наиболее яркий пример этого – трагедия Аральского моря в Средней Азии: его площадь сократилась вдвое из-за забора воды для орошения монокультуры хлопка из рек Амударья и Сыр-Дарья. В перспективе ещё более опасным может оказаться масштабное применение химических удобрений, пестицидов и гербицидов, которые накапливаются в тканях растений и животных, угрожая здоровью людей (нитраты, фосфаты, ДДТ и т.д.). Аналогичный эффект вызывает массовый сброс в водные потоки промышленных, сельскохозяйственных и бытовых отходов, накопление на периферии городов гигантских 110 свалок мусора и кладбищ автомобилей. Хотя существующие очистные сооружения и мусороперерабатывающие заводы в принципе достаточно эффективны, они обходятся дорого, не всегда используются в соответствии с нормами экологических требований и в свою очередь наносят ущерб среде обитания. Это особенно даёт себя знать в городах развивающихся стран, окружённых обычно кольцом «бидонвилей» вроде печально известных «фавел» Рио-де-Жанейро – нищих лачуг, лишённых элементарной инфраструктуры (электричество, водопровод, канализация) и являющихся очагами распространения опасных инфекционных болезней. Главной проблемой, связанной с переработкой отходов, безусловно, стала необходимость найти безопасные места хранения и способы дезактивации отработанного топлива АЭС и оружейного плутония отслуживших свой срок ядерных боеголовок. Первоначальные варианты – затопление контейнеров с радиоактивными материалами в морях и океанах, помещение их в соляные шахты и т.п. не дали убедительных результатов, что вызывало к жизни даже экзотические проекты вроде вывода в космос. В начале XXI в. наиболее практичными считаются снижение уровня радиоактивности отходов, их остекление и захоронение. Одним из наиболее тревожных последствий действия всех этих факторов в сочетании со всё более широкими промышленными масштабами использования человеком биоресурсов дикой природы (охота, рыболовство) является стремительное уменьшение их объёма и безвозвратное исчезновение множества биологических видов. Из 1,75 млн. существующих и 14 млн. потенциально существующих, но пока ещё не описанных наукой видов флоры и фауны каждый год исчезают 10 тыс. 10% коралловых рифов, без которых невозможна жизнь рыб в тропиках, уже обречены на гибель, через 30 лет – ещё треть. Только за последние 10 лет исчезли 4 из 7 видов морских черепах, 80% видов акул. Это неудивительно: всего за полвека – с 1950 г. ежегодный объём улова рыбы и морепродуктов вырос в 7 раз – с 20 до 135 млн. т., особенно в СеверноВосточной Атлантике и на Юго-Востоке Тихого океана, где половина улова превышает норму естественного воспроизводства. Под угрозой оказались даже такие основные объекты рыболовства, как тресковые и красный тунец. Не лучше положение и на суше, где исчезновение грозит четверти всех видов млекопитающих. Только в одних США зарегистрированные охотники-любители уничтожают 200 млн. разных видов диких животных в год. Жертвы же браконьерства вообще не поддаются подсчёту. Ещё более губительным является разрушение привычной для диких животных среды обитания – тропических лесов и саванн Амазонии, Индонезии, Африки, где численность крупных млекопитающих (слонов, носорогов, зебр, антилоп, львов, тигров, горилл и т.д.) сократилась за последнее столетие в десятки раз. Исчезновение всё большего числа видов растений и животных чревато безвозвратным обеднением генетического фонда планеты, чреватого опасностью 111 вырождения животных, а в конечном счёте и самого «царя природы» – человека, являющегося её органической частью. Одним из наиболее тревожных симптомов нарушения баланса биосферы Земли изза подрыва человеком естественных экосистем служат участившиеся мутации болезнетворных бактерий и вирусов, вызывающих пандемии и эпизоотии неизвестных ранее инфекционных болезней – СПИДа, злокачественной пневмонии (СРАС), гепатита С, куриного, а затем и свиного гриппа, коровьего бешенства и т.д. Поиски эффективных средств борьбы с ними затруднены не только высокими издержками, но и трудностями карантинных мероприятий в эпоху массовых миграций на фоне процесса глобализации мировой экономики. Фактором, способствующим распространению инфекционных пандемий, являются не только частые мутации их возбудителей, прежде всего гриппа, но и глобальное изменение климата. Среди почти исчезнувших было благодаря активным мероприятиям, но вновь появившихся болезней, фигурирует, в частности, малярия. Повышение среднегодовых температур привело к тому, что разносчики малярии – определённые виды комаров распространились далеко за пределы их обычных сфер обитания. Малярией болеют до 500 млн. человек в год, из которых от 1 до 3 млн. человек умирают. Беспокойство мирового общественного мнения в связи с неуклонным ростом угроз окружающей среде приобрело с середины ХХ в. реальные очертания, приняв форму сначала публичных выступлений учёных-экспертов, а затем и массовых движений экологов. Хотя международные экологические организации гражданского общества и созданные во имя защиты окружающей среды партии «зелёных» остаются в большинстве стран (за исключением одно время Германии) на обочине политической жизни, правительствам пришлось волей-неволей также обратить на данную проблематику всё более серьёзное внимание. Важными вехами на этом пути явились всемирные конференции, проведённые на высшем уровне под эгидой ООН сначала в Рио-де-Жанейро (Бразилия, 1992 г.), затем десятилетием спустя в Йоханнесбурге (ЮАР, 2002 г.). Между ними проблему рассматривала комиссия из представителей ведущих стран мирового сообщества под председательством бывшего премьер-министра Норвегии Брутланд. Самая масштабная из экологических проблем – потепление климата, стала предметом Протокола об ограничении выбросов в атмосферу газов, вызывающих парниковый эффект, подписанного в Киото (Япония), ратифицированного большинством участников, в т.ч. РФ, и вступившего в силу. В связи с перспективой истечения срока в 2012 г. действия Протокола и неприсоединением к нему государств, ответственных за 112 выброс наибольших объёмов углекислого газа, прежде всего США, данная проблема обсуждалась также на саммитах Европейского союза в Гётеборге (Швеция, 2002 г.) и «восмёрки» ведущих промышленно развитых стран в Хайлигендаме (Германия, 2007 г.). Целая серия межправительственных соглашений запрещает охоту на исчезающие виды редких животных, занесённых в Красную книгу, китобойный промысел, ограничивает жёсткими квотами улов отдельных видов промысловых рыб и морепродуктов в угрожаемых депопуляцией участках морей и океанов. Фактором, затрудняющим принятие международных соглашений по защите окружающей среды и соблюдение уже существующих, являются высокие издержки природоохранных мер, подрывающие конкурентоспособность участников на мировых рынках и тормозящие модернизацию структур национальных экономик. Эти соображения особенно важны для развивающихся и переходных государств, ставших под давлением демографических факторов на путь форсированного, догоняющего развития (Китай, Индия, Бразилия, в известной мере и Россия – страны БРИК). На международных форумах, посвященных проблемам экологии, в частности, ограничению выброса газов с парниковым эффектом в атмосферу, представители этих дифференцированного подхода к ним с учетом различий уровня стран требуют экономического развития. Они ссылаются на то, что ведущие центры мировой экономики – США, Евросоюз, Япония («золотой миллиард») должны взять на себя более затратные обязательства, ибо развитие их экономик на стадии первых промышленных революций, когда никаких ограничений не существовало, решающим образом содействовало возникновению нынешних проблем. Поэтому сессия «восьмерки» в Аквиле (2009 г.) приняла решение снизить до 2050 г. объем выброса парниковых газов в атмосферу в среднем на 50%, а для развитых стран на - 80%. Проблема выбора между присоединением к международным договорам после Киотского протокола и отказа от них вызвала в России острую полемику между сторонниками прироста национальных модернизационных проектов и защитниками солидарного с международным сообществом подхода к глобальным угрозам для всего человечества. Весьма влиятельным оказалось и течение, представители которого добивались, причем небезуспешно, сугубо коммерческого решения ввозимых из-за рубежа отходов, в том числе радиоактивных, что чревато превращением страны в мировую экологическую свалку. В деятельности этого лобби нередко присутствует коррупционная составляющая, вызывавшая неоднократно громкие общественные скандалы. В основе работы международных форумов и принятых на них документов лежит Концепция устойчивого развития, постепенно сложившаяся в результате 113 работ учёных разных стран на протяжении длительного времени. Одним из пионеров в разработке этой концепции стал великий русский учёный академик В.И. Вернадский, выдвинувший идею органической взаимозависимости всех элементов природы – неорганической и органической, биосферы и «ноосферы» человека. Заметный импульс размышлениям на эту тему дал нашумевший доклад международного Римского клуба учёных и общественных деятелей, опубликованный в 1972 г. под заголовком «Пределы роста». Основная мысль его сводилась к тому, что темпы роста мировой экономики начинают на определённом этапе отставать от темпов вызванного им исчерпания ресурсов и разрушения окружающей среды. В результате каждое новое поколение ожидают всё менее благоприятные условия жизни. Отсюда следовал парадоксальный вывод о необходимости переключить прирост глобального ВВП на затраты по обеспечению экономии сырья и экологической безопасности, чтобы тем самым способствовать и торможению демографической динамики («нулевой рост»). Доклад Римского клуба вызвал острую полемику. Большинство специалистов решительно отвергли его, сочтя очередным изданием старых идей мальтузианства. Эта полемика продолжается до сих пор: «Механистический подход Римского клуба, сформулированный в первом докладе «Пределы роста» 30 лет назад (пределы роста человечества определяются ресурсами) не оправдал себя. Он не позволяет объяснить демографический переход», – утверждает С.Л. Капица. Эта критика не лишена оснований. Однако сама постановка Римским клубом проблемы поисков оптимального баланса между ростом населения, ресурсами и затратами на экологию была плодотворной. Она позволила сформулировать цельную концепцию, для которой устойчивое развитие должно не только удовлетворять потребности настоящего времени, но и не ставить под угрозу «способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности». Императив обеспечения максимально высоких темпов прироста производства должен, согласно этой концепции, органически включать в себя, наряду с финансовой рентабельностью, также другие не менее важные задачи – экономию ресурсов, сохранение среды обитания, преодоление контрастов в уровнях экономического развития разных стран, наконец, неуклонное повышение качества жизни нынешнего и будущих поколений. Причём особенность Концепции устойчивого развития в том, что для неё все эти задачи не противоречат, а дополняют одна другую: например, расходы на очистные сооружения могут создавать дополнительный спрос, стимулирующий темпы роста, но при условии, что они будут обязательны для всех рыночных игроков, не подрывая конкурентоспособности одних в ущерб другим. Некоторые практические шаги в этом направлении уже предприняты. Так, например, международные конвенции по ограничению квотами рыболовства имели следствием стремительное развитие промышленности по искусственному разведению рыбы. Её продукция выросла всего за 25 лет (1980-2005 гг.) с 8 до 43% общего потребления морепродуктов до 45,5 млн. т. на внушительную сумму 63 млрд. долларов. Из них 70% приходятся на долю одного Китая. До 2030 г. для сохранения нынешней нормы потребления (12 кг на человека в год) необходимо будет удвоить этот объём, доведя его до 80 млн. т. 114 Значительные успехи достигнуты в технологии переработки промышленных и бытовых отходов, используемые в качестве «вторичного сырья». За его счёт из отходов извлекаются и вновь используются в производстве 40% мирового потребления алюминия, 38% меди, 47% свинца, 22% бытовых пластмасс. В ряде стран, особенно в Японии, созданы крупные предприятия с полностью безотходным замкнутым производством. Благодаря фундаментальным открытиям в области молекулярной биологии становится возможной эффективная борьба против наиболее опасных болезней, включая рак и СПИД, методами генной инженерии с использованием стволовых клеток и профилактикой индивидуальной наследственной уязвимости. С развертыванием мирового кризиса 2007г. концепция устойчивого развития приобрела новую актуальность, выдвинувшись в центр полемики между защитниками возобновления любой ценой роста производства ради борьбы с безработицей и голодом и сторонниками введения этнических, нравственных критериев в процессе принятия экономических решений, забвение которых в безудержной погоне за спекулятивной прибылью и лежит в основе последнего кризиса. Известный индийский ученый, лауреат Нобелевской премии по экономике Амартия Сен подчеркивает: «Речь идет не о том, быть за капитализм или против него, а о необходимости поставить рынок и капитал на их место. Сегодня мы признаемся в том, чтобы вернуться к таким фундаментальным ценностям, как справедливость, гуманизм и подлинная свобода для всех». Тем не менее, все эти бесспорные достижения ещё очень далеки от претворения в жизнь Концепции устойчивого развития в мировом масштабе. Главным препятствием является противоречие между глобализацией производства, всё более масштабным передвижением через границы товаров, услуг, капиталов, людей и отсутствием глобального управления этими процессами. В условиях всё более острой конкуренции на мировых рынках правительства национальных государств и транснациональные корпорации стремятся избавиться от любых ограничений, способных уменьшить конкурентоспособность их товаров по сравнению с продукцией соперников. Всё более резкие контрасты между уровнями экономического развития отдельных стран и целых регионов, ценой их рабочей силы и систем социальной защиты ведут к тому, что согласовать обязывающую все государства в равной степени экологическую политику, сопряжённую с немалыми издержками, оказывается чрезвычайно трудно. Противоречия глобализации 115 Глобализация – это процесс, который решающим образом определяет облик современной мировой цивилизации. В данной главе основное внимание уделяется взаимодействию двух координат глобализации – её влияния на отношения человека с природой и людей между собой. Пересечение этих координат и определяет взаимодействие законов природы и общества, которые могут как взаимно дополнять, так и противоречить друг другу. Необходимо подчеркнуть, что глобализация со всеми её положительными и отрицательными последствиями отнюдь не заговор некой «мировой закулисы» – американского империализма, спецслужб, масонов и т.п. атрибутов фантазий любителей конспирологии. Это объективный процесс выхода производительных сил человечества на качественно новую ступень. Конкретно глобализация означает резкое увеличение объёма и интенсивности перемещения через национальные границы товаров, услуг, капиталов, людей, при котором ни один актор мировой экономики не может остаться в стороне. Широкие торговоэкономические связи между странами, порой самыми отдалёнными, были уже на заре цивилизаций – достаточно вспомнить Великий шёлковый путь из Китая в Европу, по которому ежегодно проходили тысячи караванов с товарами, или «путь из варяг в греки» – от Балтики до Чёрного моря через Великий Новгород и Киевскую Русь. Однако эти обмены ещё не были для их участников, за исключением т.н. «торговых» государств (Финикия, Венеция, Генуя, Нидерланды, а с XVIII в. и Великобритания) необходимым условием их существования. Удельный вес внутренних рынков подавляющего большинства стран составлял сравнительно ограниченную часть их ВВП. С конца ХХ в. ситуация изменилась в принципе. Если и сейчас внутренние рынки далеко превышают обычно по объёму товарооборота внешние, если исключить «нефтяные эмираты» Персидского залива, то производство и потребление во всех странах целиком зависят от разделения и специализации труда в международном масштабе. Темпы роста мировой торговли систематически опережают динамику производства товаров и услуг, а международных финансовых операций – торговли. Важнейшим фактором, сделавшим возможным такой перелом, стала научнотехническая революция на рубеже ХХ и XXI вв. на основе информатики. «Всемирная паутина» Интернета связала между собой важнейшие центры производства и обмена, прежде всего биржи и банки, потоками сведений обо всех факторах, влияющих на котировки ценных бумаг, капитализацию активов, курсы валют, а тем самым на принятие в реальном времени решений о купле-продаже собственности, инвестициях, потреблении. 116 Это стало возможным не только благодаря стремительному развитию электронновычислительной техники. Органическое проникновение последней в структуру мировых хозяйственных процессов началось с того, что в наиболее развитых странах, на которые приходится основная масса добавленной стоимости, услуги далеко опередили по стоимости реальный сектор – сельскохозяйственное и промышленное производство вместе взятые, достигнув 2/3 ВВП. Хотя 4/5 человечества – развивающиеся страны - всё ещё живут в индустриальном, а многие и в доиндустриальном обществах, т.н. «золотой миллиард» – Северная Америка, Евросоюз, Япония бесповоротно вступили в постиндустриальную эру. Именно они производят ¾ товаров и услуг. «Всплывающие экономики» Китая и Индии идут по тому же пути. Не менее важным, поистине судьбоносным событием, без которого глобализация в её современных масштабах была бы немыслима, явилось крушение «реального социализма» советского образца, положившее конец расколу мира на две несовместимые социально-экономические сформулированный в системы. последней История брошюре убедительно Сталина опровергла («Экономические тезис, проблемы социализма в СССР») о формировании двух мировых рынков, основанных на разных принципах. С того момента, как попытки найти альтернативу рыночной системе окончательно зашли в тупик, единый мировой рынок стал реальностью. Следует, однако, отметить, что безальтернативность рыночной системы и объективный характер глобализации ещё вовсе не означают, что достигнутый ею ныне уровень необратим. Процессы формирования мирового рынка в результате I и II промышленных революций развивались по восходящей вплоть до 1914 г., когда они были внезапно прерваны двумя мировыми войнами, Великой депрессией 19291933 гг., революциями в России и Китае. Вплоть до 1946 г., а отчасти и в ходе холодной войны до её окончания в 1991 г. либерализация мировой экономики пошла вспять, уступив место волнам таможенного и иного протекционизма вплоть до автаркии, а в международных финансовых расчётах рухнул сначала золотой стандарт, а затем попытки его замены долларом США как единственным средством международных расчётов. Подобные потрясения нельзя исключать и в будущем, если человечество вновь столкнётся с катаклизмами сравнимого масштаба – природными, экологическими или социальнополитическими, в том числе связанными с неоднозначными последствиями самой глобализации. Несмотря на эту важную оговорку, в обозримом будущем тенденция к дальнейшему углублению и расширению процессов глобализации остаётся всё же доминирующей. Её конкретное проявление состоит прежде всего в том, что всё большая часть товаров и услуг производится не в одной, а одновременно во многих странах транснациональными корпорациями (ТНК). В поисках путей снижения издержек производства и повышения конкурентоспособности продукции штаб-квартиры ТНК переносят те или иные звенья производственного процесса туда, где доступнее сырьё и энергия, дешевле рабочая сила и услуги специалистов, менее обременительно налоговое, социальное, экологическое 117 законодательство. Причём эта специализация идёт не только между отраслями, когда специализированное производство, например, текстиля развивается только в одних странах, а компьютеров – в других. Правилом становится внутриотраслевая кооперация, при которой компоненты раскрученных рекламой товарных марок (брэндов) производятся и собираются в десятках стран, разделённых порой огромными расстояниями. В таких условиях неудивительно, что темпы роста торговли обгоняют динамику производства, а финансовые потоки – торговлю. В первые годы XXI в. глобальное производство растёт ежегодно в среднем на 2,5-3% (при том, что в некоторых «всплывающих» странах – Китае, Индии, России, Бразилии – т.н. БРИК вдвое-втрое быстрее), мировая торговля – на 4-5, а движение капиталов – на 7-8. Поскольку избыток рабочей силы, сырья, энергии имеется в одних местах, а ликвидные средства для инвестиций и передовые технологии – в других, они перетекают во встречных направлениях друг к другу. Причём наиболее мобильными являются при этом капиталы: из страны в страну постоянно кочуют гигантские средства порядка 1500 млрд. долларов за квартал. Международные валютные операции достигают в год 7000 млрд. долларов, зарубежные инвестиции – 1000 млрд., слияния и поглощения компаний – 720 млрд. В мире насчитывается 63 тыс. ТНК, имеющих 690 тыс. дочерних компаний и филиалов в других странах. В то же время за день национальные границы пересекают 3 млн. человек, число абонентов Интернета составляет 500 млн., а объём телефонных переговоров – 100 млрд. минут. Всё это, собственно, и есть материальное воплощение глобализации. Очевидно, что она объективно способствует финансовой оптимизации использования природных ресурсов (сырья, энергии), технологическим инновациям, реализации трудового и интеллектуального человеческого потенциала в мире, где они распределены крайне неравномерно, а многих элементов всё ощутимее не хватает. Благодаря глобализации мировая экономика впервые стала единым механизмом, беспрецедентно усилив взаимозависимость между странами и людьми благодаря информационным и культурным обменам между ними. Через СМИ и Интернет миллиарды людей оказались зрителями, а в какой-то мере соучастниками событий, от которых зависят отныне их судьбы. Планета оказалась, по меткому определению, «мировой деревней». Вместе с тем, положительные аспекты глобализации сопровождаются многими отрицательными последствиями, чреватыми углублением проблем, с которыми столкнулось человечество на пороге третьего тысячелетия нашей эры. Наиболее серьёзным из этих последствий безусловно является дальнейшее углубление контрастов между развитыми и рядом развивающихся стран. Приток капиталов и современных технологий ТНК в страны бывшего Третьего мира, располагающие значительными резервами сырья, источников энергии и дешёвой рабочей силы («новые индустриальные государства» Юго-Восточной Азии, Китай, Индия), безусловно, способствовали ускорению их экономического роста. В результате более 800 млн. человек выбрались из крайней нищеты. В то же время там, где такие ресурсы или инфраструктура для их активной эксплуатации отсутствуют, абсолютная бедность приобрела ещё более трагический характер. Это касается 118 прежде всего стран тропической Африки, Южной Азии, Центральной и части Южной Америки. В Африке ВВП на душу населения в 1987-2000 гг. сократился на четверть, её доля в мировой торговле – наполовину, государственный долг увеличился в 20 раз, достигнув объёма ВВП. На континенте насчитывается 30 млн. больных СПИДом, из которых получают регулярное лечение только 27 тыс., поскольку стоимость лекарств превышает средний доход африканца в 12 тыс. раз. В Бангладеш зарплата в экспортных отраслях не превышает 10 долларов в месяц – одну десятую себестоимости товаров. В 2006 г. более 250 млн. детей в возрасте менее 10 лет использовались как нелегальная рабочая сила. В том же году 22 тыс. детей погибли в результате аварий на производстве. С другой стороны, перелив капиталов и перенесение ТНК производств, прежде всего трудоёмких загрязняющих среду обитания, отчасти и услуг промышленно развитых стран в развивающиеся («аутсорсинг») увеличивает безработицу, усиливает давление на зарплату, подрывает системы соцобеспечения, завоёванные в упорной борьбе трудящихся «золотого миллиарда». Слияния и поглощения ТНК, диктуемые императивами конкурентной борьбы в мировом масштабе, сопровождаются массовыми увольнениями рабочих, служащих, специалистов ради экономии на издержках производства и увеличения дивидендов, от которых зависит биржевая капитализация предприятий. Всё более значительное опережение темпов роста производства в реальном секторе экономики потоками капиталов, кочующих из страны в страну в поисках максимально быстрой спекулятивной отдачи, ведёт к образованию гигантских «финансовых пузырей». Колоссальный отрыв биржевых котировок от реальной стоимости ценных бумаг усугубляется игрой на колебаниях курсов валют и практикой фьючерсных сделок, в которых как будущий товар, так и его оплата построены исключительно на банковских кредитах. Эта виртуальная практика создаёт предпосылки для колоссальных биржевых крахов, за которыми следуют длительные депрессии. Именно так произошло в конце 80-х гг. ХХ в. в Японии, где банки финансировали промышленность под сомнительные активы в виде явно переоценённой недвижимости. Навязанная США, стремившихся сократить свой торговый дефицит с Японией, ревальвация иены вызвала крах, обернувшийся целым десятилетием почти нулевого роста производства. Расширение глобализацией информационных и культурных обменов приносит не только позитивные результаты. В условиях господства ТНК над производством развлекательной теле- и кинопродукции, шоу-бизнесом происходит коммерциализация и унификация потребительского масс-культа по единому американизированному стандарту. Реакцией на неё оказывается стремление к защите национально-культурной идентичности, выливающееся порой в опасные формы ксенофобии и религиозного фундаментализма. 119 Все эти негативные тенденции дали толчок широкому движению антиглобализма (или, точнее, «альтерглобализма» – сторонников иной, гуманизированной и социальной глобализации). С ним сблизились защитники окружающей среды и права народов самых отсталых, бедных стран, всё ещё составляющих более половины человечества, на доступ к благам современной цивилизации. Антиглобалисты пополнили свои ряды и за счёт осколков распавшегося после краха СССР мирового коммунистического движения или различных левацких группировок (троцкистов, анархистов, маоистов). Этот пёстрый конгломерат заявил о себе массовыми акциями протеста в городах, где проводились сессии международных организаций, олицетворяющих в глазах альтерглобалистов ультралиберальную капиталистическую глобализацию под эгидой США – «восьмёрки» наиболее развитых промышленных стран, ВТО, МВФ, Всемирного банка и т.д. Немногочисленные экстремистские элементы зачастую придавали этим акциям провокационные формы погромов магазинов, поджогов автомашин, блокирования улиц, автомагистралей, побоищ с полицией. Наиболее масштабные акции такого рода имели место на саммите ВТО в Сиэтле (США). Влияние альтерглобалистского движения подрывает его крайняя неоднородность, а главное – отсутствие сколько-нибудь убедительной позитивной программы. Попытки сформулировать её на международных съездах альтерглобалистов в Порто-Аллегре (Бразилия) или Мумбае (Индия), задуманных как противовес ежегодным встречам представителей либеральной элиты мировой капиталистической экономики и политики в Давосе (Швейцария), дали весьма ограниченные результаты. Дело свелось по существу к требованию введения т.н. «налога Тобина» (по имени известного американского экономиста, ныне умершего) на международные финансовые сделки, за счёт которого финансировалась бы помощь самым бедным развивающимся странам. Участники альтерглобалистского движения рекрутируются в основном из студенческой молодёжи наиболее развитых, а не отсталых регионов мира, на защиту интересов которых они претендуют. Тем не менее, тот факт, что движение альтерглобалистов не стихает, говорит о его обоснованности. Получая через СМИ широкий медиатический резонанс, оно заставляет лидеров великих держав всерьёз задумываться о необходимости управления стихийными процессами глобализации с тем, чтобы ввести их в более рациональное русло. Данной проблеме уделяли внимание многие саммиты международных организаций – от «восьмёрки» до Евросоюза и ООН. Принятые на них документы позволяют надеяться, что эта цель рано или поздно может быть достигнута. 120 Международный терроризм и организованная преступность Огромный резонанс терактов 11 сентября 2001 г., после которых президент Дж. Буш-младший объявил войну против международного терроризма главным приоритетом внешней политики США, обосновав этим вооружённые интервенции в Афганистане и Ираке, может создать впечатление, будто данный эпизод является беспрецедентным, качественно новым явлением. Между тем это не так. Хотя по своему масштабу или оригинальным методам подготовки и проведения теракты 11 сентября бесспорно впечатляют, сам по себе терроризм в том числе международный, является вполне банальной, хотя и бесчеловечной формой борьбы за достижение тех или иных политических целей. К террору – массовому или индивидуальному – всегда прибегали спецслужбы государств, особенно тоталитарных (убийства за рубежом Троцкого, Петлюры, Бандеры, Войкова, Воровского, чилийского генерала Летельера, португальского генерала Делгадо и т.д.). Террор был одной из основных форм деятельности самых разнообразных революционных и националистических движений: достаточно упомянуть исторические прецеденты итальянских карбонариев, русских народовольцев и эсеров, французских анархистов, партизан времён Второй мировой войны или антиколониальных движений после неё (Индокитай, Алжир, Кения, Мозамбик, Ангола, ЮАР и т.д.). В 60-х – 80-х гг. ХХ в. волна террористических актов прокатилась по ряду стран Западной Европы, Америки и Азии, где их организаторами были были левацкие, либо крайне правые группировки (группа Баадера-Майнхоф и «Фракции Красной армии» в ФРГ, «Красные бригады» и неофашистская «Ложа П-2» в Италии и т.д.). Жертвами террористов стали Махатма Ганди, президент США Дж. Кеннеди, его брат Роберт, борец за равноправие цветного населения пастор Мартин Лютер Кинг, премьер-министры Швеции Улаф Пальме, Италии – Альдо Моро, Израиля – Ицхак Рабин, Индии – Индира Ганди, затем её сын Раджив, ШриЛанки – Соломон Бандаранаике и многие другие. Уже в наше время терроризм применяется сепаратистской организацией ЭТА в испанской Стране Басков, Ирландской республиканской партией – ИРА в Северной Ирландии (Ольстере), Фронтом национального освобождения Корсики – ФЛНС во Франции, «Тиграми освобождения Тамил-илама» в ШриЛанке, «марксистскими» повстанцами в Колумбии – ФАРК, маоистами в Непале и т.д. Очевидно, что если мотивы организаторов этих актов террора были весьма различны, то техника их исполнителей долгое время оставалась более или менее схожей. «Классическими» образчиками её могли служить убийство 1 марта 1881 г. в Санкт-Петербурге народовольцем Каляевым российского императора Александра II, в сентябре 1911 г. в Киеве премьер-министра Петра Столыпина, в июле 1914 г. сербским националистом Гаврилой Принципом австрийского эрцгерцога Франца-Фердинанда (что стало поводом для развязывания Первой мировой войны), в 1934 г. в Марселе хорватскими усташами короля Югославии Александра и французского министра иностранных дел Луи Барту. Во всех этих случаях террористы 121 использовали покушения с помощью револьвера или бомбы во время публичных мероприятий с участием намеченных жертв. Международный терроризм начала XXI в. отличается от многочисленных прецедентов в отдалённом и даже более близком прошлом по некоторым весьма существенным новым параметрам. Это прежде всего иные мотивации его вдохновителей и исполнителей. Если раньше международные террористы руководствовались в основном национальными, идеологическими или политическими соображениями, то теперь они всё чаще приобретают характер актов религиозного фанатизма. Если в 1980 г. только 2 теракта из 64 имели религиозный характер, то в 1990 г. – уже 11 из 48, в 1995 г. – 25 из 58, а в 2005 г. – 49 из 85. Его главным очагом не случайно стали мусульманские страны Ближнего и Среднего Востока. Разочаровавшись после освобождения от колонизаторов в революционном национализме с социалистической окраской, оказавшимся неспособным обеспечить модернизацию и процветание, часть населения этих стран оказалась восприимчивой к идеям возврата к истокам «чистого» ислама, не копирующего Запад, а отвергающего его цивилизацию во имя собственных ценностей. Парадокс исламского фундаментализма конца ХХ в. состоял в том, что его подъёму способствовали сами западные державы, прежде всего США. Сочтя его союзником против влияния СССР на Ближнем и Среднем Востоке, ЦРУ США активно помогало с помощью пакистанских спецслужб моджахедам в партизанской войне против советских войск в Афганистане. Именно таково было, в частности, происхождение террористических сетей «Аль-Каиды» во главе с саудовским миллиардером Усамой бен Ладеном. Однако очень скоро этот союзник превратился для США в злейшего врага. Решающую роль в этой трансформации сыграли два фактора – арабо-израильский конфликт в Палестине и исламская революция в Иране (1979 г.). Поддержка США Израиля и их тесные связи с шахским режимом привели к тому, что шиитские фундаменталисты во главе с лидером иранской революции имамом Хомейни провозгласили США своим главным противником, а организации палестинских арабов развернули партизанскую деятельность не только на оккупированных Израилем в ходе «Шестидневной войны» территориях, но и во всём мире против интересов США и их партнёров. С конца 60-х гг. ХХ в. эта борьба приняла ярко выраженный террористический характер – угона и подрыва самолётов, взрывов в людных местах и т.д. Палестинские боевики финансировались рядом арабских стран, располагавших благодаря росту цен на 122 нефть значительными средствами – Саудовской Аравией, Ливией, Эмиратами Персидского залива и т.д. Общим идейным знаменателем для них, помогавшим сгладить острые политические разногласия, стал фундаменталистский ислам, в частности, в виде саудовского ваххабизма. Со своей стороны, клерикальное руководство Ирана пыталось не только распространить идеи исламской революции среди шиитов других стран региона, но и прибегало за рубежом к терактам против противников режима, эмигрировавших на Запад (убийство бывшего премьер-министра Бани Садра во Франции), и помогало некоторым арабским экстремистам, использовавшим террористические методы, прежде всего, группировке «Хезболла» в Ливане. На рубеже ХХ и XXI вв. террористическая деятельность исламских фундаменталистов приобрела новые формы, заметно отличавшиеся от «классического» терроризма в прошлом. Среди них – взятие заложников, массовые убийства мирного населения с помощью взрывчатки, использование террористов-смертников, в том числе женщин и т.д. Главной целью этих демонстративных акций являются провоцирование паники и дестабилизации политических противников во имя достижения не только конкретных политических целей (уничтожение Израиля, создание палестинского государства), но и замена прозападных режимов на Ближнем Востоке исламистскими во имя восстановления средневекового мусульманского халифата в региональном, если не мировом масштабе. В борьбе за решение этой глобальной задачи, чреватой предсказанным С. Хангтингтоном «столкновением цивилизаций», террористические сети исламистов используют в качестве опорных пунктов т.н. страны-«изгои» с близкими им режимами, прежде всего Афганистан при господстве экстремистского движения «Талибан», где развёртывались лагеря для военной подготовки и идейного воспитания боевиков, «горячие точки» (Палестинские территории, Чечня, Кашмир), в которых террористы из разных стран получают боевой опыт, наконец, страны Западной Европы, в которых существуют крупные диаспоры иммигрантов из стран Ближнего и Среднего Востока – арабов, турок, пакистанцев (Германия, Великобритания, Франция). В результате, как следует из отчёта Госдемартамента США, только за один 2006 г. число террористических атак выросло по сравнению с 2005 г. на 28,5% , достигнув 14,5 тыс. инцидентов. В то же время доля таких инцидентов в Ираке и Афганистане увеличилась с 35,5 до 51,5% всех терактов. Наиболее опасной формой терроризма может стать использование фанатикамиэкстремистами оружия массового поражения – ядерного, химического или 123 бактериологического. Первым прецедентом такого рода стала атака боевиков японской религиозной секты «Аум синрикё» на пассажиров токийского метро с использованием нервно-паралитического газа «зарин», унёсшая немало жертв. В США имела место рассылка по почте писем, заражённых бациллами сибирской язвы. Однако эти инциденты были всё же сравнительно ограниченными. Гораздо более катастрофическими последствиями грозит атомное оружие. Для его применения террористам вовсе не обязательно фабриковать кустарным способом бомбу с критической массой обогащённого урана или плутония, достаточной для цепной реакции. Вполне достаточна была бы т.н. «грязная бомба» – сильный заряд обычной взрывчатки в корпусе из облучённых материалов, результатом чего может стать радиоактивное заражение воздуха и воды в крупном городе. Такая угроза вполне реальна. Многочисленные случаи ареста спекулянтов радиоактивными материалами, обслуживающих правительства т.н. «пороговых» стран, стремящихся войти в атомный клуб (Иран), говорят о формировании настоящего подпольного рынка таких материалов, получаемых из отвалов урановых рудников, отходов АЭС или оружейного плутония списанных атомных подлодок. Такие случаи зафиксированы и на постсоветском пространстве – в республиках бывшего СССР, где производилось или было размещено атомное оружие. Опасность современного международного терроризма вообще и исламистского, в частности, заключается в том, что он органически вписывается в процессы глобализации мировой экономики и политики. Наличие всемирной информационной сети, колоссальные объёмы международных финансовых и людских потоков дают террористам возможность с одной стороны, использовать их для связи, переброски кадров, оружия, финансирования боевых операций, а с другой – блокировать эти каналы с помощью точечных терактов, парализующих возможности ответных действий. В таких условиях борьба против международного терроризма только в рамках национальных государств может дать лишь половинчатые результаты. Она требует широкого сотрудничества спецслужб в рамках различных международных организаций – как существовавших ранее, так и созданных специально антитеррористических центров. Такие центры уже действуют при НАТО, ОДКБ, ШОС и т.д. Налажен мониторинг международного финансирования террористической деятельности. Тем не менее одни лишь административные, полицейские и тем более военные методы борьбы с терроризмом явно недостаточны, что наглядно подтверждается контрпродуктивным опытом интервенций США в Афганистане и Ираке. Корни современного терроризма, в том числе исламистского, уходят в решение кардинальных 124 проблем социально-экономического характера, прежде всего углубляющихся контрастов в уровнях развития стран Севера и Юга, усугубляемых глобализацией. Только преодоление этих контрастов способно устранить глубинные причины этого зловещего феномена начала XXI в. Среди особенностей современного международного терроризма фигурирует его тесная связь с трансграничной организованной преступностью. Криминальные группировки действовали в нескольких странах одновременно и прежде, заставляя соответствующие правоохранительные органы поддерживать постоянные контакты между собой в розыске наиболее опасных преступников. Однако до последней трети ХХ в. речь шла в основном о пресечении банальных уголовных преступлений – воровства, грабежа, разбоя, бандитизма, контрабанды и т.д. Ныне ситуация изменилась качественно. Хотя перечисленные виды правонарушений, разумеется по-прежнему имеют место, центр тяжести организованной международной преступности переместился в сферу экономики, где она приобрела на фоне процессов глобализации беспрецедентный размах. Фальсификация отчётов крупнейших компаний типа американской «Энрон», расхищение кредитов международных финансовых организаций, коррупция чиновников самого высокого ранга при размещении иностранных заказов, использование ими в корыстных целях служебной тайны, отмывание денег, полученных преступным путём, уход от налогов в фиктивные банки, находящиеся в оффшорах (Багамские, Кайманские острова, Гибралтар и т.д.) – таков далеко не полный перечень экономических преступлений, выходящих далеко за национальные границы. Масштабы этой «неформальной» экономики составляют в некоторых странах 30-40% ВВП, достигая сотен миллиардов долларов. Другая новая форма преступности – незаконное проникновение хакерами через Интернет в банки данных компаний и частных лиц в целях получения и перепродажи конфиденциальной информации, шантажа и вымогательства угрозой введения вирусов, наконец, просто грабежом чужих банковских счетов. Колоссальные масштабы получило нарушение права интеллектуальной собственности путём пиратского производства лицензированной аудио, кино и телепродукции, особенно широко распространённое в Китае, Индии, России. Данный вопрос приобрёл такую важность, что стал объектом острых конфликтов в ВТО. Очертания поистине глобальной угрозы приобрёл незаконный оборот наркотиков, производимых в основном в странах, выращивающих культуру конопли, опиумного мака, коки – прежде всего в Колумбии, Афганистане и т.н. «золотом 125 треугольнике» между Бирмой, Таиландом и Лаосом. Могущественные колумбийские наркокартели (Медельин, Кали) имеют собственные плантации, подпольные предприятия по производству кокаина, героина, марихуаны, синтетических наркотиков, доставляемых в Европу и США через мафиозные структуры в западных странах. Другой поток наркотрафика идёт туда же из Центральной Азии через Россию. Общий объём наркоторговли оценивается гигантской суммой порядка 500 млрд. долларов в год. Не менее значителен объём средств, получаемых от нелегальной торговли оружием, снабжающей участников конфликтов в «горячих точках» планеты, и людьми – доставки через границы, снабжения фальшивыми документами, незаконной работой на рабских условиях женщин для «секс-индустрии» или трудовых мигрантов. Характерной чертой всех этих видов международной организованной преступности является тесное переплетение её с легальным бизнесом и сращивание через коррупцию с государственными структурами, в том числе правоохранительными органами. В результате происходит органическое внедрение криминалитета в ткань современного общества. Борьба против организованной преступности, как и против терроризма, всё шире ведётся в международном масштабе через специализированные структуры – Интерпол со штаб-квартирой в Лионе (Франция), Европол в рамках ЕС. Она опирается на солидную юридическую базу соглашений об обмене информацией и оперативном сотрудничестве правоохранительных органов вплоть до объявления преступников в международный розыск и выдачи соответствующих мандатов. Из всего изложенного можно сделать несколько выводов. 1) В начале XXI в. человечество столкнулось с проблемами беспрецедентного масштаба, без решения которых само его дальнейшее существование может оказаться под вопросом. 2) Решение этих проблем, при всей их сложности, возможно в более или менее отдалённом будущем, но при одном обязательном условии – совместных действиях всех стран, больших и малых. 3) Поиски таких решений и координация действий на региональном и глобальном уровнях требуют качественно иной степени управляемости процессами взаимоотношений человека с природой и людей между собой. Речь идёт не о создании некоего мирового правительства, а о горизонтальном сетевом управлении с участием всех существующих структур – суверенных национальных государств, международных организаций, ТНК, гражданского общества. 126 Водопьянова Елена Викторовна, профессор кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики ГУ-ВШЭ Глава шестая Информационный фактор в условиях мирового кризиса Переориентация общества в середине XX века на информацию и знания как стратегические ресурсы развития, глобализация и виртуализация общественной жизни, привели к радикальным переменам как в социальной организации в целом, так и в отдельных сферах жизни общества, в том числе и в политике. Разумеется, информационный фактор существовал в жизни общества всегда, но его масштабы и влияние были принципиально иными. И речь при этом идет не только о качестве информации и способах ее трансляции, но и о ее количестве. Соответственно, в постиндустриальную эпоху изменились и традиционные представления ученых о том, что такое информация. Ее существование предполагает наличие триады: источник – передающая среда – потребитель. В таком контексте информация перестает быть синонимом сведений, а становится «обозначением содержания, полученного от внешнего мира в процессе приспособления к нему» (Н.Винер), «коммуникацией и связью, в процессе которой устраняется неопределенность» (К.Шеннон), «передачей разнообразия» (У.Эшби), «мерой сложности структур» (А.Моль). При этом кризисные периоды развития социума на современном этапе лишь усиливают и подчеркивают всевозрастающую значимость информации в целом, но особенно таких ее ипостасей как информационная политика и информационные технологии. Информация становится одним из главных средств преобразования социальной реальности, а инфраструктурной основой такого доступа выступают информационные технологии. Несмотря на множество терминологических различий, теоретики информационного общества едины в видении последнего как результата информационной революции. Она оказалась третьей в истории человечества после аграрной и индустриальной технологических революций, обозначивших становление доиндустриального и промышленного типов общества соответственно. Нынешний же, постиндустриальный этап развития всемирной истории обусловлен технологиями информационными. Последние предстают как 127 результат слияния двух достижений в развитии техники: вычислительных машин и способов передачи цифровой информации по телекоммуникационным сетям. Информационное общество принято трактовать как структуру, основанную на знаниях. В каких знаниях нуждается современный социум? В постиндустриальном обществе доминируют те из них, которые имеют практическую ценность и служат для получения конкретных результатов. Ныне информация порождает технологии. Последние сегодня позволяют трансформировать деятельность промышленных корпораций, научных и творческих организаций (например, архитектурных мастерских), СМИ, социальнополитических структур и т.д., и вывести ее преимущественно в виртуальное пространство. Радикальные инновации, преобразующие современную действительность, безусловно связаны с информационными технологиями и информационными системами. К ним прежде всего следует отнести персональные компьютеры, микропроцессорные технологии, мобильную телефонную связь, электронную почту, глобальную информационно-коммуникативную сеть Интернет, спутниковое телевидение. Информационные реалии повседневности В мире четко обозначилась устойчивая тенденция к сокращению производства товаров и гигантскому увеличению объемов услуг, главным образом информационных. Как раз они и легли в основу мирового финансового кризиса. Известно, что информационная технологическая революция спровоцировала возникновение информационализма как материальной основы нового общества. При информационализме производство благ, осуществление власти и создание культурных кодов стали зависимыми от технологических возможностей общества с информационной технологией как сердцевиной этих возможностей. Особенно важной была ее роль в развитии электронных сетей как динамической, саморасширяющейся формы организации человеческой активности. Эта превалирующая, сетевая логика трансформировала все области общественной жизни. Процесс этой трансформации оказался недостаточно предсказуем, а большинство стран ныне оказалось в тисках мирового кризиса. В этих условиях чрезвычайно важным оказывается не только стремление к согласованной на межстрановом уровне информационной политике, но и необходимости реализации осознание «рекреационной» функции последней. Она должна быть направлена на снижение и преодоление таких явлений в коллективном и индивидуальном восприятии мира, как депрессии, стрессы, апатия, паника и т.п. Стрессогенность 128 современного социума изначально объективно способствовала поиску эффективных механизмов адаптации человека к изменившимся условиям среды. И в этом плане феномен массовой культуры оказался весьма удачной социальной инновацией. Между тем и сегодня этот тезис представляется бесспорным далеко не всем. Очевидно, что усвоение продуктов массовой культуры, - в отличие от культуры классической, - не требует ни труда, ни особых знаний. Так сформировался взгляд исследователей на современное общество как на Новое Средневековье, либо новое варварство XXI столетия, в котором происходит переход от текстовой к экранной форме передачи информации характеризуется и культурных эволюцией инвариантов. триады Вектор «ТВ+радио+газета» этого в движения направлении «компьютер+ТВ+видео». Таковы основные постулаты негативных оценок массовой культуры, прочно утвердившиеся в сознании интеллектуалов. Намного реже воспроизводится постулат о такой базовой функции массовой культуры как рекреационная, основанный на понимании того обстоятельства, что для восстановления нервно-психических затрат организму человека действительно требуются куда более сильные рекреационные воздействия, нежели при возмещении энергетических потерь вследствие физического труда. Кроме того, для большинства населения наступающий «цифровой век» отличается явным переносом акцентов с творческой деятельности на деятельность репродуктивную, причем во всех отраслях человеческого труда: от самого алгоритмизированного до науки и искусства. Они становятся таким же производством, как и производство материальное. Наконец, кризис обострил и еще более рельефно обозначил то обстоятельство, что уже сегодня в развитых странах в широких масштабах идет процесс изменения структуры занятости населения в промышленности и сфере услуг. При этом чрезвычайно уменьшается число рабочих мест для квалифицированных рабочих и рядовых инженеров, т.н. «синих воротничков». Одновременно увеличивается число рабочих мест в сфере неквалифицированного труда. Ярко иллюстрирует сказанное пример автомобилестроения – отрасли хотя и порожденной индустриализмом, но не теряющей своего значения для постиндустриального общества Потребления. Так, если ранее автомобили на конвейере собирали квалифицированные рабочие, использовавшие хорошие инструменты и станки, которые ремонтировали и настраивали находящиеся здесь же инженеры, то ныне автомобили собирают роботы. А ими управляют на уровне «включить-выключить» неквалифицированные рабочие, программное же обеспечение для 129 этих роботов унифицировано и произведено небольшой группой интеллектуалов «белых воротничков». Ряд западных авторов утверждает, что средний класс в промышленно развитых странах размывается и тенденция – хотя и отдаленная – такова, что в будущем он исчезнет интеллектуалов практически и всех полностью. остальных, Произойдет умеющих разделение выполнять на лишь узкий круг простейшие в профессиональном смысле мыслительные операции, которых будет вполне достаточно для обеспеченного существования. Таким образом, если средний класс возникал, отчуждаясь от крупной собственности и власти, то в будущем его исчезновение будет инициировано отчуждением от творчества. О том, что указанная тенденция вполне может воплотиться в жизнь, свидетельствует, в частности, нынешняя структура безработицы в Западной Европе и США, где наибольшие трудности на рынке труда испытывает именно средний класс. представителей Профессиональные навыки лишь частично востребованы многих его - либо невостребованы вовсе – в общественном производстве промышленно развитых стран. Соответственно, при освобождении значительных групп населения из сферы труда и значительном числе безработных, человек стремится заполнить образовавшийся вакуум занятости посредством активности в сфере потребления. С какими ценностями он утверждается в ней? Прежние ценности рационального «общественного договора» современные масс-медиа провозглашают архаичными, апеллируя не столько к логике, сколько к эмоциям. Потребление объявляется сферой свободного выбора. Между тем, духовные скрепы общества не могут оставаться прочными в условиях преобладания зрелищности над оценочными суждениями и отказа от свойственных классической культуре противопоставлений прогресса и регресса, высокого и низкого, морального и аморального. Над «человеком потребляющим» безусловно нужен контроль, (необходимость нового «морального капитализма» действительно признали сегодняшние политические лидеры Европы), осуществлять который может либо организованное по бюрократическому принципу, либо самоорганизованное общество. Последнее, безусловно, предпочтительнее, хотя и значительно труднее достижимо, поскольку подразумевает локальность управленческих действий на разных уровнях социума. Но в условиях обвального роста сетевых структур и укоренившейся еще к середине XX века массовой культуры, об этом можно лишь мечтать. Носящая откровенно коммерческий характер, массовая культура провозгласила время исполнения желаний. По Делезу и Гваттари, сфера бессознательного (сфера Желания) – это сфера свободы и творчества и не стоит стремиться установить над 130 ней контроль. А ведь именно к этому и призывал основоположник психоанализа Фрейд, хотя и утверждая одновременно, что культура как система нормативных ценностей оставляет на человеческой психике следы ранений. Человек стал таковым не только благодаря биологическому фактору эволюции мозга, но и при посредстве такого элемента социальности как система запретов (табу). Вседозволенность неприемлема и для человека современной культуры, желания которого хотя бы в некоторой степени должны регулироваться разумом, а не ангажированными СМИ. Между тем последние, - как утверждает Э. Тоффлер, - все больше пичкают нас короткими модульными вспышками информации – рекламой, командами, теориями, обрывками новостей, какими-то обрезанными, усеченными кусочками, не укладывающимися в наши прежние ментальные ячейки. Именно к такой информационной нестабильности вынужден адаптироваться современный человек. Одним из ее символов ровно 50 лет назад, в 1959 г., стала кукла Барби. Тогда впервые было предложено расстаться со старыми, часто служившими нескольким поколениям, куклами, во имя взаимозаменяемой стандартной пластмассовой игрушки. В мир пришла одноразовость, модульность и непрерывная изменяемость, сопровождающая человека на протяжении всей жизни. Ныне от него требуется прежде всего приспособление к постоянным изменениям в обществе и культуре, к «вечному настоящему» (М.Кастельс). Таковы реалии функционирования глобального социума в информационном измерении. Они, безусловно, противоречивы, поскольку не дают возможности выстраивания эффективного взаимодействия между установками потребительского индивидуализма и социально значимыми ценностями. Однако, объктивности ради, следует заметить: еще Плутарх говорил, что нас делает счастливыми именно излишнее, а не то, что нам необходимо. Между тем, только через рациональное осознание информационных угроз по отношению к культуре со стороны современного общества лежит путь к сохранению плодов Просвещения в противовес хаосу Потребления. При этом сегодня в качестве противовеса информационному манипулированию человеком и обществом в целом выступает постиндустриализм с его технологической доминантой социума, не только построенного на инновациях, но и насаждающего образование в течение всей жизни, в том числе и как форму проведения досуга. А ведь именно оно, - процитируем античного мудреца Диогена, - сдерживает юношей, утешает стариков, бедных обогащает, богатых украшает. Таким образом, в перспективе всевластию Потребления может быть противопоставлен образовательный рационализм постиндустриального миропорядка, без которого общество не выживет. 131 И, наконец, современному глобальному миру все же не суждено стать Новым Средневековьем еще и потому, что человеческая история к счастью развивается не по кругу, а по спирали. И в этом заключена как высшая мудрость, так и надежда. Последняя становится особенно значимой в переломные моменты человеческой истории. Однако и в эти периоды стратегическое управление социумом не отменяет тактических задач, на способах решения которых и возникающих при этом трудностях мы и остановимся ниже. Развитие информационной политики на международном уровне По своей сути информационные технологии более других исходно призваны играть роль средств оптимизации того или иного вида деятельности. Однако, выступая в таком качестве, они существенно изменяют социальную среду в целом и реалии мировой политики в частности. Причем речь идет не только о нарастающем «электронном» характере политической деятельности, но и об изменении ее ресурсов и целей. В постиндустриальном обществе информационные технологии оказались основой глобального информационного пространства. Поскольку сущность любой системы управления состоит в сборе, накоплении, переработке и использовании информации для достижения поставленных целей, то становится очевидным, что и для политической деятельности информационный фактор является весьма значимым условием функционирования. Несмотря на тотальность мирового информационного пространства оно до сих пор неоднородно. Могущество сети ныне измеряется не столько пространственными параметрами, сколько уровнем вовлеченности. Границы нового социума измеряются в сетевых координатах, а выпадение из них означает ситуацию попадания в зону информационного вакуума. При этом к областям «сетевого разряжения» относятся прежде всего страны, не обладающие достаточными финансовыми ресурсами для построения адекватных текущим реалиям сетевых структур. Преодоление сложившегося сетевого неравенства требует как государственных усилий (через программы информационно-коммуникационных структур), совершенствования так и национальных реализации инициатив международных организаций. К первым, в частности, можно отнести японскую программу «Электронная Япония», реализуемую в стране в соответствии с Законом о формировании информационного общества, а также программу предыдущей администрации США по созданию Национальной информационной инфраструктуры. 132 Среди инициатив международных организаций отметим программу Совета Европы по созданию европейской «информационной автомагистрали». Деятельность ЮНЕСКО в области информации сосредоточена в рамках Международной программы развития коммуникаций, которая оказывает помощь развивающимся странам в создании национальных структур СМИ. Кроме того ЮНЕСКО проводит исследования по проблемам использования информационных технологий в образовании и государственном управлении. Отдельно следует остановиться на инициативах Европейского союза в этой сфере. Реализуя программы обучения в течение всей жизни, структуры ЕС сегодня делают информационные приоритеты базовыми для целей экспансии европейской культуры в мире. Одновременно решаются и такие куда более локальные задачи как создание условий для различных видов компьютерного обучения европейцев и преодоления «новой компьютерной бедности» среди ряда объективно предрасположенных к ней социальных групп. На мобилизацию сил ЕС в направлении всеобщей информатизации нацелена инициатива «Электронная Европа». Ее реализация должна, в частности, помочь в повсеместном использовании интеллектуальных систем гражданами Европы, а также в проникновении информационных инноваций во все сферы науки и культуры. Реализацию данных целей продолжает и 1 Рамочная программа ЕС по культуре «Культура 2000» ( и ее продолжение программа «Культура 2007»). Существенная цель финансовых усилий ЕС в этой сфере состоит в том, чтобы помочь пользователям Интернета получить больший виртуальный доступ к коллекциям музеев, библиотекам и другим культурным фондам. Согласованные действия всего мирового сообщества в направлении создания глобальной эффективной информационной инфраструктуры и создание условий для равноправного межстранового партнерства во всемирном информационном пространстве – вот поистине амбициозная сверхзадача для современных политиков. Стратегия действий в этом направлении была принята странами «большой восьмерки» на саммите в Японии в июле 2000 г. и получила название Окинавской хартии глобального информационного общества. Причем она рекомендует объединить усилия государственного, частного и некоммерческого секторов в направлении ресурсного обеспечения этого мегапроекта. Роль информационного фактора в глобальной политике Как предсказывал еще в 60-70-х гг. прошлого века М.Маклюэн, электронные средства коммуникаций становятся нервной системой человечества, однако о сплоченности человечества в сети, которую предрекал этот же исследователь, говорить 133 пока не приходится. Другой теоретик «электронной демократии» Э.Тоффлер с не меньшим оптимизмом заверял, что компьютер может быть самым большим другом демократии после избирательной урны и в состоянии обеспечить непрерывную обратную связь граждан с властью. Однако реалии мировой политики пока в значительной степени свидетельствуют об обратном. Специалисты по проблемам системного моделирования справедливо утверждают, что сложность тех систем, которыми в настоящее пытается управлять человечество, достигла такого порядка, что централизованное управление ими становится невозможным из-за огромного потока информации, подлежащей переработке центральным управляющим органом и передаче по каналам связи. В этом случае только децентрализация как синоним самоорганизации обеспечивает саморазвитие системы за счет локальности управленческих действий в каждой из ее подсистем. Так образуется глобальная информационно-коммуникативная инфраструктура, под которой понимается взаимодействие территориально разделенных информационных систем через различные каналы передачи данных, а также структуры управления информационными потоками, регулирующие правовые и нормативные стороны инфообмена. Итак, каким же должно быть государство, чтобы соответствовать современным информационным реалиям? Политика сегодня использует глобальную информационную сеть как средство и среду своей деятельности. Практически все политические акции теперь сопровождаются созданием специализированных формируется имидж политика, серверов ведется и web-страниц, агитация, посредством осуществляется которых общение со сторонниками и т.д. Через сеть возможно получение консультаций, а также обращение за информацией в различные государственные политические структуры. Так происходит обширное включение политики в электронное пространство коммуникативной сети Интернета. Следствием этого, в свою очередь, выступает как виртуализация самого политического процесса, так и его результатов. При этом грань между реальным и воображаемым становится в сознании субъекта все более подвижной, а этот феномен уже трудно оценивать как позитивный. Нобелевский лауреат Д.Стиглиц еще задолго до нынешнего кризиса заметил, что информационные несовершенства пронизывают все аспекты повседневной жизни и все структуры общества, а политические процессы неизбежно создают информационные асимметрии, когда вместо информационной объективности возникают точки средоточения позитивной и негативной информации. В этой связи следует упомянуть и о влиянии объемов информации на лидеров политического процесса. Последние либо поручают фильтрацию информации команде экспертов, либо намеренно 134 «отгораживаются» от нее, оставаясь во власти традиционных управленческих схем. Кризисные эпохи лишь усиливают отмеченные закономерности. Информационные технологии позволили активизировать гражданское общество, но одновременно и вызвали к жизни девиантные формы «цифрового протеста». Субъекты последнего, используя технические несовершенства Всемирной паутины, своими действиями в ней пытаются привлечь к себе внимание деструктивных целей. Для этого Интернет как для достижения абсолютно виртуальная публичная сфера предоставляет достаточно широкие возможности. Причем перекрыть данные каналы коммуникации куда сложнее, нежели у традиционных СМИ. Таким образом, ныне негосударственные субъекты мировой политики весьма эффективно задействовали технологические возможности Интернета. И, видимо, это имеет объективные причины: системы государственного управления более иерархичны, а, значит, и более консервативны. Современное человечество вынуждено адаптироваться к информационной динамичности. Ныне от него требуется прежде всего приспособление к постоянным изменениям. Задачи такой сложности, пожалуй, еще не стояло перед человечеством с самого момента его становления. Ведь инертное большинство, ведомое творческим меньшинством, во все эпохи осуществляло свой выбор жизненных стилей пассивно и несамостоятельно. Еще в начале XX века Н.А.Бердяев вполне обоснованно утверждал, что массы не любят свободы и боятся ее. Между тем, только ею и бредили интеллектуалы во все времена, и к концу второго тысячелетия, наконец, подарили ее – прежде всего благодаря масс-медиа и особенно Интернету – не ожидавшему такого дара человечеству. Ныне же, полностью погрузившись в глобальное информационное пространство, оно оказалось лицом к лицу со свободой в сфере экономики, политики, морали, искусства. При этом лишь немногие из тех, кто силой творческой мысли оказались в состоянии следить за происходящим как бы извне, с горечью констатировали, что «свобода от» не подразумевает «обязательств перед», а развитые информационные потребности реализуются в условиях недостаточной информационной культуры населения. Наиболее ярко данные процессы проявляют себя сегодня в таких явлениях как информационный терроризм, информационный криминал и неразвитость систем обеспечения личной и общественной безопасности в информационной сфере. В результате менее чем за десятилетие к интеллектуальной и политической элите чисто эмпирическим путем пришло понимание того обстоятельства, что в отличие от эпохи индустриальной действительности, проблема информационного общества вовсе не в том, может ли 135 человек выдерживать строгую регламентацию и стандартизацию жизни. Проблема состоит в том, может ли он выдержать свободу. Как соблюсти баланс интересов между индивидуальным и социальным? Для этого необходимо правовое регулирование Интернет-пространства. Но оно неотделимо от межстранового диалога по этим проблемам и нахождения взаимоприемлемых позиций. При этом национальные правовые нормы должны быть в значительной мере унифицированы. Однако, «при безусловно усиливающемся в мировом сообществе осознании необходимости выработки согласованных мер правового противодействия «негативному контенту Сети», вряд ли стоит ожидать в ближайшем будущем успешного преодоления огромного, не сводимого к общему знаменателю странового многообразия правовых, социально-психологических и культурно-исторических ограничителей, препятствующих кардинальному решению задач регламентации Интернета. Поскольку проблема имеет глобальный характер, существенный вклад в поиск методов ее решения вносят международные организации. Первым международным соглашением, направленным против этой угрозы, была принятая Советом Европы в 2001 г. Конвенция о борьбе с киберпреступностью. Дополнительный протокол к данной конвенции, квалифицирующий как уголовно наказуемое деяние расистские и вызывающие межнациональную рознь действия в Интернете, принят Комитетом министров этой организации в 2002 г. Двадцатью годами раньше, в 1981 г., Советом Европы была принята Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных. Вопрос о том, расширяет ли Интернет масштабы политического участия, является достаточно дискуссионным. Но какова специфика этой вовлеченности в информационном обществе? Как справедливо отмечается в исследовании Г.И.Вайнштейна, «вместо единого, «виртуального сообщества», обеспечивающего общее пространство согласования множества интересов, столкновения множества мнений и создающего основу функционирования так называемой размышляющей демократии, появляется бесчисленное количество разобщенных ячеек полного единомыслия». Для эффективного функционирования политического пространства, немыслимого без диалога и достижения компромиссов, такие перспективы выглядят удручающе. Трудно однозначно ответить на вопрос о том, что доминирует в Интернете: новые типы современного политического партнерства или все более изощренные формы политического противостояния. И хотя он в качестве медиа-коммуникации играет весьма важную роль в распространении политической информации, его значение небезгранично, поскольку: 136 - пользователь не в силах «охватить все», - сеть не в состоянии охватить всех: здесь телевидению пока нет равных. Так, например, лишь 35 % американцев, имеющих доступ к Интернету, когда-либо получали из сети какую-либо политическую информацию. Интернету предстоит еще пройти немалый путь, прежде чем его влияние на настроения и поведение избирателей приблизится к влиянию телевидения, - Интернет позволяет запрограммировать фильтрацию информации, прочие же СМИ дают более целостную панораму событий, - пользователь сталкивается в сети с большим количеством «информационного мусора», в том числе с непрофессиональными комментариями и обзорами происходящего. Потоки информации, генерируемые сегодня многочисленными СМИ и Интернетом, а также постоянно совершенствующиеся коммуникационные технологии, приводят к многообразию как самой информации, так и средств ее передачи. Теоретики постиндустриальной эпохи утверждают, что если общество «Второй волны» было связано с созданием массовых образов, то для общества «Третьей волны» характерно не столько создание, сколько возросшая с появлением информационных технологий возможность манипулирования образами. И, соответственно, формирующуюся информационными потоками культуру постиндустриального социума, которая приходит на смену массовой культуре индустриального общества, можно определить как «клип-культуру» (Э.Тоффлер). Мир современных электронных СМИ сконструирован таким образом, что эмоции здесь опережают логику. Поскольку основным ресурсом современного производства становится информация, то и продуктом этого процесса выступает прежде всего не сама вещь в ее материальной оболочке, а ее информационный образ. Можно предположить, что в условиях мирового кризиса эти процессы лишь усилятся а у традиционных социальных институтов появятся многочисленные сетевые аналоги-конкуренты, являющиеся – помимо всего прочего – и значительно менее затратными: - виртуальные сообщества, производящие и реализующие продукты и услуги (вместо корпораций); - потребительские сообщества взаимного информирования и совместных покупок (вместо торгово-закупочных структур); - социально-сетевые политические движения, сообщества лидеров, активистов и избирателей (вместо политических партий); 137 - интерактивные онлайн-сообщества общения журналистов и читателей (вместо СМИ); - сетевые сообщества взаимного кредитования (вместо банков); - глобальные антикризисные сети (вместо разрозненных структур социальной, медицинской и психотерапевтической помощи населению)67. Согласно известному представителю постмодернистской мысли Бодрийяру, наша жизнь сегодня – это беспрерывная циркуляция знаков. Данный процесс включает в себя то, что произошло в мире (знаки новостей), впечатление, которое человек хочет произвести на окружающих (знаки самого себя), положение личности, либо социальной группы в обществе (знаки статуса и уважения). Однако если раньше знаки прежде всего указывали на скрытую за ними реальность, то сегодня действуют такие знаки, которые скорее скрывают реальность, нежели дают о ней реальное представление. Так в сфере политики борьба за власть ведется во все большей мере в форме теледебатов и рекламы. Клип, рейтинг, имиджмейкеры, пресс-секретари и «звезды» шоубизнеса, рекрутируемые на время политических компаний, потеснили партийных функционеров. Постепенно власть во многом становится производной от политического имиджа. Политический процесс сегодня покидает кабинетные заседания, а сама политика начинает твориться в телестудиях и на концертных площадках. Политические деятели в координатах общества потребления превращаются в товар. Партии, первоначально возникавшие с целью представления классовых, этнических, конфессиональных, региональных интересов, превратились в «знаки» - эмблемы и рекламные слоганы, традиционно привлекающие электорат посредством эффективных политтехнологий. Так мир электронных СМИ конструирует политическую реальность по собственным информационно-технологическим лекалам. Таким образом, информационный фактор современной мировой политики должен быть активнее задействован ее государственными субъектами в направлении ускоренной адаптации к реалиям гибких сетевых структур и виртуальным формам политической борьбы. Нынешний кризис лишь резче обозначил противоречивый характер функционирования различных сегментов глобального информационного пространства, тем самым побуждая к поиску путей его преодоления. Василий Иванович Соколов, доцент кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики 67 См.: www.akm.ru/rus/comments/2009/february/16/ 138 ГУ-ВШЭ Глава седьмая Проблемы экологической безопасности Проблема взаимодействия природы и общества имеет глубочайшие исторические корни, однако в последние десятилетия она приобрела принципиально новое качественное содержание, поскольку все более очевидно вырисовывается задача экологического выживания человечества. В нынешнее время эта проблема имеет и очевидное глобальное измерение, затрагивая интересы, как отдельных стран, так и всего мирового сообщества. Поэтому на повестку дня развития мирового сообщества и стали такие вопросы как необходимость разработки новых подходов к хозяйственному освоению природных богатств, нового отношения к природе, нового хозяйственного механизма, учитывающего все разнообразие сложных процессов взаимовлияния общественного развития и естественной эволюции природы. Как известно, в июне 1992 года в Рио-де-Жанейро Конференция ООН по окружающей среде и развитию (ЮНСЕД), состоявшаяся на уровне глав государств и правительств, приняла общий документ, названный “Повесткой дня XXI века”. Принятие этой всемирной программы действий по решению задач экономического развития с учетом экологических факторов на столетие говорит, прежде всего, о том, что история человечества достигла определенного порога. Дальнейшая деградация природной среды в результате хозяйственной деятельности, истощение природных ресурсов, взрывоопасной рост населения в развивающемся мире и углубляющееся неравенство мира могут обернуться необратимыми последствиями для всего человечества. В этих условиях возникла идея интеграции решения экономических и экологических задач в едином комплексе, что получило свое концептуальное и уже практическое оформление в теории и практике устойчивого развития (sustainable development). Суть этой модели состоит в том, чтобы обеспечивать развитие и потребности ныне живущих людей, не лишая в то же время будущие поколения возможности удовлетворять свои потребности. Безусловно, в своей основе эта концепция имеет огромную содержательную часть, связанную со становлением экологически сбалансированного режима мирового развития, с организацией рационального использования ограниченных ресурсов планеты. Вместе с тем концепция устойчивого развития играет в современном мире не менее важную идеологическую роль в становлении процесса, который, возможно, будет определять все мировое развитие в предстоящее столетие. 139 Переход на новую модель развития означает не только решение злободневных экологических проблем, возникающих в ходе хозяйственной деятельности, но и нахождение новых, более эффективных путей решения экономических и социальных проблем, создание более адекватных показателей социального и экономического развития и т.д. Потребуется и новая система управления этими процессами, основанная на интеграции решаемых обществом проблем, нахождении путей социального партнерства, где не последнюю роль будут играть известные принципы равенства и справедливости. Экология как проблема развития Экологическая безопасность стала в наши дни для России одним из измерений как национальной, так и международной безопасности, не говоря уже об огромном экономическом ущербе, который наносится хозяйству страны в результате деградации природной среды. Снижение качества окружающей среды, расширение масштабов экологических последствий техногенных аварий ведут к потере здоровья населения, все возрастающим потерям в экономике, являются ныне серьезным тормозом в социально-экономическом развитии страны. Сейчас в мире нет ни одного эффективно функционирующего рынка без надлежащей системы экологического регулирования, в последние годы экологические требования и нормы стали определять в весьма заметной степени и международную торговлю, характер мирохозяйственных связей. К тому же, нарастание экологической деградации связано и с угрозой для международного положения России, учитывая масштабы экологической угрозы в России, геополитическое положение страны и богатейшие природные ресурсы, имеющие мировое значение. Какие же задачи стоят перед страной в плане достижения экологически сбалансированного развития? Ясно, что обеспечение экологической безопасности является частью безопасности граждан России, национальной безопасности страны, является правом человека, в том числе и будущих поколений на экологически здоровую среду. Реализация этого права потребует долговременных и настойчивых усилий, как со стороны государства, так и граждан в целом для остановки нарастающих негативных явлений в сфере природопользования. Усилия эти должны носить комплексный, социально координированный характер и пронизывать все виды деятельности, как на уровне отдельных личностей и их деятельности, так и, прежде всего, на макроэкономическом уровне. 140 Одним из главных элементов перехода общества на экологически сбалансированный путь развития состоит в структурной перестройке всего народного хозяйства, обеспечивающий ресурсосбережение или стабилизацию расходов природного сырья и энергии, замену экологически опасных технологий и производств на экологически приемлемые виды, ориентация современного производства на экологически чистые и более долговечные виды продукции, снижение доли “эксплуатирующих природу” отраслей хозяйства за счет приоритетного развития наукоемких отраслей. Некоторые оценки показывают, что только структурно-технологическая перестройка современного хозяйства позволит высвободить 20-30% используемых сейчас природных ресурсов при наращивании результатов производства. Немало потребуется усилий и для пересмотра устоявшихся в мире, и в каждой стране отдельно моделей потребления в сторону создания менее материало- и энергоемких вариантов, что может потребовать в ряде случаев и таких мер, как самоограничение потребления. Традиции индустриального общества связаны с загрязнением воздуха и атмосферы, источников воды, токсичными отходами. Менять эти традиции можно и путем установления ограничений на потребительские товары, на промышленную продукцию и производство, на использование транспорта. Конечно, в условиях России об этом можно говорить лишь в отношении некоторых социальных групп, однако в мире в целом эта задача - на повестке дня, поскольку лишь одна четверть населения планеты потребляет три четверти всех используемых сейчас ресурсов, и рационализация потребления, хотя и чрезвычайно трудно реализуемая задача, но решаемая в определенных условиях и масштабах. Создание и внедрение правовых норм рационального природопользования, определение прав собственности, совершенствование экономического механизма природопользования через кредитно-финансовые, торговые рычаги, полное использование рыночных методов регулирования природопользования, наращивание экологических инвестиций, – это и многое другое определяет возможности современного общества обеспечивать экологически сбалансированное развитие. Проблемы эти носят универсальный для всего мира характер и заключаются в том, что рынок, являющийся эффективным регулятором общественного производства в развитых странах, проявляет очевидные сбои (определяемые западными экономистами как “market failures”), в решении некоторых задач общественного характера, имеющих экономическое содержание. К таковым и относится проблема сохранения экологического баланса. В частности, так называемые внешние экономические издержки (“externalities”), возникающие в ходе загрязнения окружающей среды, остаются вне досягаемости рыночных механизмов. Иными словами, рыночные условия хозяйственной деятельности не поз- 141 воляют вести учет и справедливо распределять эти издержки, не входящие в производственные затраты, а следовательно, не отраженные в рыночных ценах. Объем и масштабы этих издержек, перекладываемых на общество в целом, а потому и часто называемых “общественными” (“social costs”) постоянно возрастают в ходе роста загрязнения окружающей среды, что, в конечном счете, ведет к потере устойчивости в экономической ситуации. В этой связи уместно привести слова директора Института климата, экологии и энергетики в ФРГ Э.Вайцзекера: “Бюрократический социализм рухнул, потому что не позволял ценам говорить экономическую правду. Рыночная экономика может погубить окружающую среду и себя, если не позволит ценам говорить экологическую правду”. Эта несколько упрощенная научная трактовка рыночных аспектов экологических проблем важна для того, чтобы показать существующие противоречия и несовершенство рыночного механизма, используемого, тем не менее, как наиболее оптимальная система ведения хозяйственной деятельности. Основанный на частной собственности свободный рынок далеко не всегда обеспечивает удовлетворительное положение дел в природоохранной деятельности. Это обстоятельство, в свою очередь, позволяет объяснить, почему в решении экономических проблем стран с рыночным хозяйством доминируют не экономические, а административно-законодательные или нормативно-правовые подходы, позволяющие в известной степени “корректировать” несовершенство рыночного механизма. Далека от совершенства и вся система экономических показателей, используемых для измерения эффективности деятельности рыночной экономики – ВНП, ВВП и другие – и пока считающаяся универсальным мерилом благосостояния. Во-первых, в них никак не отражаются те очевидные потери “биологического капитала” человечества (истощение земель, обезлесение, сокращение биологического разнообразия), которые происходят в ходе экономической деятельности и роста. Во-вторых, все те затраты, которые мы вынуждены сейчас осуществлять по ликвидации экологических катастроф, не вычитаются из нашего благосостояния, как это следовало бы ожидать, а напротив, отражаются в общих экономических показателях как компонент экономического роста. Исчисление национального богатства с оценкой природных факторов и динамики изменения состояния окружающей среды для рационального природопользования остается пока нерешенной задачей мирового сообщества. Выбор вектора и методов экологического регулирования 142 Соотношение административно-законодательных и экономических рычагов экологического регулирования всегда было центральным вопросом дискуссий в большинстве стран рыночной экономики, осуществляющих широкомасштабные природоохранные мероприятия. Основной вопрос этих дискуссий состоит в том, проводить эти меры путем административного и законодательного принуждения или же стимулировать природоохранную деятельность экономическими методами? Опыт зарубежных стран показывает, что обе эти модели экологического управления, развиваясь в противоречивом единстве, постепенно сдвигают современный рыночный механизм на путь охраны окружающей среды. Административные меры основываются, как известно, на установлении и контроле за соблюдением определенных стандартов или нормативов, определяющих качество окружающей среды или технологию, необходимую для поддержания минимальных выбросов, характер эксплуатации предприятий или оборудования. Штрафы, судебное преследования, различные административные санкции вплоть до закрытия предприятий являются теми инструментами, которые призваны обеспечивать соблюдение установленных нормативов. В государственном экологическом регулировании зарубежных стран наметилась тенденция к внедрению превентивных мер борьбы с загрязнением среды, которые более эффективны, чем ликвидация нежелательных для окружающей среды последствий уже в ходе хозяйственной деятельности. Главное место в этой практике отводится механизму экологической экспертизы. Этот механизм создается по инициативе и под контролем государства и является важнейшим звеном режима экологического регулирования. Экологическую экспертизу можно определить юридического и экономического характера, как комплекс мер предшествующий реализации, как конкретных проектов, так и хозяйственных планов в целом, в целях оценки их возможности и приемлемости с точки зрения воздействия на окружающую среду. Сложившийся в США в течение предыдущих десятилетий механизм экологической экспертизы включает три основных элемента: - экологическую экспертизу хозяйственных проектов, состоящую из комплекса научно-исследовательских работ в целях формулирования и реализации предложений по корректировке экологических параметров проекта или принятия альтернативного варианта, более полно отвечающего требованиям охраны окружающей среды; - экологическую экспертизу действующих предприятий в форме предоставления разрешений на их эксплуатацию или модернизацию при условии выполнения государственных экологических стандартов и требований; - экологическую экспертизу новой продукции в целях недопущения на рынок новых видов продукции, не отвечающей экологическим требованиям. 143 Соответствующие меры закрепляются в разрабатываемом и принимаемом экологическом законодательстве. Наиболее обширное законодательство в этой области действует в США (таблица 1), где около двух десятков специальных законов (постоянно обновляющихся) регулируют хозяйственную деятельность в целях предотвращения ее негативного воздействия на окружающую природу. В последние четыре десятилетия ни одно государство не пыталось за столь короткий срок и столь жесткими мерами контролировать социальные аспекты деятельности бизнеса. В области охраны окружающей среды Соединенные Штаты, будучи страной со стойкими традициями частного предпринимательства, пошли по пути резкого ограничения свободы предпринимательской деятельности в плане контроля его воздействия на окружающую среду. Основные национальные законы США в области охраны окружающей среды Федеральные законы Го д принятия Национальный закон о политике в области окружающей среды National Environmental Policy Act Закон о чистом воздухе 19 69 Clean Air Act 19 70 Закон об образовании в области окружающей среды National Environmental Education Act Закон о чистой воде Закон об охране морей, морских 19 72 Marine Protection, Research and Sanctuaries Act Закон об управлении прибрежной зоной 70 Clean Water Act (or Federal Water Pollution Control Act) исследованиях и заповедниках 19 19 72 Coastal Zones Management Act 19 72 144 Закон о контроле над ядохимикатами Federal Environmental Pesticides Act Закон о борьбе с шумом 19 72 Noise Control Act 19 72 Закон об охране исчезающих Endangered Species Act видов животного мира 19 73 Закон о безопасной питьевой Safe Drinking Water Act воде 19 74 Закон о сохранении и управлении рыбными ресурсами Fishery Conservation and Management Act Закон об управлении лесами 76 National Forests Management Act Закон 19 о борьбе с твердыми отходами 19 76 Solid Wastes Management Act (or Resources Conservation and 19 76 Recovery Act) Закон о контроле над Toxic Substances Control Act токсичными веществами Закон об 19 76 управлении федеральными землями Federal Land Policy and Management Act Закон о рекультивации земель 19 76 Surface Mining Control and при открытых разработках полезных Reclamation Act 19 77 ископаемых Закон о сохранении почвенных и водных ресурсов Закон об Soil and Water Resources Conservation Act охране рыбных Fish and Wildlife Conservation 19 77 19 145 ресурсов и ресурсов живой природы Закон очистки о “Суперфонде” захоронений Act для Comprehensive Environmental токсичных Response, Compensation, and отходов Закон 80 80 Liability Act (or “Superfund” Act) о предупреждении Oil Pollution Act загрязнения водной среды нефтью Закон 19 о предупреждению мерах 19 90 по Pollution Prevention Act загрязнения 19 90 окружающей среды Основные функции по принуждению выполнения законодательства, а также толкованию законов и разрешению возникающих конфликтов возложены на судебную систему. Широкая вовлеченность судебной власти - это характерная особенность экологической политики зарубежных стран. Конфликтный характер экологического регулирования, а также широкие права по обжалованию в судебном порядке законодательных требований и действий компаний способствовали быстрому росту числа дел, рассматриваемых в судах различных инстанций. На нынешнем этапе развития экологического законодательства главной задачей правительства является претворение законодательных норм в жизнь, и в этом отношении достигнуты заметные результаты. Так, в США только за период с 2001 по 2007 гг. объем ежегодного загрязнения воздуха сократился на 9 %, несмотря на то, что ВВП выросло за этот период на 11 %. А с 1970 г. общий объем выбрасываемых в атмосферу загрязнителей уменьшился к 2007 г. более, чем на 50%. Если в 1972 г. 84 млн. жителей США обслуживалось технологией «вторичной» или более высокой обработкой сточных вод, то в 2006 г. этой технологией пользовались 99 % муниципальных водоочистных предприятий, обслуживающих 181 млн. жителей. Такие же меры административно-законодательного характера были приняты и во всех других промышленно развитых странах. Обеспечивая поступательное и контролируемое решение природоохранных задач, эти меры имеют и целый ряд существенных недостатков. Главный из них – нивелирование природоохранных задач для всех хозяйствующих объектов вне зависимости от того, сколько стоит природоохранная деятельность на тех или иных предприятиях. Другой связан с тем, что, предписывая определенные “правила поведения” административный контроль делает акцент скорее на результатах природоохранной деятельности, нежели на ней самой. Административно-командный подход также 146 требует значительных средств для его реализации, содержания значительного государственного аппарата, и вместе с тем влияет на конкурентоспособность отдельных фирм, предприятий в ходе прямого вмешательства в их деятельность. Экономические инструменты, называемые иногда рыночными рычагами, напротив, представляют собой набор средств экономического характера, используемых для охраны окружающей среды – налоги, платежи за пользование ресурсами, платежи за загрязнение среды, субсидии, займы, залоговые вложения и страхования на случай непредвиденных экологических ситуаций, прямая торговля допусками на загрязнение среды и некоторые другие. Все они направлены на использование возможностей, предоставляемых именно рыночным механизмом, для эффективной защиты окружающей среды. При этом важным преимуществом экономических рычагов регулирования является возможность свободного маневрирования хозяйствующих объектов в определении конкретной тактики достижения природоохранных целей, обеспечивающей в конечном счете снижение природоохранных затрат. Наконец, применение экономических механизмов экологического регулирования открывает возможности для включения внешних издержек в полную стоимость производимой продукции, для определенной компенсации стоимости экологического ущерба. Все это говорит о том, что экономические рычаги в наибольшей степени отвечают задаче “корректировки” рыночного механизма в целях учета экологических факторов. Однако, применение этих рычагов в странах рыночной экономики, хотя и значительно расширяется, но пока остается лишь важным дополнением к нормативноправовым подходам к экологическому регулированию. И это вполне объяснимо, если иметь ввиду следующие обстоятельства. Особая роль государства, выступающего как инициатор и гарант национальных экологических программ во многом предопределяет опору в их реализации на административно-командные меры. Имеющаяся неопределенность в конечных задачах экологической деятельности (какой уровень качества окружающей среды оптимален?) и необходимость “маневра” в решении текущих экологических задач из-за нежелательных экономических последствий делают более предпочтительными административные подходы к экологическому регулированию. Административно-командное регулирование абсолютно необходимо в отношении некоторых наиболее опасных видов загрязнения окружающей среды, например, токсичные загрязнения, радиоактивное заражение. Экономические и рыночные методы экологического регулирования 147 Несмотря на различия в подходах к экономическому регулированию охраны окружающей среды в разных странах, существует ряд универсальных целей экологической политики: обеспечение безопасной для человека окружающей среды и минимизация риска нанесения вреда здоровью человека; сохранение возможности для будущих поколений существовать вместе с природной средой; сокращение существующего уровня загрязнения природной среды. Критериями эффективности экологической политики являются: ускорение процессов воспроизводства природных ресурсов; стимулирование вложений и разработки технологий, сберегающих сырье, материалы и энергию. В рыночной экономике цели минимизации экологических затрат достигаются путем реализации следующих основных принципов: предупреждение (или профилактика возникновения) загрязнений; загрязнитель чистит или платит за борьбу с загрязнением; сотрудничество различных звеньев общества в деле организации эффективной борьбы с загрязнением что обусловлено социально сложным характером экологических проблем, требующим участия всех заинтересованных субъектов хозяйствования и государственного управления. Рассмотрим конкретные методы экономического воздействия на природопользователей. Большую роль в системе экологического регулирования играет система штрафов, которая, безусловно, является не столько инструментом экономического стимулирования природоохранной деятельности, сколько необходимым дополнением к административнозаконодательному регулированию. В принятом в США законодательстве предусмотрены суровые меры наказания его нарушителей: наиболее серьезные нарушения, например, законов об охране водной среды или воздушного бассейна могут караться штрафами до 25 тыс. долл. за каждый день нарушения, а в рамках уголовной ответственности до двух лет тюрьмы. Однако, в реальной природоохранной практике федерального правительства штрафы часто используются лишь в качестве “дамоклова меча”, и нередко только для того, чтобы посадить владельцев компаний за стол переговоров с природоохранными ведомствами, несмотря на то, что по существующему законодательству, наложение штрафов происходит автоматически по прохождении 45 дней после соответст- 148 вующего уведомления. Причем штрафы взимаются ежеквартально до тех пор, пока не будут выполняться установленные нормы допустимого загрязнения. В реальной же жизни нарушитель представляет встречные предложения, которые служат формальным поводом для того, чтобы отложить взимание штрафов. Законодательная основа также предусматривает возможность отмены штрафов в тех случаях, когда нарушитель представляет техническую и экономическую документацию, показывающую невозможность выполнения установленных норм загрязнения. Таким образом, штрафы – это инструмент для ускоренных переговоров по выработке взаимоприемлемых решений. Реальная практика противоречит и тому положению законодательной основы, которое предусматривает, чтобы взимаемые штрафы были в размере прибыли, получаемой от невыполнения корпорациями норм качества окружающей среды. Однако, это законодательное положение, за реализацию которого выступает федеральное Агентство по охране окружающей среды, остается лишь пожеланием. Некоторые крупные штрафы, накладывавшиеся на компании, среди которых “Дюпон де Немур”, “Ю.С.Экс”, “Юнион Карбайд”, ”Форд Моторс” и другие, не компенсировали даже прямой экономический ущерб от загрязнения среды. Практически всегда взимание штрафов наталкивается на различные судебные проволочки, в ходе которых природоохранные ведомства вынуждены постоянно урезать их сумму. Так, за десятилетие 80-ых годов сталелитейные компании США не выплатили ни одного штрафа, хотя сумма наложенных штрафов исчислялась сотнями миллионов долларов. В академических кругах США дискуссии ведутся вокруг двух типов штрафов: за превышение допустимых норм загрязнения окружающей среды, и так называемые запретительные штрафы, т.е. достаточно большие по своим размерам с тем, чтобы сразу приостановить опасное загрязнение среды. Однако, такой тип штрафов оказался, за исключением редких случаев, неприемлемым для практической реализации. Осуществляются попытки установить штрафы из расчета на единицу загрязнения. Так, во Флориде по закону от создан природоохранный фонд размером до 12 млн. долл. для финансирования водоохранных программ штата. Средства для фонда формируются за счет сбора штрафов – 0.02 долл. за баррель сточных вод. Однако, такая форма штрафов представляет собой не что иное как платежи за загрязнение среды. Если говорить о федеральной политике использования системы штрафов в США, то надо отметить, что она базируется на довольно сложном расчете, где используется свыше полусотни уравнений и 70 показателей, включающих и такие показатели экономического характера, как финансовая задолженность фирм, издержки на эксплуатацию и ремонт очистного оборудования, его рыночная стоимость. 149 В ряде стран широко используются налоговые рычаги экологического регулирования. При этом прослеживаются значительные различия в подходах к применению налоговых рычагов. В Норвегии, в наиболее загрязняющих энергетических отраслях вместо изъятия налогов на загрязнение используются налоги на энергоносители. Правительство Норвегии полагает, что такой подход будет иметь долговременный положительный эффект с точки зрения сокращения уровня загрязнения. Начальные шаги здесь связаны с установлением налога на конкретные виды топлива, содержащие загрязняющие атмосферу вещества. Обсуждается вопрос о введении налога на топливо в целях сокращения выбросов углекислого газа, усиливающего, как известно, парниковый эффект в атмосфере. Предполагается, что ставка налога будет устанавливаться, но в зависимости от цены на вид топлива, а не от количества потенциального загрязнения. По ориентировочным оценкам, снижение содержания углекислого газа достигнет 3% к 2000 году в связи с вводимым налогом. Цены на топливо при этом в среднем возрастут на 15%. Отметим, что в Норвегии и других европейских странах предполагается облагать налогом и потенциально экологически опасные потребительские товары, прежде всего бензин со свинцовыми присадками, а также аккумуляторы и батарейки, содержащие ртуть, кадмий и свинец. Их цена с учетом налога возрастет на 50%. Надо отметить, что рекомендации правительства Норвегии по экологическим налогам исходят из того, что аккумулируемые с их помощью средства не будут использоваться под конкретные экологические программы, а налоги будут использоваться лишь в качестве инструмента стимулирования природоохранной деятельности на предприятиях. Отсюда и главная задача налоговой политики – изменение соотношения цен производства и потребления с целью стимулирования более экологически безопасной стратегии развития. Справедливости ради отметим, что ряд экономических налогов в Норвегии используется в дальнейшем целевым порядком на экологические нужды. Это касается, в частности, экологического налога на инвестиции и экологического налога на содержание нитратов и фосфатов в удобрениях. В этих случаях большая часть налоговых поступлений используется для развития экологически устойчивого сельского хозяйства. В Японии предприятиям тех отраслей, которые квалифицируются министерством финансов как отрасли с особо высокими затратами на охрану окружающей среды – всего таких отраслей 18, разрешается ежегодно отчислять 0,15% от суммы продаж в специальный резервный фонд предприятий природоохранного назначения. Для отраслей сильно подверженных колебаниям ценовой конъюнктуры норма отчисления в этот фонд установлена на уровне 0,3%. На примере США можно рассмотреть практику снятия налогов с процентов, полученных по облигациям, средства от которых направлены на создание промышленного 150 оборудования по борьбе с загрязнением. Специальные облигации природоохранного назначения обычно выпускаются муниципалитетами с тем, чтобы продавать их на рынке для формирования фондов, предназначенных для установки оборудования по подавлению загрязнений. В некоторых штатах собственность на опытное оборудование природоохранного назначения не облагается налогами, в других штатах – не взимаются налоги при его продаже. При обосновании введения экологических налогов необходимо учитывать целый ряд внешних факторов: национальные традиции, наличие сильного отраслевого лобби. К примеру в Норвегии налог на свинцовые добавки в бензин способствует переориентации жителей на пользование общественным транспортом. В США, напротив, культ автомобиля и сильное политическое влияние автомобильных промышленников свели на нет все попытки ввести налог на загрязнение свинцом атмосферы в национальном масштабе. В некоторых странах экологическое налогообложение имеет функцию аккумулирования средств для природоохранной деятельности. Это, в частности, происходит тогда, когда необходимо создать компенсационный фонд для финансирования устранения ущерба от загрязнения среды. Один из таких фондов создан в США по закону о “суперфонде”, принятом для реализации программы очистки территории США от захоронений опасных химических отходов. Специальные налоги здесь обеспечивают сбор средств на обезвреживание свалок опасных отходов. В различных странах отмечают несколько традиционных недостатков налогов. Прежде всего это противоречие между фискальной и стимулирующей функциями налога. К тому же налоговые льготы ускоряют и стимулируют установку капиталоемкого очистного оборудования в ущерб внедрению малоотходной технологии. Кроме того, налоговые льготы возрастают по мере увеличения капиталовложений в очистное оборудование. Большую роль в экологическом регулировании играет кредитная политика. В Германии целевое выделение кредита ограничено вложениями в воздухоочистительное оборудование, очистку сточных вод и утилизацию твердых отходов. Можно получить кредит под строительство завода по производству экологически безопасной продукции. Однако, льготный кредит выдается не более чем на 60% всех сумм инвестиций. При этом существует дифференциация в зависимости от размера фирмы – поощрение мелких и средних предприятий). Величина льготного процента в Германии равна 2, что составляет разницу между 10% кредита и льготными 8%. Кроме того, возможно в качестве меры стимулирования предоставление долгосрочного кредита на 10 лет. Как показывает практика, кредитование достаточно эффективно выполняет свою роль. Например, в США выдаются дол- 151 госрочные ссуды сроком до 30 лет под низкий процент – 6,65% в размере до 500 тыс. долл. В Японии специфика механизма экологического кредитования заключается в объединении на государственном уровне производственной и инвестиционной функций путем образования конгломерата: компании по предотвращению разрушения окружающей среды и банка развития. На долю корпораций и банка приходится от 2/3 до 3/4 общего объема финансовых средств, так как они финансируют преимущественно крупные компании, которые являются главными загрязнителями. Существует две формы финансирования. Первая форма выражается в том, что корпорация строит и передает частному сектору почти по себестоимости, на условиях длительной рассрочки и под низкие проценты различные природоохранные объекты. На таких условиях корпорация осуществляет строительство и передачу предпринимателям очистного оборудования, занимается подготовкой территории для перемещения туда заводов из районов чрезмерной концентрации промышленности и благоустройством окружающей среды. Вторая форма деятельности – собственно кредитование, целью которого является предоставление предприятиям, которые желают установить очистное оборудование, необходимые заемные средства. Условия погашения кредитов льготные по сравнению с условиями обычного коммерческого кредитования. Срок погашения – 10-20 лет при 5-7% годовых. Субсидии – широко используемый инструмент стимулирования природоохранной деятельности, который, однако, подвергается и наибольшей критике. Так, в США, где субсидии достаточно распространены, отношение к ним у экономистов неоднозначное. Федеральные субсидии штата и местным органам стабилизировались на уровне 4-6 млрд. долл. в год. Однако государственные дотации имеют существенный минус – они предназначены для строительства и установки только очистного оборудования, которое тормозит внедрение малоотходной технологии и использование других эффективных методов борьбы с загрязнением. Во Франции государством поощряются предприятия, устанавливающие оборудование по очистке воды и воздуха. Доля государства в финансировании местных коллективных очистных станций составляет 30-35%, доля финансовых бассейновых агентств – примерно 25% в среднем. Остальная часть финансируется за счет специальных долгосрочных займов, выпускаемых местными органами. Безвозвратные субсидии получают фирмы на научные исследования в области борьбы с загрязнением, разработку очистного оборудования, энергетических и сырьевых программ, а также на осуществление крупных проектов. 152 Политика субсидий играет важную роль в деле налаживания контроля и устранения загрязнений, поощряя дальнейшие капиталовложения корпораций в эту область, но основной ее недостаток состоит в том, что она может серьезно воспрепятствовать прогрессу развития внутрипроизводственных рычагов подавления загрязнений. В условиях рыночной экономики система субсидирования расходов частных фирм на противозагрязняющие цели еще больше усугубляет противоречие между издержками индивидуальных производителей и затратами общественного труда, ибо субсидии позволяют не повышать цены на загрязняющую продукцию, спрос на нее не снижается, а это ведет к увеличению масштабов экологического ущерба. Система субсидий – дополнительный источник роста общественных расходов на борьбу с загрязнением среды, причем этот рост не только абсолютный, но и относительный, т.е. в расчете на “единицу эмиссии” загрязняющих веществ. В Канаде и ряде других стран правительство уже давно проводит политику ускоренной амортизации очистного оборудования, которое списывается всего за два года. В США срок списания очистного оборудования составляет 5 лет. В отличие от налогов, плата за загрязнение, устанавливаемая для любого источника загрязнения, взимается только в том случае, если загрязнение превышает определенный, заранее установленный уровень, т.е. фактически является штрафом. Плату за загрязнение можно представить в виде определенной цены на услуги, которые обеспечивает окружающая среда по приему и ассимиляции отходов производства и потребления. Платежи, по мнению западных экономистов, более эффективны с точки зрения стимулирования природоохранной деятельности, они оставляют право выбора конкретных противозагрязняющих мер за теми, кто их осуществляет. Стремясь применять наиболее экономичные меры, платежи тем самым, как считают экономисты, будут обеспечивать минимизацию природоохранных издержек, в более широких масштабах будет внедряться и передовая технология борьбы с загрязнением. К тому же они более гибки в своем применении, изменяясь в зависимости от условий производства загрязнений, их объема, опасности, хотя по сути и механизму воздействия на загрязнителей плата и налоги однозначны, носят принципиально одинаковый характер в системе экономического стимулирования природоохранной деятельности. В США платежи связаны с принятой в этой стране процедурой выдачи специальных разрешений на эксплуатацию производственных объектов. Этот процесс получил название “экологического лицензирования”. Любые предприятия должны представить документацию природоохранным ведомствам, подтверждающую, что в ходе эксплуатации предприятия не будут нарушаться установленные федеральные и штатные нормативы по окружающей среде. В этом случае выдается разрешение и стороны могут договариваться о размере платежей за загрязнение. 153 Такие платежи (“permit fees”) чрезвычайно различны в разных районах. Скажем, в штате Мэн за одну тонну сернистого ангидрида выплачивается 8 долл., а в Южной Калифорнии за ту же тонну – 250 долл.. Федеральный закон о чистом воздухе, принятый в США в 1991 году, предусматривает, что эта система платежей должна обеспечивать сбор 300 млн. долл. в год, которые затем будут использованы на реализацию национальных программ. В ФРГ взимание платы осуществляется в зависимости от того, насколько сточные воды превышают по объему и токсичности установленные допустимые нормы. Подобная плата введена в Великобритании и Франции. В тех же США ряд штатов и муниципалитетов также взимает плату за пользование государственными водоочистными системами с дифференцированием по отдельным внутренним районам. В ряде стран, например, в Голландии устанавливают особые тарифы за сброс сточных вод, содержащих токсичные вещества. В США этот вопрос регулируется административно – здесь установлены “нормативы предварительной очистки”, предполагающие устранение специфических загрязнений на промышленных предприятиях до сброса сточных вод в муниципальные водоочистные системы. В США в ряде штатов и округов внедряется система платы за загрязнение, построенная на принципе оптимизации издержек на природоохранные мероприятия. Плата подбирается исходя из уровня предельных издержек предприятия-загрязнителя на борьбу с загрязнением. Иными словами, элементы рыночного механизма, нахождение точки равновесия, вносятся в область природоохранной деятельности. Теоретически такой подход очень эффективен, но в чистом виде он все-таки не прошел ни в одном из штатов. Размеры платы за загрязнение определяются все же в основном путем переговоров или торгов между промышленными компаниями и местными природоохранными ведомствами. Резкая неравномерность распределения экологических затрат ставит в невыгодное положение ряд звеньев промышленного производства. Это касается, прежде всего, тех отраслей, масштабы долевого участия которых в загрязнении особенно велики: электроэнергетика, целлюлозно-бумажная промышленность, металлургия. В силу неодинаковых условий размещения производительных мощностей, применяемой техники и технологии, отдельные предприятия могут выполнять единообразные требования природоохранного законодательства с различными удельными затратами. Поэтому повышенные требования к очистке загрязнений на предприятиях, где борьба с загрязнением обходится относительно недорого и пониженные требования к предприятиям с большими затратами на снижение таких же видов загрязнений, это чисто рыночный прием. Существующая система экологического регулирования подвергается критике, в особенности со стороны американских экономистов. В частности, особые нарекания вызывает принцип “одинаковости требова- 154 ний” к источникам загрязнения окружающей среды, предполагаемый вводимыми государственными стандартами качества окружающей среды. Так, по данным Совета по устойчивому развитию США, устранение 1 т углеводородов, загрязняющих атмосферу при покраске новых автомобилей на заводе, обходится в 1,5 тыс. долл. и немногим более 40 долл. на автозаправочной станции. Стандарты же “нивелируют” требования и, в конечном итоге, ведут к перерасходу материальных ресурсов. Аналогичным образом, было бы нецелесообразно сосредоточить усилия по борьбе с загрязнением на крупных промышленных предприятиях, поскольку себестоимость устранения однотипных загрязнений здесь в среднем в 8-9 раз меньше, чем на мелких того же профиля. Очевидные в этом отношении недостатки имеют только что рассмотренные методы экономического стимулирования природоохранной деятельности – субсидии и ссуды на строительство очистных сооружений, налоговые льготы и ускоренная амортизация очистного оборудования, Эти меры призваны , по мнению большинства американских экономистов, стимулировать установку очистного оборудования, а не внедрение малоотходной технологии, утилизацию отходов. Эти нарекания экономистов привели к попыткам внедрения новых, так называемые рыночные приемов осуществления экологических программ. В последние годы наиболее широкое внимание со стороны правительственных и деловых кругов западных стран привлекают так называемые рыночные механизмы экологического регулирования. Один из таких подходов, апробируемых в настоящее время, получил название “пузырькового принципа”. Суть его состоит в том, что ограничения на выброс устанавливаются исходя не из отдельного источника загрязнения – например, фабричной трубы, а для целого предприятия, либо группы предприятий. Предполагается, что эти предприятия находятся как бы под одним “пузырьком”, в рамках которого и устанавливаются стандарты. Отсюда и название подхода. Фактически, такой подход предполагает отказ от единых технологических нормативов и допускает произвольный выбор бизнесом технологии очистки загрязнений. Правда, при этом эксперты считают, что такая форма регламентации позволит в отраслях с большими природоохранными издержками – металлургия, энергетика, экономить значительную часть расходов на охрану среды за счет более высокой степени очистки у тех источников загрязнения, где соответствующие меры дешевле. Реформа в методах регламентации допускаемого загрязнения окружающей среды была с одобрением встречена промышленными компаниями. В этом случае фирмам не только предоставляется возможность выбирать “наиболее экономичную” стратегию борьбы с загрязнением, но и заметно ограничивается вмешательство государственных регули- 155 рующих органов в их деятельность. Многие корпорации приводят данные об “экономичности” нового метода. Для коммерческого варианта федеральным правительством США разработана специальная программа, по которой фирмы и отдельные предприятия, сумевшие добиться большего “сверхнормативного” сокращения загрязнения, чем того требует законодательство, могут продавать “излишки” другим предприятиям или фирмам. Фирмы могут снижать уровень загрязнения ниже установленных стандартов с тем, чтобы получить возможность модернизировать или расширить свои производственные мощности с установкой дополнительных источников загрязнения. “Компенсирующие сделки” осуществляются иногда и между фирмами. Такой подход получил развитие и в создании “экологических банков”, депозитами в которых являются “излишки сокращения загрязнения”. Вначале в США функционировало пять таких банков: в штате Орегон, Кентукки, Калифорния, Вашингтон и Пенсильвания. Правда, федеральное Агентство по охране среды установило пока административный контроль за такой “торговлей” и деятельностью банков. Сейчас создано еще дополнительно 8 банков под государственным управлением и один частный банк. Экономическая эффективность стратегий снижения уровней загрязнения в США Затраты, % Уровень сокращаемого загрязнения, % Предельно допустимые “Пузырьковый” подход Купля-продажа “прав” на загрязнения 60 100 55,8 15,0 80 100 61,6 21,0 90 100 66,3 28,9 95 100 71,7 39,3 99 100 76,1 70,5 За первые десять лет осуществляемого национального эксперимента по внедрению рыночных отношений в сферу экологического регулирования было заключено свыше 2.5 тыс. сделок. Однако, подавляющее большинство сделок касалось договоров между различными предприятиями одной фирмы. Экономия ресурсов, направляемых на охрану среды, по этим сделкам оценивалась в суммарном выражении от 1.5 до 2 млрд. долл. в год. Сравнительная характеристика экономической эффективности разных подходов показана в табл. 2. 156 Вместе с тем, применение сугубо рыночных методов наталкивается на трудности организационного порядка, ограничено оно и региональными и другими рамками. Так, эти меры до сих пор не применяются для защиты водной среды, они совершенно не приемлемы в отношении особо опасных загрязнений. Недавние расчеты, проведенные рядом исследовательских организаций США, показали, что рыночные подходы к такой проблеме как сокращение кислотных дождей объемом 8 млн. т в год может сэкономить 3 млрд. долл. по сравнению с нормированием по единым стандартам всех источников загрязнения окислами серы и азота. Рыночные методы регулирования более дорогие в управлении, но экономия позволяет в несколько раз перекрыть дополнительные расходы на контроль и управление. Кроме того, они стимулируют фирмы осуществлять более тщательный контроль за эмиссиями загрязнения, как на собственных предприятиях, так и на соседних, с которыми возможны те или иные сделки по противозагрязняющим мерам. Важно отметить, что в частном секторе экономик зарубежных стан происходит переоценка самих принципов хозяйственной практики с учетом экологических факторов, что в свою очередь предопределяет изменения в организационной структуре, информационных системах, программах НИОКР и планово-аналитической деятельности компаний. Экологический аудит, обеспечивающий повышение эффективности реализации этих программ при сокращении соответствующих издержек, все более очевидно становится одним из важнейших элементов системы управления предприятием. Очевидный выигрыш от аудиторских проверок экологического состояния и систем управления для собственно производственной деятельности (в соответствии с известными нормативами Международной организации стандартов - ISO 14000) позволил многим известным фирмам включить эти элементы в регулярную производственную практику. Спектр современных экологических проблем чрезвычайно широк. Многие из них рождены индустриальной экономикой и в этом смысле являются, прежде всего, экономическими проблемами. Если общество хочет сохранить окружающую среду, оно должно искать ответ в основах индустриального устройства и практики хозяйствования. Иными словами, путь к улучшению природной среды лежит через тернии переориентации хозяйства на экологически сбалансированное развитие, которое принято сейчас называть устойчивым развитием. Ясно и то, что нахождение оптимального баланса между экономическими и экологическими задачами хозяйственной деятельности будет во многом определять дальнейшее развитие мирового сообщества. 157 Свечников Александр Львович, доцент кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики ГУ-ВШЭ Глава восьмая Глобальное изменение климата Атмосфера состоит из смеси 10 различных газов, преимущественно азота (около 78%) и кислорода (21%). Оставшийся процент приходится в основном на аргон, а также небольшое количество углекислого газа, гелия и неона. Данные газы являются инертными (не вступают в химические реакции с другими веществами). Совсем незначительную долю атмосферы составляют также двуокись серы, аммиак, угарный газ, озон и водяные пары. Кроме того, в атмосфере содержатся загрязняющие вещества - газообразные загрязнения, частицы дыма, соль, пыль и вулканический пепел. Атмосфера состоит из четырех слоев: тропосферы, стратосферы, мезосферы и термосферы. Первый слой (тропосфера) заканчивается на высоте около 12 км над землей. Тропосфера является самый теплым слоем, поскольку солнечные лучи отражаются от земной поверхности и нагревают воздух. По мере удаления от земли температура воздуха в верхней части тропосферы падает до -55°С. Стратосфера простирается до высоты около 50 км над поверхностью Земли. В верхней части тропосферы находится озоновый слой. Здесь температура выше, чем в тропосфере, так как озон задерживает значительную часть губительного ультрафиолетового излучения. Над стратосферой (50-70 км) находится мезосфера. В пределах мезосферы имеется мезопауза самая холодная область атмосферы. Подлетающие к Земле метеоры, как правило, сгорают в мезосфере. Несмотря на то, что воздух здесь очень разрежен, трение, возникающее при столкновении метеора с молекулами кислорода, создает сверхвысокую температуру. Последний основной слой атмосферы, отделяющий Землю от космоса, называется термосферой. Он находится на высоте примерно 100 км от земной поверхности и состоит из ионосферы и магнитосферы. В ионосфере солнечная радиация вызывает ионизацию. Именно здесь частицы получают электрический заряд. Во время их движения через атмосферу, можно наблюдать находящееся на большой высоте полярное сияние. Кроме того, ионосфера отражает радиоволны, обеспечивая возможность дальней радиосвязи. Выше расположена магнитосфера, которая представляет собой наружный край магнитного поля Земли. Она действует как гигантский магнит и защищает Землю, улавливая частицы большой энергии. Термосфера имеет наименьшую плотность среди всех слоев, в ней атмосфера постепенно исчезает и сливается с космическим пространством. Системы формирования погоды всего мира находятся в тропосфере. Они возникают в результате совместного воздействия на атмосферу солнечной радиации и вращения Земли. Движение воздуха (ветер) происходит, когда теплые воздушные массы поднимаются вверх, вытесняемые холодными. Воздух наиболее 158 сильно прогревается на экваторе, где солнце находится в зените, и становится холоднее по мере приближения к полюсам. За время существования атмосферы ее состав постоянно менялся. Первоначально она была богата углекислым газом, содержала азот, водяные пары и кислород абиогенного происхождения. Однако появление и развитие на Земле живого вещества вызвало революционные изменения в составе атмосферы. Она приобрела биогенный кислород и почти полностью освободилась от углекислого газа. Часть последнего вошла в состав земной коры в виде залежей угля, торфа и др. Живое вещество – краеугольный камень учения о биосфере В.И. Вернадского. Под биосферой он понимал «термодинамическую оболочку с температурой от +50 до -50° и давлением около одной атмосферы». Называя поверхностную оболочку земного шара биосферой, В.И. Вернадский подчеркивал тем самым преобладающую энергетическую роль биологических процессов в образовании и развитии всего верхнего слоя земной коры, вод и атмосферы. Атмосфера Земли обеспечивала условия для развития биосферы в течение многих сотен тысяч лет. Однако в настоящее время этому источнику жизни угрожают явления, которые многие ученые связывают с деятельностью человека - глобальное потепление, разрушение озонового слоя, загрязнение воздуха. Межправительственная группа экспертов по изменению климата, являющаяся весьма авторитетной международной организацией, объединяющей ученых из 130 стран мира в 2007 году представила свой Четвертый оценочный доклад. В докладе сделан вывод о том, что с вероятностью в 90% наблюдаемые изменения климата связаны с деятельностью человека. Антропогенное происхождение современных климатических изменений, в частности, подтверждают исследования содержания парниковых газов в пузырьках воздуха, вмерзших в лед. Они показывают, что такой концентрации СО 2 как в настоящее время не наблюдалось в течение последние 650000 лет. При этом, по сравнению с доиндустриальным периодом (1750 г.), концентрация углекислого газа в атмосфере выросла на треть. Современные глобальные концентрации метана и закиси азота также существенно превысили доиндустриальные значения. По оценкам специалистов, рост концентрации этих основных парниковых газов с середины ХVІІІ века обусловлен, в первую очередь, сжиганием углеродного ископаемого топлива (нефти, газа, угля и др.), развитием промышленности, а также сведением лесов, активно поглощающих CO2 атмосферы. 159 О роли человека в происходящих изменениях климата также свидетельствуют результаты сопоставления данных моделирования роста глобальной температуры с данными реальных наблюдений. В настоящее время разработаны различные модели прошлых и будущих изменений температуры поверхности Земли. В одних из них учитывались только естественные причины потепления, в других – антропогенный фактор. При наложении на результаты моделирования данных прямых метеорологических наблюдений выяснилось, что они совпадают с теми моделями, где учитывалось влияние человека. Это свидетельствует о том, что, в соответствии с моделями, без воздействия антропогенного фактора температура на Земле была бы сегодня ниже наблюдаемой. И все же однозначный ответ о роли антропогенного фактора в изменениях климата пока невозможен. Ясно только то, что человек своей хозяйственной деятельностью влияет на климат. Вполне вероятно, что именно это влияние окажется решающим в длинной цепи причин, обусловливающих климатические изменения. Однако сегодня гораздо более важно принимать во внимание другое – то, что изменения климата уже происходят и, как свидетельствуют прогнозы, вероятно, будут лишь усиливаться. Поэтому вне зависимости от причастности к ним человека необходимо предпринимать меры по противодействию этим изменениям с тем, чтобы избежать опасных и необратимых последствий для природы, экономики и общества в будущем. Глобальное потепление Явление «парникового эффекта» известно уже более ста лет. Земля поддерживает свою равновесную температуру посредством хрупкого баланса между поступающей солнечной энергией (коротковолновой радиацией), которую она поглощает, и исходящей инфракрасной энергией (длинноволновой радиацией), которую она испускает. Часть последней уходит в космическое пространство. Парниковые газы (водяной пар, двуокись углерода, метан и другие) практически не препятствуют проникновению солнечной радиации сквозь атмосферу, но поглощают инфракрасное излучение, идущее от земной поверхности, и затем отражают некоторую его часть обратно к Земле. Этот природный «парниковый эффект» позволяет сохранять температуру земной поверхности примерно на 33°С выше, чем она была бы в его отсутствие, что делает Землю достаточно теплой для поддержания жизни на ней. В результате промышленной революции в атмосфере существенно выросла концентрация двуокиси углерода – одного из важнейших газов, создающих 160 «парниковый эффект». Этот вклад в «парниковый эффект» известен как «глобальное потепление». В настоящее время концентрация двуокиси углерода в атмосфере составляет примерно 370 частей на миллион, что означает более чем 30%-ное ее увеличение по сравнению с 1750 годом. Накопление этого газа в атмосфере связано, в первую очередь, с его антропогенным выбросами при сжигании ископаемого топлива. Хотя на двуокись углерода приходится более 60% дополнительного «парникового эффекта», накопленного за период интенсивного промышленного роста, концентрации других парниковых газов, включая метан, оксид азота, галогеноуглероды и галогены, также выросли. Выбросы парниковых газов неравномерно распределяются между отдельными странами и регионами. За основную часть как прошлых, так и современных выбросов, ответственны промышленно развитые страны. В 2001 году, в ходе оценки возможных последствий роста атмосферных концентраций парниковых газов, Межправительственная группа по изменению климата пришла к выводу, что «имеются новые и более веские основания полагать, что наблюдаемое в последние 50 лет потепление может в значительной степени быть обусловлено человеческой деятельностью». В течение всего XX века потепление оценивается приблизительно в 0,6±0,2°С; «весьма вероятно», что 90-е годы стали самым теплым десятилетием, а 1998 год – самым теплым годом за весь период инструментальных климатических наблюдений, выполняемых с 1861 года. Подъем уровня Мирового океана за последние 100 лет на 10–20 см в значительной степени, вероятно, связан с повышением глобальных температур. Есть и другие свидетельства глобального потепления. Например, темпы повышения средней температуры земной поверхности за последние 50 лет почти в два раза превысили аналогичные показатели за последние 100 лет. В эти же годы средняя температура земной поверхности возросла на 0,74°C. В конце 90-х готов ХХ столетия и в начале ХХI столетия наблюдались самые высокие годовые температуры со времени начала регистрации современных температурных данных, а количество льда в арктических водах снижается в среднем на 2,7% каждые десять лет. Одним из наиболее существенных последствий глобального потепления является повышение уровня моря. На протяжении ХХ столетия уровень моря повысился примерно на 17 см. Между тем, результаты геологических исследований указывают на то, что на протяжении предыдущих 2000 лет уровень моря повышался на значительно меньшую величину. 161 В регионах с умеренным климатом уменьшилась толщина горных ледников, а также снежное покрытие, особенно в весенний период. Уровень промерзания грунта во время зимнего сезона в северном полушарии в течение всего ХХ столетия снизился на 7%. В течение последних 150 лет период замерзания рек и озер изменился — они начинают замерзать примерно на 5,8 дня позже, а оттаивать на 6,5 дней раньше. Экологические системы, экономика и общество чутко реагирует на изменения климата. Повышенные температуры океана нанесли серьезный вред ряду уязвимых экосистем, в частности, коралловым рифам. Неблагоприятные колебания климатических условий вызвали сокращение популяций некоторых видов мигрирующих птиц. Изменение климата оказывает существенную дополнительную нагрузку на те экосистемы, которые уже находятся под воздействием растущего ресурсопотребления, неустойчивой практики управления и загрязнения. Весьма вероятно, что климатические изменения через ряд механизмов воздействуют на здоровье и благополучие населения. В частности, они могут оказывать неблагоприятный эффект на запасы пресной воды, производство продовольствия, распределение и сезонное распространение таких инфекционных заболеваний, как малярия, тропическая лихорадка и шистосомоз. Разрушение озонового слоя Общее количество озона в атмосфере не велико, но этот газ является ее важнейшим компонентом. Его содержание увеличивается на высоте 20-60 км. Именно здесь располагается слой озона, носящий также название озонового экрана, значение которого исключительно велико. Озон способен поглощать ультрафиолетовую коротковолновую радиацию Солнца, которая и повышает температуру стратосферы на уровне озонового экрана. Озон имеет следующее происхождение: молекулярный кислород атмосферы энергично поглощает солнечную ультрафиолетовую радиацию. Это поглощение приводит к диссоциации молекул О2. Освобождающийся кислородный атом является активным окислителем: встречаясь с двухатомной молекулой кислорода, атом кислорода образует трехатомную молекулу озона (О2 + О1 = О3). В зависимости от времени года и удаленности от экватора содержание озона в верхних слоях атмосферы меняется. Но в начале 80-х годов прошлого столетия над южным полюсом Земли резко увеличилась область с пониженным содержанием озона – «озоновая дыра». 162 С уменьшением мощности озонового слоя увеличивается количество ультрафиолетового излучения Солнца, попадающего на земную поверхность, происходит нарушение теплового баланса планеты. В свою очередь, повышение активности солнечного излучения оказывает заметное влияние на биосферу и чревато возникновением опасных ситуаций. Истощение озонового слоя угрожает здоровью населения, вызывая такие заболевания, как рак кожи, катаракта глаз, иммунодефицит. Разрушение озонового слоя обусловлено действием ряда химических соединений, называемых озоноразрушающими, из которых наиболее известными являются хлорфторуглероды (ХФУ), которые впервые были получены в 1928 году. За счет своей химической стойкости ХФУ не токсичны для любых форм жизни. Они не горят, не вступают в реакцию с другими веществами, не вызывают коррозии. Отличаясь низкой теплопроводностью, ХФУ придают высокие теплоизоляционные свойствам материалам, нашедшим широкое применение в пищевой и строительной промышленности. Некоторые ХФУ испаряются и могут конденсироваться при комнатной температуре, что позволяет их использовать в качестве хладагентов для холодильного оборудования и кондиционеров (в этом случае они известны под торговым названием «фреоны»). Соединения ХФУ недороги в производстве и, как считалось ранее, их можно без последствий выбрасывать в окружающую среду, выпуская в атмосферу в виде газа, или направляя соответствующую продукцию на открытые свалки. В период с 1950-75 гг. мировое производство ХФУ росло более чем на 11% ежегодно, практически удваиваясь каждые шесть лет. Только в США хладагенты на основе ХФУ использовались в 100 млн. холодильников, 30 млн. холодильных камер, 90 млн. бытовых кондиционеров. Среднестатистический житель Северной Америки и Европы расходовал примерно 0,9 кг ХФУ в год. Для целого ряда компаний, расположенных в разных странах ХФУ являлись основным источником прибыли. В то же время, благодаря постоянным усилиям со стороны международного сообщества, в настоящее время глобальное потребление озоноразрушающих веществ заметно сократилось. Прогнозируется, что в ближайшие 10–20 лет озоновый слой начнет восстанавливаться и к середине XXI века достигнет уровней 1980 года при условии жесткого соблюдения всеми странами всех предусмотренных Монреальским протоколом мер. Международное сотрудничество стало ключевым фактором защиты стратосферного озонового слоя. Государства достигли принципиального согласия о том, чтобы приступить к решению этой глобальной проблемы до того, как станут очевидными ее последствия и будет научно обосновано само ее существование. И это, возможно, первый пример принятия упреждающего подхода в защите атмосферы. Загрязнение атмосферы Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) обращает внимание на шесть веществ, загрязняющих воздух: CO, свинец, двуокись азота (NO2), взвеси (включая пыль, дымку и дымы), SO2 и тропосферный озон (О3). 163 Сжигание ископаемого топлива и биомассы является наиболее значительным источником загрязнения воздуха такими веществами, как SO 2, CО, некоторые окислы азота (в частности, NO и NO2, обозначаемые общим символом NОX), взвеси, летучие органические соединения (ЛОС) и тяжелые металлы. Эти процессы также являются важным источником образования двуокиси углерода (CO2). На протяжении всего исторического периода темпы роста глобального потребления энергии опережали темпы роста населения, увеличиваясь пропорционально квадрату числа жителей Земли, то есть скорость роста потребления энергии в два раза превышала скорость роста населения. За 140 лет с 1850 года по 1990 год, когда население Земли увеличилось в 4,3 раза, потребление энергии возросло в 17 раз. Предполагается, что за первые два десятилетия ХХІ века мировое потребление энергии увеличится на 59%. Половина ожидаемого к 2020 году прироста придется на развивающиеся страны – Китай, Индию, Южную Корею, Центральную и Южную Америку. При этом основным источником энергии для современной цивилизации по-прежнему остается ископаемое топливо, удовлетворяющее более 89% энергетических потребностей человечества. Необходимо учитывать, что используемые виды топлива изменяются от региона к региону. Например, природный газ доминирует в Российской Федерации, в то время как 73% энергии, потребляемой в Китае, вырабатывается из угля. В развивающихся странах важным источником энергии и основным источником загрязнения воздуха помещений является биомасса. Выбрасываемые в атмосферу вредные вещества, влияют как на здоровье населения, так и на экосистемы. Согласно имеющимся оценкам, загрязнение воздуха в помещениях и за их пределами является причиной почти 5% всех заболеваний населения мира. Загрязнение воздуха усиливает и, возможно, даже является первопричиной астмы и других аллергических респираторных заболеваний. Такие случаи неблагоприятного исхода беременности, как рождение мертвого плода или низкие весовые показатели новорожденных, также связываются с загрязнением воздуха. Подсчитано, что в сельских районах развивающихся стран около 1,9 млн. человек ежегодно умирают вследствие подверженности высоким концентрациям взвесей в воздухе помещений. При этом повышение смертности по причине высоких концентраций взвесей и SO2 в воздухе помещений оценивается примерно в 500 тыс. человек ежегодно. Кроме этого, стало очевидным, что существенное влияние на здоровье людей оказывают частицы, имеющие средний аэродинамический диаметр менее 2,5 мкм. Несмотря на то, что под влиянием принимаемых мер заметный прогресс был достигнут в сокращении промышленных выбросов, во многих странах транспорт стал одним из важнейших источников загрязнения воздуха (особенно окислами азота и многочисленными соединениями углерода). Высокие концентрации названных веществ в воздухе городов способны, при определенных климатических условиях, вызвать фотохимический смог, который оказывает серьезное влияние на здоровье населения. Во многих городских центрах и прилегающих к ним районах одной из дополнительных проблем становятся высокие концентрации тропосферного озона. Тропосферный озон антропогенного происхождения может образовываться в ходе 164 реакций между NОX и летучими органическими веществами в теплые солнечные дни, особенно в городах и промышленных зонах, а также в регионах, для которых характерна стагнация воздушных масс. Это явление может иметь широкое распространение, поскольку обнаружено, что молекулы О3 мигрируют на большие расстояния (до 800 км) от источника их эмиссии. Концентрации тропосферного озона на обширных пространствах Европы и в некоторых районах Северной Америки столь велики, что угрожают не только здоровью населения, но также и растительному покрову. В частности, подсчитано, что в Соединенных Штатах озон приземного слоя атмосферы ежегодно обходится государству в 500 млн. долл. вследствие снижения продуктивности сельхозугодий и лесов коммерческого значения. Загрязнение городского воздуха является одной из наиболее важных экологических проблем. В большинстве городов Европы и Северной Америки в последние годы концентрации SO2 и взвесей существенно снизились. В то же время во многих развивающихся странах быстрая урбанизация вызвала усиление загрязнения воздуха городов. Стандарты качества воздуха ВОЗ часто не соблюдаются, и для таких крупных городов, как Пекин, Калькутта, Мехико и Риоде-Жанейро, типичны высокие уровни содержания взвесей в воздухе. С загрязнением воздуха связана проблема «кислотных дождей». Этим термином называют все виды метеорологических осадков (дождь, снег, град, туман, дождь со снегом), рН которых меньше, чем среднее значение рН дождевой воды (5.6). Загрязняющие атмосферу двуокись серы (SO2) и окислы азота (NОХ) трансформируются в атмосфере земли в кислотообразующие частицы. Эти частицы вступают в реакцию с водой атмосферы, превращая ее в растворы кислот, которые и понижают рН дождевой воды. Выпадение кислотных осадков является одной из причин закисления почв и вод, вызывающей сокращение рыбных запасов, снижение биологического разнообразия в чувствительных к подкислению озерах, деградацию лесов и почв. Избыточное количество азота способствует эвтрофикации, особенно в прибрежных районах. Кислотные дожди наносят вред экосистемам, стимулируют сброс листвы, коррозию памятников и зданий, имеющих историческое значение, снижение урожаев сельскохозяйственных культур. Кислотные осадки за последние десятилетия вошли в число наиболее серьезных экологических проблем, особенно в Европе и Северной Америке, а в последнее время также и в Китае. Около 1980 года первоочередной экологической проблемой стал ущерб, наносимый кислотными осадками лесам Европы. При этом в период с 50-х по 80-е годы закисление тысяч озер Скандинавии привело к утрате 165 популяций различных видов рыб. К настоящему времени в ряде районов Европы выбросы в атмосферу SO2 антропогенного происхождения, вызывающие кислотные осадки, сократились почти на 70% по сравнению с их максимальными значениями в прошлые годы. Примерно на 40% эти выбросы уменьшились в США. Это в значительной степени способствовало восстановлению природного кислотного баланса, по крайней мере, в Европе. В то же время в Азиатско-Тихоокеанском регионе растущая эмиссия SO2 в связи с ростом потребления угля и других высокосернистых видов топлива остается серьезной экологической угрозой. Серьезные проблемы для атмосферы создают также стойкие органические загрязняющие вещества (СОЗ). Установлено, что они медленно разрушаются и способны переноситься в атмосфере на большие расстояния. Высокие концентрации некоторых СОЗ обнаружены в полярных регионах. Эти вещества могут накапливаться в жировых тканях животных, угрожая здоровью людей. Меры по противодействию изменениям климата Проблема изменения климата в настоящее время решается на международном и региональном уровнях, а также усилиями отдельных государств. Деятельность мирового сообщества в этом направлении осуществляются при самом активном участии ООН. Под эгидой этой организации принята Рамочная конвенция об изменении климата (РКИК ООН), а затем Киотский протокол. Генеральный Секретарь ООН Пан Ги Мун свой первый официальный доклад в начале 2007 г. посвятил именно вопросам климата, отметив, что «опасность, которую представляют войны для всего человечества и для нашей планеты, как минимум, сравнима с угрозой климатических изменений и глобального потепления». В рамках 62-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН впервые в истории вопросы изменения климата обсуждалась на уровне глав государств и правительств. При этом обсуждения не ограничивались экологическими вопросами, но затрагивали и такие сферы как проблема преодоления бедности, обеспечение продовольственной и энергетической безопасности, долгосрочные планы социально-экономического развития стран. Переговоры о принятии Рамочной конвенции об изменении климата (РКИК ООН) были начаты в феврале 1991 года. Конвенция была открыта к подписанию 4 июня 1992 г. на состоявшейся в Рио-де-Жанейро Конференции ООН по окружающей среде и развитию и 21 марта 1994 г. вступила в силу. 166 РКИК ООН была разработана как ключевой инструмент международного сотрудничества по смягчению негативных последствий изменения климата и снижения антропогенной нагрузки на атмосферу Земли. Однако в Конвенции определены лишь общие направления деятельности по борьбе с глобальным изменением климата (в связи с этим она носит рамочный характер). РКИК ООН стала первым международным соглашением, направленным на борьбу с глобальным изменением климата и его последствиями. Конечная цель РКИК состоит в том, чтобы «добиться…стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему» и, тем самым, предотвратить глобальные изменения в атмосфере. Причем, «такой уровень должен быть достигнут в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата, позволяющее не ставить под угрозу производство продовольствия и обеспечивающие дальнейшее экономическое развитие на устойчивой основе». В Конвенции определены общие направления деятельности по борьбе с глобальным изменением климата для Сторон, которыми в настоящее время является 190 государств и Европейское сообщество. При этом РКИК ООН предусматривает применение важнейшего принципа общей, но дифференцированной ответственности, учитывающий различный уровень социально-экономического развития стран. Признается, что основную роль в борьбе с изменением климата и его отрицательными последствиями должны играть промышленно развитые страны и страны с переходной экономикой, которые в процессе своего экономического развития внесли больший вклад в совокупный объем антропогенных выбросов парниковых газов (принцип исторической ответственности). РКИК определяет только общие принципы, обязательства для Сторон Конвенции и основные направления деятельности по решению проблемы изменения климата, в частности, там отмечается, что: •РКИК предусматривает необходимость учета выбросов и абсорбции парниковых газов Сторонами Конвенции. Данные о зарегистрированных ежегодных выбросах и абсорбции парниковых газов должны регулярно предоставляться в Секретариат РКИК в виде ежегодных отчетов об их инвентаризации – кадастров; •Стороны обязаны формулировать, осуществлять, публиковать и регулярно обновлять национальные программы по смягчению последствий изменения климата путем сокращения антропогенных и абсорбции парниковых газов, а также осуществлять меры по содействию адекватной адаптации к изменению климата; •Стороны обязаны представлять на периодической основе общее описание мер, принятых или предусмотренных Стороной, по осуществлению Конвенции. Вместе с тем, РКИК предусматривает применение важнейшего принципа общей, но дифференцированной ответственности, с учетом различных социально-экономических условий стран. Причем, признается, что основную ответственность за антропогенные изменения климата несут промышленно развитые страны, поэтому они должны играть ведущую роль в борьбе с изменением климата и его отрицательными последствиями. 167 В этой связи на промышленно развитые страны и страны с переходной экономикой РКИК налагает дополнительные обязательства: •Каждая из указанных Сторон Конвенции должна проводить национальную политику и принимать соответствующие меры по смягчению последствий изменения климата путем ограничения своих антропогенных выбросов парниковых газов, защиты и повышения качества своих поглотителей парниковых газов, демонстрируя, таким образом, лидерство в этой области для остальных стран; •Стороны должны представлять на периодической основе подробную информацию о своих политике и мерах, а также о прогнозируемых в связи с ними антропогенных выбросах из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов; •Стороны, входящие в Приложение II к РКИК (преимущественно, страны-члены Организации экономического сотрудничества и развития), обязаны предоставлять финансовую и иную помощь развивающимся странам для выполнения ими своих обязательств по Конвенции, учитывая при этом их конкретные потребности и особенности их социально-экономического развития. Эти подпункты предусматривают помощь по предоставлению доступа к экологически безопасным технологиям и «ноухау». Верховным органом Конвенции является Конференция сторон (КС). Участники КС - представители всех стран, являющихся Сторонами РКИК ООН. КС собирается ежегодно для обзора хода реализации Сторонами положений, закрепленных в Конвенции, с точки зрения достижения ее конечной цели, рассмотрения последних научных выводов по проблеме изменения климата и наилучших практик по разработке и внедрению политики и мер, направленных на смягчение последствий климатических изменений и адаптацию к ним. На основании этого обзора КС принимает соответствующие решения по усовершенствованию положений Конвенции для стимулирования реализации Сторонами своих обязательств и о проведении переговоров по новым обязательствам. Бюро Конференции Сторон создано с целью оказания содействия Президенту КС в выполнении своих функций. Оно дает советы Президенту по различным вопросам и принимает решения по переговорному процессу. Два вспомогательных органа РКИК ООН были учреждены на Первой Конференции Сторон РКИК ООН в Берлине в 1995 году. Эти же два органа служат и для целей Киотского протокола. Вспомогательный орган для консультирования по научным и техническим аспектам (ВОКНТА) дает рекомендации Конференции Сторон по научным, технологическим и методологическим вопросам, в т.ч. по разработке и передаче технологий, адаптации, улучшению стандартов национальных сообщений и кадастров выбросов парниковых газов. В своей работе ВОКНТА тесно связан с деятельностью МГЭИК. Вспомогательный орган по осуществлению (ВОО) помогает оценивать и пересматривать ход реализации положений Конвенции, например, на основе анализа национальных сообщений, предоставляемых Сторонами. ВОО занимается также финансовыми и административными вопросами. ВОКНТА и ВОО сотрудничают между собой по различным вопросам, включая укрепление потенциала, передачу технологий, реализацию механизмов Киотского протокола. Секретариат РКИК ООН и Киотского протокола призван оказывать содействие всем органам Конвенции и Протокола в осуществлении их функций. Он готовит сессии КС/СС и вспомогательных органов, помогает Сторонам в реализации своих обязательств, готовит обзоры, распространяет 168 информацию, а также сотрудничает с другими международными организациями. С 1995 года постоянное место расположение Секретариата – г. Бонн. В дополнение к РКИК ООН на Третьей Конференции Сторон РКИК, проходившей в Киото в 1997 г., был разработан и принят Киотский протокол. Однако он вступил в силу лишь через 7 с лишним лет с момента его подписания. Это связано с тем, что Протокол мог вступить в силу при соблюдении двух условий. Во-первых, к нему должны были присоединиться не менее 55-ти государств (под присоединением предусматривается ратификация Протокола парламентом страны). Этот рубеж был преодолен в мае 2002 года, когда соответствующее решение принял Парламент Исландии. Во-вторых, к Киотскому протоколу должны были присоединиться государства, на долю которых в совокупности в 1990 году приходилось не менее 55% общих выбросов парниковых газов. К сентябрю 2004 года 124 государства ратифицировали соглашение, однако их суммарный объем эмиссий CO 2 не превышал 44%. Судьба Киотского протокола в значительной степени зависела от России, которая занимала третье место в мире после США и Китая по объему выбросов парниковых газов. После ратификации Киотского протокола Государственной Думой Российской Федерации (Федеральный закон от 4 ноября 2004 г. № 128 «О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата») предел в 55% была преодолен, и Протокол вступил в силу. Киотский протокол предусматривает принятие конкретных количественных обязательств по снижению или ограничению антропогенных выбросов парниковых газов или увеличению их стоков промышленно развитыми странами и странами с переходной экономикой. Эти обязательства заключаются в суммарном сокращении выбросов, по крайней мере, на 5% за первый бюджетный период с 2008 по 2012 гг. по сравнению с уровнем базового года. В качестве базового года, относительно уровня которого устанавливается обязательство Сторон сократить выбросы парниковых газов, принят 1990 год. Для отдельных категорий государств (например, стран, осуществляющих процесс перехода к рыночной экономике), предусмотрена возможность использования иного базового года, чем 1990 год. Также как и РКИК, Киотский протокол предусматривает, что ответственность за глобальное потепление должны нести, в первую очередь, промышленно развитые страны мира. В Приложении к Киотскому протоколу дается список категорий источников выбросов, которые считаются антропогенными. Сами парниковые газы рассматриваются в их совокупности («корзинной»), которая сравнивается на основании «потенциалов глобального потепления». Учетной единицей парниковых газов является тонна 169 углеродного эквивалента, остальные парниковые газы пересчитываются к тонне СО2 через соответствующие коэффициенты. В контексте РКИК ООН и Киотского протокола под обязательствами стран снижать выбросы парниковых газов предполагается, в первую очередь, сокращение или ограничение потребления использования возобновляемых энергии, видов ископаемого разработка энергии, и топлива, более технологий повышение широкое эффективности использование поглощения диоксида новых и углерода и инновационных низкоуглеродных технологий, меры по ограничению и (или) сокращению выбросов парниковых газов в транспортном секторе. РКИК ООН и Киотский протокол не только способствуют введению новых более эффективных технологий в странах, взявших на себя конкретные количественные обязательства, но и стимулируют их распространение в развивающихся странах посредством различных финансовых инструментов, механизма передачи технологий и механизмов гибкости. Увеличение абсорбции парниковых газов предполагает принятие мер по восстановлению лесов. РКИК ООН и Киотский протокол не предписывают странам-участницам обязательные схемы национальной системы регулирования выбросов парниковых газов и их поглощения. Конкретная страна разрабатывает и принимает такую систему, исходя из своих внутренних природных, социально-экономических условий и приоритетов. В отличие от других международных соглашений в области охраны окружающей среды, Киотский протокол предусматривает в качестве дополнительных мер по соблюдению своих обязательств Сторонами экономические (гибкие) механизмы, к которым относятся: •торговля квотами на выброс парниковых газов; •механизм чистого развития (МЧР); •проекты совместного осуществления (ПСО). В рамках гибких механизмов Стороны могут передавать друг другу часть национальной квоты на выбросы парниковых газов (торговля квотами) или приобретать единицы сокращенных по проектам МЧР и ПСО выбросов. Для учета передаваемых углеродных единиц используется тонна СО2 эквивалента, умножаемая для каждого парникового газа на соответствующий коэффициент в соответствии с его потенциалом глобального потепления. Принцип действия этих механизмов заключается в том, что климатические эффекты не зависят от места выброса парниковых газов, а парниковые газы в имеющихся в атмосфере концентрациях прямо не вредят здоровью человека. Поэтому каждая Сторона 170 Киотского протокола, взявшая на себя конкретные количественные обязательства, может выполнять часть своих обязательств по снижению выбросов, приобретая с помощью гибких механизмов соответствующие квоты на выбросы в странах, где меры по снижению выбросов обходятся дешевле в силу разных причин. Вместе с тем необходимо учитывать, что применение механизмов Киотского протокола может быть лишь дополнительным инструментом к реализуемым национальным политике и мерам. Таким образом, Киотский протокол инициировал создание нового международного углеродного рынка. Несмотря на то, что первый период действия Протокола (2008-2012 гг.) начался совсем недавно, углеродный рынок существует уже несколько лет. Так, проекты МЧР по снижению выбросов парниковых газов, осуществляющиеся на территории развивающихся стран за счет инвестиций со стороны промышленно развитых стран, к настоящему времени получили широкое распространение благодаря тому, что сделки на передачу углеродных единиц в рамках МЧР могут заключаться с 2000 года. В мире реализуется множество таких проектов: в Китае, Индии, странах Латинской Америки, а сделки по ним составляют до миллиарда долл. США. Два других механизма Киотского протокола – торговля квотами на выброс парниковых газов и проекты совместного осуществления – начали действовать с 2008 года. Они осуществляются между промышленно развитыми странами и странами с переходной экономикой, к которым относится Россия. Однако отдельные российские предприятия могут участвовать только в проектно-ориентированном механизме совместного осуществления, поскольку торговля квотами происходит непосредственно между странами-участниками Киотского протокола. В 2007 году США, отказавшиеся от подписания Киотского протокола, выдвинули инициативу, представляющую собой новый подход к решению вопросов глобальной энергетической безопасности и изменения климата. Она основывается на продвижении международного сотрудничества по разработке и внедрению энергосберегающих технологий и развития стимулов для модернизации наиболее энергоемких секторов экономики за счет принятия совместных добровольных целей. В рамках этой инициативы 27-28 сентября 2007 г. в г. Вашингтоне состоялась первая Встреча представителей крупнейших экономик мира по вопросам энергетической безопасности и изменения климата. В работе встречи приняли участие представители 17 крупнейших экономических держав мира (Австралия, Бразилия, Великобритания, Германия, Индия, Индонезия, 171 Италия, Канада, Китай, Мексика, Россия, США, Франция, ЮАР, Южная Корея, Япония и Португалия, представляющая Европейский союз), на долю которых в совокупности приходится около 90% мировых выбросов парниковых газов. На встречу также были приглашены представители международных организаций и форумов, бизнеса, неправительственных организаций. В ходе встречи состоялся обмен информацией о политике и мерах, осуществляемых странами в области повышения энергоэффективности их экономик и смягчения последствий изменения климата, а также обмен мнениями о будущем режиме после 2012 года. Участники отметили необходимость внедрения чистых угольных технологий, развития альтернативных источников энергии, атомной энергетики, повышения энергоэффективности, выработки адаптационных мер и соответствующих адаптационных технологий, разработки финансовых механизмов для стимулирования инвестиций в чистые технологии и их передачу. В рамках встречи США выступили с предложением о проведении оценки накопленного технологического потенциала ведущих стран мира, необходимости введения новых технологий, а также создания благоприятных условий, включая торговые преференции и финансовую поддержку для их масштабного внедрения. В этой связи Дж. Буш в своем выступлении предложил создать Международный фонд чистых технологий. В связи с тем, что изменение климата является весьма сложной и актуальной проблемой, мировая общественность, политики нуждаются в объективном источнике информации о причинах изменения климата, его потенциальном воздействии на окружающую среду и социально-экономическую сферу и о возможных вариантах мер реагирования. С учетом этого Всемирная Метеорологическая Организация (ВМО) и Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП) учредили в 1988 г. Межправительственную группу экспертов по изменению климата (МГЭИК). Цель деятельности группы экспертов состоит в оценке на всесторонней и объективной основе имеющейся информации об изменении климата, полученной со всего мира. Доклады МГЭИК выполняют важную информационную функцию и имеют цель обеспечить сбалансированное представление существующих точек зрения, актуальных для политики. Со времени своего создания МГЭИК выпустила серию публикаций, которые стали широко цитироваться политиками, учеными, другими экспертами и учащимися. 172 МГЭИК представляет собой межправительственный орган, открытый для всех стран-членов ЮНЕП и ВМО. Группа экспертов собирается на пленарные заседания примерно один раз в год. На этих заседаниях принимаются решения о структуре, принципах, процедурах и программе работы МГЭИК, а также избираются председатель и Бюро МГЭИК. На них также согласуется круг вопросов, охватываемых докладами МГЭИК, и принимаются сами доклады. Пленарные заседания, как правило, проходят при участии представителей правительств и участвующих организаций. В своей структуре МГЭИК имеет три рабочие группы и целевую группу по национальным кадастрам парниковых газов. Рабочая группа I оценивает научные аспекты климатической системы и изменения климата. Рабочая группа II рассматривает вопросы уязвимости социально-экономических и природных систем к изменению климата, отрицательные и положительные последствия изменения климата и варианты адаптации к ним. Рабочая группа III оценивает варианты ограничения выбросов парниковых газов и другие пути смягчения воздействий на изменение климата. Основной продукцией МГЭИК являются доклады об оценках, специальные доклады, методологические доклады и технические документы. Для оказания поддержки процессу оценки МГЭИК организуются и проводятся различные рабочие семинары и совещания экспертов, иногда при сотрудничестве с другими организациями. Их отчеты публикуются в качестве вспомогательного материала МГЭИК. Целевая группа по поддержке данными и сценариями анализа последствий изменения климата (ТГИКА) содействует широкому распространению данных и сценариев, связанных с изменением климата, используя, среди прочего, свой центр распространения данных (ЦРД). Доклады МГЭИК готовят группы авторов, которые назначаются правительствами и международными организациями и отбираются для выполнения конкретной задачи согласно их опыту. Они представляют университеты, научно-исследовательские центры, деловые круги и ассоциации охраны окружающей среды и другие организации в более 100 странах. Как правило, в составлении проектов докладов МГЭИК участвуют несколько сотен экспертов из всех частей мира. Помимо этого, несколько сотен экспертов участвуют в процессе рецензирования. Для обеспечения достоверности и объективности докладов МГЭИК они должны пройти процесс двухэтапного тщательного научно-технического рецензирования. На первом этапе проекты рассылаются специалистам, располагающим значительным опытом и количеством опубликованных работ в данной области. Переработанные проекты затем распространяются для второго этапа рецензирования правительствам и всем авторам и экспертам-рецензентам. После учета замечаний экспертов и правительств окончательные проекты представляются на пленарное заседание для принятия их содержания. В 2007 году Нобелевский комитет присудил Нобелевскую премию мира 2007 года Межправительственной группе экспертов по изменению климата (МГЭИК) и бывшему вице-президенту США Альберту Гору. Совместная премия, как отметил Комитет, присуждена «за деятельность по изучению и распространению информации об антропогенных причинах изменения климата, а также за выработку возможных мер борьбы с такими изменениями». «Своими научными докладами за последние два десятилетия», — заявил Комитет, — «МГЭИК содействовал формированию широкого консенсуса о наличии связи между 173 деятельностью человека и глобальным потеплением. Более высокая степень точности оценки масштабов потепления явилась результатом совместных усилий тысяч научных работников и официальных лиц более ста государств». Особое место в международных усилиях по противодействию климатическим изменениям занимают конференции ООН, а также встречи представителей разных стран, созываемые по инициативе этой организации. Так, участникам Международного форума ООН по климату, прошедшего в декабре 2007 года в Бали, удалось согласовать «Балийскую дорожную карту», которая должна привести к заключению нового всеобъемлющего соглашения, призванного заменить Киотский протокол. Она содержала повестку дня будущих переговоров и отводила два года на их завершение. Главные вопросы соглашения: адаптация к последствиям климатических изменений, сокращение выбросов парниковых газов, развитие чистых технологий и финансирование мер по адаптации и снижению эмиссий. Как заявил Генеральный секретарь ООН, «Балийская дорожная карта» является важным шагом к соглашению, направленному на ликвидацию угроз в сфере изменения климата и основных вызовов нашего времени». 22 сентября 2009 года Генеральный секретарь ООН созвал Саммит по проблеме изменения климата. Целью Саммита являлась выработка более широкого политического видения срочности принятия мер и мобилизации политической воли, необходимой для выработки согласованного итогового документа на Конференции Организации Объединенных Наций по изменению климата в Копенгагене в декабре 2009 года. Саммит представлял собой форум, где мировые лидеры смогли обсудить фундаментальные проблемы, выработать общую позицию и руководящие принципы для своих участников предстоящих переговоров. К окончанию Саммита Генеральный секретарь подготовил Итоговое заявления Председателя. В Итоговом заявлении представлены все идеи, высказанные в ходе дискуссий и в предварительных высказываниях участников Саммита. Положительным примером сотрудничества на региональном уровне является взаимодействие по рассматриваемому вопросу между Российской Федерацией и Европейским союзом. Основы отношений между Россией и Европейским союзом были заложены «Соглашением о партнерстве и сотрудничестве» (СПС), подписанным Президентом России, главами государств-членов ЕС и председателем Европейской комиссии в 1994 году. СПС вступило в силу в 1997 году и рассчитано на 10 лет. Цель СПС - содействие 174 политическому, торговому, экономическому и культурному сотрудничеству между Россией и ЕС. Главные направления партнерства зафиксированы в совместном заявлении сторон на Саммите в Санкт-Петербурге в 2003 году. Всего было выделено четыре направления (пространства): •Общее экономическое пространство; •Пространство в области свободы, безопасности и правосудия для граждан; •Пространство внешней безопасности; •Пространство науки, образования и культуры. На саммите сторон в мае 2005 г. было принято четыре пакета документов - четыре «Дорожных карты Россия-ЕС», в которых определены механизмы укрепления сотрудничества по каждому из четырех пространств. В качестве рабочих инструментов реализации положений Дорожных карт выбраны отраслевые диалоги. Сотрудничество в области охраны окружающей среды между Россией и ЕС входит в раздел 6 «Общего экономического пространства». Оно регулируется «Положением о формировании Диалога по окружающей среде» между Министерством природных ресурсов Российской Федерации и Генеральным директоратом по окружающей среде Европейской Комиссии, подписанным в октябре 2006 года в г. Хельсинки. Диалог по окружающей среде призван содействовать выработке общих подходов в области экологической политики и управления, включая гармонизацию законодательства России и ЕС, решение трансграничных проблем, обмен информацией, проведение исследований и осуществление проектов, представляющих взаимный интерес. Приоритетом российско-европейского сотрудничества в области охраны окружающей среды является совместная работа в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола, Конвенции ООН по биоразнообразию, Конвенции европейской экономической комиссии ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер и других принятых международных правовых механизмов. Практическая деятельность в рамках Диалога по окружающей среде курируется Рабочей группой и Подгруппами (по отдельным направлениям). Каждая подгруппа отвечает за свой мандат и план работы, согласованные с Рабочей группой, и отчитывается перед ней о достигнутых результатах. Заседание Рабочей подгруппы проходит не реже одного раза в год и проходит поочередно в России и ЕС. Соответствующие мероприятия по защите атмосферы осуществляются и на уровне отдельных государств. Так, Российская Федерация ратифицировала Рамочную Конвенцию ООН об изменении климата (РКИК) 4 ноября 1994 г. (Федеральный закон от 4 ноября 1994 г. № 34 «О ратификации Рамочной конвенции ООН об изменении климата»), а Киотский протокол к Конвенции – в 2004 году (Федеральный закон от 4 ноября 2004 г. № 128 «О 175 ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата»). В результате ратификации Россией условия вступления протокола в действие, предусмотренные его статьей 25, были выполнены и 16 февраля 2005 г. Киотский протокол вступил в силу. Основная задача Российской Федерации по Киотскому протоколу состоит в том, чтобы не превысить в среднем в 2008-2012 гг. уровень выбросов парниковых газов базового 1990 года. Несмотря на интенсивный рост экономики в докризисный период, общий уровень антропогенных выбросов парниковых газов в России оставался на 30% ниже аналогичного показателя 1990 год. В связи с этим Россия выполняет количественные обязательства по ограничению выбросов парниковых газов в первый период действия Киотского протокола без введения специальных мер. Однако по ряду причин разработка и осуществление мер по ограничению и сокращению антропогенных выбросов парниковых газов в России необходимы. Прежде всего, это связано с тем, что поэтапное введение мер государственного регулирования выбросов парниковых способствовать газов, вне зависимости внедрению более от Киотского протокола, будет прогрессивных и эффективных энерго- и ресурсосберегающих технологий, что в любом случае будет экономически выгодным для страны и приведет к дополнительному росту валового внутреннего продукта. Кроме того, стимулирование предприятий к сокращению выбросов создаст предпосылки для появления возможности достижения дополнительных сокращений, которыми страна и ее отдельные предприятия смогут оперировать в качестве продавцов на международном рынке единиц установленных количеств и единиц сокращенных выбросов. С учетом этого Российская Федерация, следуя основным принципам РКИК ООН и Киотского протокола, разрабатывает собственную национальную политику по предотвращению климатических изменений и их негативных последствий, а также по ограничению и сокращению антропогенных выбросов и увеличению поглощения парниковых газов. В 2006 году Российская Федерация представила в Секретариат РКИК ООН два важных документа: «Четвертое Национальное Сообщение Российской Федерации» и «Доклад об очевидном прогрессе в выполнении обязательств Российской Федерации по Киотскому протоколу». Данные документы содержат подробную информацию в отношении реализуемых в стране мер в области изменения климата. В течение 2007 – 2009 гг. в Российской Федерации принят ряд правительственных нормативных актов, направленных на дальнейшую реализацию мер в области смягчения изменения климата и адаптации к климатическим изменениям.18 июня 2009 г. в интервью 176 «Первому каналу» российского телевидения Президент России Д. Медведев объявил о национальных среднесрочных целях по снижению выбросов парниковых газов. Президент заявил, что к 2020 году Россия сократит свои выбросы на 10-15%. Д. Медведев отметил, «что с 90-го года по 2020 год, за 30 лет, мы снизим совокупный объём наших выбросов на 30 млрд. т». В рамках форума «Группы восьми» лидерами главных экономик мира было принято решение о совместном снижении выбросов развитыми странами на 80% к середине текущего столетия. Со своей стороны, Россия готова внести вклад – снизить выбросы парниковых газов вдвое к 2050 году по сравнению с 1990 годом. По мнению Президента Российской Федерации Д. Медведева, «это, конечно, и амбициозная, и весьма сложная цель, которая может действительно изменить парадигму развития человеческой цивилизации». Возможные последствия изменений климата Из всех вопросов, имеющих отношение к экологии, сегодня наибольшее внимание уделяется тем, которые связаны с последствиями изменения климата. Это вполне понятно, поскольку именно они способны в перспективе оказать наиболее заметное влияние на жизнь человечества. Вместе с тем, нельзя не отметить, что количество околонаучных спекуляций на данную тему уже превысило все мыслимые пределы, поэтому проблема получения достоверного прогноза последствий изменений климата приобретает особую актуальность. Представляется, что на данный момент в этом вопросе наиболее точную информацию предоставляет система ООН. Согласно оценкам экспертов этой организации повышение температур уже ускорило ход гидрологического цикла. Более теплая атмосфера удерживает большее количество влаги, становится менее устойчивой, что приводит к увеличению числа осадков, в частности в форме сильных ливней. Повышение температуры также ускоряет процесс испарения. Конечным результатом этих изменений в обороте воды станет снижение количества и качества запасов пресной воды во всех основных регионах. При этом изменениям также подвержены ветровые режимы и пути циклонов. Ожидается увеличение интенсивности (но не частоты) тропических циклонов с более сильными порывами ветра с максимальными показателями шкалы и ливневыми осадками. Изменения климата значительно повлияют на распространение малярийных комаров и других носителей инфекционных заболеваний, воздействующих на сезонное 177 распространение некоторых видов пыльцы, являющихся аллергенами, также увеличится риск образования тепловых волн. С другой стороны, снизится уровень смертности по причине переохлаждения. Живая природа и биоразнообразие и так находящиеся под угрозой нарушения среды обитания и других критических обстоятельств, вызванных деятельностью человека, оказываются перед вызовом изменения климата. Некоторые виды не выживут в переходный период, а 20–30% биологических видов, вероятно, столкнутся с увеличением риска исчезновения. Среди наиболее уязвимых экосистем — коралловые рифы, северные (субарктические) леса, обитатели горных регионов и регионов со средиземноморским климатом. Наиболее точный показатель уровня моря в результате расширения океана и таяния льдов до конца ХХІ века (по сравнению с уровнем 1989–1999) будет равен 28–58 см. Это приведет к затоплению прибрежных областей и размыванию почвы. На данный момент имеются прямые доказательства действительного снижения массы ледяных щитов Антарктиды и Гренландии, что способствует повышению уровня моря. Около 125 000 лет назад, когда полярные области были значительно теплее, чем сегодня в течение длительного периода, таяние полярных льдов привело к повышению уровня моря от 4 до 6 м. Процессу повышения уровня моря свойственна инерция, и он будет продолжаться в течение многих тысячелетий. Действию повышенных температур также подвержены океаны, что приводит к осложнениям жизни морских обитателей. За последние четыре десятилетия, например, планктон в водах Северной Атлантики мигрировал к полюсу на 10° широты. Подобно этому окисление океанов вследствие абсорбции большего количества углекислого газа негативным образом влияет на количество кораллов, морских моллюсков, других биологических видов, а также на формирование их раковин или скелетов. Наиболее уязвимыми к изменению климата станут страны с высоким уровнем нищеты, так как они обладают меньшим количеством ресурсов для инвестирования в сферу предотвращения и уменьшения негативных последствий изменения климата. В большей степени подвержены риску фермеры, ведущие нетоварное хозяйство, аборигены и жители прибрежных регионов. Специалистам ООН также удалось установить региональные особенности климатических изменений и их последствия. В этом вопросе их оценки сводятся к следующему: Африка весьма уязвима к изменению и колебаниям климата по причине значительной нищеты, слабой базы управленческих учреждений, комплекса бедствий и 178 конфликтов. С 1970-х годов в регионе наблюдается расширение площади, подверженной засухе, а климат в районе Сахеля и Южной Африке на протяжении ХХ столетия стал значительно суше. Под большой угрозой также находятся системы водоснабжения и сельскохозяйственного производства. К 2020 году ожидается снижение урожая почти на 50%, и в некоторых крупных регионах, обладающих минимальными необходимыми природно-климатическими условиями для ведения сельского хозяйства, вероятен спад объемов производительности. Леса, луга и другие природные экосистемы уже подвержены изменениям, в частности это касается Южной Африки. К 2080-м годам площадь засушливых земель в Африке увеличится на 5–8%. Антарктида. За исключением Антарктического полуострова, на котором наблюдается скоротечное потепление, на континенте в целом за последние 50 лет показатели температур и количества выпавшего снега остаются относительно стабильными. Поскольку антарктический лед содержит в замороженном виде 90% пресной воды на планете, исследователи внимательно следят за всеми возможными признаками таяния ледников и ледяных щитов на этом материке. Арктика. За последние 100 лет наряду с всемирными показателями средняя температура в Арктике увеличилась почти вдвое. Средний объем льда в арктических водах снижается на 2,7% в десятилетие; если количество выбросов в атмосферу в результате человеческой деятельности по сравнению с текущими показателями будет продолжать расти, к концу ХХІ века огромные территории Северного Ледовитого океана могут утратить годовой ледяной покров. Изменения в Арктике критически важны, так как они могут иметь важные последствия на глобальном уровне. Азия. К 2050 году больше миллиарда людей, проживающих в регионе, могут пострадать от снижения доступности пресной воды. Таяние льдов в Гималаях, которое согласно прогнозам приведет к увеличению паводков и каменных лавин, за последующие два-три десятилетия негативно скажется и на состоянии водных ресурсов. В процессе уменьшения ледников снизится речной сток. Прибрежные области, особенно густонаселенные регионы, в большей степени подвержены риску, если учитывать повышение уровня моря, а в некоторых случаях подъем воды в реках. Австралия и Новая Зеландия переживают критическую ситуацию в сфере водоснабжения и сельского хозяйства, изменение природных экосистем, сезонное падение уровня снежного покрова и сокращение ледников. За последние несколько десятилетий в северно-западном регионе Австралии и юго-западной области Новой Зеландии наблюдалось большее количество тепловых волн, а также слабые морозы и обильные осадки в виде дождя; снижение количества дождей в южных и восточных областях 179 Австралии и северно-восточном регионе Новой Зеландии; усиление интенсивности засухи на территории Австралии. Европа. Ледники и зоны многолетней мерзлоты тают, вегетационные периоды продлеваются, и более часто наблюдаются экстремальные природные условия, такие как катастрофическая тепловая волна 2003 года. Исследователи убеждены в том, что в северных регионах Европы ожидаются более теплые зимы, рост количества осадков, расширение лесных зон и повышение продуктивности сельского хозяйства. Южные регионы в области Средиземноморья станут свидетелями повышения температуры летом, уменьшения количества осадков, увеличения интенсивности засухи, сокращения лесных площадей и снижения сельскохозяйственного производства. На территории Европы находится большое количество низменных прибрежных зон, подверженных повышению уровня моря. Также под угрозой исчезновения к концу тысячелетия будет находиться много растений, пресмыкающихся, земноводных и других биологических видов. Латинская Америка. Тропические леса восточной Амазонии, а также южная и центральная Мексика согласно прогнозам будут постепенно замещены саванной. Из-за сочетания изменения климата и организации землепользования человеком, климат в некоторых регионах северно-восточной Бразилии и большей части центральной и северной Мексики станет более засушливым. Высока вероятность опустынивания и засоления 50% сельскохозяйственных угодий региона рек 2050-м годам. Северная Америка. В результате изменения климата в дальнейшем прогнозируется значительное ограничение водных ресурсов, использование которых в регионе растет в связи с потребностями сельского хозяйства, промышленности и городов. Повышение температур приведет к уменьшению снежного покрова в горных регионах, увеличению испарений и, соответственно, к изменению сезонного распределения воды. Снижение уровня воды в регионе Великих озер и основных речных системах повлияет на качество воды, судовождение, рекреационную индустрию и гидроэнергетику. Продолжением станут стихийные пожары и нашествия вредных насекомых, которые обострят ситуацию потепления и сухой почвы в мире. В течение ХХІ века вынужденная миграция биологических видов к северу и их размещение на более высоких позициях земной поверхности полностью преобразует экосистемы Северной Америки. Малые островные государства особенно уязвимы к изменению климата. По причине ограниченных размеров они в большей мере подвержены опасности 180 возникновения стихийных бедствий и внешних разрушений, что выражается в повышении уровня моря и потенциальной угрозе сокращения ресурсов пресной воды. Кроме того, прогнозируются и возможные потери мировой экономики из-за климатических изменений. В частности, по имеющимся оценкам, в сельском хозяйстве вследствие потепления ущерб может возникнуть из-за уменьшения увлажнения почвы, увеличения количества вредителей растений, возрастания болезней растений и животных, а также из-за стрессовых воздействий жары. При этом, в одних регионах может возрасти эрозия почвы из-за увеличения дождей, тогда как в других вырастет засуха. Модели предсказывают, что в ряде регионов средних широт (например, США) число засушливых лет может возрасти с 5% в настоящее время до 50% к 2050 году. Однако отмечаются и возможные положительные эффекты для экономики вследствие потепления. Так, возрастет период времени, благоприятный для роста растений. Кроме того, ожидается увеличение урожаев при росте концентрации СО 2 из-за известного стимулирующего действия углекислого газа на фотосинтез растений. Согласно лабораторным экспериментам, удвоение концентрации СО2 может на 1/3 увеличить урожайность риса, сои и других культур. При сравнительно небольшом падении валового продукта ожидаются существенные изменения на рынке продовольственных товаров. Так, даже при «очень неблагоприятных» сценариях (когда в большинстве развивающихся стран урожай уменьшится на 5-40%) валовой продукт может уменьшиться всего на 0.5%, но цены возрастут на 40%. Из-за этого роста цен только в США потребители будут ежегодно тратить на продовольствие на 40 млрд. долларов больше, тогда как доходы фермеров возрастут всего на 19 млрд. долларов по сравнению с 1986 годом. По некоторым оценкам, голод, косвенно связанный с потеплением климата, будет причиной смерти 900 млн. человек в период 2010-2030 гг. Следует отметить, что воздействие климатических изменений на сельское хозяйство в разных регионах даже одной и той же страны будет весьма различным. Повышение уровня моря наиболее серьезно повлияет на прибрежные зоны и небольшие острова. Обычно рассматривается 3 вида ущерба от повышения уровня моря: дополнительные капитальные затраты на берегоохранные сооружения, убытки, связанные с потерями прибрежных земель, и затраты из-за более частых наводнений. По имеющимся прогнозам, капитальные затраты в следующем столетии составят только для США от 73 до 111 млрд. долларов в расчете на повышение уровня в 1 м. Всему миру повышение уровня моря на 0.5 м к концу столетия обойдется примерно в 1 млрд. долларов ежегодно. В случае повышения уровня океана на 1 м ожидается, что только США потеряют (если не будут приняты защитные меры) 6650 кв. миль земли, что приведет к ежегодным экономическим потерям почти в 6 181 млрд. долларов. Для всего мира при повышении уровня на 0.5 м ожидаемые экономические потери составят примерно 50 млрд. долларов. Согласно оценкам, в случае повышения уровня океана на 1 м примерно на 20% возрастет число людей, проживающих в зоне возможных наводнений. Ежегодный экономический ущерб вследствие этого будет измеряться сотнями миллионов долларов. Предполагается некоторое увеличение лесных пожаров и сокращение лесов вследствие засух, компенсируемое более интенсивным ростом лесов благодаря увеличению концентрации СО2 в атмосфере. В целом оценки потерь в лесном хозяйстве из-за климатических изменений весьма неопределенны и равны примерно 2 млрд. долларов в год. По прогнозам из-за засух и других эффектов, сопровождающих изменение климата, ежегодные экономические потери в водоснабжении составят примерно 50 млрд. долларов. При определении затрат на поддержание комфортной температуры в зданиях принимается во внимание, что потепление климата снижает затраты на обогрев жилищ, однако при этом возрастают затраты на кондиционирование. Учет этих обстоятельств приводит к оценке экономических потерь для мировой экономики в размере 20 млрд. долларов в год. Цель страхования заключается в защите отдельных секторов экономики от неожиданных или несчастных случаев, включая экстремальные условия погоды. С 1987 года, после сравнительно спокойного двадцатилетнего периода, страховая индустрия начала нести дополнительные потери порядка 1 млрд. долларов в год от различных причин, связанных с погодой. Так, в 1992 г. только ураган Эндрю нанес ущерб в 30 млрд. долларов, причем половина этого ущерба была возмещена страховыми фирмами. В сфере туризма наиболее существенные потери (примерно 1.7 млрд. долларов в год) ожидаются в горнолыжном бизнесе из-за сокращения горнолыжного сезона. Существует значительное число факторов, обусловленных изменением климата, как благоприятных, так и неблагоприятных, воздействующих на здоровье людей. Одни из них могут быть прямыми, например смертельные случаи из-за жары, другие сказываться косвенно, например факторы, связанные с изменениями в экосистемах. Весьма приближенные оценки показывают, что повышение среднеглобальной температуры на 2.50 приведет к дополнительным 215000 смертей в год, главным образом в развивающихся странах. Кроме того, дополнительно заболеют малярией 200 млн. человек. По этим оценкам, экономический ущерб составит примерно 50 млрд. долларов. Повышение температуры воздуха должно привести к увеличению концентрации тропосферного озона и других вредных газов. Меры по восстановлению качества воздуха 182 на прежнем уровне потребуют порядка 15 млрд. долларов в год. Аналогичные меры по восстановлению качества воды потребуют от 15 до 67 млрд. долларов в год. Изменения климата могут вызвать дополнительную миграцию населения из-за ухудшения условий жизни в одних регионах и улучшения в других. Оценки показывают, что миграция составит порядка 1.5% населения Земли или примерно 150 млн. человек, что приведет к ежегодным экономическим потерям, оцениваемым в несколько сотен миллионов долларов. Связанные с ущербом в экосистеме как прямые, так и косвенные потери могут быть весьма значительными. Например, уменьшение мангровых лесов может привести к необходимости финансирования дополнительных работ по защите побережья. Потепление также может вызвать потерю многих видов животных и растений как по физиологическим причинам, так и из-за изменений во взаимоотношениях различных видов, например в системах жертва-хищник и др. Для сохранения видов потребуется до нескольких десятков долларов на одну особь в год (например, 15 долларов для сохранения одного бурого медведя в Норвегии). По некоторым оценкам, все это потребует порядка 30 млрд. долларов в год. Адаптация к климатическим изменениям Климатические изменения есть процесс, а, следовательно, происходят постепенно. Это дает возможность приспособиться и минимизировать их негативные воздействия, организовывать мероприятия по адаптации к меняющимся условиям. Без адаптивной деятельности увеличение температуры на 2,5ºC может привести к снижению ВВП отдельных стран на 0,5–2%, при этом потери для большинства развивающихся стран будут более высокими. Так, было подсчитано, что для полной защиты всех уязвимых пунктов Сьерра-Леоне потребуется 1 100 млн. долларов, то есть приблизительно 17% от ее ВВП. Ожидается, что создание рабочих планов, более устойчивых к влиянию климата, увеличит стоимость проектов приблизительно на 5–20%. Существует целый ряд определений термина «адаптация к изменению климата». Согласно принятой терминологии МГЭИК адаптация - это «приспособление естественных или антропогенных систем в ответ на фактическое или ожидаемое воздействие климата или его последствия, которое позволяет уменьшить вред или использовать благоприятные возможности». То есть меры по адаптации могут быть направлены как на снижение климатических рисков, так и на извлечение потенциальных выгод от изменения климата. 183 Примерами таких действий являются: экономное использование дефицитных водных ресурсов; изменение существующих строительных норм с расчетом на устойчивость зданий к воздействию будущих климатических условий и экстремальных погодных явлений; возведение защитных стенок от наводнений; повышение уровня дамб для защиты от растущего уровня морей; создание засухоустойчивых культур; отбор лесных видов и методов ведения лесного хозяйства, менее уязвимых к ураганам и пожарам; обустройство территорий и коридоров, помогающих миграции видов. Своевременное действие для улучшения сезонных прогнозов погоды, продовольственная безопасность, запасы пресной воды, реагирование на чрезвычайную ситуацию или бедствие, система раннего предупреждения об опасности голода и страховая защита также могут уменьшить ущерб от изменений климата. Другие методы адаптации включают системы раннего предупреждения чрезвычайных ситуаций, улучшенное управление рисками, средства страхования, сохранение биологического разнообразия с целью уменьшения влияния изменений климата на людей. Согласно данным МГЭИК уязвимость в будущем зависит не только от изменений климата, но и от выбранного способа развития. Стабильное развитие может уменьшить уязвимость. Для достижения успеха адаптация должна входить в планы стабильного развития на национальном и международном уровнях. Международное сообщество определяет ресурсы, средства и подходы для выполнения этой задачи, поскольку задержка во введении изменений, включая задержки финансирования и поддержки адаптации в развивающихся странах в конце концов может в будущем привести к увеличению затрат и опасностей для большего количества людей. Основные чрезвычайные происшествия, такие как засухи, начало сезона дождей или недостаток талой ледниковой воды, могут привести к массовым волнениям среди населения, а также тяжелым конфликтам на почве борьбы за такие ограниченные ресурсы, как вода, пища и энергия. Адаптация на национальном уровне включает разработку эффективной реализации стратегии адаптации. Это подразумевает совершенствование научной базы, являющейся основой для принятия решений, создание методов и средств для определения стоимости адаптации, разработку общеобразовательных программ, улучшение практической подготовки и повышение общественной осведомленности об этой проблеме, особенно среди молодежи, мобилизацию сил на индивидуальном и институциональном уровнях, технологическое развитие и передачу технических достижений, а также поддержание местных стратегий преодоления трудностей. 184 Кроме того, возможные начальные действия по адаптации могут включать разработку соответствующего законодательства и нормативно-правовой базы для поддержания адаптационной деятельности. Очевидно, что без целевого финансирования процесс адаптации может лишиться своей направленности и ограничиться лишь ответным финансированием, таким как кратковременная помощь в чрезвычайных обстоятельствах. Это не будет способствовать достижению стабильного развития и приведет к значительным расходам. Государства-члены, поддержавшие Рамочную конвенцию ООН об изменении климата, создали несколько возможностей для финансирования адаптационных проектов. Среди них — Глобальный экологический фонд (ГЭФ) и три специальных фонда: Фонд для наименее развитых стран, Специальный фонд для борьбы с изменением климата и Адаптационный фонд Киотского протокола. К настоящему времени в мире уже реализован ряд адаптационных проектов. Например, в соответствии с прогнозом будущих изменений климата, проектировщики учитывали повышение уровня моря при планировании такого элемента инфраструктуры, как Мост Конфедерации в Канаде, или при управлении прибрежной зоной в США и Нидерландах. В Бутане проект ГЭФ, введенный Программой развития ООН, посвящен улучшению адаптивных способностей долин Вангди-Пунакха и Чамкар, усилению готовности к стихийным бедствиям при помощи искусственного понижения уровня вод озера Тортоми и установления системы раннего предупреждения. В Колумбии, при содействии проекта интегрированной системы адаптации, поддерживаются адаптационные меры в горном массиве Лас Эрмосас, расположенном в центре цепи горной системы Анд. Эти меры включают регулирование воды для производства электроэнергии и управление экологическими службами в этой особенной горной экосистеме. В документах ООН особо отмечается, что стратегия адаптации должна преследовать, прежде всего, цель обеспечения устойчивого развития и удовлетворения потребностей развивающихся стран. Для этих стран изменение климата представляет особую угрозу в связи с тем, что они располагают наименьшими возможностями решать возникающие проблемы. Развивающиеся страны будут нуждаться в помощи извне и в решении их задач адаптации. В частности, потребуется оказать помощь тем секторам и тем странам, которые уже испытывают сильную зависимость от внешней поддержки, например сельскохозяйственному сектору и сектору здравоохранения в наименее развитых странах, или в создании прибрежной инфраструктуры в малых островных государствах и других развивающихся странах, где остро стоит проблема повышения уровня моря. Пристальное внимание должно уделяться также растущему воздействию климатических изменений на экосистемы, а также опустыниванию, засухам и продовольственной безопасности, особенно в Африке. 185 Коротко резюмируя изложенное, следует отметить, что наблюдаемые изменения климата планеты Земля с высокой степенью вероятности обусловлены воздействием антропогенного фактора. В условиях расширения хозяйственной деятельности в атмосфере, в частности, существенно выросла концентрация одного из важнейших газов, создающих «парниковый эффект» - двуокиси углерода, что является важной причиной глобального потепления. Борьба с глобальным потеплением осуществляется международным сообществом и отдельным государствами. Особую роль в работе на международном уровне играет ООН. Именно под эгидой этой организации были приняты Рамочная конвенция об изменении климата (РКИК ООН) и Киотский протокол. Позитивным примером противодействия глобальному потеплению на уровне отдельных государств является Российская Федерация, которая, следуя основным принципам РКИК ООН и Киотского протокола, разрабатывает собственную национальную политику по предотвращению климатических изменений. Научному сообществу удалось спрогнозировать последствия климатических изменений для биосферы, отдельных регионов и мировой экономики. Это дает возможность приступить к работе по адаптации человечества к грядущим изменениям. К настоящему времени в различных регионах мира уже осуществлен ряд адаптационных проектов. Кулебякин Вячеслав Николаевич, профессор кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики ГУ-ВШЭ; И.Синякин, аспирант кафедры международного права МГИМО. Глава девятая Транснациональный терроризм и оружие массового уничтожения Сегодня противодействие ОМУ-терроризму* имеет несколько особенностей: 1) сотрудничество государств основывается не на едином, всеобъемлющем международном Под ОМУ-терроризмом понимаются террористические акты с использованием оружия массового уничтожения. * 186 договоре, а на ряде соглашений; 2) сотрудничество государств охватывает по преимуществу лишь отдельные аспекты проблематики ОМУ-терроризма (физзащита ядерного материала, бомбовый терроризм); 3) большинство международно-правовых норм затрагивает проблему ОМУ-терроризма косвенно, противодействие терроризму является второстепенной задачей (договоры о нераспространении ядерного оружия способствуют предотвращению его появления у террористов). Основу современной системы мер по предупреждению ОМУ-терроризма составляют: 1) антитеррористические конвенции; 2) международные договоры о нераспространении или запрещении отдельных видов ОМУ и международные договоры, по ограничению средств доставки ОМУ. Систему дополняют резолюции международных организаций (например, Резолюция СБ ООН 1540 (2004)), кодексы поведения и рекомендации МАГАТЭ, инициативы государств или их групп (ИБОР) и межгосударственных политических образований («Большая восьмерка»). Антитеррористические конвенции. Конвенция о физической защите ядерного материала 1980 г. (Конвенция 1980 г.) с поправками 2005 г. относит к преступлениям: «преднамеренное совершение без разрешения компетентных органов действия, представляющего собой получение, владение, использование, передачу, видоизменение, уничтожение или распыление ядерного материала, которое может повлечь смерть любого лица, причинить ему серьезное увечье, причинить существенный ущерб собственности или окружающей среде» (ст.7); перенос, пересылка или перемещение ядерного материала в государство или из него без разрешения компетентных органов; кража ядерного материала; действия, направленные против ядерной установки, или вмешательство в эксплуатацию ядерной установки68. Значимым дополнением к Конвенции 1980 г. являются Основополагающие принципы физической защиты ядерного материала и ядерных установок, среди которых: ответственность государства за физическую защиту ядерного материала и установок в пределах своей территории и за международную перевозку ядерного материала; требования к созданию глубокоэшелонированной защиты; требования подготовки планов действий в чрезвычайных ситуациях и др. Новая редакция Конвенции 1980 г. является договорным закреплением обязательств по обеспечению безопасности ядерного материала и установок, речь о которых идет в рекомендациях МАГАТЭ, а криминализация любого преднамеренного Несмотря на такую детализацию преступных деяний, Конвенция 1980 г. в редакции 2005 г. содержит более широкое определение, которое обобщает некоторые составы названных преступлений. «Саботаж» – это любое преднамеренное действие против ядерной установки или ядерного материала при его использовании, хранении или перевозке, которое может прямо или косвенно создать угрозу для здоровья и безопасности персонала, населения или окружающей среды в результате радиационного облучения или выброса радиоактивных веществ. 68 187 действия против ядерной установки или ядерного материала, способного создать угрозу безопасности персонала, населения или окружающей среды, может послужить основой для разработки аналогичных мер в отношении биологических агентов и химических токсинов. Однако данная инициатива имеет и недостатки: ею не охватывается материал, используемый или сохраняемый для военных целей, или ядерные установки, содержащие такой материал; отсутствие широкой поддержки новых мер у государств-участников69. Международная Конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 г. (Конвенция 1997 г.) относит к преступлениям незаконную и преднамеренную доставку, помещение, приведение в действие, взрывание любым лицом взрывного или иного смертоносного устройства с намерением причинить смерть, серьезное увечье, произвести значительное разрушение, когда это может повлечь крупный экономический ущерб (ст. 2). Под взрывным или иным смертоносным устройством понимается оружие или устройство, предназначенное или способное причинить смерть, серьезное увечье, существенный материальный ущерб посредством высвобождения, рассеивания, воздействия токсических химических веществ, биологических агентов, токсинов или аналогичных веществ, либо радиации или радиоактивного материала (ст.1). При детальном изучении определения встает вопрос: все ли ОМУ охватывается Конвенцией 1997 г.? Как следует из названия, речь идет о бомбовом терроризме, т.е. террористическом акте при помощи взрывного устройства или иного смертоносного устройства. Подобные устройства могут содержать биологические, химические или радиоактивные компоненты, однако все эти устройства объединяет то, что они являются так называемым «бомбовым» оружием. Но ОМУ не исчерпывается лишь «бомбовым» оружием. Более того, конвенции о запрещении биологического и химического оружия понимают под оружием микробиологические или другие биологические агенты или токсины и токсичные химикаты и их прекурсоры отдельно от боеприпасов и устройств, в которых они могут содержаться70. Следовательно, Конвенция 1997 г. охватывает лишь отдельную часть ОМУ, вдобавок за пределами регулирования остаются иные чем За 4 года после принятия поправки документ приняли, ратифицировали или одобрили лишь 26 государств. Среди них нет: США, Франции, Великобритании, Китая, Израиля, Ирана. См. Amendment to the Convention on the Physical Protection of Nuclear Material. 70 Возможно, термин «иное смертоносное устройство» может охватывать устройства, выходящие за пределы термина «взрывное устройство» и, таким образом, охватывать все ОМУ. Но против этого довода говорит само название международного договора, содержащее термин «бомбовый терроризм». К тому же имевшие место акты терроризма с использованием химического и биологического оружия наглядно показывают, что преступления были совершены без помощи взрывных устройств. Более того, вряд ли, речь могла идти о каком–либо смертоносном устройстве вообще (в химических атаках 1995 г. в японском метро использовались полиэтиленовые пакеты с зарином, которые протыкались обычными зонтами, а в случае с сибирской язвой в Нью-Йорке в 2001 г. использовались почтовые конверты). 69 188 биологические, химические или радиоактивные материалы массового уничтожения, которые могут быть открыты в будущем. Международная конвенция по борьбе с актами ядерного терроризма 2005 г. (Конвенция 2005 г.) – первый международный договор, регулирующий сотрудничество государств по предупреждению ОМУ-терроризма в одном из его аспектов: ядерном терроризме. Дополняя и развивая положения Конвенции 1997 г., Конвенция 2005 г. максимально охватывает преступления, совершаемые при помощи всех видов ядерного оружия и ядерных устройств. Это следует из определения «устройства», под которым понимается любое ядерное взрывное устройство или любое рассеивающее радиоактивный материал или излучающее радиацию устройство, которое может причинить смерть, серьезное увечье, существенный ущерб собственности или окружающей среде (ст. 1). С другой стороны, развитие получили и положения Конвенции 1980 г.: появился термин «ядерный объект», дополняющий термин «ядерная установка» в Конвенции 1980 г. 71 По Конвенции 2005 г. любое лицо совершает преступление, если оно незаконно и умышленно владеет радиоактивным материалом либо изготавливает устройство или владеет им с намерением причинить смерть, серьезное увечье, нанести существенный ущерб собственности или окружающей среде; использует радиоактивный материал или устройство любым образом либо использует или повреждает ядерный объект таким образом, что происходит высвобождение или создается опасность высвобождения радиоактивного материала. В совокупности Конвенция 1980 г., Конвенция 1997 г. и Конвенция 2005 г. создают эффективную основу для борьбы с актами ядерного терроризма. Биологическое и химическое оружие охватывается лишь в части «бомбового» оружия. Вероятно, объяснением является запрет на разработку, производство и накопление этих видов оружия, и в соответствии с обязательствами по уничтожению запасы такого оружия постепенно сокращаются. Однако это не означает, что химическое и биологическое оружие становится труднодоступным. Во-первых, эти два вида оружия считаются «оружием бедных», т.е. оно может быть создано при небольших затратах. Во-вторых, не все государства являются участниками Под «ядерной установкой» понимается установка (включая связанные с ней здания и оборудование), на которой осуществляется производство, переработка, использование, обработка, хранение или захоронение ядерного материала, если повреждение или вмешательство в эксплуатацию такой установки может привести к значительному облучению или значительному выбросу радиоактивных материалов; «ядерный объект» это любой ядерный реактор, включая реакторы, установленные на морских судах, транспортных средствах, летательных аппаратах или космических объектах для использования в качестве источника энергии, чтобы приводить в движение такие суда, транспортные средства, летательные аппараты или космические объекты или для любой другой цели; или любое сооружение или средство передвижения, используемое для производства, хранения, переработки или транспортировки радиоактивного материала. 71 189 конвенций о запрещении биологического и химического оружия 72, следовательно, оно может находиться на вооружении (например, на вооружении Египта находится химическое оружие), а значит, существует угроза его распространения. Другой причиной, объясняющей отсутствие международно-правового регулирования борьбы с химическим и биологическим терроризмом, может быть проработанное внутреннее законодательство государств 73. Но эффективность и степень проработки вопроса безопасности от угрозы химического и биологического терроризма неодинаковы в различных странах (это связано с оценкой угрозы ОМУ-терроризма для каждого государства, техническими возможностями обнаружения и предотвращения возможных актов терроризма, объемом финансирования и пр.), а значит, нельзя говорить о единой системе мер по борьбе с этой угрозой. Такая система мер, даже в самом общем виде, может быть создана на основе международного договора. Международные договоры по вопросам нераспространения ОМУ. Традиционно нераспространение ОМУ (хотя термин «нераспространение» относится по преимуществу к ядерному оружию, поскольку химическое и биологическое оружие запрещены международными договорами) не рассматривается с позиции предупреждения ОМУ-терроризма. Международные договоры по нераспространения ОМУ не содержат норм, криминализующих противоправные деяния частных лиц в отношении этого оружия. Нераспространение ОМУ (в данном случае – ядерного оружия) представляет собой систему военно-политических мер, цель которых заключается в недопущении запуска неядерными государствами военных ядерных программ. Тем не менее в связи с усиливающимися угрозами со стороны террористических организаций проблема нераспространения ОМУ получила новое звучание, став важнейшим элементом сотрудничества государств в предупреждении ОМУ-терроризма, а недопущение появления ядерных оружия или военных ядерных программ – гарантией предотвращения доступа террористов к этому смертоносному оружию. В Конвенции о запрещении биологического оружия не участвуют, например, Египет, Израиль, Сирия, а в Конвенции о запрещении химического оружия не участвуют Ангола, Египет, КНДР, Сомали, Сирия, подписали, но не ратифицировали: Израиль, Мьянма. См. Hart J. Reducing security threats from chemical and biological materials / J. Hart, P. Clevestig // SIPRI Yearbook 2008: Armaments, disarmament and international security. – 2008. p. 434. 73 Это следует из докладов государств по выполнению резолюции 1540 СБ ООН 2004 г. См. например: Доклад Австралии об осуществлении резолюции 1540 (2004). S/AC.44/2004/(02)/53.2004; Доклад Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии об осуществлении резолюции 1540 (2004).S/AC.44/2004/(02)/53,2004; Доклад Китая о выполнении резолюции 1540 (2004). S/AC.44/2004/(02)/4, 2004; Доклад, представленный Францией Комитету СБ во исполнение пункта 4 резолюции 1540 (2004).S/AC.44/2004/(02)/58,2004; Федеративная Республика Германия. Национальный доклад о выполнении резолюции 1540 (2004).S/AC.44/2004/(02)/20,2004; Национальный доклад Италии об осуществлении резолюции 1540 (2004). S/AC.44/2004/(02)/52. 2004; Доклад Соединенных Штатов Комитету, учрежденному резолюцией 1540 (2004). S/AC.44/2004/(02)/5, 2004. 72 190 Ядерное оружие (ЯО). Международные договоры, касающиеся нераспространения ЯО, можно разделить на договоры, регламентирующие нераспространение в определенных сферах и географических регионах, и договоры, которые такими сферами и регионами не ограничены. Международные договоры первой группы закрепляют обязательства не проводить испытаний ЯО в трех средах74, не размещать ЯО на дне морей, океанов и в его недрах75, не выводить на орбиту вокруг Земли любые объекты с ЯО, не устанавливать ЯО на небесных телах и не размещать такое оружие в космическом пространстве каким-либо иным образом76. Отдельно можно выделить международные договоры о безъядерных зонах77, запрещающие испытание, использование, изготовление, производство, приобретение любым путем, получение, хранение, установка, размещение, любая форма владения, стремление получить помощь в производстве или приобретении такого оружия, оказание помощи или поощрении к производству или приобретению такого оружия, осуществление вышеуказанной деятельности другими государствами на территории государствучастников договоров. Вторую группу международных договоров составляют Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г. (ДНЯО) и Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г. (ДВЗЯИ). ДВЗЯИ закрепляет обязательство не производить любой испытательный взрыв ЯО и любой другой ядерный взрыв, а также обязанность государства запретить и предотвращать любой такой ядерный взрыв в любом месте, находящемся под его юрисдикцией. На национальном уровне государства-участники принимают необходимые меры, чтобы запретить частным лицам заниматься любой деятельностью, запрещенной ДВЗЯИ (ст. 3). Основной проблемой ДВЗЯИ является то, что он не вступил в силу. Вероятность изменения ситуации мала, поскольку отказ ядерных государств от любых испытательных взрывов ЯО будет означать, по сути, согласие на остановку развития ядерных вооружений, что, в свою очередь, отрицательно скажется на обеспечении национальной безопасности и политике сдерживания. Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г. 75 Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения 1971 г. 76 Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела 1967 г. 77 Договор об Антарктике 1959 г.; Договор о запрещении ядерного оружия в Латинской Америке 1967 г.; Договор о безъядерной зоне южной части Тихого океана 1985 г.; Договор о зоне, свободной от ядерного оружия, в Юго-Восточной Азии 1995 г.; Договор о зоне, свободной от ядерного оружия, в Африке 1996 г.; Договор о зоне, свободной от ядерного оружия, в Центральной Азии 2006 г. 74 191 В основе режима нераспространения ЯО лежит ДНЯО. В отношении государств, обладающих ЯО, Договор предусматривает запрет передавать кому бы то ни было ЯО или другие ядерные взрывные устройства, контроль над ними; а также запрет в оказании содействия неядерным государствам в производстве, приобретении и контроле над таким оружием или взрывными устройствами (ст. 1). Фраза «кому бы то ни было» относится не только к государствам, но и к физическим и юридическим лицам. Таким образом, в результате исполнения обязательств по ДНЯО каждое государство на национальном уровне принимает соответствующие меры для предупреждения попадания ЯО в руки негосударственных субъектов. Аналогичные положения встречаются в текстах Конвенции о запрещении биологического оружия 1972 г. и Конвенции о запрещении химического оружия 1993 г. В отношении неядерных государств Договором закрепляются соответствующие негативные обязательства, вдобавок неядерные государства принимают также гарантии в соответствии соглашением с МАГАТЭ в целях недопущения переключения ядерной энергии с мирного применения на военное (ст. 3). На современном этапе режим нераспространения ЯО, созданный ДНЯО, столкнулся с рядом новых вызовов и угроз. Особая значимость Договора для поддержания международного мира и безопасности, противоречивые позиции государств привели к тому, что в 2005 г. на Конференции по рассмотрению действия ДНЯО Стороны не достигли консенсуса ни по одному из вопросов, направленных на укрепление ДНЯО и даже отказались подтвердить обязательства, принятые на предыдущих конференциях 78. Тем не менее государства показали высокую степень понимания актуальных проблем режима нераспространения и решимость в дальнейшем искать пути их преодоления. Свидетельством тому явилось значительное количество докладов и инициатив, выдвинутых участниками конференции. Среди них, например, заслуживает внимание инициатива в области борьбы с актами ядерного терроризма: сведение к минимуму использования высокообогащенного урана в гражданских целях и стремление полного уничтожения этого ядерного материала в гражданском секторе, поскольку он не является необходимым для работы гражданских ядерных установок79. Важнейшую роль в деле нераспространения ЯО играет Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ). Непосредственный контроль над ЯО МАГАТЭ не Конференция участников ДНЯО завершилась безрезультатно. 27.05.2005. http://www.un.org/russian/news/fullstorynews.asp?newsID=3794. 79 Противодействие угрозе ядерного терроризма путем сокращения масштабов гражданского использования высокообогащенного урана. Рабочий документ, представленный Исландией, Литвой, Норвегией и Швецией. Конференция 2005 г. участников ДНЯО по рассмотрению действия Договора. NPT/CONF.2005/MC.III/WP.5. 2005. 78 192 осуществляет, но в его функции входит контроль за тем, чтобы используемый государствами ядерный материал не был переключен на военные цели. Гарантии недопущения подобного переключения должны быть закреплены в соглашении между государством и МАГАТЭ (вдобавок в 1997 г. МАГАТЭ разработало Типовой дополнительный протокол). Передача ядерного материала и оборудования любому неядерному государству для мирных целей запрещена, если на этот материал не распространяются гарантии. Сегодня гарантии предусматривают: обязанность государства информировать МАГАТЭ о ядерном материале, который оно импортирует или производит внутри страны и сообщать обо всех местах нахождения такого материала; получение инспекторами МАГАТЭ информации и доступа ко всем аспектам ядерного топливного цикла государств, а также к любым другим местам нахождения, где имеется ядерный материал, предназначенный для неядерного использования; получение информации об исследованиях и разработках, связанных с ядерным топливным циклом и т.д.80 На настоящий момент 168 государств заключили с МАГАТЭ соглашение о гарантиях, Типовой дополнительный протокол подписали 118, а ратифицировали 88 государств, в том числе и 4 ядерных государства (не ратифицировали – США). Среди государств, в отношении которых не действует протокол, остаются: Иран, Ирак, Сирия, КНДР и др.81 МАГАТЭ участвует в разработке документов по защите ядерных материалов и противодействия угрозе ядерного терроризма. Среди них: 1) рекомендация Физическая защита ядерного материала и ядерных установок (требования к системам физической защиты ядерного материала и ядерных установок, правила транспортировки ядерного материала); 2) Правила безопасной перевозки радиоактивных материалов 2005 г. (обязательны для МАГАТЭ и государств в отношении операций, в которых МАГАТЭ оказывает помощь); 3) Кодекс поведения по обеспечению безопасности и сохранности радиоактивных источников 2003 г. (обеспечение высокого уровня безопасности и сохранности радиоактивных источников, предотвращение несанкционированного доступа к радиоактивным источникам, причинения им ущерба, их утери, хищения и несанкционированной передачи). В условиях развития неконтролируемых ядерных программ КНДР и Ирана возник вопрос об эффективности и оперативности деятельности МАГАТЭ и режима, установленного ДНЯО. В качестве недостатков указывают на необходимость достижения Тимербаев Р. М. МАГАТЭ и гарантии нераспространения ядерного оружия / Р.М. Тимербаев // Заочный Университет нераспространения ОМУ. http://www.pircenter.org/data/SS/IAEA.pdf. 81 Bodell. N. Arms control and disarmament agreements / N. Bodell // SIPRI Yearbook 2009: Armaments, disarmament and international security. – 2009. p. 502. 80 193 консенсуса в Совете управляющих МАГАТЭ и СБ ООН до принятия конкретных мер, а также на отсутствие автоматических санкций в отношении государств, которые не соблюдают обязательства по гарантиям МАГАТЭ или обязательства по ДНЯО82. Отдельным аспектом нераспространения ЯО, а значит, отчасти и предупреждения ядерного терроризма, являются меры по разоружению. Одним из первых разоруженчесих договоров стал Договор об ограничении систем противоракетной обороны 1972 г. В соответствии с Договором, каждая из Сторон имела право развернуть системы противоракетной обороны в двух оговариваемых районах (ст. 3), однако по Протоколу к Договору между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны 1974 г. у сторон осталось лишь по одному району. В июне 2002 г. США вышли из Договора. Заявляя о существующей угрозе национальной безопасности со стороны КНДР и Ирана, США активно участвуют в размещении систем противоракетной обороны по всему миру. В 2009 г. США решили отложить размещение ПРО в Европе и ограничиться отправкой к Северной и Южной Европе кораблей с радарами и ракетами-перехватчиками (основанием является небольшая вероятность разработки Ираном ракет дальнего радиуса действия как минимум до 2015 г.). В 1987 г. СССР и США заключили Договор о ликвидации ракет средней дальности и меньшей дальности, закрепив обязательство уничтожить целый класс ядерных вооружений. Под уничтожение подпадали ракеты радиусом действия 500– 1000 км и 1000–5500 км. Современное развитие вооружений и появление ракет средней дальности у ряда государств (Иран, Пакистан, Индия, КНР, КНДР) стали причиной совместного заявления России и США 27 октября 2007 г., в котором содержался призыв всем странам присоединиться к Договору о ликвидации ракет малой и средней дальности83. Ряд договоров между Россией и США содержат конкретные количественные ограничения ядерных наступательных вооружений84. Процесс сокращения ядерных вооружений продолжается и сегодня. 5 декабря 2009 г. на встрече глав России и США был заключен новый Договор о сокращении наступательных вооружений, поскольку действие Договора СНВ-1 истекло. 82 World at risk. The Report of the Commission on the Prevention of WMD Proliferation and Terrorism / B. Graham, J. Talent, G. Allison etc. – New York, 2008. p. 46. 83 Саенко Л. РФ и США с трибуны ООН призвали все страны присоединиться к договору о сокращении ракет / Л. Саенко // РИА Новости. – 2007. 25 октября. 84 Например: Временное соглашение между СССР и США о некоторых мерах в области ограничения стратегических наступательных вооружений 1972 г.; Договор между СССР и США о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений 1991 г.; Договор между РФ и США о сокращении стратегических наступательных потенциалов 2002 г. 194 Другой областью сотрудничества России и США является Программа совместного уменьшения угрозы. В 1992 г. было подписано Соглашение между РФ и США относительно безопасных и надежных перевозки, хранения и уничтожения оружия и предотвращения распространения оружия. Целями соглашения являются: уничтожение ядерного, химического и других видов оружия; безопасные и надежные перевозка и хранение такого оружия в связи с их уничтожением; установление дополнительных поддающихся контролю мер против распространения такого оружия, которое подвержено риску распространения. Биологическое оружие (БО). Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1972 г. (КБТО) – первый международный договор, который установил запрет на целый класс ОМУ (микробиологические или другие биологические агенты или токсины, каково бы ни было их происхождение или метод производства, таких видов и в таких количествах, которые не предназначены для профилактических, защитных или других мирных целей; оружие, оборудование или средства доставки, предназначенные для использования таких агентов или токсинов во враждебных целях или в вооруженных конфликтах (ст. 1)). Государствам запрещается передача, оказание помощи, поощрение и побуждение к производству или к приобретению любых агентов, токсинов, оружия, оборудования или средств доставки (ст. 3). В отношении физических лиц государства принимают на национальном уровне необходимые меры по запрещению и предотвращению разработки, производства, накопления, приобретения или сохранения агентов, токсинов, оружия, оборудования и средств доставки в пределах своей территории, территории под его юрисдикцией или контролем (ст. 4). За пределами КБТО остаются предназначенные для мирных целей агенты и токсины, безопасность которых обеспечивается по усмотрению государства. С одной стороны, это является разумным, т.к. охватить все биологические агенты и токсины, используемые в промышленности, медицине и т.д. практически невозможно (это объясняет целевой критерий идентификации агентов и токсинов), но с другой стороны, биологические агенты, даже в небольших количествах, несут опасность, а, следовательно, должны находиться под государственным контролем. Особая роль КБТО в поддержании международного мира и безопасности ставит перед конвенцией новые требования, которым этот договор уже не отвечает. Существует мнение, что КБТО «больше приближается к совместному политическому заявлению стран-участников, чем к полномасштабному договору, поскольку не содержит конкретных 195 положений о подходах к ее осуществлению»85. Для решения этой задачи группа государств-участников КБТО разработала проект Протокола с целью обеспечения мер по проверке и контролю за выполнением конвенции (прообразом таких мер явились меры по контролю и проверке Организацией по запрещению химического оружия). Однако в 2001 г. из-за позиции США проект Протокола не был принят. Доводами против Протокола были: положения Протокола нарушают правомерную деятельность организаций в области биотехнологий, поскольку затрагивают (коммерческую или государственную тайну); фактическая невозможность выявить все объекты, на которых может осуществляться деятельность, подлежащая проверке86. Химическое оружие (ХО). В соответствии с Конвенцией о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г. (КЗХО) государствам запрещается разрабатывать, производить, приобретать, накапливать сохранять, применять, передавать прямо или косвенно ХО кому бы то ни было, проводить любые военные приготовления к применению ХО, помогать, поощрять, побуждать каким-либо образом кого бы то ни было к проведению вышеуказанной деятельности (ст.1)87. Под запрет подпадают: токсичные химикаты и их прекурсоры, кроме случаев, когда они предназначены для незапрещенных целей; боеприпасы и устройства, специально предназначенные для смертельного поражения или причинения иного вреда за счет токсических свойств токсичных химикатов, высвобождаемых в результате применения таких боеприпасов и устройств; любое оборудование, специально предназначенное для использования непосредственно в связи с применением боеприпасов и устройств (п. 1 ст. 2). На национальном уровне государства запрещают физическим и юридическим лицам, находящимся где бы то ни было на его территории или в любом другом месте под его юрисдикцией, проводить запрещаемую по конвенции деятельность, принимает соответствующее уголовное законодательство. КЗХО предусматривает создание Организации по запрещению химического оружия (ОЗХО) для реализации предмета, цели и обеспечение осуществления положений конвенции, включая положения о международной проверке ее соблюдения; обеспечение форума для консультаций и сотрудничества между государствами-участниками. Ежегодно количество Калинина Н.И. Конвенция о запрещении биологического оружия. История появления и современное состояние / Н.И. Калинина // Тезисы лекции Калининой Н.И., состоявшейся 17 марта 2005 г. в МФТИ для слушателей курса «Режим нераспространения и сокращения оружия массового уничтожения и национальная безопасность». http://www.armscontrol.ru/course/lectures05a/nik050317.htm. 86 Подробнее см. Zanders J.P. Chemical and biological weapon developments and arms control / J.P. Zanders, J. Hart, F. Kuhlau // SIPRI Yearbook 2002: Armaments, disarmament and international security. – 2002. p. 671-673. 87 В КЗХО есть пробелы: в частности, в договоре отсутствуют положения о запрещении перевозки. См. П. 29. Доклада Комитета, учрежденного резолюцией 1540 (2004). S/2008/493. 2008. 85 196 инспекций объектов по производству ХО растет и составляет сегодня около 200 инспекций в год88. К проблемам КЗХО относятся особенности контрольного механизма. На практике в законодательстве некоторых государств отсутствует разрешение на проверку некоммерческих предприятий. Поскольку основная цель КЗХО заключается в проверке государственной деятельности, а не частной, государства не проводят проверку частного сектора. Другой проблемой является осуществление национального контроля за химической промышленностью. В частности, для представления объявлений в ОЗХО об объектах по производству ХО или других объектах государства заявляют только о тех предприятиях, чья производственная мощность может превышать определенные пороги. Отсюда за пределами проверки остаются предприятия, чья производственная мощность находится в пределах указанных порогов, т.е. ОЗХО будет сложно определить оценку угрозы распространения токсичных химикатов и их потенциального попадания к террористам89. Иные механизмы по борьбе с ОМУ-терроризмом. В рамках Совета Безопасности ООН существует определенный механизм предупреждения ОМУ-терроризма, в основе которого лежит Резолюция 1540 2004 г. Ее цель – предотвращение угрозы попадания в руки негосударственных субъектов90 ЯО, ХО, БО, средств его доставки91 и относящихся к ним материалов92. Государства воздерживаются от оказания поддержки негосударственным субъектам, пытающихся разрабатывать, приобретать, производить, обладать, перевозить, передавать или применять ЯО, ХО, БО, средства его доставки; вносят соответствующие изменения в национальное законодательство (в частности, в сфере учета и сохранности таких предметов при производстве, применении, хранении или транспортировке; физической защиты; пограничного контроля; контроля за экспортом и трансграничным перемещением таких предметов). Проект доклада ОЗХО об осуществлении Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении в 2008 г. Конференция государств-участников. C14/CRP.1. 2009. 89 Manley R.G. Restricting non-state actors’ access to chemical weapons and related materials: implications for UNSCR 1540 / R.G. Manley, O. Bosh , P. Ham // Global non-proliferation and counter-terrorism. – 2007. p. 79, 82. 90 Негосударственный субъект – физическое лицо или организация, не имеющие законных полномочий от какого-либо государства на осуществление деятельности, подпадающей под действие настоящей резолюции. 91 Средства доставки: ракеты и другие беспилотные системы, способные доставлять ядерное, химическое или биологическое оружие, которые специально разработаны для такого применения. 92 Материалы, относящиеся к ядерному, химическому и биологическому оружию и средствам его доставки: материалы, оборудование и технологии, подпадающие под действие соответствующих многосторонних договоров и договоренностей или включенные в национальные контрольные списки, которые могут быть использованы для проектирования, разработки, производства или применения ядерного, химического и биологического оружия и средств его доставки. 88 197 В целях исполнения резолюции был создан Комитет 1540, в задачи которого входит рассмотрение докладов государств о принятых национальных мерах и возможных будущих шагах. Деятельность Комитета 1540 сталкивается с определенными трудностями, что следует из последнего доклада комитета за 2008 год. Среди проблем: отсутствие докладов многих государств, недостаточность мер, принятых на уровне отдельных стран, фрагментарность и общий характер законодательств. Более того, Доклад от 2008 г. показал, что число государств, где действуют законы, устанавливающие ответственность негосударственных субъектов за запрещенную деятельность с ОМУ, находится в пределах 70-100 государств. Другим недостатком является отсутствие четко сформулированных единых стандартов международной безопасности, одинаково эффективных для большинства государств, и отсутствие обязательства принять национальные законы, устанавливающие ответственность негосударственных субъектов за деятельность с ОМУ. Инициатива по безопасности в области распространения. В 2003 г. в целях укрепления международного сотрудничества по предупреждению распространения ОМУ, средств его доставки и соответствующих материалов запущена Инициатива по безопасности в области распространения (ИБОР). Участниками ИБОР являются более 80 государств, в том числе и Россия. ИБОР – не международная организация, у нее отсутствует бюджет, единая техническая и организационная основа. Конечная цель ИБОР – весь цикл производства ОМУ, включая закрытие лабораторий ОМУ и уничтожение механизмов, финансирующих его разработку, а в дальнейшем полное прекращение нелегальных поставок ОМУ и материалов для его изготовления93. Заявление о принципах перехвата предусматривает: обмен информацией о подозрительных действиях по распространению; обыск судов, находящихся в национальной юрисдикции в водах другого государства, если существует подозрение, что на борту находятся запрещенные грузы; разрешение обыска своих собственных судов представителями другого государства, если есть подозрение о наличии на борту указанных грузов; требование посадки воздушных судов, подозреваемых в перевозке указанных грузов и пересекающих воздушное пространство государства, в целях проверки и возможного задержания таких грузов94 Эффективность ИБОР ограничена территориальной сферой действия: инициатива не распространяется на открытое море и Инициатива по безопасности в области распространения – не формальная организация, а комплекс мер // Вопросы безопасности. – 2004. – № 5(149). 94 Калядин А. Станет ли ИБОР действенным инструментом политики контрраспространения? / А. Калядин // Ядерный контроль. – 2005. – №1(75). с. 70. 93 198 воздушное пространство над ним и иные пространства, не находящиеся под суверенитетом какого-либо государства95. Есть мнение, что ИБОР нарушает международное право. В частности, полномочия участников инициативы по определению государств, замешанных в запрещенном распространении ОМУ, и последующему силовому давлению на них посягают на прерогативу СБ ООН (в части квалификации ситуаций, представляющих угрозу международному миру и безопасности и реакции на них), а попытки ограничения суверенных прав отдельных государств группой других государств нарушают принцип суверенного равенства96. Любые операции по перехвату и конфискации подозрительных грузов должны получать санкцию авторитетного международного органа, например, СБ ООН или МАГАТЭ, и проводиться в присутствии представителей международных организаций97. «Группа восьми». Особую роль в деле нераспространения ОМУ и борьбы с ОМУтерроризмом играет сотрудничество государств в рамках межрегионального политического форума «большая восьмерка». В 2002 г. создается Глобальное Партнерство (ГП) против распространения оружия и материалов массового уничтожения. В основу ГП легли 6 принципов, цель которых заключалась в недопущении того, чтобы террористы или те, кто их укрывает, приобретали или разрабатывали ЯО, ХО, БО, ракеты, связанные с ними материалы, оборудование и технологии. Среди принципов: универсализация, осуществление и усиление соответствующих многосторонних договоров; обеспечение безопасности для таких предметов при производстве, использовании, хранении, внутренних и международных перевозках; эффективная физическая защита; обеспечение пограничного контроля, пресечение незаконного оборота таких предметов и т.д. Следующим шагом стал План действий «Нераспространение ОМУ. Обеспечение безопасности радиоактивных источников», затрагивающий проблему ядерного и радиологического терроризма. В развитие этого плана в 2004 г. были приняты меры экспортного контроля чувствительных ядерных товаров (экспорт такого рода Там же. Бердыев М. Инициатива по безопасности в области распространения ОМУ: взгляд из России / М. Бердыев, М.Прохорова // Ядерный контроль. – 2005. – № 3 (77). c. 74. Куба, например, выразила мнение, что различные элементы и принципы ИБОР нарушают принцип невмешательства во внутренние дела государств, являются угрозой силы и ее применением против территориальной неприкосновенности или политической независимости. См. Инициатива по воспрещению распространения: правовые последствия с точки зрения международного права. Рабочий документ Республики Куба. Конференция 2005 г. участников ДНЯО по рассмотрению действия Договора. NPT/CONF.2005/WP.26. 2005. 97 Там же, с. 77. 95 96 199 товаров должен осуществляться согласно критериям, международным нормам нераспространения, и в те государства, которые соблюдают эти нормы). В 2004 г. в повестке «большой восьмерки» появился биотерроризм. Государства обязались укрепить систему биомониторинга; усилить защиту глобальной системы продовольственного обеспечения; расследовать и ликвидировать последствия предполагаемого применения БО, подозрительных вспышек заболеваний. В 2006 г. Россия и США выступили с предложением о Глобальной инициативе по борьбе с актами ядерного терроризма (предотвращение приобретения, перевозки или применения террористами ядерных материалов и радиоактивных веществ, самодельных взрывных устройств с такими материалами, а также враждебных действий в отношении ядерных объектов). Преимущества ГП очевидны: решения принимаются небольшим количеством государств, чьи позиции согласовать проще, чем позиции государств в многостороннем договоре; государства «большой восьмерки» обладают большими организационными и финансовыми возможностями; отсутствие конкретных предписаний (государства сами выбирают способ осуществления указанных целей). С другой стороны, ГП имеет недостатки: политический характер обязательств; отсутствие конкретно предусмотренных стандартов международной безопасности; в своей совокупности меры ГП не могут претендовать на формирование универсального механизма международной безопасности; небольшое число государств-участников ГП, в то время как предупреждение ОМУтерроризма требует участия как можно большего числа стран. Экспортный контроль. Развитию и укреплению международных режимов по нераспространению ОМУ содействуют многосторонние экспортные режимы. Комитет Цангера98 был создан в 1971 г., он обладает неофициальным статусом, его решения не носят юридически обязывающего характера. В состав входят 37 государств (постоянным наблюдатель – ЕС). Комитет содействует предотвращению переключения экспортируемого ядерного материала и оборудования с мирных целей на военные. Для выполнения требований п. 2 ст. 3 ДНЯО Комитет Цангера разработал три основных условия поставки: 1) при экспорте в неядерное государство, не являющееся участником ДНЯО, исходный или специальный расщепляющийся материал, поставляемый непосредственно или производимый, обрабатываемый или используемый на объекте, не должен переключаться на военные цели; 2) при экспорте в неядерное государство, не являющееся участником ДНЯО, на такой исходный или специальный Так назывался возглавляемая профессором Клодом Цангером группа государств-поставщиков и потенциальных поставщиков ядерных материалов и оборудования, которые присоединились к ДНЯО. 98 200 расщепляющийся материал, поставляемое оборудование и неядерные материалы распространяются гарантии МАГАТЭ; 3) исходный или специальный расщепляющийся материал и оборудование и неядерные материалы подлежат реэкспорту в неядерное государство, не являющееся участником ДНЯО, если государство-получатель согласно поставить реэкспортируемые единицы под режим гарантий. Группа ядерных поставщиков (ГЯП) является неформальным объединением государств, цель которого – нераспространение ЯО путем контроля за экспортом ядерных материалов, оборудования и технологий. ГЯП была образована в 1975 г. и сегодня в ней участвует 45 государств (Россия участвует). В основе деятельности ГЯП лежат Руководящие принципы ядерного экспорта 1976 г. и Руководящие принципы экспорта оборудования, материалов, программного обеспечения двойного назначения и соответствующей технологии, применяемых в ядерных целях 1992 г. Руководящие принципы 1976 г. касаются экспорта ядерного материала, реакторов и реакторного оборудования, неядерных материалов для реакторов, заводов по переработке облученных топливных элементов, а также связанных с этим технологий (разрешение передачи ядерных материалов и установок при наличии официальных правительственных заверений у получателя, исключающих военное использование; обеспечение всем ядерным материалам и установкам эффективной физической защиты; применение к передачам гарантий МАГАТЭ и др.). Руководящие принципы 1992 г. охватывают экспорт предметов и технологий, которые могут внести существенный вклад в создание ядерных взрывных устройств, в осуществление полного ядерного топливного цикла, когда на такую деятельность не распространяются гарантии МАГАТЭ (запрет передачи оборудования, материалов, программного обеспечения и соответствующей технологии: для военной деятельности; когда существует риск переключения на такую деятельность; когда передача противоречит целям нераспространения ЯО; когда существует риск переключения на совершение актов ядерного терроризма). Ежегодно в ГЯП обсуждаются перспективы развития в области ядерного экспорта (повышение транспарентности в деятельности группы, обсуждение новых вызовов режиму нераспространения ЯО (КНДР и Иран), прием новых членов99). Австралийская группа (АГ) – неформальный форум государств, образованный в 1985 г., задачей которого является нераспространение ХО и БО путем экспортного контроля за химическими и биологическими материалами, оборудованием и См. Anthony I. Multilateral weapon and technology export controls / I. Anthony, J.P. Zanders // Nonproliferation, arms control, disarmament. – 1998. p. 692; Anthony I. Transfer controls and destruction programmes / I. Anthony, S. Bauer // SIPRI Yearbook 2004: Armaments, disarmament and international security. – 2004. p. 743; Anthony I. Controls on security-related international transfers / I. Anthony, S. Bauer // SIPRI Yearbook 2009: Armaments, disarmament and international security. – 2009. p. 466 – 471. 99 201 технологиями. Участниками АГ являются 40 государств и Европейская комиссия (Россия не участвует). Меры по контролю за национальным экспортом содействуют предупреждению актов биологического и химического терроризма и более полному выполнению положений КБТО и КЗХО. Участниками АГ разработаны 6 перечней групп материалов, экспорт которых подлежит ограничениям. Выдавая разрешение на экспорт, государства учитывают такие факторы как: любая связанная с распространением или терроризмом деятельность; участие в незаконной закупке сторон сделки; цели, преследуемые государствомполучателем, а также наличие потенциала производства химикатов и биологических агентов; роль посредников в передаче; оценка конечного использования веществ или материалов; объем и эффективность системы экспортного контроля в государствеполучателе и транзитных государствах. Основополагающие принципы передачи чувствительных химических и биологических средств регламентируют также вопросы реэкспорта химических и биологических материалов и веществ и вопросы экспорта материалов и веществ, не включенных в контрольные перечни (государство может распространять на них положения основополагающих принципов и дополнительные условия, которые посчитает необходимыми). Перспективными направлениями деятельности АГ являются: увеличение числа участников АГ; разработка перечня материалов и веществ, встречающихся в промышленности конкретных государств и представляющие интерес для террористов; контроль за передачей чувствительных технологий через Интернет100. Режим контроля за ракетными технологиями (РКРТ) был создан в 1987 г. с целью предотвращения распространения ракет технологий для производства средств доставки ОМУ. В режиме участвует 34 государства. Деятельность РКРТ основана на Руководящих принципах передач ракет и ракетных технологий и Техническом приложении, содержащее перечень предметов, подпадающих под ограничения. Руководящие принципы охватывают системы доставки для всех видов ОМУ (баллистические и крылатые ракеты, беспилотные средства и средства с дистанционным управлением)101. При передаче государство оценивает: опасность распространения ОМУ; цели и возможности развития ракетной и космической программ государства-получателя; См. Anthony I. Multilateral weapon and technology export controls / I. Anthony, J.P. Zanders // Nonproliferation, arms control, disarmament. – 1998. p. 695; Anthony I. Transfer controls and destruction programmes / I. Anthony, S. Bauer // SIPRI Yearbook 2004: Armaments, disarmament and international security. – 2004. p. 740; Anthony I. Controls on security-related international transfers / I. Anthony, S. Bauer // SIPRI Yearbook 2009: Armaments, disarmament and international security. – 2009. p. 461. 101 Хромов Г.К. Режим контроля за ракетными технологиями / Г.К. Хромов // Лекция Г.К. Хромова, состоявшаяся 18 февраля 2003 г. в МФТИ. http://www.armscontrol.ru/course/lectures03a/gkh30218.htm. 100 202 применимость к передаче соответствующих многосторонних соглашений; риск попадания передаваемых предметов в руки террористов и т.д. Государство также осуществляет контроль в отношении передачи предметов, не указанных в Техническом приложении, если существует вероятность их использования в производстве средств доставки ОМУ. В 2003 г. участники РКРТ установили экспортный контроль над всеми предметами и технологиями, которые могут быть использованы или адаптированы для ракетного распространения102. В 2002 г. подписан Международный кодекс поведения по предотвращению распространения баллистических ракет. В кодексе подчеркивается необходимость реализации всеобъемлющих мер по предотвращению и сдерживанию распространения систем баллистических транспарентности ракет, кодекс способных доставлять ОМУ. В качестве предусматривает ежегодные уведомления о меры запусках баллистических ракет и космических программах. У кодекса есть два недостатка: он не носит обязательного характера, это политическая декларация; из ракетных государств кодекс приняли только страны-участники РКРТ и Ливия, остальные страны – это Того, Мали, Малави и др.103 Преимущества экспортных режимов очевидны: оперативное принятие совместных решений (вследствие небольшого числа стран); разработка перечней, списков предметов и технологий, экспорт которых должен быть ограничен (это позволяет осуществлять более точный контроль, а распространение экспортных ограничений на предметы и технологии вне контрольных списков, адаптируют режимы к условиям конкретных государств, делая контроль всеобъемлющим); государства с учетом национальной специфики самостоятельно определяют необходимый уровень контроля и затрачиваемых на него средств. Среди недостатков: небольшое число участников (в каждом режиме не более 50 государств); необязательный характер мер, отсутствие единых стандартов и механизмов их осуществления; отсутствие в рамках режимов органов, контролирующих экспортные режимы (в первую очередь, это относится к АГ и РКРТ); отсутствие санкций за нарушение режимов. Современная система мер по предупреждению ОМУ-терроризма имеет ряд особенностей. Во-первых, несмотря на универсальный характер отдельных международных договоров (ДНЯО, КБТО, КЗХО), в целом, вся система мер не является универсальной. Это связано с неучастием в договорах отдельных государств, а также с 102 Anthony I. Transfer controls and destruction programmes / I. Anthony, S. Bauer // SIPRI Yearbook 2004: Armaments, disarmament and international security. – 2004. p. 741-742. 103 Фомин В.В. Режим нераспространения ракетной технологии: политико-правовые аспекты / В.В. Фомин // Лекция В.В. Фомина, состоявшаяся 10 марта 2004 г. в МФТИ. http://www.armscontrol.ru/course/lectures04a/vvf040310.htm. 203 тем, что отдельные аспекты предупреждения ОМУ-терроризма не имеют универсального международно-правового регулирования (сокращение средств доставки ОМУ, в основном, распространяется на Россию и США; в РКРТ участвует лишь 34 государства). Во-вторых, значительная роль в предупреждении актов ОМУ-терроризма отводится национальным мерам в связи с обязательствами по международным договорам, резолюциям СБ ООН, обязательствами, вытекающими из участия в неформальных объединениях и инициативах (АГ, РКРТ, ГЯП, ИБОР). В-третьих, несмотря на превентивный характер существующих мер, следует заметить, что все регулирование направлено на контроль за известными видами ОМУ. Иными словами, нет попытки даже в самых общих чертах предусмотреть развитие оружейных технологий и разработать меры, связанные с экспортными ограничениями в отношении новых систем ОМУ, соответствующих материалов и технологий, установлением уголовной ответственности за несанкционированную деятельность с такими предметами. В-четвертых, особенностью системы международных мер по предупреждению ОМУ-терроризма является снижение роли СБ ООН. Сегодня основные усилия и инициативы в области международной безопасности чаще исходят от небольшого числа государств (США, Австралия, страны ЕС), которые в силу оперативного принятия решений, высокотехнологичной материальной базы устанавливают новые стандарты международной безопасности (ГП, ИБОР), призывая другие страны присоединится к таким инициативам104. С одной стороны, такой механизм эффективен, поскольку оправдывается своей оперативностью и всесторонним подходом в осуществлении мер. С другой стороны, существует риск подмены современной системы международной безопасности, в которой главную роль играет ООН в лице СБ ООН, системой безопасности, общей для ряда государств, возглавляемой отдельными странами и навязываемой другим членам международного сообщества под предлогом укрепления всеобщего международного мира и безопасности. Вышесказанное позволяет сделать вывод о фрагментарности системы мер по предупреждению ОМУ-терроризма и необходимости разработки нового международного акта, который заполнит пробелы не только в отношении существующего ОМУ, но и будущих его видов. Впрочем, масштабность проблематики ОМУ-терроризма, вряд ли, может быть охвачена одним соглашением, речь должна идти о целой системе мер или ряде международных договоров. 104 Bosh O. Global non-proliferation and counter-terrorism: the role of resolution 1540 and its implications / O. Bosh, P. Ham // Global non-proliferation and counter-terrorism. – 2007. p.5. 204 Олеандров Всеволод Леонидович, Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ, профессор кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики ГУ-ВШЭ Глава десятая ООН как универсальный механизм глобальной безопасности Отношения великих и малых стран Реализм и демократия в сообществе государств - два начала, обозначавшие на протяжении веков и в различных вариантах важные тенденции международного развития. Под понятием «реализм» мы имеем в виду не характеристику теоретического направления мысли политологов, изучающих международные отношения в последние десятилетия. В данном случае под реализмом руководителей государств имеется в виду способность и политиков разных эпох объективно понимать соотношение сил крупных и малых стран, чтобы действовать совместно и разумно с учетом складывающейся обстановки как в своих, так и в общих межгосударственных интересах. Во все времена были великие державы, и наряду с ними малые и средние государства. Их взаимоотношения определяли систему мировых связей в каждую эпоху в разных геополитических регионах. Великие государства – гегемоны – господствовали, но нуждались в союзах со своими меньшими соседями для поддержания общего спокойствия, мира и безопасности. Меньшие же государства стремились в рамках этих союзов, используя разные приемы и методы, ограждать свои права и отстаивать свои интересы. Процесс был постоянным, в нем участвовали и военная помощь, и деньги, и династические браки и многое другое, о чем свидетельствует, к примеру, «тель-амарнская переписка» египетского фараона с его соседями. Об этом же свидетельствует история древнегреческих союзов – Ахейского и Лакедемонского, возглавлявшихся Афинами и Спартой. Взаимоотношения древних греков - союзников представляли собой сложные системы, в которых проходили дипломатические и политические процессы, базировавшиеся на правах и обязанностях их крупных и малых участников. Реализм, основанный на признании лидерства сильных, не отменял прав и интересов других участников древнегреческих союзов, в первую 205 очередь их право голоса на общих союзных политических собраниях. Решения, разумеется, принимались под влиянием гегемонов, но голоса других участников собраний оказывали свое воздействие и, в случае их достаточной консолидации, влияли на результаты совещаний. Это правило, обозначившееся в Древней Греции, действовало и последующие эпохи. Однако фактическое неравенство государственных образований, подкрепляемое международно-правовыми нормами, существовало в течение многих веков. В наибольшей степени оно проявилось и было закреплено в период Средневековья, когда отношения сюзеренов и вассалов были повсеместными и оформлялись в международно-правовом порядке. Вестфальский мир и его принципы Тридцатилетняя война в Европе (1612 – 1648) нанесла удар по этой системе. Идеи военно-политического равновесия среди государств, как залога мирного развития, получали и раньше распространение и признание среди политиков. Однако заключение Вестфальского мира означало реальное разрушение отношений вассалитета и привело к учреждению принципа суверенного равенства государств Европы. Этот принцип укреплял достоинство малых и средних стран. В сравнении с прошлым он был большим шагом вперед в развитии представления о целесообразном строении международного сообщества, об отношениях стран – больших и малых, и об их правах на нечто наиболее для них важное - на существование в условиях уважения друг к другу. Вряд ли можно утверждать, что с суверенным равенством государств родилась международная демократия. Речь шла, разумеется, прежде всего, о суверенном равенстве глав этих государств, большей частью монархов. Но, несомненно то, что идея суверенного равенства государств была движением вперед политической мысли и политической структуры тогдашнего международного сообщества по пути, на дальнем этапе которого открывалась перспектива демократизации мировых отношений. На первый взгляд, признание в ХVII веке за всеми государствами Европы суверенитета и суверенного равенства выглядело искусственным и означало отрыв от реальной действительности, ибо трудно было себе представить равенство между небольшим германским княжеством и одной из великих держав того времени, скажем, Францией или Австрией, имевшей статус империи. Для многих малых княжеств Европы статус «суверенно равного государства», казалось, означал отрыв этого правового понятия от его силовой 206 основы. Международное право любых времен допускало это исключительно редко и в порядке большого исключения. Обычно право вплотную следовало за силой. Но в данном случае исключения не было, а было качественное развитие международных отношений. Понятие суверенного равенства опиралось не на единичные и индивидуальные базисы силы, а на коллективную силовую систему, основанную на созданном Вестфальскими договорами «балансе сил» европейских государств. Прямыми участниками этой системы были не только великие державы, а и другие европейские государства, включая малые и средние, и именно в этом контексте принцип «суверенного равенства» был применим ко всем и распространялся на всех. Вестфальская система создала модель отношений государств, элементы которой существуют и в настоящее время. Главным при этом является восприятие (теперь уже не только Европы), но и всего мира, как сообщества, у которого имеются свои объединяющие правила, и у участников которого имеются свои права и обязанности. Для поддержания такой системы необходим коллективный силовой базис, в котором действия разных государств учитывали бы принцип мирового баланса. Такого баланса не было во время создания и деятельности первой международной организации по поддержанию мира – Лиги Наций, поскольку её центральная часть - страны Европы резко делилась на победителей и побежденных, США отказались в ней участвовать, а СССР длительное время не допускали в эту организацию. В результате Лига Наций оказалась неспособной и неэффективной. В отличие от Лиги Наций Организация Объединенных Наций сразу же объединила в себе все реальные силы мира, существовавшие в момент её создания в 1945 году. Враждебные новой мировой системе силы были разгромлены и перестали существовать. Вопрос о балансе мировых сил, необходимом для формирования новой системы международных отношений, решался на полях Второй мировой войны и на конференциях трех великих держав в Ялте и Потсдаме. В мире не существовало сил, могущих хоть в какой либо степени конкурировать с армиями и политическим потенциалом трех держав – победительниц. Поэтому характер новой системы международных отношений в 1945 году полностью зависел от отношений этих трех держав, у которых были свои союзники и которые создавали себе новых союзников среди других государств. В последующие годы в Азии и Африке стали расти и проявлять себя силы национально-освободительных движений, которые также стали участвовать в мировых событиях. Однако существо равновесия сил, заложенного в Ялте, заключалось, прежде всего, в понимании того, что не должны приниматься решения, направленные против одной из великих держав – победительниц, к числу которых были добавлены 207 Франция и Китай. Эти державы должны были стремиться сохранять то единство, хотя бы минимальное, которое гарантировало бы мир во всем мире. Тогда предполагалось, что, если где ни будь на земном шаре возникнет источник агрессии, подобный фашистской Германии или Японии, то пять держав договорятся и поручат одной или нескольким из них осуществить его подавление. Выработанное в Ялте «правило единогласия» или «право вето» постоянных членов Совета Безопасности ООН вытекали не столько из завершавшегося союзничества великих держав во Второй мировой войне, сколько из установки на будущее, основанной на том понимании, что военное решение, принятое против одной из великих держав, могло означать новую войну. Появление в скором времени атомного оружия лишь еще больше обострило это положение. Устав ООН – конституция новой системы Поскольку в ходе войны, начиная с 1942 года, союзники действовали как Объединенные Нации с участием многих государств, больших и малых, новая послевоенная организация по поддержанию мира и развитию сотрудничества во всем мире включила в себя почти все независимые государства тогдашнего времени. Устав ООН стал конституцией новой системы международных отношений. Его нормы имели приоритет перед любыми другими нормами международного права. Он определял права и обязанности всех государств международного сообщества, выделяя из них великие державы и разделяя, таким образом, все мировое сообщество на великие державы и все другие страны. При этом Устав ООН определял не только общие для всех нормы, но и нормы, относившиеся к правам и прерогативам великих держав. В Уставе же было подробно регламентировано соотношение и порядок взаимодействия этих двух групп государств, которые были выражены в правилах формирования Совета Безопасности, в порядке его работы и, особенно, в правилах принятия им решений. В Уставе ООН были четко проведены два принципа, на которых основана Организация Объединенных Наций, а вместе с ней и вся система современных международных отношений – принцип демократизма и принцип реализма. Оба они выражены и закреплены в правовых нормах Устава, подписанного и ратифицированного всеми государствами - членами ООН, то-есть, ставшими и остающимися сегодня современным международным правом. Демократизм ООН 208 Первый из этих принципов – демократизм - обеспечивает для всех государств мира суверенное равенство и право быть представленным в универсальной организации, предназначенной заниматься управлением международными отношениями. При этом все государства мира, независимо от того, большие они или малые, имеют право: высказать перед всем миром свое мнение и свою оценку положения дел в международных отношениях, изложить свою позицию по любому обсуждаемому международному вопросу, предложить для обсуждения любой вопрос, интересующий другие государства, и, что самое важное, прямо и непосредственно участвовать в принятии по всем этим вопросам решений, имеющих характер рекомендации. Для обсуждения положения дел в мире всем государствам ежегодно, а если нужно, то и чаще, предоставляется трибуна Генеральной Ассамблеи ООН, собирающаяся каждую осень на свои регулярные сессии, посвященные обсуждению всей совокупности назревших мировых проблем, или на специальные сессии, посвященные отдельным крупным проблемам. Устав ООН дает право каждому государству вносить свои предложения в форме проектов резолюций или предложений о порядке обсуждения вопросов, и тем самым творчески участвовать в выработке решений, имеющих целью управление международными отношениями. Наконец, для участия в принятии решений, имеющих как региональное, местное, так и глобальное значение, Уставом ООН и правилами процедуры всем государствам предоставляется право и возможность голосовать, выражая свою поддержку или, наоборот, свое возражение, в отношении любого предлагаемого решения, внесенного как проект резолюции или поправка к нему. При этом любому государству предоставляется возможность дать объяснение своего голосования в отдельном выступлении по его мотивам. Весь этот набор прав и возможностей всех государств, кодифицированный в Уставе ООН и правилах процедуры Генеральной Ассамблеи ООН, представляет собой развитую систему, олицетворяющую собой современное состояние демократизации мирового сообщества, значительно продвинутую в сравнении предшествующими периодами в истории международных отношений. Реализм ООН со всеми 209 Другой принцип – принцип реализма- учитывает наличие в мире крупных держав, от которых многое зависит в фактическом состоянии и развитии международных отношений. Международное право не содержит определения статуса великих держав, то есть не содержит норм, которые бы заранее определяли, какие державы должны считаться великими. Политологи в своих рассуждениях приводят много признаков, которые, как им кажется, или как они уверены, характерны для великих держав. Но международное право не определяет этот статус ни по существу, ни по совокупности признаков. Устав ООН называет лишь имена пяти крупных стран, определяя их как постоянных членов Совета Безопасности ООН. Тот факт, что понятие «великая держава» является, таким образом, понятием политическим, а не юридическим, служит показателем определенного такта со стороны творцов международного права, которые были не лишены демократических представлений, но вместе с тем учитывали реальность. четко и взвешенно Нет также международно-правового определения статуса «сверхвеликих держав», хотя признаки их «сверхвеликости», возникшей в годы холодной войны, были в тот период очевидны. Можно представить, как остро велась бы борьба вокруг определения статуса великой державы сегодня, когда несколько новых крупных и окрепших государств – Германия, Япония, Индия, Бразилия, а также целые группы других стран решительно претендуют на положение постоянных членов Совета Безопасности ООН. Из этого также видно сколь мудры были творцы международного права 40-х годов, оставившие это важнейшее политическое понятие – великие державы - без правового определения в Уставе ООН. Соотношение реалистических и демократических начал в ООН Демократическое начало и реалистический подход в деятельности ООН постоянно находятся во взаимодействии и не могут существовать в отрыве друг от друга. Если бы такой отрыв произошел, то ООН и современная мировая система отношений не устояли бы долго. Демократизм ООН выражается наиболее ярко в том, что на Генеральной Ассамблее ООН и в её органах у каждой страны один голос. И у США, и у Индии, и у Парагвая, и у Барбадоса. Именно в этом проявляется демократический принцип участия государств мира в управлении международными отношениями. Однако надо видеть, что великие державы Запада согласились в 1945 году участвовать в такой системе только потому, что они рассчитывали на политическую арифметику своих союзов, а именно, на то, что у них 210 имеется достаточно «своих», поддерживающих их голосов других стран. Так было в начале существования ООН. Однако так не стало после середины и конца 60-х годов, когда большинство перешло к неприсоединившимся государствам. В то же время правило «одно государство – один голос» политической системы ООН. В настоящее время остается основой это возможно только потому, что параллельно с Генеральной Ассамблеей существует Совет Безопасности, в котором вопрос об использовании военной силы находится полностью под контролем великих держав – его постоянных членов, а решения Генеральной Ассамблеи имеют характер и силу рекомендаций. Иначе великие державы не согласились бы, чтобы их голоса уравнивались в мировых делах с голосами мельчайших стран, которые никак не могут отвечать за состояние международных отношений: ни в экономике, ни в политике, ни в военном отношении, и ни в каких других делах, где участие многих из них неизбежно является микроскопическим. Естественно, что борьба за голоса на Генеральной Ассамблее была и остается важнейшей задачей делегаций тех стран, которые активно участвуют в её работе. В течение многих лет сформировались довольно стран, устойчивые группировки западных и прозападных стран «третьего мира», неприсоединившихся государств, отдельных регионов, а также групп «по интересам». Стремление заполучить как можно больше голосов различных групп отражается и в постановке вопросов для обсуждения, и в формулировках возможных решений, и в попытках изменить характер решений путем поправок, меняющих по существу их содержание. Проблема борьбы за большинство, за голоса возникла еще в период создания ООН. Еще в Думбартон Оксе было ясно, что у США в ООН будет большая группа поддержки со стороны латиноамериканских и западноевропейских, а также части азиатских стран. У Великобритании была надежная поддержка её доминионов, других членов Британского содружества. У Советского Союза не было такой поддержки. Советская дипломатия сделала в Думбартон Оксе попытку ввести в ООН все союзные республики. Тогда у СССР было бы в ООН по крайней мере 16 -17 голосов. Но этому воспротивились западные державы, а США пригрозили, что в ответ они могут предложить ввести в ООН все их 48 штатов. Поскольку было слишком очевидно, что соотношение голосов явно не в пользу СССР, то в порядке компромисса в Ялте удалось договориться о введении в организацию двух советских республик – Украины и Белоруссии, как внесших наибольший вклад в разгром фашизма во Второй мировой войне. Таким образом, СССР был фактически представлен в ООН тремя голосами. Этот вопрос перестал существовать с исчезновением СССР. 211 Западные державы были спокойны за количество «своих» голосов в ООН и считали, что эта «демократия» будет работать на них. Но борьба за союзников продолжалась. Появились страны народной демократии, потом социалистический лагерь. В 1955 году возникло движение нейтралистских государств, которое потом превратилось в мощное Движение неприсоединения. После 1960-го года, когда Советский Союз внес в ООН Декларацию о деколонизации и добился её принятия, большинство завоевавших независимость колониальных стран стали нашими союзниками. В конечном счете, борьбу за союзников в ООН наша страна выиграла. Поэтому демократия в ООН, которая поначалу 20 лет работала главным образом на западные державы, с 60-х годов стала работать на дело третьего мира, деколонизации и разоружения. Факторы влияния в условиях ООН В условиях международной демократии влияние страны зависит не только от её размеров и силы, но и от активности её руководителей и представителей в ООН. Делегациям в ООН было хорошо известно, что некоторые малые и средние страны играли заметную роль в ООН не потому, что были сильны, а благодаря активности своих руководителей и представителей в международных делах. Этому пример – роль делегаций Кубы, а также Мальты и Чили в ООН, которые были бы незаметны, если бы не активность и инициативные способности их представителей. Лучшим примером этого стала Куба, о которой представительница США при ООН Киркпатрик не без злобы говорила: «Посмотрите на Кубу. Экономически – это карлик, а по политическому влиянию – гигант! » Роль страны в ООН усиливается правом голоса, правом инициативы, лидерскими и организаторскими способностями её руководителей. В сравнении с 1946, 1948, 1950, 1955 годами США во все последующие годы теряли поддерживающие их голоса в ООН, в особенности потому, что их интересы и позиция связывали их с колониальными державами, с расистскими режимами, с поддержкой Израиля на Ближнем Востоке, а также в силу их собственной агрессивной политики. Даже сейчас, когда не стало Советского Союза, они каждый год продолжают терять влияние в мировом политическом сообществе государств, то есть, в первую очередь, в ООН. Их большая сила не подтверждается в полной мере их политическим влиянием, страх перед силой в современных условиях не придает авторитета. Многие американцы не могут понять: их взнос в ООН остается наибольшим, а кривая линия их влияния явно идет вниз. Время от времени в США раздаются голоса наиболее консервативных политических 212 деятелей о незаинтересованности США в ООН. Но вырваться из ООН США не могут, потому что это означало бы отрыв от мирового сообщества, в котором они по-прежнему самонадеянно претендуют на лидерство. Во всяком случае, многие американцы убеждены в том, что США, как и прежде, являются самым влиятельным членом в этой международной организации, поскольку их экономика и политический потенциал дают им для этого достаточные основания. Как говорила бывший постоянный представитель США в ООН Дж.Киркпатрик ,"Ни одна идея не владеет умами образованных американцев сильнее, чем вера в то, что можно в любое время, где угодно и при любых обстоятельствах установить демократическое правление". Решения, принимаемые в отношении ООН большинством голосов, в которых делегациям США приходится голосовать «против», американцы считают «неправильными» и вызванными происками их недругов. Мировое сообщество заинтересовано в том, чтобы США продолжали оставаться в ООН, так как это сохраняет полноту и универсальность этой организации, олицетворяющей всю современную систему международных отношений. ООН как культура международных отношений В эпоху борьбы за формирование нового характера мировой системы важно не допустить потери того положительного, что было достигнуто человечеством в этой области на протяжении его истории, не сделать шага назад в сторону военной дикости и политического беспредела. В управлении международными отношениями ООН, с её системой взаимоотношений государств, является пока что наивысшим достижением человеческого общества, объединяющим все государства означал бы не только её ослабление, но и и народы мира. Раскол ООН огромную потерю для всей современной цивилизации. Наша страна, будучи вместе с США и Великобританией изначальным создателем ООН, всегда была заинтересована в том, чтобы США в любых условиях оставались её членом и работали в её системе в интересах поддержания международного мира и безопасности. Так было и тогда, когда создавалась ООН, и в конце 40-х и начале 50-х годов, когда СССР был в очевидном меньшинстве по числу голосов на Генеральной Ассамблее и в других органах ООН, а большинство голосов, бесспорно, принадлежало Соединенным Штатам. Так было и потом, когда большинство в этих органах стало принадлежать неприсоединившимся и социалистическим государствам. Между прочим, в поддержку этого тезиса говорит и такой факт из начального периода создания ООН, о котором рассказывали наши дипломаты старшего поколения. Когда решался вопрос о том, в каком городе мира 213 следует расположить будущую ООН, были предложены Женева, Париж, Лондон, Копенгаген, Монако, Нью Йорк. Споров на этот счет было много. Как рассказывали нам старшие коллеги, позицию нашей страны тогда определило одно тонкое политическое соображение. При утверждении директив И.В.Сталин сказал: «Пусть ООН будет находиться в США. Тогда им будет труднее уйти из неё, как они это сделали в прошлом в отношении Лиги Наций». Из этого видно, что наша страна была заинтересована не только в создании ООН, но и в том, чтобы эта организация могла полнокровно работать с участием США и всех крупных держав мира. На этой позиции Россия стоит и сегодня. Можно с удовлетворением отметить высказывание нового Государственного секретаря США Хиллари Клинтон: «Мы не можем решить все международные проблемы без участия других государств мира, но и другие страны мира не могут решить эти проблемы без Соединенных Штатов Америки». Свобода и контроль в ООН, нормы и механизмы При том разнообразии государств, которое характерно для нынешней ООН, их сотрудничество в принятии согласованных решений всегда представляет собой очень сложную формулу действий, позиций и компромиссов. Но движение к этой формуле происходит в рамках Устава ООН и её правил процедуры, которые устанавливают нужные соотношения прав и обязанностей, сохраняющие баланс политического влияния разных государств и их групп. При этом всегда соблюдается норма свободы для всех государств мира и норма контроля над международными отношениями в области поддержания мира и международной безопасности со стороны великих держав. Достаточно посмотреть на основные положения Устава ООН, чтобы оценить степень достигнутого в нем баланса между этими двумя началами. Создание ООН: ратификационных грамот Устав ООН вступает в силу после сдачи на хранение пятью постоянными членами Совета Безопасности и большинством других государств, подписавших Устав. Прием новых членов ООН: производится постановлением Генеральной Ассамблеи ООН по рекомендации Совета Безопасности (то есть при согласии великих держав). Исключение из ООН её членов, нарушающих принципы Устава: производится Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности. Состав Совета Безопасности: пять постоянных членов и десять других членов, избираемых Генеральной Ассамблеей на два года с учетом степени их участия в 214 поддержании международного мира и безопасности и в достижении других целей ООН, а также справедливого географического распределения. Избрание Генерального секретаря ООН: избирается Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности. Принятие решений в Совете Безопасности: решения Совета Безопасности, кроме процедурных, считаются принятыми, когда за них поданы голоса девяти членов Совета, включающие голоса всех постоянных членов Совета. Воздержание постоянного члена Совета при голосовании не означает применение им права вето. Решения Генеральной большинством в две трети Ассамблеи по важным вопросам принимаются присутствующих и участвующих в голосовании членов Ассамблеи. Генеральная ассамблея уполномочена рассматривать общие принципы сотрудничества в деле поддержания международного мира и безопасности, в том числе принципы, определяющие разоружение и регулирование вооружений, и делать в отношении этих принципов рекомендации. Однако любой такой вопрос, по которому необходимо предпринять действие, передается Генеральной Ассамблеей Совету Безопасности. Прерогативы Совета Безопасности и ограничение прав Генеральной Ассамблеи: когда Совет выполняет возложенные на него функции по отношению к какому-либо спору или ситуации, Генеральная Ассамблея не может давать какие-либо рекомендации, касающиеся данного спора или ситуации, если Совет Безопасности не попросит об этом. Генеральный секретарь, с согласия Совета Безопасности, уведомляет Генеральную Ассамблею на каждой её сессии о всех вопросах, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, находящихся на рассмотрении Совета. Таким образом, обе группы государств – великие державы и остальные страны – контролируют, каждая со своей стороны, создание ООН, прием в неё новых членов, исключение из ООН государств, нарушающих её принципы, состав Совета Безопасности, избрание Генерального Секретаря ООН, принятие решений в Совете Безопасности, решение вопросов, по которым необходимо предпринять действия, и, наконец, любые изменения Устава ООН. Все эти права одних государств и ограничения других, прерогативы одного органа и ограничения другого представляют собой не ущемление чьих-либо интересов, а, напротив, создание баланса интересов во имя общего блага, каковым является принятие уравновешенного и реалистического решения. Устав ООН и её процедура дают гарантию принятия именно такого решения. Они создают для этого механизм. Уклонение от 215 использования данного механизма, нарушение Устава ООН поведет к нарушению баланса в ту или иную сторону, к нарушению прав и ущемлению чьих-то интересов, и, следовательно, будут ослаблять моральную, политическую и правовую силу принятого решения. Такие отдельные случаи были в истории Организации Объединенных Наций. О перспективах совершенствования ООН Разумеется, с годами, с переменой эпох механизм ООН для принятия сбалансированных реалистических решений может дополняться новыми правилами и совершенствоваться, отвечая новым требованиям времени. Но это совершенствование должно быть достигнуто без потери той глубинной мудрости, которая была заложена в Устав ООН при создании этой организации, и при сохранении той базы, которая позволила людям в середине ХХ столетия прервать цепь мировых войн и наладить глобальное сотрудничество государств. Поиски путей совершенствования ООН происходят в нескольких областях деятельности этой организации. Главная область – это состав и порядок работы Совета Безопасности ООН. Именно здесь сходятся линии борьбы и соотношения влияния великих держав и остальных стран мира, объединенных чаще всего по интересам, а также по географическим, континентальным признакам. Интересен существующий сейчас расклад сил по вопросу о реформировании Совета Безопасности ООН, который напрямую затрагивает международного реализма и оба упомянутые принципа – международной демократии. Державы, стремящиеся к всеобщему признанию их «великости» – Германия, Япония, Индия и Бразилия, решительно продвигают свои позиции в виде проектов резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, в которых вносят предложение о расширении числа постоянных членов Совета Безопасности. Они действуют на том основании, что новые реальные центры силы должны быть в главном органе ООН, отвечающем за поддержание международного мира. Видя себя уже сейчас в числе великих держав, они основывают свою аргументацию на реализме, на факторе силы, политической и экономической, которой они обладают. В своем предложении они делали определенные авансы и непостоянным членам Совета, предлагая расширить и их число в Совете. Однако положение сложилось так, что большинство остальных стран мира, не имеющих перспективы стать постоянными членами Совета Безопасности ООН, как бы они ни относились к претензиям указанной четверки, решили позаботиться, прежде всего, о своих интересах и создали группу («кофейный клуб»), которая выработала свои «Руководящие принципы для расширения Совета Безопасности». В дальнейшем эта группа 216 получила название: «Объединившиеся в поддержку консенсуса». Она предложила увеличить Совет Безопасности на десять непостоянных членов с возможностью немедленного переизбрания и в соответствии с принципом справедливого географического распределения. Таким образом, произошло, если не столкновение, то, по крайней мере, параллельное продвижение позиций двух групп государств, в одной из которых были кандидаты в великие державы, а в другой, насчитывавшей более 100 средних и малых стран, – «широкие слои международной демократии». Обе группы стремились расширить свои права и свой контроль над дальнейшим развитием международных отношений через более активное участие в работе Совета Безопасности, не отрицая друг друга, но укрепляя свои групповые позиции в мире. Кандидаты в великие державы были заинтересованы в поддержке со стороны большинства Генеральной Ассамблеи ООН, тем более что среди них были Индия и Бразилия, активно участвовавшие в инициативах развивающихся стран. Но большинство было озабочено, в первую очередь, своими групповыми и национальными интересами. В сложном положении оказались и пять постоянных членов Совета Безопасности. Единым у них было стремление не допустить ослабления их статуса и собственной, особой роли в Совете Безопасности и в целом в ООН. Это относилось не только к «праву вето», но и к вопросу о количестве государств, которые располагали бы этим правом в Совете. Разумеется, они учитывали новую реальность в мире и укрепление государств «четверки», а также амбиции государств Азии, Латинской Америки и Африки. Но по конкретным «схемам» реформирования Совета Безопасности и конкретным кандидатурам у них возникли значительные расхождения. Нет единства и среди европейских стран, где Италия, недовольная тем, что её не причисляют к кандидатам в великие державы, предлагает, чтобы Европа была представлена в Совете Безопасности не Англией, Францией и Германией, а в той или иной форме Европейским Сообществом. США считают, что критериями для постоянного членства в Совете Безопасности должны быть экономический потенциал, численность населения, военная мощь и вклад в операции по поддержанию мира ООН, приверженность правам человека и демократии, размер финансовых взносов в ООН и контртеррористическая активность страны. Совет, с американской точки зрения, не должен превышать 19 – 20 членов. Для России наиболее важна эффективность Совета Безопасности (что связано с численностью его членов, в первую очередь, постоянных), его сбалансированность, а также неприкосновенность статуса постоянных членов. Россия настаивает на необходимости самого широкого консенсуса, а также обещала поддержать в случае расширения Совета кандидатуры Бразилии, Германии, Индии и Японии. 217 Есть множество причин для соперничества, и для региональных и местных противоречий, которые мешают странам договориться о согласованных позициях в этом важнейшем политическом вопросе. Но главное различие в подходах государств к реформе Совета Безопасности все таки проходит по линии сопоставления принципов реализма и демократии в деятельности ООН. В частности, многие развивающиеся страны рассматривают расширение состава Совета Безопасности под углом зрения «демократизации» этого органа. В отличие от этого постоянные члены Совета придают главное значение его реальной эффективности, которая, несомненно, будет ослабевать с увеличением его численного состава, и, особенно, с возрастанием числа его членов, обладающих «правом вето». Кроме того, страны Юга и Севера расходятся в понимании приоритетности задач, стоящих перед ООН. "Юг" настаивает на первостепенности вопросов устойчивого развития и помощи. "Север" же во главу угла ставит проблемы безопасности, прав человека и демократии. Отсюда, разнятся акценты в подходах этих групп государств к очередности реформы ООН. Другие направления реформы ООН Необходимо продолжать совершенствовать ООН и на других направлениях, на тех участках, где это возможно, и в тех правовых лакунах, которые еще существуют в её процедуре и в её Уставе. Примером может служить принятие решений консенсусом. Через много лет после того, как начал функционировать Устав ООН, возникла практика, (даже не правило, а именно практика) применения консенсуса. Это было нововведение, которое позволяло не вдаваться в детали редактирования текста, по которому могли быть многочисленные мелкие разногласия, но одобрить решение в принципе, с тем чтобы, когда появится необходимость поговорить о деталях, заинтересованные стороны могли бы это сделать, не нарушая ранее принятой принципиальной договоренности. Это очень интересная новая практика, которая укрепилась, но пока не проявила себя во всех своих возможностях. Возникает вопрос: следует ли её сейчас записать юридически, зафиксировать как жесткое юридическое правило нового способа голосования? Не исключено, что еще рано. Эта практика еще развивается и накапливается. И когда она сложится, то самую серединную, центровую и устоявшуюся её часть, можно будет положить на язык юридического правила. Это только один из примеров того, что можно совершенствовать в работе ООН. Один из постоянных вопросов работы Совета Безопасности - какие вопросы целесообразно ставить на обсуждение в Совете Безопасности ООН? Казалось бы, Устав ООН даёт на это ясный ответ – вопросы, относящиеся к поддержанию международного мира 218 и безопасности. Но тот же Устав исключает, например, возможность пересмотра любых решений, относящихся к ведению Второй мировой войны и к послевоенному урегулированию. Впервые этот вопрос возник в самый острый и ответственный момент создания ООН - на конференции в Ялте в 1945 году - при обсуждении того, как в будущем сохранить единство великих держав. С советской стороны тогда в качестве примера была весьма прозорливо упомянута возможность требования Китая или Египта о возвращении им Гонконга или Суэцкого канала, находившихся во владении Англии. И было сказано, что в этом случае обе страны не были бы одиноки и имели бы друзей, а, возможно, и защитников в Ассамблее или в Совете Безопасности. Черчилль сказал на это, что, как он понимает, полномочия международной организации не могут быть применены против Англии, если она не будет убеждена и откажется согласиться. Сталин заявил, что, как он опасается, споры из-за Гонконга или Суэцкого канала могли бы нарушить единство трех великих держав. Черчилль заявил: «Было бы глупо ставить в международной организации те или иные вопросы, если они могут нарушить единство великих держав». Ф.Д.Рузвельт на это сказал, что в будущем между великими державами, конечно, возникнут разногласия. Они будут всем известны, и будут обсуждаться на Ассамблее. Но если допустить их обсуждение также в Совете, то это не будет способствовать появлению разногласий. Напротив, это покажет, какое доверие мы питаем друг к другу, а также к нашей способности улаживать такие проблемы. Это укрепит, а не ослабит наше единство. Прошло 11 лет, и в 1956 году проблема принадлежности Суэцкого канала вспыхнула, как сильнейший конфликт, в котором было нарушено единство, и не только между Советским Союзом и Англией, но даже между Англией и Соединенными Штатами Америки. Сейчас в Совете Безопасности обсуждаются вопросы, касающиеся малых и средних стран, а также касающиеся отношений между этими странами и великими державами. Целесообразно ли выносить на обсуждение Совета Безопасности конфликтные вопросы между самими великими державами? Ответ, по-видимому, остается на усмотрение самих держав. Многие вопросы контроля над стратегическими вооружениями и их сокращением в годы «холодной войны» были, прежде всего, предметом непосредственных переговоров между СССР и США. Однако, наиболее яркий случай столкновения между великими державами, а именно, Карибский кризис был сразу же поставлен в Совете Безопасности ООН, но урегулирован непосредственно путем обмена посланиями между руководителями СССР и США. 219 При создании ООН некоторые государства предлагали, чтобы эта организация занималась вопросами поддержания международного мира и безопасности. То есть, чтобы она в первую очередь и главным образом была политической и военной организацией. Англия считала, что правительствам не следует вмешиваться в вопросы экономики, и что мировая торговля должна развиваться на частной и либеральной основе. Но многие государства, в особенности, средние и малые, были заинтересованы в том, чтобы мировое сообщество содействовало быстрейшему экономическому развитию их стран. Эта линия нашла свое выражение в Уставе ООН в том, что ООН было поручено заниматься также вопросами экономического и социального сотрудничества, а ответственность за это возложена на Генеральную Ассамблею и, под её руководством, на Экономический и Социальный Совет. Сейчас вопрос о приоритетах в работе ООН остаётся одним из наиболее актуальных. Многие малые развивающиеся страны, придавая определенное значение проблемам международного мира и безопасности, но, полагая, что этими проблемами должны заниматься влиятельные в политическом отношении державы, настаивают на приоритете проблем развития. Соотношение этих двух направлений в деятельности ООН Уставе ООН, в частности, в не одинаковых прерогативах нашло отражение в двух советов - Совета Безопасности и ЭКОСОС. В отличие от Совета Безопасности, ЭКОСОС принимает рекомендации большинством голосов присутствующих и участвующих в голосовании. Он состоит из 54 членов, избираемых Генеральной Ассамблеей, но Устав не выделяет среди них ни постоянных (великих держав), ни временных членов. Однако при выборах членов ЭКОСОС на Генеральной Ассамблее, великие державы, в силу их влияния на мировую экономику, неизменно избираются в ЭКОСОС (никто и никогда против этого не возражал). Сравнение прерогатив двух советов показывает, что, с одной стороны, в Совете Безопасности ООН могут быть приняты поддержанные великими державами жесткие и обязательные для выполнения всеми государствами решения по вопросам сохранения мира, а с другой - в ЭКОСОС - необязательные для всех рекомендации по экономическому и социальному развитию, принятые большинством государств, даже если не все великие державы за них проголосуют. В этом сказывается более мягкий подход по Уставу ООН к решению экономической проблематики в глобальном масштабе. Генеральная Ассамблея представляет собой «омнифорум» для обсуждения вопросов мировой экономики. Её Экономический и Социальный Совет имеет в принципе ту же природу: он, «по представительству», действует от имени всех его избравших, и при том все докладывает Генеральной Ассамблее и подотчетен ей. Но этих экономических форумов 220 оказалось явно недостаточно для мирового сообщества. За время существования ООН постоянно шел поиск и создание дополнительных форумов для обсуждения отдельных направлений экономического развития, отдельных областей и отраслей международного сотрудничества, равно как и общей стратегии мирового развития. Наряду с этим каждое из специализированных учреждений ООН имеет и регулярно созывает свои собственные, почти универсальные конференции всех государств – участников. Наконец, возникла и быстро претворилась в жизнь идея создания «совета сильнейших» - совещание семи наиболее развитых в экономическом отношении государств – США, Англии, Франции, Германии, Японии, Канады и Италии. Россия пробилась в этот форум сначала по формуле «семь с половиной», а затем превратила его в «восьмерку». Хотя на «восьмерке» голосований не проводится и все делается по согласованию, политологи склонны считать, что в ней скрыта тенденция к «диктату сильного» по отношению ко всему остальному миру. Однако и этот форум не предусмотрел и не предупредил развитие мирового финансового кризиса, который нанес свой удар по мировой финансовой системе прямо из центра «восьмерки» - из США. Этот кризис нанес удар и по самой «восьмерке», потому что первым же шагом государств в поисках форума для обсуждения мер выхода из кризиса стало обращение не к «восьмерке», а уже к «двадцадке», которая, пока что тоже мало помогла. Проблема преодоления кризиса обсуждается и на форуме в Давосе и на множестве других двусторонних и многосторонних переговоров. Международные форумы как бы проверяются кризисом по их эффективности в различных форматах. В конечном счете, Генеральная Ассамблея подведет итог этой всемирной дискуссии, выявив на своей очередной сессии всю новизну переживаемого человечеством этапа. Что мы можем взять для нашего времени из общего исторического прошлого? Первое, что было вечным достижением того времени – видение всех государств не как простой суммы и произвольной россыпи государств, а как сообщества, объединяющего собой - применительно к сегодняшнему дню - все человечество, и представляющего его как единство со своими общими интересами и правилами жизни, но также и со своими индивидуальностями и идентичностями. Это понимание мира разбалансированную имперскую идеологию, рассматривающую весь мир как цивилизованный и развитый центр, с одной стороны, другой. исключает сильный и слабые зависимые окраины, с Оно исключает также эгоцентричное понимание, высказанное недавно послом США в Москве в интервью газете «Московский комсомолец» от 14 февраля 2009 г., в котором американский представитель заявил, что «то, что хорошо для Америки, хорошо для всего мира…». Иначе видят мир европейцы, представитель которых Х.Солана заявил на 221 пресс-конференции в Москве 19 февраля 2009 года: «Должно быть общее понимание по глобальным вопросам». Сейчас главный вопрос состоит в том, будут ли международные отношения иметь управляемый характер, учитывающий интересы всего мирового сообщества. Российская Федерация, как сформулировано в утвержденной Президентом РФ Концепции её внешней политики от 12 июля 2008 года (Пр-1440) ставит перед собой в качестве цели «воздействие на общемировые процессы в целях установления справедливого и демократического миропорядка, основанного на коллективных началах в решении международных проблем и на верховенстве международного права, прежде всего, на положениях Устава ООН, а также на равноправных и партнерских отношениях между государствами при центральной и координирующей роли ООН как основной организации, регулирующей международные отношения и обладающей уникальной легитимностью». Раздел III. Региональные факторы мировой политики. Марк Зусьевич Шкундин профессор кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики ГУ-ВШЭ Глава одиннадцатая Приоритеты внешней политики Барака Обамы Стратегические ориентиры Программа демократической партии, принятия на съезде и вобравшая в себя наиболее удачные и популярные идеи и лозунги, прозвучавшие в ходе избирательной кампании, причем не только у демократов, как и любой другой документ, не имеющий силы закона, носит скорее рекомендательный, чем обязывающий, характер. Тем не менее, в условиях острого партийного противоборства и приближающихся промежуточных выборов 2010 г., оппоненты действующей администрации внимательно следят за первыми шагами Б. Обамы на международной арене. В программе содержаться ритуальные заявления об обязанности президента быть готовым к демонстрации Америки и всему миру, что эта страна еще ждет свои лучшие дни, и к установлению мира, основанного на свободе, о необходимости вести за собой мир своими делами и примером, восстановлению американского лидерства. Говорятся также о решимости, не колеблясь, использовать силу для защиты национальных интересов США, их граждан и союзников от агрессии или прямой и 222 непосредственной угрозы. При этом подчеркивается готовность, в случае необходимости, к односторонним действиям В “обязательную программу” демонстрации патриотизма входит и констатация “неудовлетворительного» и “тревожного” состояния вооруженных сил: от недостаточной численности армии и корпуса морской пехоты до небоеготовности Национальной гвардии, от снабжения и обеспечения действующих частей и подразделений до социальных выплат ветеранам. Своеобразно решался в ходе избирательной кампании вопрос о борьбе с глобальным терроризмом. Во-первых, по общему признанию центральный фронт борьбы – Афганистан. При этом, наряду с военными усилиями необходимо бороться с наркотрафиком, строить дороги, готовить кадры администраторов, предоставлять женщинам большую роль в обществе, Афганистан следует рассматривать как часть единой проблемы Южной Азии, где кризисы переплелись и реальна угроза цепной реакции. В связи с этим нужны более решительные действия Пакистана, но для этого необходимо поддержать гражданское правительство в его борьбе с Аль-Каидой и “талибанизацией” страны, а также содействовать урегулированию противоречий с Индией и Афганистаном. Раздаются предложения увеличить численность натовских контингентов, снять все ограничения на их использование в боевых действиях, а также усилить подготовку афганской армии и полиции. Обама также настаивает на быстрых, законных и решительных действиях. Во-вторых, проблема Ирана, по которой очевидны межпартийные разногласия. Х.Клинтон утверждает, что еще не исчерпаны возможности жестких переговоров, от которых отказывалась администрация Дж. Буша-мл. Если эта страна продолжит курс, то возможны любые варианты, если согласится – то получит тщательно выверенный пакет стимулов. Эту позицию поддерживает и Обама, говорящий о сочетании жесткой дипломатии с давлением, при демонстрации возможных преимуществ сотрудничества. Очевидна и необходимость усилить политические и экономические санкции против Ирана. При бездействии ООН, США должны возглавить группу стран, разделяющих озабоченности, сохраняя при этом возможность военного решения. И, наконец, Израиль, по всесторонней поддержке которого разногласий не возникает. Следует оказывать помощь в определении и укреплении партнеров, заинтересованных в мире, при изоляции Хамас и других террористических организаций. Столь же важным считается и сотрудничество со странами умеренного ислама, которые, как надеются в США, смогут определить магистральное направление развития всего исламского мира. Также не вызывающим разногласий является стремление восстановить отношения с европейскими союзниками, которые пострадали в результате односторонних действий 223 Дж. Буша-мл. Следует сохранять полную вовлеченность в дела Европы, как через ЕС, так и через связи с отдельными государствами, прежде всего Великобританией, а также Францией, Германией, Италией и другими. Необходимо также пересмотреть роль и характер отношений с НАТО. НАТО уже расширилось за счет бывших противников, взяв на себя роль, для которой не предназначалась и действует вне предназначенного театра. Членство должно быть открытым для любого государства, отвечающего базовым требованиям: хорошая управляемость, боевая готовность, глобальная ответственность вне зависимости от места расположения конфликта. Участие расширением НАТО задач и в Афганистане сокращением показало растущее возможностей. несоответствие Необходимо большее между участие контингентов союзников в совместных операциях и большие расходы. Обсуждение этой проблемы в Мюнхене на ежегодной конференции по безопасности показало наличие значительных расхождений в подходах США и их партнеров, в частности ФРГ. Так, министр обороны Р. Гейтс заявил, что НАТО не может быть альянсом двух уровней – стран, готовых к участию в боевых действиях, и стран, к этому не готовых. При этом в выступлении «независимого» сенатора Дж. Либермана была выражена уверенность в полной преемственности внешнеполитического курса США на данном направлении. Стремление переложить значительную долю ответственности – и военной, и материальной, и финансовой – на плечи союзников не ограничивается лишь Афганистаном. Аналогичные требования распространяются и на операции на Балканах, куда США привнесли абсолютно нежизнеспособные формулы организации государственного устройства, будь то Кососо, Македонии или Боснии. При этом речь идет не о символических шагах, типа расширения военного контингента Хорватии в Афганистане с 200 до 300человек, а о реальных и достаточно обременительных для членов НАТО решениях. Новым являются ссылки на наследие президента Г. Трумэна. Опыт противостояния внешнеполитической угрозе, сочетания военного и экономического компонента, создания широких коалиций, перестройки вооруженных сил и органов разведки, представляется современным демократам, отвечающим требованиям момента. Вместе с тем в ходе избирательной кампании сенатор Б. Обама обещал проводить внешнюю политику, «временами напоминающую Р.Рейгана», а сенатор Дж. Маккейн представлял себя как “рядового рейгановской революции». Очевидно, что характерное для сорокового президента США удачное сочетание демонстративной верности американским идеалам с жестким отстаиванием стратегических интересов, остается востребованным. Понятно, что подобный подход в наибольшей степени отвечает сложившемуся 224 правоцентристскому внешнеполитическому консенсусу, в рамках которого осуществлялась международная деятельность Дж .Буша-ст., Б. Клинтона, Дж. Буша-мл. Инструменты реализации внешней политики Разумеется, события 11 сентября 2001 г. внесли серьезные коррективы в подходы США на целом ряде направлений внешней и военной политики. Однако, если отбросить декларации и демонстративные жесты, то практически каждая «новая» инициатива вытекает из предшествовавшего периода и имеет под собой вполне определенную политическую и экономическую основу. Как справедливо отмечали многие наблюдатели, существует сильное двухпартийное согласие о необходимости продолжения вовлеченности США в мировую политику, решимость поддерживать военную мощь и, полностью осознавая сложность проблем, сохраняющийся оптимизм о возможностях лидерства США в мире. Разница между Бушеммл. и его предшественниками не в сути, а в стиле. Представления об огромной угрозе и обладание беспрецедентной мощью сдвинуло баланс в сторону унилатерализма, но в видении Бушем-мл. Подтверждением этого тезиса могут служить оценки внешнеполитической деятельности администраций Б. Клинтона и Дж. Буша-мл., делавшиеся по итогам избирательных кампаний, и содержавшие не только критический анализ, но и рекомендации на будущее. Как писал в 2001г. сенатор Джон Ф. Керри, будущий претендент на пост президента США от демократической партии в 2004 г., новой администрации Дж. Буша-мл. придется выслушать от союзников упреки в том, что США в последние годы действовали слишком односторонне, чему доказательством служат отказ от подписания в 1997 г. Конвенции о запрещении пехотных мин, отказ от ратификации Договора о полном запрещении испытаний ядерного оружия и Киотского протокола, невыплата задолженности по взносам в ООН, односторонние санкции против третьих стран, направленные против наших ближайших союзников, торгующих с Кубой или Ираном, угрозы в одностороннем порядке развернуть систему противоракетной обороны. В исполнительной ветви власти возросли роль министерства торговли и Минфина, а также представителя США по торговле, чьи интересы зачастую приходят в противоречие с более традиционными приоритетами Госдепа и министерства обороны. Учитывая, что роль и ответственность Минобороны изменилась, в его структуре появилось подразделение, отвечающее за операции по поддержанию мира, а также укрепились возможности решения чисто гуманитарных кризисов. В Госдепе была введена новая должность зам. секретаря по глобальным проблемам для решения таких международных вопросов как массовые потоки 225 беженцев и окружающая среда, а также, вопреки стремлениям традиционно настроенных дипломатов заниматься политическим измерением отношений США с другими государствами, усилить обеспечение деловых и экономических интересов за рубежом. В палате представителей для большинства вновь избранных вопросы внешней политики отошли на задний план, такие вопросы как участие США в деятельности ООН и расширение НАТО решались прежде всего с учетом интересов этнических групп конкретного избирательного округа, а не стратегических интересов США. Даже в Сенате, облеченном гораздо большими правами в сфере международных отношений, уровень дискуссий резко снизился. Можно констатировать, что с избранием Дж. Буша-мл. ответственные политики из обеих партий призывали к поиску согласованного подхода к вопросам обороны и внешней политики. Так, Н. Гингрич, бывший спикер палаты представителей писал, что несколько проблем требуют межпартийного согласия – увеличение расходов на оборону, создание в той или иной форме системы противоракетной обороны, участие США в международных организациях и сотрудничество с другими странами через международные агентства для борьбы со СПИДом в Африке. Отсутствуют разногласия по помощи России в модернизации ее экономики и борьбе с коррупцией, содействия перемирию, если не миру, между израильтянами и палестинцами, защите Тайваня от нападения и в тоже время, работе с КНР по модернизации и либерализации, продолжении переговоров с ВТО, противодействии европейским странам в их торговой агрессии, поддержании сплоченности НАТО. Противостояние между партиями, характерное для периода от вьетнамской войны до конца холодной войны закончено, доказательством чему служат выводы комиссии (двухпартийной) Харта-Рудмена по национальной безопасности США в XXI в. Предложения комиссии включают в себя реформирование и усиление Госдепа, сокращение ненужных трат и увеличение ресурсов для модернизации Пентагона и придание преподаванию Предлагается математики также и создание точных наук значения оборонительной национальной системы, вк5лючая безопасности. национальную противоракетную оборону, что потребует вложения больших ресурсов в оборонную промышленность, науку и исследования, а также космическую отрасль. Руководство внешней политикой США осуществляется президентом, но взгляды и предпочтения госсекретаря накладывают свой отпечаток на конкретные решения и оценки, которые, в конечном счете и определяют те или иные позиции по основным проблемам и конфликтам современных международных отношений. Ниже будет отмечена роль, предназначенная для действующего госсекретаря Х. Клинтон. Однако важно, в каких 226 условиях осуществляется конкретная внешнеполитическая деятельность, и какими ресурсами она обеспечивается. Раздававшаяся в ходе избирательной кампании критика в адрес Госдепа со стороны республиканских претендентов отвечает настроениям многих партийных активистов. Резко негативное отношение к этой институции в какой-то степени подменило господствовавший в 20-30 гг. XX в. изоляционизм и получило наиболее полное выражение в конце 40-х начале 50-х гг., когда сенатор Маккарти выступал с обвинениями Госдепа в государственной измене. Следующий этап пришелся на конец 70-х, когда контроль над республиканской партией перешел в руки фундаменталистов. Рупором этих настроений выступал известный политик Н. Гингрич, в начале 1990-х возглавивший “рейгановскую контрреволюцию». В 2008 г. уже сенатор Маккейн заявляет, что необходимым для восстановления сильной дипломатии являются изменения в Госдепе и загранслужбе, чья основная задача представлять политику США остальному миру. Дело не в организационных мерах, хотя определенные упрощения необходимы, надо изменить стиль работы и оценку результатов. Послы должны ясно представлять и твердо защищать интересы США, идеалы свободы и демократии. Эра бесплатного антиамериканизма должна закончиться. Конкретные претензии и обвинения в адрес Госдепа широки и многогранны. Антиамериканские настроения беспрепятственно растут по всему миру потому, что Госдеп отказался от ценностей и принципов ради приспособления и пассивности. Только реформа сверху донизу и идеологическая перетряска позволят Госдепу эффективно распространять американские ценности. В Вашингтоне сегодня сталкиваются два взгляда на внешнюю политику США. Один опирается на факты, ценности и последствия. Другой – на процессы, осторожность и приспособление. Конкретный пример: Ливия председательствует в Комиссии ООН по правам человека. Сторонники ценностного и фактологического подхода немедленно отметили, что Ливия-диктатура, поддерживавшая терроризм, не имеет ни морального права, ни доверия для подобного председательства. Взгляд, базирующийся на приспособленчестве, исходит из результатов голосования в ООН и того, что оспаривание моральных и законных претензий Ливии было бы неполитичным и нарушало должный процесс. Инициативы и призывы создать более эффективный Госдеп насчитывают длительную историю, так же как и сопротивление Госдепа этим усилиям. В 1979 г. посол Лауренс Х. Силберман в “Foreign Affairs» в статье под названием «К президентскому контролю над Госдепом» описал повторяющуюся фрустрацию президентов от их относительной неспособности контролировать и управлять Госдепом. Посол характеризовал деятельность чиновников, занимающих ведущие посты в Госдепе как принципиально несовместимую с 227 демократической теорией США. Он объявил также, что карьерные дипломаты воспринимают политические назначенцев президента как соперников в достижении старших должностей, создавая, тем самым, деструктивное сопротивление линии президента. Это сопровождается трудностями, возникающими при увольнении карьерных дипломатов госсекретарем. В феврале 2001 г. был опубликован уже упоминавшийся доклад Комиссии по Национальной безопасности XXI века, известной как комиссия Харта-Рудмена. Выводы доклада подтвердились 11 сентября 2001 г., и были осуществлены рекомендации Комиссии – создание Министерства общественной безопасности, реформирование Министерства обороны и др. Комиссия пришла к заключению о том, что Госдеп неработоспособный институт, лишенный ресурсов Конгрессом из-за его неэффективности, и, тем самым, еще более ослабляемый. Только в случае преодоления внутренней слабости, Госдеп сможет стать эффективным лидером общественного мнения и претворения в жизнь национальной внешней политики. Только тогда Госдеп может реально получить значительное увеличение финансирования со стороны Конгресса. Особенно Госдеп страдает от неэффективной организационной структуры, при которой региональные и функциональные задачи не интегрированы, и при которой отсутствуют ответственное управление, отчетность и руководство. Эти соображение были подготовлены еще при администрации Клинтона, и доложены уже республиканскому госсекретарю К. Пауэллу вскоре после его вступления в должность, однако были отвергнуты. Совет по внешней политике в марте 2003 г. выпустил доклад, в котором объяснил позицию Госдепа тем, что принятие рекомендаций Комиссии Харта-Рудмена потребует коренной реорганизации, которая окажет разрушительное воздействие и потребует слишком много энергии, необходимой для текущей деятельности. Иными словами, Госдеп слишком занят, будучи неэффективным, чтобы заняться внутренней перестройкой с целью повышения эффективности. Критика Госдепа получила поддержку со стороны видных республиканцев Р. Армитиджа и Дж. Кемпа, утверждающих, что Госдеп сознательно и систематически подрывал внешнюю политику Дж. Буша-мл., что подтверждает, в частности, следующий пример. Обращаясь к группе американских иракцев, Дж. Буш-мл. говорил о своей уверенности в способности иракского народа к самоуправлению, любви к свободе и его способности к процветанию в условиях демократии, такой же как в США. Вскоре в “ЛосАнджелес Таймс» появились утечки из доклада Бюро разведки и исследований Госдепа, авторы которого пришли к выводу, что либеральная демократия в Ираке труднодостижима, 228 свободой выборов воспользуются антиамериканские элементы, а идея трансформации Среднего Востока нереальна. Известный дипломат Р. Хаас, занимавший пост директора Управления политического планирования Госдепа, стремился ослабить санкции против Ирана, несмотря на то, что администрация считала эту страну частью “оси зла». Президенту, по мнению Р. Армитиджа и Дж. Кемпа, следует потребовать принятия закона эквивалентного Закону ГолдуотераНикольса “О реорганизации Министерства обороны» 1986 г. На США, как мировом лидере, лежит обязанность ежедневного общения с миром, который не обязан его любить, но должен быть в состоянии и понять, и предвидеть его реакцию. Подъем глобального антиамериканизма, включая левые неправительственные организации, элиту СМИ и большую часть элитных исследователей по всему миру, включая США, еще более увеличивает необходимость комплексной информационной стратегии, направленной на получение поддержки простых людей по всему миру с тем, чтобы их правительства, в свою очередь, поддерживали политику США. Если не предпринять необходимых мер по перестройке всего Госдепа, США вскоре обнаружат себя в состоянии обороны по всем направлениям, кроме военного. Конкретные рекомендации Н. Гингрича сводятся к нескольким моментам. Внешнеполитическая служба нуждается в децентрализованном руководстве, которое позволит посольствам США защищать свободу и бороться с тиранией. Это потребует послов, понимающих цели президента США и достаточно овладевших новыми методами их достижения и изменения процесса в этом направлении. Для этого потребуется перенести центр тяжести в работе аппарата на общение с местным населением, а не на заполнение бесконечных отчетов в Вашингтон. Подобная работа подразумевает под собой свободное владение местными языками, усвоение новых доктрин и новых возможностей, эффективного и агрессивного представления американских ценностей всему миру. Этот подход предполагает, по крайней мере 40% увеличение кадровой численности с тем, чтобы кадровые дипломаты без ущерба для своей профессиональной деятельности могли расширять своей кругозор, повышать образование и творчески подходить к своим обязанностям. Необходимо также предусмотреть обязательные командировки на длительные сроки: от одного до двух лет, так как пребывание за рубежом вырабатывает больший реализм по сравнению с замкнутой атмосферой Госдепа. Определенные, в известной мере принципиальные сдвиги происходили и в сфере оборонной политики. Закон Голдуотера-Николса “О реорганизации министерства обороны» 1986 г. обязал президента США регулярно докладывать конгрессу и американскому народу о стратегии 229 национальной безопасности, однако ни Рейган, ни Буш-ст., ни Клинтон не выступили с идеями, вызвавшими сколько-нибудь серьезные общественные дебаты. Дж.Буш-мл. 17 сентября 2002 г. нарушил эту традицию, обозначив новые тенденции внешнеполитического курса; прежде всего уравниванием терроризма с тиранией, защита от которой всегда была центральной задачей американской стратегии. В связи с этим, по мнению президента, упреждение должно дополнить, хотя не обязательно во всех случаях, задачи сдерживания и устрашения. “Мы не должны позволить нашим врагам нанести первый удар». Упреждение должно основываться на правовой базе, а также, предпочтительней, на многосторонних действиях, но, в случае необходимости, применяться и в одностороннем порядке, осуществляя тем самым право на самооборону. Упреждение, в свою очередь, предполагает гегемонию. США располагают, и намереваются сохранять военную силу, превосходящую любой вызов, что связано с еще одной новацией – выдвинутой Дж.Бушем-мл. задачей укрепления сотрудничества с великими державам, что, очевидно, контрастирует с установкой Клинтона на обеспечение справедливости для малых государств. Возникает вопрос, примут ли другие державы подобное превосходство США? Дж. Буш-мл. предполагал две причины положительного ответа. Первая – для других держав предпочтительней наличие в международных отношениях одного гегемона до тех пор, пока он ведет себя прилично, а конфликты переместились в сферу торговли и другие относительно малозначительные вопросы, не стоящие противостояния, что выгодно отличается от прошлого. Вторая – гегемония США приемлема, т.к. связана с определенными ценностями, которые разделяют все страны и культуры, за исключением террористов и тиранов. Именно связь могущества с универсальными принципами побудит другие великие державы принять любые действия США по упреждению тиранов и террористов, даже если они осуществляются единолично. Как показал опыт холодной войны, есть вещи похуже, чем американская гегемония. Дж. Буш-мл. настаивал, что конечной целью американской стратегии должно стать повсеместное распространение демократии, т.е. завершение того, что начал в начале XX в. В. Вильсон. Доктрина стратегической безопасности отличается от концепций его предшественников: во-первых, своим активизмом; отвергается посылка Клинтона, что движение к демократии и рыночной экономики после холодной войны стало необратимым, и США должны лишь сотрудничать с остальным миром в расширении этих процессов; вовторых, своей последовательностью, что также отличается от курса Клинтона с его одновременным возвеличиванием и унижением России; в-третьих, серьезным 230 академическим анализом гегемонизма и причины терроризма, в-четвертых, отсутствием противоречий между мощью и принципами. Такие, как правило, не соглашающиеся друг с другом критики как Б. Скаукрофт и А. Гор, обращают внимание на разнонаправленность задач стратегии национальной безопасности. Ф. Рузвельт одновременно вел войну на два фронта – против Германии и Японии, а стратегия сдерживания Г. Трумэна предполагала противостояние с СССР и поддержку капитализма и демократии в Германии и Японии, в обоих случаях речь шла о войне на разных фронтах против одного и того же врага – авторитаризма и условий, его создающих. Дж. Буш-мл. рассматривал войну против террора и тирании под тем же углом зрения, что, возможно, являлось ошибкой. Вся стратегия основывалась на том, что население Ирака предпочтет американскую оккупацию существующему положению, на аплодисментах, а не на стрельбе. Однако было опасно абсолютизировать опыт Афганистана, тем более учитывая последующие события в этой стране. Так Джон Ф. Кеннеди, опираясь на удачи в Иране и Гватемале, дал разрешение на провальную операцию на Кубе. В основе убежденности Дж. Буша-мл. в моральном превосходстве лежала уверенность в том, что в определенных ситуациях упреждение предпочтительней ничего неделания, что будет поддержано и Конгрессом США, и ООН. Иной вариант не рассматривался, хотя целый набор многосторонних проблем, таких как Киотский протокол, Договор о полном запрещении испытаний, Международный Уголовный Суд, где США вели себя безответственно, привел к тому, что резервуар поддержки союзников был исчерпан, тогда как необходимость в ней лишь возрастала. Трумэн понимал, что успех политики сдерживания требовал поражения изоляционизма внутри США. Администрация Буша не связывала внутреннюю политику со стратегией в международных делах. Самый важный вывод из концепции Дж. Буша-мл. – сдерживание без реформирования авторитарных режимов, успешно применявшееся в холодной войне, более не работает. В начале XXI в. казалось вполне реальным решить идеалистическую задачу В. Вильсона – мир должен стать безопасным для демократии, иначе демократия не будет в безопасности. Истекшее десятилетие показало, что достижение этой цели столь же несбыточно, как и во времена В. Вильсона. Истоки современной внешней политики США лежат в особенностях формирования общества и государства, географического положения, исторического процесса и других закономерностей, обусловивших становление базовых принципов, которым следовали и 231 продолжают следовать сменяющие друг друга администрации. Естественно, что обстановка как в самих США, так и в окружающем мире обуславливают различное сочетание основных компонентов внешнеполитического курса, к которым относятся приоритет национальных интересов, идея избранности, безусловное сохранение «свободы рук», использование силовых методов и т.д. Так, например, доктрина «упреждающих ударов» родилась практически с США. Еще в 1818 г. генерал Э.Джексон вторгся в Испанскую Флориду на том основании, что Испания не смогла обеспечить порядок на границе, а в 1904 г. Т. Рузвельт заявил о готовности к интервенции в Западном полушарии для «поддержки цивилизации», то же заявил Ф.Д. Рузвельт в 1941 г., затем, в годы холодной войны, односторонние действия США в разных регионах третьего мира объяснялись тем же, что и Буш-мл. – защитой свободы. Б. Клинтон в 1998 г. отдал приказ о бомбежки завода в Судане, руководствуясь той же логикой. Такие разные политики как К. Райс и тот же Б. Клинтон проявляли схожий подход к приоритету национальных интересов. Занимая пост госсекретаря, К. Райс писала, что внешняя политика США должна основываться на твердой базе национальных интересов, а не на иллюзиях международного сотрудничества, а Б. Клинтон, например, отказался от ратификации договора о Международном Уголовном суде, ссылаясь на возможное ущемление этих самых интересов. Следуя той же логике, его преемник Дж. Буш-мл. вообще отозвал подпись США под этим документом. Для понимания перспектив внешней политики США необходимо учитывать, что в основе американского справедливости, восприятия вдохновлявшие окружающего колонистов мира лежат тринадцати идеалы свободы и «самопровозглашенных» (пользуясь сегодняшней терминологией) штатов в борьбе за независимость. Сразу оговоримся, что эта, специфически американская особенность, сочеталась и с затянувшимся на столетие «освоением» индейских территорий (что вполне оправданно классифицируется как геноцид), и с институтом рабовладения, для ликвидации которого стране пришлось пройти через кровопролитную гражданскую войну. Кстати уже современники обращали внимание на хронологическое совпадение уничтожения рабства в США и отмену крепостного права в России. Упомянутые идеалы свободы и справедливости проявлялись и в конкретных внешнеполитических акциях молодого государства, стремлении помочь слабым и незащищенным, в частности, провозглашении доктрины Монро. Позднейшая ее интерпретация вообще характерна для разработки внешнеполитических доктрин, когда из богатого, накопленного за два с половиной века, арсенала демократических идей и инициатив выбирается наиболее соответствующая восприятию американским общественным мнением концепция, которой облекают 232 конкретные цели и задачи, отвечающие национальным интересам США, как их понимает действующая администрация. Например, доктрина «прав человека» при Дж. Картере. Включение этого, широко укоренившегося стереотипа восприятия внешнего мира, необходимо для понимания встроенных в механизм принятия внешнеполитических решений внутренних ограничителей, в частности резолюций палаты представителей. По Конституции эта палата непосредственно не занимается международными делами, но, контролируя подготовку, принятие и выполнение бюджета, законодатели, выражая волю своих избирателей, могут запретить расходование федеральных средств на ту или иную внешнеполитическую акцию. Так, в частности, была блокирована деятельность спецслужб США, направленная на свержение Сандинистского режима в Никарагуа. Примером другого рода служат отказ законодателей отменить давно изжившую себя поправку ДжексонаВэника. Общественное мнение крайне негативно относится к длительным, кровопролитным «заокеанским» конфликтам. Так, против корейской и вьетнамской кампаний возражали две трети американцев, столько же выступают и против продолжения иракской кампании. Характерно, что по текущим опросам число возражающих против боевых действий в Афганистане приближается к той же отметке. Безусловно эти настроения оказывают соответствующее влияние на позиции правящих кругов, вынуждая их искать решения не только на поле боя, но и за столом переговоров. Рассуждать о перспективах внешней политики США можно лишь опираясь на анализ достаточно длительного этапа в развитии международных отношений. В пределах этого этапа выявляются принципиальные изменения или их отсутствие, а также возможная взаимозависимость. Прошедшие два десятка лет были исключительно плодотворны для американских теоретиков и аналитиков, выдвигавших яркие, зачастую опровергавшие многое из наработанного до этого, идеи, правда, редко выдерживавшие проверку временем. Достаточно упомянуть такие имена, как Г. Киссинджер, З. Бжезинский, Р. Пайпс, М. Олбрайт, С. Хантингтон, Ф. Закариа, Ф. Фукуяма и др. Много и активно работала американская международная журналистика. Это неудивительно, так как с конца 80-х гг. XX в. победа в казалось, бесконечной и выматывающей холодной войне становилась все более осязаемой. «Pax Americana» превращался в политическую реальность. Если в сфере внутренней и социальной политики в США существуют мощные ограничители для радикального изменения курса предшествующей администрации, то во внешней политике подобных ограничителей значительно меньше: на Ближнем Востоке это поддержка Израиля, в Северо-восточной Азии – поддержка Тайваня и Южной Кореи, в 233 Латинской Америке – противодействие коммунистической подрывной деятельности, т.е. список «священных коров» достаточно ограничен. Поэтому приход администрации Буша-мл. сопровождался достаточно длительным периодом тщательной инвентаризации доставшегося от демократов наследия. Намеченные республиканским правительством коррективы в основном сводились к более силовому варианту утверждения американского лидерства, однако события 11 сентября радикально изменили ситуацию, поставив вопрос о новых приоритетах, новых коалициях и союзниках. Президент, призывавший к сдерживанию и отстаиванию традиционных национальных интересов вместо занятий «госстроительством», выдвинул широкую интервенционистскую доктрину «упреждающих» ударов и продвижения демократии на Среднем Востоке. Вся верхушка администрации Буша-мл.: Д. Чейни, Д. Рамсфельд, К. Пауэлл, К. Райс не разделяли взглядов неоконсерваторов, критиковали Б.Клинтона за акцент на проблеме национального строительства и прав человека, крайне скептически относились к интервенциям на Балканах. В ходе кампании 2000 г. Дж. Буш-мл. говорил о том, что свобода, демократия и мир являются следствием проведения США «политики защиты национальных интересов», а К. Райс заявляла, что мощь США не должна использоваться для «второстепенных» задач, типа обеспечения благосостояния человечества. После 11 сентября 2001 г. администрация заявила, что «наши принципы, а не наши интересы, определят решения правительства». Если до событий основное внимание было сосредоточено на КНР и России, могущих бросить вызов США, то после – на терроризме. Следует учитывать, что подобный анализ и вычленение тех или иных направлений носит достаточно условный характер. В реальной политической практике и идеологических дискуссиях происходит объединение тех или иных группировок, заимствование аргументов и доказательств для достижения искомого результата конкретной задачи в сфере внешней или оборонной политики. Сложившийся после второй мировой войны внешнеполитический консенсус, основывавшийся на сменявших друг друга доктринах «отбрасывания», «сдерживания» и др., в 90-ые годы XX в. уступил место оживленной, а в моменты периодически наступавших международных кризисов (Ирак, Балканы, Иран) и весьма резкой полемики по различным аспектам внешнеполитического курса. Главным являлся вопрос, как, в какой форме и какими методами США должны осуществлять мировое лидерство. Даже во времена президентства Б. Клинтона, когда резко обострились партийные разногласия и импичмент стоял на повестке дня, удавалось достичь консенсуса по таким принципиальным внешнеполитическим вопросам как свободная торговля в Северной Америке, сохранение и расширение союза НАТО, военное вмешательство в Косово, 234 членство КНР в ВТО, нормализация отношений с Вьетнамом, политическая и финансовая поддержка мирного процесса на Ближнем Востоке, поддержка глобальных усилий по борьбе с распространением СПИД в Африке. При Буше-ст. и Клинтоне доминировала установка на многосторонние действия, формирование коалиций, использование ООН и ее механизмов. После 11 сентября 2001 г. чаша весов склонилась к сторонникам жесткого силового подхода и односторонних превентивных акций. Против активного участия США в новом мироустройстве выступают левые, считающие свою страну недостойной роли лидера, и крайне правые, исходящие из того, что весь мир недостоин американского вмешательства. Левый фланг американской политики с началом XXI в. приступил к активному обсуждению проблем национальной безопасности. Если в 90-ые годы недовольство вызывали курс Клинтона на развитие свободной торговли, военные операции в Боснии и Косово, удары ВВС США по Ираку 1998 г., то с приходом администрации Дж. Буша-мл. на первый план выдвинулись провалы в Ираке, Северной Корее, Иране, Афганистане, провалившийся раунд переговоров ВТО, отношение к задержанным террористам. Речь шла не столько о действующем президенте, сколько о самой концепции национальной безопасности. Среди глобалисты, демократов выделяются поддерживающие четыре современные основных направления группировки: экономического во-первых, роста и международное сотрудничество в борьбе с терроризмом, считающие неизбежным определенную эрозию суверенитета США и появление многополюсного мира с различными центрами силы и экономического роста. Именно эта группировка доминировала во времена Клинтона, выдвинув стратегию вовлеченности и расширения, и усматривая опасность для США скорее в подъеме Германии и Японии, чем в сфере безопасности. Хотя после 11 сентября многие их идеи оказались исчерпанными, усиление Китая и Индии, задача выработки действенной стратегии против радикального ислама привели к активизации этого направления, прежде всего по восстановлению жизнеспособности ООН и созданию новых международных институтов, особенно в сфере экономики, для решения неизбежных конфликтов в энергетике, охране окружающей среды и здоровья. Во-вторых, «трумэновские» демократы, разделяя отдельные положения «глобалистов», выдвигают на первое место мощь США и их морального примера, рассматривая военную силу как основное средство реализации предначертания нации, по словам М.Олбрайт, «неуязвимой». Предпочитая действовать через международные институты, «либеральные совершенствование, оставляя ястребы» за собой считают право необходимым при их необходимости усиление и действовать в 235 одностороннем порядке. Пик влияния этой группировки пришелся на 70-ые годы XX в., когда ее возглавлял известный и влиятельный сенатор Г.Джексон со своими, тогда молодыми единомышленниками Р. Перлом и П. Вулфовицем, позднее сделавшими карьеру в рядах рейгановской администрации. Деятельность этой группировки вызывает резкое неприятие левого крыла партии, о чем свидетельствует история с сенатором Дж. Либерманом, вынужденным в 2006 г. баллотироваться как независимый кандидат. Третье направление представлено сторонниками сильной обороны, активной роли США за рубежом, но не за счет ослабления внимания к внутренним проблемам. Отсюда название – «Вернуть американцев домой». Скептически относясь к военным операциям, они озабочены защитой среднего класса от несправедливостей и опасностей глобальной торговли и экономики. Средства, сэкономленные на сокращении военного бюджета, должны быть потрачены на здравоохранение и борьбу с нищетой. Эта группировка весьма влиятельна в демократической партии, особенно среди профсоюзов. Американские скептики отрицают уникальность США и их непреодолимую притягательность для всего мира, с подозрением относятся к действиям властных институтов – будь то политика, СМИ, бизнес или сфера обороны. Продолжая традиции «новых левых» 60-70-х гг.», скептики резко критикуют «глобалистов», и «трумэновских демократов» за чрезмерную близость к корпоративным интересам и «империализм», пользуются влиянием в университетских кампусах и антивоенном движении, протестующим против войны в Ираке. Вопреки бытующему мнению, республиканская партия отнюдь не представляет единого целого, особенно в сфере национальной безопасности, где представлены, по крайней мере, четыре направления. Первое – традиционалисты-консерваторы, связанные с Уолл-Стритом, верящие в силу международных институтов и союзов, но не готовые поставить во главу угла ценности и принципы, предпочитая им экономическое могущество, ресурсы и стратегическое превосходство. Они скептически относятся к интервенциям, кроме мотивированных соображениями безопасности и избегают вмешательства во внутреннюю политику других государств. Наиболее яркими представителями этой группы был Дж. Бушст. и его помощник по национальной безопасности Б. Скаукрофт, в администрации Дж. Буша-мл. интересы этой группы выражал К. Пауэлл и его ближайшие сотрудники – Р. Армитидж и Р. Хаас. Однако, довольно быстро они были оттеснены на задний план. Второе – рейгановские республиканцы, верящие в исключительность США и непреходящие ценности – выборы, демократию, рынок. Сторонники использования военной силы для их продвижения, при скептическом отношении к международным институтам, прежде всего ООН. Крайне влиятельные в первые годы президентства Дж.Буша-мл., они 236 заняли руководящие посты в структурах национальной безопасности и пользовались большой поддержкой «мозговых центров» и СМИ, оказывая значительное воздействие на общественное мнение. Ирак оказался их высшим достижением, однако развитие событий в этой стране в определенной мере подорвало их позиции. Третье направление – «Америка прежде всего» с подозрением относится к вовлеченности США за границей и к международным институтам, концентрируя свое внимание на вопросах иммиграции и приобретении иностранцами собственности в США, а так же угрозам со стороны недружественных государств, типа КНР. В условиях победоносного шествия глобализации, они оказались в тени и играют в настоящее время незначительную роль, однако в условиях кризиса их голос становится заметнее, в том числе в конгрессе. И, наконец, религиозные интервенционисты, исходящие из морального превосходства США над всем миром, что обязывает их не только бороться с терроризмом, но и участвовать в решении гуманитарных кризисов в Латинской Америке и Северной Корее. Многие мировые проблемы рассматриваются через религиозную призму, например, арабоизраильское противостояние. Играют достаточно заметную роль, особенно в период избирательных кампаний, мобилизуя религиозных консерваторов и евангелистов. Однако, проблемы, с которыми, как уже отмечалось, столкнулись США, привели к значительному обострению как меж-, так и внутри партийной борьбы. Традиция, по которой серьезные разногласия по внешней политики заканчивались у «кромки воды», оказалась отброшенной. Никакого сближения или подвижек противоборствующих группировок, даже придерживающихся схожих взглядов, не произошло. Напротив, если во времена холодной войны внешняя политика и национальная безопасность служили объединяющим фактором, то сейчас ситуация прямо противоположная. Вообще, все рассуждения о будущем внешнеполитическом курсе, включают обязательные отсылки к «золотому веку» американской дипломатии начала и первого десятилетия холодной войны, когда определяющим был консенсус исполнительной и законодательной ветвей власти относительно первоочередной задачи – сдерживания Советского Союза. Как отмечал У. Кохен, республиканский министр обороны при президенте Клинтоне, консенсус по внешней политике закончился с началом войны во Вьетнаме и, ссылаясь на авторитетных авторов Р. Нейштадта и Э. Мэя, назвал «золотой век» политической гармонии чистой фантазией. В условиях, когда США уже не противостоят другой сверхдержаве, идет поиск общего видения роли США в мире. Вполне возможно предположить, что религиозные интервенционисты справа и глобалисты слева сформируют коалицию для прекращения геноцида в Дарфуре, пересмотра программ помощи иностранным государствам и усиления 237 ООН. Точно так же рейгановские республиканцы и трумэновские демократы имеют много общего в защите американских ценностей и распространении демократии. Наконец, по вопросам глобальной торговли и иммиграции совпадают установки «Америка прежде всего» и «Верните американцев домой». Комбинации могут быть различны, но необходимость нового внешнеполитического консенсуса становится очевидной. Мировой экономический кризис, безусловно, повлиял на современные международные отношения, внес соответствующие коррективы во внешнеполитический курс основных субъектов мировой политики. Его последствия будут сказываться и на перспективу, однако, как представляется основное содержание международных отношений, серьезных изменений не претерпит. Анализ итогов внешнеполитической деятельности двух сменивших друг друга администраций – Б. Клинтона и Дж. Буша-мл. – позволяет сделать вывод о неизменности основного содержания международного курса мирового лидера. На протяжении шестнадцати лет США в критических для себя или их союзников ситуациях без колебаний прибегали к односторонним действиям, использованию силы и т.д., игнорируя решения ООН и мировое общественное мнение. Разумеется, и сам президент, и его личные качества, накладывали отпечаток на те или иные решения, но определяющим, безусловно, являлась международная обстановка. Естественно, что реакция США на внешние вызовы до 11 сентября 2001 г., и после этой даты, различались принципиально, т.к. страна ощутила себя в состоянии войны. Главное – продолжение наступательной тактики возникает в результате своеобразного вакуума. Юбилейная конференция НАТО, формально завершившаяся демонстрацией единства и успешной презентацией Б. Обамы в качестве лидера «западного мира» (если этот термин еще имеет право на существование), оставила больше вопросов, чем дала ответов. Прежде всего, на главный вопрос – кто и в какой степени будет реально участвовать в боевых действиях Афганистане, когда и при каких условиях будет осуществляться дальнейшее расширение НАТО, чем будет заниматься НАТО в условиях расширения ее ответственности до глобальных масштабов. Об относительной преемственности с предыдущей администрацией говорит и распределение амплуа в кабинете Б. Обамы, где вице-президент играет роль «ястреба», госсекретарь – «голубя», а сам президент, как и положено, верховного арбитра. Вспомним высококвалифицированную и опытную команду Дж. Буша-мл. Д. Чейни, Д. Рамсфелд, К. Пауэлл – каждый из них рассматривался как потенциальный кандидат на должность президента от республиканской партии и располагал значительным авторитетом у широких масс избирателей. То, что в соответствии с устоявшимися в США правилами 238 политической игры каждый из них занял свою специфическую нишу, и высказывал в соответствии с этим определенные, зачастую противоречащие друг другу взгляды, не только не подрывало доверие к внешнеполитическому курсу президента, а, напротив, расширяло число американцев считающих, что администрация проводит взвешенный и выверенный курс, отвечающий интересам страны. Обращает на себя внимание и то, что, следуя примеру Б. Клинтона, Б. Обама назначил на ключевой пост министра обороны республиканца. Однако, в отличие от У. Кохена, сделавшего карьеру, специализируясь на военной проблематике в стенах Конгресса, Р.Гейтс, кадровый (с 1966 г.) разведчик и ведущий специалист по СССР и Восточной Европе, был попросту переназначен в должности. Очевидно, что демократические администрации, чувствуя себя в вопросах безопасности (по крайней мере, в глазах общественности) на «чужом поле», используют республиканских министров как своеобразный громоотвод от постоянных нападок оппозиции. Вместе с тем, это подтверждает общность базовых подходов к ключевым проблемам внешней политики и оборонной стратегии. Дискуссии последних десятилетий, временами приобретавшие весьма острый характер, касались не столько целей и задач, сколько средств и методов. Остается дискуссионным вопрос стратегического выбора – отказаться ли от курса на сохранение геополитического превосходства, который последовательно со времен холодной войны, проводят сменяющие друг друга республиканские и демократические администрации, или перейти к созданию примерного баланса между сильнейшими государствами, что еще в конце 40-х годов предлагали такие видные теоретики как У.Липпман, Дж. Кеннан и У. Фулбрайт. Очевидно, что доминирующим является подход, согласно которому Западная Европа, Япония и другие страны, попавшие в орбиту американского влияния, защищены всей мощью США, включая доступ к удаленным экономическим и природным ресурсам, но ограничены в своей внешней и оборонной политике поставленными старшим партнером рамками. Подобная стратегия не подверглась пересмотру даже после распада СССР, и курс на сохранение безусловного превосходства США над другими, потенциально великими в военно-политическом отношении державами, остался неизменным. Как отмечал консервативный “National Interest”, в начале XXI в. США осуществляли эффективный, хотя в основном неформальный контроль в Западном полушарии, азиатском римленде, арабской части Персидского залива и в зоне ответственности НАТО, пытаясь расширять свое влияние на Балканах, в Афганистане и Ираке. 239 Китай, Россия и Индия, сотрудничая с США, оставались основными странами, находящимися вне иерархического порядка, установленного США. В основе этой, крайне затратной стратегии, лежат уже упоминавшиеся принципы и идеологические постулаты внешней политики, следовать которым, судя по всему, собирается и администрация Обамы. Однако события 11 сентября, развитие ситуации в Ираке и Афганистане способствовали разработке стратегии «зарубежного балансирования», формально призванную стимулировать многополюсность и воспринимать сопутствующую ей нестабильность, как естественное геополитическое состояние. На практике, идея установления баланса сил в Европе, Восточной Азии и зоне Персидского залива новыми великими державами предусматривает сохранение за США контрольных функций, возможности не участия, а наблюдения, а в случае угрозы становления чьей-то гегемонии вмешательства для недопущения подобной ситуации. Еще в большой степени это относится к региональным конфликтам. Т.е. речь идет об экономии сил и средств, перекладывании значительной доли ответственности на союзников и потенциальных партнеров. Учитывая фактор «имперского перенапряжения», в подобных построениях есть безусловная логика, но, вместе с тем, малоприемлемые для внешнеполитического истэблишмента предложения о признании за новыми великими державами наличие сфер их законных интересов. Применительно к России, являющейся критически важным союзником для США по крайней мере в трех регионах - Европа, Восточная Азия, Персидский залив и Центральная Азия – речь идет прежде всего об отказе от расширения НАТО, глубоком сокращении ядерного потенциала, признании Кавказа, Средней Азии, части Восточной Европы и государств СНГ – зоной влияния России. Если США считают зоной своих прямых интересов регион от Канадской Арктики до оконечности Латинской Америки и от Гренландии до Гуама, то необходимо признавать интересы других. Очевидно, что подобные идеи, при всей их потенциальной привлекательности и перспективности, натолкнутся на ожесточенное сопротивление не только «ястребов» и профессиональных продолжающих русофобов, воспринимать но и Россию многочисленных как реальную этнических угрозу недавно меньшинств, обретенной независимости их бывшей родины. Но основное препятствие в необходимости преодолеть комплекс гегемонистски понимаемых национальных интересов и принять объективно меняющуюся реальность международных отношений. Это потребует от обеих сторон времени, терпения, а, главное, взаимной заинтересованности в выведении отношений на новый уровень. Относительно Европы, США должны поддержать, а не препятствовать военным усилиям ЕС защищать свои интересы независимо от США. В то же время следует начать 240 поэтапный выход из европейских обязательств по обороне, несмотря на то, что на Балканах ЕС продемонстрировал свою неспособность действовать без «лидерства» США, хотя ответственность за это лежит на США. Стратегия «зарубежного балансирования» исходит из того, что какой либо беспорядок на Балканах или в другом уголке Европы не затрагивает интересы США. Японию также следует предупредить о прекращении через определенный период действия Договор о сотрудничестве и взаимной обороне, т.к. эта стабильная страна в состоянии создать необходимые для нее вооруженные силы, достойные великой державы. Очевидно, что другие государства не менее, чем США, заинтересованы в безопасности морских путей, доступе к ресурсам и региональной стабильности. Это поможет США возложить ответственность за положение в Персидском заливе и Центральной Азии на Россию, Китай, Индию, Западную Европу и Японию. То же должно быть и после решения чисто военных задач в Афганистане. Подобная стратегия поможет и режимам, на которые США опираются в регионе – Саудовская Аравия и Пакистан. Применительно к Китаю выдвигается предложение приглушить критику по правам человека и вернуться к позиции Д. Ачесона, который предлагал считать Тайвань внутренним делом КНР. Д.Ачесон, занимавший пост госсекретаря США с 1949 по 1953 гг. пытался таким образом урегулировать отношения с коммунистическим Китаем, но корейская война перечеркнула эти планы. После включения Тайваня в периметр внутренней обороны США вопрос о военном решении можно считать закрытым, и перспективы урегулирования этой проблемы лежат исключительно в сфере отношений КНР–Тайвань. Что до ситуации с положением национальных меньшинств и правами человека, то практика «закрытия глаз» на их вопиющие нарушения является давно отработанным и достаточно рутинным средством урегулирования тех или иных спорных проблем в двухсторонних отношениях. Достаточно вспомнить обвинения Б.Клинтона в адрес «пекинских мясников» и последующие действия его администрации. В ходе и сразу после избирательной кампании высказывались предположения, что в случае победы, демократы вернутся к испробованной практике использования проблемы прав человека как ударной силы против возможных оппонентов. Однако, обращает на себя внимание новый, прагматический подход администрации Обамы к столь важной для демократов проблеме, а также соблюдению общепризнанных законодательных норм и другим гуманитарным аспектам. Это проявилось и на латиноамериканском направлении, и в ходе визита в Москву, и в ряде заявлений по БСВ. По мнению сторонников концепции «зарубежного балансирования», в том, что касается внутренней политики других стран, на смену идеализму, должен придти фатализм. 241 Тем не менее, прозвучавшие в ходе избирательной кампании 2008 г. предложения республиканцев о восстановлении публичной дипломатии в лице USIA и возвращении ее функций, в настоящее время переданных Госдепу не будут забыты, и наравне с требованиями расширения вещания Голоса Америки, Радио Свободы и Свободной Европы, войдут в программу требований оппозиции к демократической администрации. Прежде всего, это относится к регионам где идет борьба – Средний Восток, Тихий Океан, Африка, Латинская Америка. Африка Африка занимает весьма скромное место в геополитических построениях Вашингтона. Отмечается необходимость борьбы со СПИДом и малярией, увеличения ассигнований на эти цели. Х.Клинтон на примере Мали, осуществляющего электрификацию сельских районов за счет солнечной энергии, или Малави, развивающего энергостратегию на основе биотоплива, пытается выстроить будущую схему, когда вся Африка начнет продавать Западу кредиты на выброс газа. Для преодоления нищеты и коррупции предлагается расширять торговые отношения, содействовать интеграции в рамках Африканского Союза, к которому, впрочем, предъявляются претензии за бесхребетность по отношению к властям Судана и Зимбабве за грубейшие нарушения прав человека. Дарфур – наиболее острая на сегодняшний лень гуманитарная проблема Африки рассматривается под углом зрения неэффективности ООН, других международных организаций и коллективных действий вообще. В Африке, несмотря на успех программы Дж. Буша-мл. по борьбе со СПИДом, не отработаны инструменты предотвращения насилия в Демократической Республике Конго, Судане, Зимбабве, отсталом, но взрывоопасном Роге Африке. Создается впечатление, что США, ограничившись многомиллиардными вливаниями в гуманитарные акции, «перепоручают» ответственность за африканский континент ЕС, прежде всего в военной и политической сферах ответственности. Очевидно, что взамен потребуется большая вовлеченность европейских партнеров в наведении порядка на Большом Среднем Востоке, где эпицентр усилий явно смещается в Афганистан. Кроме того, это «перепоручение» включает в себя достаточно деликатную задачу противостояния Китаю, на протяжении десятилетий успешно внедрявшемуся в Африку и располагающему на сегодняшний день достаточно сильными позициями для конкурентной борьбы за источники сырья и рынки сбыта, в том числе востребованных на этом континенте современных вооружений. 242 Следует признать, что несмотря на периодические официальные визиты первых лиц ведущих мировых держав, включение африканской проблематики в повестку встреч «восьмерки», черный континент в условиях становящейся многополярности отодвигается на периферию международных отношений и не представляет сколько-нибудь значительного фактора во внутриполитической борьбе в США. Азия Положение в Азии и, прежде всего, в бассейне Тихого океана, безусловно, является внешнеполитической задачей такого же масштаба, что и борьба с мировым терроризмом или укрепление НАТО и позиций в Европе. В Вашингтоне отмечают необходимость сохранения и развития традиционных союзнических отношений с Японией и Австралией, укрепления связей с Южной Корей, которая рассматривается как оплот безопасности Северо-Восточной Азии. При этом Б. Обама и X. Клинтон поддерживают создание некоей структуры, обеспечивающей стабильность и противодействие международным угрозам, взамен практикуемым двусторонним соглашениям, редким встречам на высшем уровне или конкретным договоренностям, как шестисторонние переговоры по атомной программе Северной Кореи. Обращает на себя внимание место, уделяемое Индии. Растущее партнерство, особое значение сотрудничества в различных сферах – от обмена разведданными до морского патрулирования и использования атомной энергии в мирных целях необходимо трансформировать в более весомую роль в региональных и международных институтах, включая ООН. При этом остается неясным, каким образом американская дипломатия планирует создание структуры региональной безопасности, т.к. участие КНР, учитывая реальные интересы и противоречия, явно не просматривается. Однако любая организация, образованная без КНР, будет восприниматься последней как имеющая соответствующую направленность, что вряд ли улучшит ситуацию в регионе. Признавая, что отношения с Китаем это центральная проблема, важнейшие двусторонние отношения XXI века, пришедшая к власти администрация полагает, что несмотря на очень разные подходы и ценности, есть много, чего вместе можно должно достичь, в то время как республиканцы, ожидая ответственного партнерства, отмечают размах военного строительства, провокационные действия, поддержку Бирмы, Судана, Зимбабве и других режимов. Если Китай не двинется к политической либерализации, то отношения с США останутся плавающими. 243 Большинство аналитиков сконцентрировавшись на неудачах и провалах программы государственного строительства в Ираке Афганистане, оставили без внимания реальные успехи и достижения администрации Дж. Буша-мл. на других направлениях его стратегии в Азии, – в Индии, Индонезии и, особенно, в КНР. Сильное региональное присутствие в сочетании с дипломатическими инициативами побудили КНР не прибегать к силовым методам, а использовать дипломатические и экономические рычаги реализации своего возросшего влияния. Здесь уместно упомянуть постоянное вовлечение КНР в процесс выработки координированных с США решений по широкому кругу мировых проблем: от ядерной программы Северной Кореи и пиратства в Аденском заливе до гуманитарного кризиса в Судане. Важную роль играли многочисленные «формальные диалоги», в частности, Стратегический экономический диалог по двусторонним и глобальных экономическим и природоохранным вопросам, где интересы США представлял бывший министр финансов Г. Полсон, и Диалог старших должностных лиц по глобальным политическим вопросам и проблемам безопасности, где участвовали бывшие заместители госсекретаря Дж. Негропонте и Р. Зеллиг. Вопреки широкораспространенным оценкам, США не конкурируют с КНР из-за Африки, Латинской Америки или Юго-восточной Азии. Возникающие проблемы объясняются не борьбой за влияние и ресурсы, а отсутствием прозрачности и координации с основными донорами и международными институтами, такими как Международный Валютный фонд и Мировой Банк. Возражения вызывает практика, например, предоставления безусловных кредитов правительствам, подверженным коррупции. В упоминавшихся переговорах наряду с традиционными сюжетами торгового дефицита, ситуацией в Тайваньском проливе и правами человека, обсуждались совместные подходы к таким вопросам как Африка, Центральная и Южная Азия, Латинская Америка, Ближний Восток и Северо-Восточная Азия, без чего остановить геноцид в Дарфуре или ядерную программу Северной Кореи практически невозможно. Главное здесь наметившийся отход от традиционного для КНР принципа полного невмешательства во внутренние дела государств, поддерживавших с КНР доброжелательные отношения. Проблемы заниженного курса юаня, экспортных субсидий и возрастающей неэффективности защиты прав интеллектуальной собственности останутся в повестке будущих взаимных переговоров. Вместе с тем, несмотря на согласие обеих сторон возобновить Диалог по правам человека в начале 2008 г. после шестилетнего перерыва, прогресс в этой области был неудовлетворителен и ограничен, то же относится и к переговорам между Пекином и представителями Далай-ламы. 244 Важным результатом явилось решение о либерализации условий пребывания журналистов в преддверии Олимпийских Игр 2008 и распространении этого режима на неопределенное время, а также решение об обязательном рассмотрении смертных приговоров в Верховном Суде, что привело к их снижению в 2007-2008 гг. Попытки связать права человека с другими сферами сотрудничества, такими как торговля и капиталовложения, не работали в прошлом, и вряд ли заработают теперь. Возможно самым сложным вопросом в отношениях КНР-США в XXI в. будет согласование усилий по борьбе с всеобщим потеплением. Впервые серьезный диалог начался в 2006 г. на пятисторонней встрече – КНР, Индия, Япония, Южная Корея, США, учитывая, что развивающиеся экономики практически не несли какой-либо ответственности по Киотскому протоколу, имевшему маловразумительный характер. Во время визита Х.Клинтон в Пекин в феврале 2009 г. эта проблема была обозначена как одна из приоритетных. Более ярким примером готовности КНР участвовать в международных усилиях по поддержанию мира и стабильности является решение от декабря 2008 г. о направлении ВМФ КНР в Аденский залив для обеспечения резолюции СБ ООН, что означает отход от традиционных принципов строгого невмешательства во внутренние дела других государств. 1 апреля 2009 г. на лондонской встрече G-20, Обама и Ху договорились о поддержании контактов на высшем уровне по вопросам экономики и безопасности, начатых президентом Д. Бушем-мл., хотя и с меньшей частотой и в измененном формате, при этом круг обсуждаемых вопросов вышел за рамки традиционных тем – Тайвань, торговля, права человека, и включил в себя Афганистан, Иран, Северную Корею, Пакистан и Судан. Г. Полсон, уже упоминавшийся министр финансов в администрации Д. Буша-мл, заявил, что его личный опыт доказывает, что решение глобальных проблем более эффективно при участии США на многосторонней основе, при этом многое зависит от позиции КНР по ключевым экономическим, политическим или военно-стратегическим вопросам. Для достижения взаимопонимания крайне важен сложившийся механизм «стратегического экономического диалога» на высшем уровне. Ближний и Средний Восток Следует отметить, что выработке конкретного внешнеполитического курса по БСВ предшествовала серьезная дискуссия не только между республиканцами и демократами, но и в самой демократической партии. Со своей программой выступили такие «зубры» как З. Бзежинский и М. Олбрайт. 245 Обращает на себя внимание более чем спорная трактовка проблемы терроризма, согласно которой события 11 сентября 2001 г. при всей своей трагичности не являются чемто новым, а реакция Дж. Буша-мл. была неадекватной и непродуктивной. Представляется, что в этом отражается не столько альтернативное видение международной жизни, сколько продиктованное чисто партийными соображениями стремление снять с клинтоновской администрации ответственность за «невнимание» к нараставшей угрозе национальной безопасности США. Однако ожидать каких-либо реальных подвижек на этом направлении не приходиться, так как, во-первых, подобный подход неприемлем для республиканцев, вовторых, не разделяется многими влиятельными демократам, а, в-третьих, в случае какойлибо террористической атаки против Вооруженных сил или гражданского населения, чреват серьезными внутриполитическими последствиями для действующей администрации. Мир на Ближнем Востоке является объективной потребностью как, и прежде всего, для живущих в этом регионе народов, так и для всех ответственных субъектов мировой политики. Мотивы к поиску решений, приближающих это долгожданное событие, могут быть самыми разнообразными: от религиозных убеждений до желания увековечить свою роль в мировой истории, от общечеловеческих ценностей до основанного на принципах «политического реализма» стремления закрепить свою лидирующую роль. Как правило, имеет место сочетание различных факторов и побудительных стимулов, но, как говорят в таких случаях, важнее всего результат. Вместе с тем вызывает непонимание призыв к администрации Обамы сконцентрироваться на израильско-палестинском мирном процессе, когда Ирак, Афганистан и Иран являются первоочередными задачами не только для США, но и для всего мирового сообщества. Очевидно, что такие авторы подобных предложений как З. Бжезинский и М. Олбрайт находятся в плену устаревших представлений, когда в условиях советско-американского противостояния конфликт, по мировой шкале оценок являющийся периферийным, приобрел судьбоносный характер. Это время прошло, и инерционный интерес к региону, искусственного подогреваемый заинтересованными группами и отдельными субъектами – Ираном, Ливией, Саудовской Аравией, не имеющими, что характерно, общей границы с непосредственными участниками конфликта, неизбежно будет угасать, Что, как представляется, и послужит прологом к урегулированию более чем полувекового противостояния. После программного выступления Б. Обамы в Каире, где, по определению мировых СМИ, исламскому миру была протянута «оливковая ветвь», наступили суровые будни, где США, связанные бесчисленными договорами, соглашениями и обязательствами, вынуждены поддерживать союзников, отвечать на вызовы, противостоять угрозам. Несмотря на острую 246 критику курса Д. Буша-мл. за «безоговорочную» поддержку действий Израиля по обеспечению собственной безопасности, новая администрация на практике продолжает действовать, исходя из реального складывающейся обстановки и незыблемых обязательств перед Израилем. Что подтверждают визит (октябрь, 2009 г.) госсекретаря Х. Клинтон на Ближний Восток и ее переговоры с заинтересованными сторонами. В самом сердце геостратегического вызова лежат пять стран с сообщающимися границами: союзник по НАТО – Турция. Ирак, Иран, Афганистан и Пакистан, которыми занимаются три различных бюро Госдепа. США проводят непонятную, вызывающую раздражение политику: оказывая давление на Израиль и Палестину с тем, чтобы допустить к выборам Хамас, и не поддерживая демократизацию в Египте. Очевидно, что недопущение Ирана к ядерному оружию остается приоритетом, санкции будут усилены, не исключается использование силы, но, при этом Обама готов к диалогу. Отношения с мусульманским миром потребуют нового, творческого подхода к публичной дипломатии, сосредоточения на правах человека (понятия по непонятным причинам отсутствовавшего в лексиконе Буша), эволюции различных аспектов жизни, включая создание рабочих мест. Это урок различных стран – Чили, Индонезии, Филиппин, Южной Кореи, Тайваня и нескольких молодых демократий в Африке. Пакистан, где усиливается внутренняя напряженность по различным направлениям политическим, этническим, межконфессиональным, сохраняет свое стратегическое значение благодаря ядерному оружию и противостоянию с движением Талибан. События осени 2009 г. подтверждают особую важность этого государства для достижения устраивающего международную коалицию во главе с США результата в пока не имеющей конца войне в Афганистане. Одно из наиболее значительных последствий войны в Ираке – беспрецедентный рост влияния Ирана и полученная им свобода действий в регионе, что представляет новый вызов США и их союзникам. Этот факт признается как правительствами стран Среднего Востока, так и США, однако, последние считают вновь возникший арабский консенсус достаточным, чтобы нейтрализовать и противостоять Ирану в Газе, Заливе, Ираке и Ливане, что явно напоминает политику «сдерживания» времен «холодной войны». Несмотря на четкие сигналы администрации Обамы о готовности расширить контакты с Ираном, существует очень мощная оппозиция, пользующаяся двухпартийной поддержкой в Конгрессе. То, что произошло в ноябре 1979 г. и продолжалось до января 1981 г. навсегда останется в памяти американского народа и, прежде всего, внешнеполитического истеблишмента как одна из самых позорных страниц в истории США. На протяжении почти 14 месяцев более 70 американских дипломатов оставались заложниками «революционных 247 студентов» (одним из которых, вероятно, был теперешний президент ИРИ Ахмадинежад). Счет к Ирану не закрыт, и страна остается «на листе ожидания». Почему Дж. Буш-мл., выбирая мишень для основного удара (Афганистан,. как казалось, – слишком легко и слишком быстро), остановился на Ираке, остается лишь догадываться. Может быть, стремление довершить дело отца, может быть, учитывая «внешнеполитический консенсус», желание оставить иранский вопрос гипотетической демократической администрации, предшественники которой, собственно говоря, и вляпались в кризис с заложниками, за что и заплатили поражением на выборах 1980 г. Тем не менее, рассматривать любой аспект американо-иранских отношений без учета «невыплаченных долгов» представляется некорректным. Не случайно неоднократные попытки как иранских, так и отдельных представителей внешнеполитического истеблишмента США, наладить контакты и приступить к восстановлению отношений наталкивались на жесткое противодействие высшего политического руководства США, продолжающего жаждать «реванша». Еще в 2003 г. Н. Грингрич обрушился с обвинениями в подрыве национальной безопасности на Р.Хааса, занимавшего должность директора управления политического планирования в Госдепе, за попытки ослабить санкции против Ирана, несмотря на занесение этой страны в часть «оси зла» президентом Дж. Бушем-мл. Анализируя переговорный процесс между двумя странами, следует говорить не об упущенных возможностей США достичь того или иного компромисса, а о сознательной позиции, оставляющей поле для «окончательного решения». Среди арабских стран налицо дифференцированный подход к проблеме Ирана, многие из них рассматривают возможную военную акцию США против Ирана как проблему, не меньшую чем потенциальная ядерная угроза Ирана. Некоторые пытаются расширить связи и контакты, некоторые играют на озабоченности США с тем, чтобы укрепить собственные авторитарные режимы и отсрочить необходимые внутренние реформы. Кроме того, наряду с навязываемым США противостоянием суннитов и шиитов, умеренных и радикалов, арабов и персов, для арабских союзников, картина всегда была более многомерной – правители против общества, Левант против Залива, хашимиты против саудитов и т.д. Администрация Обамы нуждается в новой, послеиракской парадигме, учитывающей местные проблемы и уравновешивающей иранский вызов с другими задачами США. До сих пор дело сводилось к поставкам оружия региональным союзникам, экономическим санкциям и финансовому давлению, а также попыткам создать 248 дипломатическую коалицию «умеренных партнеров» – страны Залива плюс Египет, Иордания и, возможно Ирак. Ключевой вопрос – насколько население арабских стран готово к восприятию экстремистских призывов Ирана и насколько президент М. Ахмадинежад способен играть роль Г. Насера. Даже среди шиитского населения Бахрейна и Саудовской Аравии Иран не воспринимается, как политическая модель, а тем более как «руководство к действию». Тем не менее, правители арабских стран крайне болезненно воспринимают критику Ирана, обличения в их зависимости от США и неспособности решить проблему Палестины. Налицо и борьба за лидерство в противостоянии Ирану между Египтом и Саудовской Аравией, и постоянное опасение сделки между Ираном и США за спиной и за счет арабских стран, лишь усилившееся с приходом Б. Обамы. Руководство Ирана периодически заявляет о «возможности отношений с США» при соответствующих обстоятельствах, осуждая при этом, например, видеообращение Б.Обамы к правительству и народу Ирана в марте 2009 г., что не укрепляет стремление стран Залива к противоборству с Ираном Вместе с тем, если партнерство арабских стран в сдерживании Ирана более чем проблематично, то в той же мере нереалистично их содействие сближении США с Ираном, о чем говорит достаточно резкая критика предложений сенаторов Х. Клинтон и Б. Обамы, сделанных ими в ходе избирательной кампании 2008 г. Можно сделать вывод, что арабский Восток заинтересован в ситуации «управляемого кризиса» на грани войны, что укрепляет существующие режимы за счет поддержки США и позволяет откладывать насущные реформы. Это, в свою очередь, ставит вопрос о долгосрочных интересах США в связи с борьбой против подъема суннитского экстремизма и деятельности Аль-Каиды. Стратегической задачей США является изменение представлений о том, что их поддержка оказывается режимам, не народам Среднего Востока. Вызовы, стоящие перед регионом – взрыв рождаемости, кризис с беженцами, продовольственный кризис – открывают США лучшие возможности. Латинская Америка Судя по избирательной кампании, Латинская Америка явно не относилась к главным объектам внешней политики США. Проблемы незаконной иммиграции и наркотрафика при администрации Буша-мл. проходили по разряду политики внутренней, а основное содержание отношений США – Латинская Америка сводилось к стремлению расширить интеграцию, успешно развивающуюся в рамках НАФТА, на южных соседей. При этом Маккейн призывает, сделав ставку на Мексику и Бразилию, как самые крупные 249 развивающиеся демократии, усилить борьбу против режима Чавеса и его союзников, вдохновляемых Кубой. Кроме того, в задачу дня входит подписание Договора о свободной торговле в Центральной Америке. Х.Клинтон, отмечая недостаточное внимание администрации Дж.Буша-мл. к Латинской Америке, считает приоритетным усиление экономического и стратегического сотрудничества с Аргентиной и Чили, продолжение взаимодействия с союзниками в Центральной Америке и Карибском бассейне. Представляется, что в основе подобных представлений об отношениях с Латинской Америкой лежит достаточной сложный комплекс причин как материального, так и политического характера. Во-первых, пусть не высказанное, но достаточно ясное понимание ограниченности сил и средств, невозможности проведения активной политики, включая использование силовых приемов. Большой Средний Восток и Северо-Восточная Азия надолго отвлекли материальные и финансовые ресурсы США от вовлечения в перипетии латиноамериканского континента. Во-вторых, отсутствие прямой и явной угрозы интересам национальной безопасности США, если не считать таковой революционную риторику У.Чавеса. В-третьих, сохранение роли ведущего внешнеторгового партнера и инвестора, что обеспечивает прочные позиции в идущем трансконтинентальном диалоге. И, наконец, отсутствие реальной конкуренции со стороны ЕС, Японии, КНР. Однако, вопреки ожиданиям и прогнозам, Б. Обама уделяет большое внимание Латинской Америке и Карибам. До вступления в должность он встретился лишь с одним иностранным лидером – президентом Мексики Ф.Кальдероном, а первым гостем в КемпДэвиде был президент Бразилии – Л. да Силва. Госсекретарь Х. Клинтон первым приняла премьер-министра Гаити, а вице-президент Дж. Байден посетил Чили и Центральную Америку. Была объявлена новая инициатива по отношению к Кубе, наконец, Б. Обама эффективно участвовал в Пятой Всеамериканской встрече в верхах. Администрация Б. Обамы исходит из того, что хотя страны Латинской Америки и Карибов не представляют собой в настоящее время проблем для США, многие из них будут крайне важны в будущем. И дело здесь не в безопасности Западного полушария, внешних угрозах и панамериканской солидарности. Налицо новые причины, обусловившие активизацию американской дипломатии и на южном направлении. Во-первых, необходимость транснационального сотрудничества для решения таких проблем как энергобезопасность, окружающая среда, преступность, наркотики; во-вторых, миграция, требующая комплексного внутри- и внешнеполитического подхода – от образования до здравоохранения, от денежных переводов до водительских удостоверений, от молодежной преступности до пенсионного обеспечения; в третьих, объем экономических связей США с 250 Латинской Америкой, которые необходимо развивать и поддерживать; и, наконец, приверженность общим ценностям и идеалам, подвергшимся испытаниям в Афганистане и Ираке, но остающимся основой для расширения влияния США. Политика предшествующих администраций была неэффективной и носила, скорей, пропагандистский и риторический характер. В частности, предлагалась нереализуемая идея американской зоны свободной торговли, а вместо укрепления связей с ближайшими соседями, начиная с 2006 г., США приступили к строительству забора на границе с Мексикой, что дало возможность У. Чавесу играть на растущем антиамериканизме. С начала XXI в. усилились интеграционные процессы на субрегиональном уровне, а также происходила диверсификация внешнеэкономических связей за счет развития отношений с ЕС, а также Китаем, Индией, Ираном и Россией. ОАГ и другие общеамериканские институты ослабли. А многие латиноамериканские страны демонстрировали свою независимость и незаинтересованность в тесном сотрудничестве с США. Латиноамериканская стратегия Б. Обамы базируется на трех принципах: во-первых, вернуть доверие американского народа и международного сообщества, восстановив динамизм и рост экономики, что особенно важно для соседей США в Северном полушарии – Мексика, Центральная Америка и Карибы, зависящих от капиталовложений, денежных переводов, туризма и торговли. Необходимы совместные усилия для того, чтобы избежать депрессии и сохранить занятость. Во-вторых, вместо пустых проектов о сотрудничестве от Аляски до Тьера дел Фуэго, предполагается работать по немногим отобранным направлениям – поддержка финансовых институтов и восстановление кредитных и инвестиционных потоков, решение проблем энергетики, окружающей среды и безопасности граждан. Вместо того, чтобы противостоять Чавесу и «боливарианской альтернативе», администрация Обамы готова решать те вопросы, которые позволяют существовать радикальным популистским движениям. В-третьих, необходимо дифференцированное отношение к различным странам Латинской Америки и Карибов. Страны континента значительно различаются по степени своей демографической и экономической взаимозависимости с США: так на юге, особенно в Аргентине, Чили и Уругвае, она очень низка, а на севере – продолжает возрастать. Серьезные различия существуют и по открытости национальных экономик, где в отрыве идет Чили, за ней Бразилия, Колумбия, Мексика и др., и по степени демократизации общества, и по уровню управляемости, и по вовлеченности более чем 30 млн. коренных жителей – индейцев и афролатинос, в гражданскую жизнь своих стран. 251 Конференции в масштабе всего полушария или широкие региональные проекты гораздо менее эффективны, чем конкретные инициативы, объединяющие несколько стран для решения общих для них проблем. Вместо деления континента на дружественные «демократии» и враждебные «диктатуры» администрация признает, что во многих странах слабые политические институты, низкий уровень отчетности и правовой культуры, но, тем не менее, прогресс налицо. Раздел проходит по линии развития, а не идеологических клише. Для США критическим является, прежде всего иммиграционная политика, о чем уже начались консультации с заинтересованными правительствами, вопрос о расширении торговли предполагает соглашение об охране условий труда и прав трудящихся, без чего США не пойдут навстречу странам Латинской Америки, с другой стороны, обязательным условием является открытие рынков США для возрастающего объема импорта южных соседей. Приоритетом для Б. Обамы в сфере экономики служит энергетическая безопасность – капиталовложения в нефтегазовую промышленность, развитие ядерной энергетики в отдельных странах, производство биотоплива, содействие в разработке альтернативных источников энергии. Серьезные подвижки наблюдаются в таком чувствительном сюжете как «война с наркотиками». Администрация Обамы исходит из того, что это сложная культурная, институциональная и социальная проблема, которая настолько же связана с провалами развитых промышленных стран, сколько со слабым управлением, преступностью, коррупцией и нищетой в Латинской Америке. Чем честнее США будут относиться к социоэтальным корням и последствиям этого разрушительного явления, тем более вероятно сотрудничество, необходимое для сокращения наркотрафика и уменьшения его размеров и вреда. Необходимо рассматривать эту проблему в сочетании с более широкими, но взаимосвязанными вопросами – похищения людей, кражи автомобилей, контрабанды. Администрация Обамы готова к новым подходам и откровенным дискуссиям как на много – так и на двусторонней основе. Новая администрация уделяет специальное внимание отношениям со странами Карибского региона, составляющими около трети населения, принимающими около 50% инвестиций из США, более 70% легального товарооборота, до 85% отправляющихся в США мигрантов, и до 90% наркотрафика. Возникает проблема соотношения внутриполитических задач и внешнеполитического сотрудничества, т.к. повсеместно усиливается стремление переложить ответственность на «соседа» и отстоять собственную «суверенность», даже в условиях, когда ее реализация 252 реально невозможна, причем общее видение региона должно включать в себя и Кубу, и Пуэрто-Рико. Первоначальной точкой является Бразилия, которая постоянно развивала свои государственные, частные и даже неправительственные институты, за счет чего снижался уровень абсолютной бедности и неравенства, а также зафиксировались определенные успехи в борьбе с коррупцией, преступностью, насилием, дискриминацией и отсутствием отчетности. Андская группа – Боливия, Колумбия, Эквадор, Перу и Венесуэла – больна слабостью политических институтов, причем уверенность в том, что свободный рынок и демократические институты неизбежно усилят друг друга, совершенно не соответствуют сложным реалиям региона. Для решения проблем требуется терпеливый, дифференцированный и чуткий подход, что в основном и проявляла американская дипломатия, однако кризис в отношениях с Боливией и Венесуэлой в конце 2008 - начале 2009 гг., приведший к отзывам послов осложнил ситуацию. Администрация Обамы стремится вернуть отношения к неконфронтационному подходу для избежания и ограничения проявлений авантюризма. Ситуация с Кубой требует немедленного нового подхода США к меняющимся обстоятельствам, т.к. прежняя политика «холодной войны» оказалась не слишком успешной. Следует учитывать как изменения в международной обстановке, смену лидеров на Кубе, эволюцию и поколенческое изменения кубино-американской общины, так и более широкие интересы США, выходящие за рамки избирателей штата Флорида во время очередной выборной кампании. Необходима четкая и достойная программа восстановления дипотношений, а также реалистическое решение вопросов, возникших в связи с национализацией и экспроприацией, осуществленной около 50 лет назад, а также военной базой Гуантанамо. В современных экономических условиях США не располагают публичными политическими инструментами и экономическими ресурсами для эффективного воздействия на Латинскую Америку в целях преодоления нищеты, неравенства, дискриминации. Сейчас не время для нового «Союза Ради Прогресса», но США могут сделать больше, чем бледные имитации венесуэльских и кубинских образовательных и медицинских программ, объявленных Дж. Бушем-мл. во время турне по Латинской Америке в 2007 г. США, ЕС, Канада и ОПЕК должны рассмотреть возможность предоставления многостороннего кредита энергоимпортирующим странам, особенно в Карибском бассейне и Центральной Америке, то же относится и к борьбе с последствиями изменения климата. Во всех совместных проектах, будь то молодежная преступность, трафик оружия, людей и 253 наркотиков, отмывание денег и тому подобное, США должны играть лидирующую роль. Особую роль предстоит сыграть усовершенствованному и обновленному Межамериканскому банку развития. Латиноамериканские страны, на протяжении многих лет подвергавшиеся обвинениям со стороны США в нарушении прав человека, в частности пытках при допросах, с удовлетворением встретили обещание Б. Обамы прекратить аналогичную практику и в течение года закрыть тюрьму на базе Гуантанамо. Следует активно помогать Аргентине, Бразилии и Чили в их усилиях поддержать Гаити, а также наладить новые отношения с Кубой. Необходимо содействовать расширению роли Канады в межамериканских отношениях и пропускать ее вперед в тех ситуациях, когда ведущая роль США может оказаться контрпродуктивной. Отношения с Россией В ходе избирательной кампании вопросы отношений с Россией практически не обсуждались. Общим местом была констатация их значительного ухудшения, при этом ответственность, естественно, возлагалась на Россию. В списке обвинений были и отказ от признания тщательно подготовленного ООН плана по Косово, и попытки использовать поставки энергоносителей как политическое оружие против своих соседей, и противодействие планам дальнейшего расширения НАТО и развертывания системы ПРО в Европе, и, разумеется, события на Южном Кавказе. Будущий президент США использовал обтекаемые формулировки, не связывая себя конкретными обязательствами, но отмечал необходимость активного сотрудничества с Россией, так как главная угроза США – распространение ядерного оружия. Как и предполагалось, после относительно короткой паузы новая администрация приступила к так называемой «перезагрузке». Показательно сравнение повестки дня, предлагаемой командой Б.Обамы с выводами созданной перед выборами 2000 г. комиссии по американским национальным интересам, куда входили такие известные республиканцы как Брент Скаукрофт, Ричард Армитидж, Кондолиза Райс, главный консультант А.Гора по внешней политике Грэхем Аллисон и другие. Применительно к России Комиссия выделила следующие жизненные интересы: ● не допущение использования ядерного оружия России против США; ● установление продуктивных отношений с Россией, главным потенциальным стратегическим противником в Европе; ● обеспечение сохранности и безопасности ядерного оружия и ядерных материалов в России. 254 Исключительно важными были сочтены недопущение гражданской войны или сползание к авторитаризму, недопущение конфликта с насилием между Россией и европейскими постсоветскими государствами, особенно Украиной и Балтией. Важным считалось установление правового порядка, а также решение конфликтов внутри России мирным путем с соблюдением прав человека. Качественно изменилась ситуация, и, соответственно, проблематика переговорного процесса. Однако, по крайней мере, в ходе избирательной кампании и сразу по ее окончанию по-прежнему доминировало расхожее клише, сводящееся к достаточно примитивной идее о предоставлении России соответствующих стимулов лишь в том случае, если она вернется на путь демократии и откажется от своих имперских притязаний. Когда Дж. Буш-мл. говорил о победе демократии в Ираке, то дискуссия по существу предмета представляется бессмысленной. Что до обвинения в имперских притязаниях, то они странно сочетаются с заявлениями всех претендентов на готовность к мировому лидерству. Очевидно, что подобный подход является не чем иным, как попыткой применить к России схему, успешно отработанную на странах Центральной и Восточной Европы. Очевидно и то, что ни по размерам и возможностям, ни по своим потребностям Россия не вписывается в предлагаемые рамки, а сама попытка выдвижения предварительных условий бесплодна и неконструктивна. Проблема в том, что реальных «стимулов» для России у США нет, а их изыскание потребует соответствующих усилий, на которые ни действующая администрация, ни американское общество в целом не готовы. С другой стороны у США нет реальных рычагов давления, если не принимать во внимание однажды уже сработавший жупел звездных войн, принявший в современных условиях форму создания ПРО, размещения ее элементов в Восточной Европе и, возможно, в Грузии и тому подобные новации. Однако, для предложений Б.Обамы, а затем конкретных переговоров с Х,Клинтон были характерны необычный за последние годы конструктивный подход и отсутствие конфронтационного содержания. Не сдавая позиций ни по расширению НАТО, ни по поддержке демократий на постсоветском пространстве, ни по ситуации на Южном Кавказе – за что отвечал вице-президент Дж.Байден – США сумели разработать комплекс достаточно интересных предложений и по новому договору ОСВ, и по укреплению режима нераспространения, прежде всего в связи с Ираном, и, пожалуй, главное для Б.Обамы. сохранению контроля над ситуацией в Афганистане, что, как очевидно, невозможно без задействования ресурсов и возможностей России. Очевидно, руководствуясь этими соображениями, демократическая администрация не перешла, как этого ожидали, в наступление по правам человека, ограничившись, по крайней мере, пока, «фаталистическим» 255 наблюдением за их нарушениями. Это относится не только к России, но и к Латинской Америке, БСВ и другим «проблемным» регионам. Без подведения под российско-американские отношения прочного экономического фундамента их содержание, по-прежнему, будет определяться военно-стратегической и военно-политической проблематикой, а их уровень – личными отношениями «первых лиц». Уже завершенные «титановая» сделка и «урановое» соглашение, намеченный, но отложенный в условиях кризиса, прорыв «Северстали» на североамериканский рынок являются достаточно серьезными контрактами по любой шкале оценок. Достигнутые договоренности подтверждают индифферентное отношение бизнесэлиты США к состоянию официальных российско-американских отношений, будь то Косово, Южный Кавказ или другая проблема. Вполне реально дальнейшее расширение взаимовыгодного сотрудничества на отдельных направлениях, как в сфере высоких технологий, так и в сырьевых отраслях. При этом необходимо отдавать себе отчет в порядке цифр, характеризующих это сотрудничество и четко представлять собственное место в общемировом списке лидеров. Представляется, что с учетом различных геополитических комбинаций, будь то Большой Средний Восток, Северо-Восточная Азия или Балканы, заинтересованность США в сотрудничестве с Россией, по крайней мере, не меньше, чем у России в сотрудничестве с США. Можно сделать вывод, что перспективы взаимодействия РФ и США на мировой арене более реальны, чем с любым другим центром формирующейся многополюсной системы международных отношений, будь то ЕС, КНР или виртуальный исламский мир. Предпринятый анализ позволяет сделать определенные выводы. Во-первых, курс на обеспечение главенствующей роли на мировой арене, с незначительными коррективами сохраняется. Правящий класс един в том, что, учитывая существующие опасности, страна не может позволить себе болезненных рефлексий, отсутствия цели и беспомощности, которые последовали за вьетнамской войной. Во-вторых, война в Ираке продолжится с акцентом на «иракизацию» конфликта. В-третьих, борьба с терроризмом, прежде всего, в Афганистане, получит значительный импульс, в том числе за счет мобилизации союзников. В-четвертых, большее внимание будет уделено отношениям с Европой и укреплению НАТО, на структуры которого ляжет основная ответственность за ситуацию на Балканах. В-пятых, ключевым объявляется тихоокеанский регион, где безопасность будет поддерживаться при опоре на традиционных союзников – Японию, Австралию, Южную Корею. Центральное звено – отношения с КНР, от которых зависит будущее мировой политики. 256 В-шестых, американо-российские связи не рассматриваются как приоритетные, но, учитывая взаимную заинтересованность, вернутся к состоянию достаточно конструктивного диалога, прежде всего в военно-стратегической сфере. В-седьмых, вопреки ожиданиям, заметно возросла активность американской дипломатии в Латинской Америке. И, наконец, внешняя политика по отношению к Африке сохранит свой периферийный характер. Для решения поставленных задач у будущей администрации достаточно сил и средств. Однако предполагаемые стратегии достижения этих целей оставляют место для сомнений в их успешной реализации. Сергей Вадимович Кортунов, профессор, заведующий кафедрой мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики ГУ-ВШЭ. Глава двенадцатая Новая архитектура европейской безопасности В 2008 г. Россия выступила с инициативой о заключении нового, всеобъемлющего договора о европейской безопасности, который, как разъяснил Президент РФ Д.Медведев, призвана « объединить всю Евро-Атлантику на основе единых правил игры», вести к формированию единого пространства безопасности на континенте без разделительных линий. Напомним, как развивались события. 5 июня 2008 года на встрече с представителями политических, парламентских и общественных кругов Германии (Берлин) Президент Российской Федерации впервые сформулировал эту инициативу – инициативу о создании новой архитектуры европейской безопасности. Тогда она не была конкретизирована, и в известной степени по этой причине в западном сообществе она была воспринята достаточно сдержанно и даже холодно.105 105 В конце 2008 г. администрация Дж.Буша отвергла предложенную Россией инициативу по пересмотру европейской структуры безопасности. Тогдашний генсек альянса де Хооп Схеффер заявил, что она направлена на ослабление НАТО, которая в изменениях не нуждается. Заместителя госсекретаря США Мэтью Брайзы заявил, что США считают российские предложения по пересмотру европейской архитектуры безопасности и заключению нового юридически обязывающего договора в этой сфере «избыточными» и направленными на ослабление НАТО. «Нет необходимости в какой-либо новой архитектуре, она 257 Данная инициатива была подтверждена в Концепции внешней политики Российской Федерации, которую Медведев утвердил 12 июля 2008 года. После российскогрузинского конфликта в августе 2008 года в Южной Осетии отношения России и НАТО, равно как и отношения России и ЕС вступили в фазу очередного испытания. Попытки выстроить партнерство с обеими организациями отяготились новыми проблемами. Проявившаяся разница подходов к обеспечению безопасности между Россией и этими организациями стала дополнительным препятствием для развития отношений России и ЕС, равно как и России и НАТО в ранее заявленном формате. Конкретизация российской инициативы состоялась осенью в Эвиане на Конференции по мировой политике (8 октября 2008 г.), когда Д. Медведев сформулировал некоторые ключевые элементы предстоящих переговоров о новой архитектуре европейской безопасности. На встрече «двадцатки» в Лондоне 1 апреля 2009 г. была зафиксирована договоренность рассматривать инициативу о договоре по европейской безопасности (ДЕБ). В июне 2009 года элементы ДЕБ были сформулированы уже на юридическом языке и распространены Представительством РФ при ОБСЕ в качестве вклада в работу ежегодной Конференции ОБСЕ по обзору проблем в области безопасности (Вена, 23-24 июня 2009 г). С тех пор по этой проблеме проходят соответствующие консультации, в том числе и на самом высоком уровне, но полномасштабные переговоры пока не начались. Задача состоит, на наш взгляд, в том, чтобы такие переговоры начать как можно быстрее. Как бы то ни было, но инициатива России о новой архитектуре европейской безопасности находится сегодня в эпицентре европейских политических дебатов. И это – само по себе уже большое достижение российской дипломатии. Реализм российских предложений В чем состоит логика предложений Д.Медведева? За последние двадцать лет мир кардинально изменился, что не могло не повлиять на систему европейской безопасности, поставив в международную повестку дня вопрос о ее трансформации. Это обусловлено сочетанием новых вызовов и угроз, процессами глобализации, кризисом глобального управления и существующих механизмов обеспечения безопасности. достаточно транспарентна, - заявил Брайза. - Я думаю, что речь идет о поиске альтернативы для организации НАТО, которая так хорошо работала. НАТО создает для России дискомфорт». По словам Брайзы, НАТО представляет собой «самый успешный в истории военный альянс. Все, к чему прикоснулось НАТО, стало стабильным». - "Власть" 4 .12.08. 258 Отметившая 60-летний юбилей в апреле 2009 года НАТО и активно развивающий Европейскую Политику Безопасности и Обороны (ЕПБО) ЕС, который к началу 2009 г. завершил уже десять миссий кризисного реагирования, позиционируют себя как ключевые игроки в системе не только европейской, но и евроатлантической безопасности. С такой позицией не согласна Россия. Ведь она не только не способствует глубокому понимаю причин текущего кризиса системы евробезопасности, но и выработке дальнейших направлений ее трансформации с прицелом на формирование евроатлантической системы, разумеется, с участием России. Если сравнить ситуацию начала 90-х годов ХХ века и ситуацию конца «нулевых» ХХI века, то можно легко увидеть, что по всем параметрам европейская безопасность расшаталась. Это касается и размывания режима контроля над вооружением, и деградации ОБСЕ, и нераспространения ядерного оружия, и роста количества несостоявшихся государств. Это касается и общего падения управляемости мировой политики и мировой экономики, что подтвердил мировой экономический кризис 2008-2009 гг. Двадцать лет назад, после завершения «холодной войны», казалось бы, были созданы все условия для формирования нового, более справедливого мирового порядка. В начале 90-х годов ХХ века Россия вышла из Советского Союза, встала на путь демократического развития, начала либеральные экономические реформы. Во внешней политике она провозгласила партнерство с Западом, в качестве главного внешнеполитического вектора была обозначена интеграция в мировое сообщество. Помнится, в те годы кто-то из российских руководителей даже публично заявлял, что у России нет национальных интересов, отличных от интересов Запада. Как бы то ни было, но тогда был положен конец идеологическому противостоянию между Востоком и Западом, была принята Парижская хартия для новой Европы, которая провозглашала формирование европейского пространства безопасности без разделительных линий. Никакого соперничества на постсоветском пространстве между ЕС и Россией тогда не наблюдалось. НАТО была провозглашена в качестве партнерской организации всех новых независимых государств. Действовали Договор об обычных вооруженных силах в Европе, Договор о ракетах средней и меньшей дальности, Договор по ПРО, Договор СНВ-I. В начале 90-х годов Россия и Соединенные Штаты начали деликатные консультации по вопросам Глобальной системы защиты, т.е. о будущей совместной архитектуре противоракетной обороны. ОБСЕ всеми воспринималась как универсальная организация, вокруг которой и должна формироваться архитектура европейской безопасности. Чуть позже было заключено Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС 259 (СПС). В то время США являлись признанным лидером мирового сообщества: с этим не спорила даже ослабленная и на некоторое время потерявшая внешнеполитические ориентиры Россия. В Европе действовал «тандем» Франция – Германия, который был основным мотором евроинтеграции. Региональные конфликты, конечно, имели место, но создавалось впечатление, что они вполне управляемы и контролируемы. Теперь – ситуация конца «нулевых». В России проведены либеральные реформы, но в области политической демократии, как нам говорят наши европейские партнеры, наметилось попятное движение. В России была создана модель так называемой управляемой демократии, которая означает выстраивание декоративных демократических институтов при произволе властей. Во внешней политике партнерство с Западом поставлено под вопрос. Россия подчеркивает, что ее национальные интересы могут серьезно отличаться и не совпадать с интересами западных стран. Вместо идеологического противостояния возобновляется противостояние геополитическое, в том числе на постсоветском пространстве между Россией и ЕС. Парижская хартия для новой Европы выброшена в мусорное ведро. В Европе обозначаются четкие разделительные линии. В этих условиях, не в последнюю очередь после трех волн106 расширения Североатлантического альянса, партнерство между Россией и НАТО тоже поставлено под вопрос. Получается, что мы снова живем в биполярном мире – Россия и все остальные. ОБСЕ, вопреки своему мандату, превращается, по существу в антироссийскую организацию. В декабре 2007 года истекает срок Соглашения о стратегическом партнерстве и сотрудничестве, а перспективы заключения нового договора становятся весьма туманными. Соединенные Штаты как мировой полицейский проваливаются в Афганистане и полностью провалились в Ираке. Франко-германский тандем уже не работает. Договор по ПРО разрушен США. Договор об обычных вооруженных силах в Европе, который в целом обеспечивал предсказуемость военно-политической ситуации, достаточное стратегическое предупреждение и, по существу, устранял опасность внезапного нападения, не действует. Происходит упадок всего режима контроля над вооружениями, с таким трудом созданный в годы «холодной войны». В Европе возникают серьезные региональные конфликты, в первую очередь на Балканах, на Кавказе, появляются замороженные конфликты, несостоявшиеся государства и т.д. На региональном и локальном уровнях возрастает опасность межгосударственных вооруженных конфликтов и их неконтролируемой эскалации. Перспектива обострения и увеличения числа внутригосударственных конфликтов становится более вероятной, а в Первая волна – вступление в НАТО Польши, Венгрии и Чехии в 1998 г.; вторая – Литвы, Латвии, Эстонии, Словакии, Словении, Румынии и Болгарии 2001 г.; третья – Хорватии и Албании в 2009 г., возвращение Франции в военную организацию НАТО в 2009 г. 106 260 ряде случаев – превращается в реальность. Очаги потенциального противостояния появляются на Балканах, а также на постсоветском пространстве (Ферганская долина, Крым, Приднестровье, Абхазия, Южная Осетия, Джавахетия, Нагорный Карабах). В результате на европейском континенте мире нарастает дестабилизация и даже хаос. Какой из этого следует вывод? Положение дел в области европейской безопасности за последние двадцать лет ухудшилось. Европейская безопасность превратилось в своего рода «лоскутное одеяло». Анализ этой ситуации, как представляется, и привел Д.Медведева к пониманию того, что нужно что-то менять. Либо создавать новую архитектуру европейской безопасности, либо совершенствовать ту, которая есть. Ведь нынешняя архитектура, справедливо констатирует Президент РФ, «несет на себе отпечаток идеологии, унаследованной от прошлого», ей «мешают структуры, запрограммированные на воспроизводство блоковой политики». Кроме того, по мнению Д.Медведева, новая архитектура призвана дать экономию на военных расходах, без которой «нам не изыскать ресурсы, необходимые для ответа на реальные вызовы, такие как нелегальная иммиграция, изменение климата и глобальная безопасность». Как подчеркнул министр иностранных дел РФ С.Лавров на пресс-конференции по итогам Ежегодной конференции ОБСЕ по обзору проблем в области безопасности 23 июня 2009 г., «Полагаем, что идея Договора как раз и направлена на то, чтобы устранить системные проблемы, отсутствие решения которых сковывает наши действия по многим направлениям, прежде всего, по вопросам обеспечения безопасности во всех ее аспектах, будь то принципы, на которых строятся основы безопасности, будь то контроль за вооружениями в Евро-Атлантике, будь то подход к урегулированию конфликтов, будь то подходы к более эффективной борьбе с новыми вызовами и угрозами. Все эти блоки предлагается зафиксировать в том Договоре, с инициативой заключения которого выступил Президент Д.А.Медведев». Второе соображение, которое, на наш взгляд, лежит в основе предложений Президента РФ, связано с кризисом американского лидерства. Можно уверенно констатировать: попытка установить американский мировой порядок – во всяком случае, на данном этапе - потерпела крушение. Такой порядок не имеет перспектив в качестве безальтернативной тенденции мирового развития. Дальнейшие попытки его навязывания миру встретят еще большее сопротивление со стороны других субъектов международных отношений. Третье соображение Президента РФ, как представляется, связано с тревогой по поводу судьбы международного права. 261 Мировой порядок, основанный на международном праве, по существу был разрушен еще в 1999 году агрессивным нападением НАТО на Югославию. Поэтому действия международных террористов против самих США 11 сентября 2001 года, строго говоря, произошли уже в ситуации рухнувшего мирового порядка, когда нарушать, с точки зрения права, уже было нечего. Иными словами, террористы действовали на основе реального прецедента 1999 года, в целом принятого и одобренного мировым «цивилизованным» сообществом. В свою очередь, и военные действия США в Ираке и в Афганистане происходят в условиях, когда мировой порядок, основанный на международном праве, уже давно не действует. В результате сегодня весь мир лишний раз убедился в том, что человечество вступило в новый век, в котором, как и раньше, главенствующими являются не принципы разума и гуманизма, и даже не нормы международного права, а фактор силы, который делает мир еще более хрупким и беззащитным. Инициатива Д.Медведева своевременна поэтому и в том отношении, что речь в ней идет о подтверждении соблюдения ранее принятых обязательств, в том числе, касающихся норм международного права. Как подчеркнул министр иностранных дел РФ С.Лавров на пресс-конференции по итогам Ежегодной конференции ОБСЕ по обзору проблем в области безопасности 23 июня 2009 г., «Мы за то, чтобы в новом Договоре среди важнейших принципов международного права однозначно подтвердить уважение суверенитета, территориальной целостности всех его участников, невмешательство во внутренние дела и, конечно же, принцип неделимости безопасности, чтобы никто не обеспечивал свою безопасность за счет безопасности других. Этот принцип провозглашен на высшем политическом уровне в качестве политического обязательства. Но политический характер данного обязательства явно недостаточен, его надо сделать юридически обязывающим. Это главный вопрос, который мы поставили перед нашими партнерами: готовы ли вы сделать принцип неделимости безопасности юридически обязывающим и универсально применимым в Евро-Атлантике? Надеюсь, что мы услышим ответ, потому что пока от этого главного вопроса наши партнеры уходят». Итак, мир изменился, он стал менее безопасен, появились новые вызовы и угрозы, против которых прежние механизмы не работают, в худшую сторону изменилась обстановка в Европе. Это первая группа аргументов, которые, как представляется, лежат в основе инициативы Д.Медведева о новой архитектуре европейской безопасности. «Выдвинув идею заключения нового Договора о европейской безопасности, - подчеркнул он в своем выступление на 64-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 24 сентября 2009 года, - Россия предложила по-новому посмотреть на эту проблему и, прежде всего, 262 отказаться от устаревших подходов. Мы все надеемся на то, что холодная война уже позади. Но мир не стал более безопасным. Сегодня нам нужны действительно современные решения. И нужны чёткие юридические рамки уже имеющихся политических обязательств. Не декларации, не призывы, не демагогия, а именно чёткие юридические рамки, в том числе закрепляющие принцип, который существует и в международном праве: не обеспечивать свою безопасность за счёт безопасности других». Вторая группа аргументов связана с тем, что они отражают неудовлетворенность России своим местом и ролью в формирующемся мировом порядке, в том числе в Европе. Россия сегодня представляют собой существенно другой международный субъект по сравнению с тем, какими она была двадцать лет тому назад. В начале 90-х годов Россия была в глубоком экономическом кризисе и цивилизационном шоке после распада СССР. В Европе Россия воспринималась тогда чем-то вроде этакой «большой Польши», к которой вполне можно было применять те же критерии и стандарты, что и по отношению к странам Центральной и Восточной Европы. Со своей стороны, Россия воспринимала Европу в качестве успешной интеграционной структуры, в которую она была готова влиться даже на правах «смиренного ученика». Сейчас ситуация стала принципиально иной. Евросоюз, как полагают многие в России, находится в состоянии глубокого кризиса, связанного с его расширением и неспособностью быстро «переварить» новые страны-члены. А провал Евроконституции высветил к тому же кризис его идентичности. Россия же, напротив, вышла (или уверенно выходит) из кризиса, с каждым годом все прочнее ощущая себя самодостаточным и самостоятельным центром силы. Реальный политический и экономический вес России за последние двадцать лет серьезно вырос, и Россия ставит вопрос о том, что ее потенциал для решения ключевых вопросов европейской безопасности не соответствует той роли и месту, которое она сейчас занимает. Это вполне логичная и обоснованная постановка вопроса: Россия уже не пассажир в корабле общеевропейской безопасности, а полноправный участник и должна получить то место, которое соответствует ее экономическому и политическому потенциалу. Ключевым регионом мира, определяющим глобальную безопасность, остается Евразия. Принципиально важное положение состоит в том, что Россия как евразийская страна не может быть каким-то второстепенным партнером, если от нее ждут действенного участия в борьбе новыми вызовами и угрозами, включая транснациональный терроризм на этом важнейшем пространстве. С другой стороны, Россия сегодня, как представляется, в большей мере, чем двадцать лет назад осознает европейское измерение своей национальной 263 идентичности. Для российского общества абсолютно очевидно, что Россия является частью Европы. Конечно, в геополитическом плане Россия – евразийская страна, но в культурном отношении, да и в политическом – это, безусловно, страна европейская. Европейская идентичность России в политическом и культурном измерении сомнению не подлежит. И в Европе с этим мало кто спорит – разве только Польша и страны Балтии. Кроме того, российское руководство год назад, наконец, сформулировало долгосрочную Стратегию развития России на период до 2020 года. Эта стратегия была подтверждена Стратегией национальной безопасности, которую президент РФ утвердил 12 мая этого года. И главный пафос этой Стратегии состоит в том, что Россия должна преодолеть сырьевую ориентацию своей экономики и перейти на инновационный тип развития. Если такая стратегия действительно является просчитанной, обоснованной и серьезной, а в этом у нас сомнений нет, то совершенно очевидны наши приоритеты во внешней политике. Главный внешнеполитический замысел «Стратегии-2020» состоит в том, чтобы Россия стала частью технологического и инновационного пространства Большой Европы. Если за основу национального проекта принимается движение в сторону перехода к инновационному пути развития и построению постиндустриального общества, то становятся совершенно очевидными и наши внешнеполитические приоритеты. В вопросах внешней политики следует ориентироваться прежде всего на те страны, которые уже перешли на инновационный тип развития и построили постиндустриальное общество, а также на государства, находящиеся в едином с Россией культурном и ценностном поле. Это прежде всего Америка и страны Европы. И потому европейский вектор движения страны является наиглавнейшим. Такая линия, разумеется, не исключает элементов здорового консерватизма в вопросах внешней политики (будь то американское или европейское направление), жесткого отстаивания российских национальных интересов, как геоэкономических, так и геополитических, в диалоге с Западом. Кроме того, будучи евразийской державой, Россия, безусловно, обречена взаимодействовать со всеми крупными геополитическими субъектами, которые ее окружают, — и с КНР, и с Индией, и с Ираном, и с арабскими странами, и с Турцией и т.д. Но главным вектором движения России может быть только один — Большая Европа без разделительных линий, в которой Украина, например, не стояла бы перед выбором — Россия или Европа. Аргумент, что «Россия слишком велика для Европы», по меньшей мере несерьезен для ХХI века. Симптоматично, что даже З. Бжезинский не сомневается в европейском будущем России. 264 В конце 2004 г. он заявил: «…будущее России для меня очевидно. Россия станет демократией и полностью повернется к Западу. Последние события на Украине ускорят эту тенденцию. Безопасность и демократические свободы России зависят от продолжающей подниматься Европы. Конечно, то, о чем я говорю, произойдет не завтра и не в следующем году».107 Интеграция в Большую Европу, понятное дело, не означает передачу национального суверенитета Евросоюзу. Это предполагает другое: совместную работу по формированию объявленных «четырех общих пространств» — внешней безопасности (кстати говоря, упомянутое пространство на самом деле не может быть ограничено Европой; оно состоится лишь как евроатлантическое, т.е. как общее пространство безопасности России, ЕС и США), внутренней безопасности и правопорядка, экономического пространства и пространства культуры, образования и науки (разумеется, не ценой односторонних уступок со стороны России). Причем сами «общие пространства» — это не самоцель, а лишь платформа для решения общих вопросов. 108 Именно при подобном понимании возможны такие совместные проекты, как, например, развитие Калининградской области. В этой связи следует переосмыслить и такую внешнеполитическую установку, на которой настаивают некоторые наши эксперты, как «особый путь развития», отличный от развития Большой Европы. Путь развития у нас один, если мы сами претендуем на то, чтобы быть частью Большой Европы. Недопустим отрыв России от Европы, в том числе и в свете усиления «внеевропейских рисков». Сближение и интеграция с Большой Европой не означает, однако, полного слияния с ней. Россия должна сохраниться как уникальная ветвь европейской цивилизации. Более того, именно этим она и интересна Большой Европе. Таковая составляющая, собственно говоря, и делает Европу — Большой. Следует помнить, что Россия, будучи неотъемлемой частью европейской цивилизации, в то же время является особым смысловым пространством. Она — оппонент Запада в глобальном развитии в рамках единой цивилизационной парадигмы. Однако, являясь альтернативной по отношению к западной, российская цивилизация не антагонистична и не враждебна к ней (хотя ее кое-кто и пытается выдать за таковую). И Россия, и Запад — лишь составные части общеевропейского, а еще шире — общечеловеческого Универсума, который не имеет ничего общего с унифицированным человечеством. Коммерсант. 11.10.04. Есть, правда и другая точка зрения на этот счет, высказанная С.Карагановым: «Не стоит повторять опыт выработки хорошо звучащих, но уже забытых всеми, кроме их авторов, четырех «дорожных карт». Они прикрыли проблемы, но не дали почти ничего для движения вперед». - "Российская газета" - Федеральный выпуск №4786 от 6 ноября 2008 г. 107 108 265 В этом, кстати говоря, и философские основы российской позиции в отношении евроатлантических структур международной безопасности, которые ни в коем случае нельзя размывать. Дав «добро» на расширение западных структур (НАТО) без своего участия, Россия согласилась бы с тем, что российское смысловое пространство периферийно по отношению к западным смыслам. Подав заявку в западные (не модернизированные) структуры, Россия признала бы, что лишена собственного смысла, своей идентичности. Большая Европа – это в первую очередь тот «треугольник», о котором говорил Президент РФ еще в Берлине: это, собственно, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки и Россия. Эти три субъекта международных отношений, как подчеркивал Д.Медведев, объединяют общечеловеческие ценности. Действительно, это ветви единой христианской цивилизации, и никто из серьезных философов, историков и культурологов, таких как О.Шпенглер или А.Тойнби, этого не отрицал. Наши же партнеры нередко по-прежнему строят в Европе искусственные разделительные линии, несмотря на то, что вместе с ними мы «холодную войну» похоронили много раз. Эту логику нужно преодолеть, и призыв сделать это является важной составной частью инициативы Д.Медведева. Кроме того, основные тенденции мирового развития (возвышение Азии, всплеск антизападного исламистского экстремизма, транснациональный терроризм, распространение ядерного оружия и т.д.) таковы, что либо евроатлантическая цивилизация будет едина, либо она погибнет по частям. Конечно, европейские страны, страны Евросоюза как зрелые демократии испытывают некоторые сложности, когда имеют дело с незрелыми демократиями, к каковым относится Россия. В России во многом сложился авторитарный режим, отрицать это невозможно. А переход к инновационному типу развития предполагает зрелые демократические институты. Инноваций без демократии не бывает, это показал опыт истории. И совершенно очевидно почему: инновации рождаются в свободной конкурентной среде, субъектом инновационного развития являются свободные и творческие личности, которые мотивируются иными стимулами, по сравнению с экономиками нелиберального типа. До создания такой среды в России еще далеко. Тем более, что в последние двадцать лет Россия создавала и пестовала отнюдь не инновационную элиту, а элиту сырьевую. Сырьевая элита по определению не может породить инновационную волну. А для полноценного и равноправного диалога с Европой нужна элита инновационная, которой в России пока нет. Ясно и то, что если мы говорим 266 об инновационном развитии всерьез, то нынешнюю политическую систему, которая является «управляемой демократией», необходимо будет менять. Здесь, однако, важно не упускать стратегическую перспективу. Важно понимать неизбежность интеграции России в условиях глобализации в мировую экономику и, в частности, в общеевропейское экономическое, правовое, гуманитарное и военно-политическое пространство. Эти задачи взаимосвязаны и требуют от России перехода к инновационному типу развития, связанному с разработкой и внедрением передовых наукоемких технологий, которые позволили бы российскому обществу совершить прорывной скачок в постиндустриальную эпоху. Потенциал России в этой области оценивается в мире как достаточно высокий, в то же время, реализация этого потенциала затруднена из-за отсталости существующих в России форм ведения бизнеса и государственного регулирования экономической деятельности, а также крена в сторону сырьевой специализации. Очевидно также, что без серьезного партнерства с развитыми странами Европы успешный переход России к инновационному типу развития невозможен. Большой Европы без России быть не может. Но и Россия не может жить вне Большой Европы, она зависит от Большой Европы, – не по энергетике, а по экономике, по инновационному пространству, частью которого Россия и хочет стать. Поэтому здесь уместно говорить в перспективе о некотором стратегическом размене. Энергетика – в обмен на инновации, в обмен на включение России в инновационное европейское пространство. Это было бы вполне справедливо. К сожалению, такой размен не обсуждается на саммитах Россия – ЕС. На наш взгляд, пора включить этот вопрос в двустороннюю повестку дня. Есть и еще одна сторона этого вопроса, на которую обратил внимание С.Караганов: «Действуя в отрыве друг от друга и тем более соперничая, Россия и Европа, скорее всего, не будут способны претендовать на роль первоклассных центров силы будущего миропорядка, сопоставимых с США и Китаем, и станут объектами политики внешних сил. В силу взаимодополняемости экономического, политико-дипломатического, военнополитического и геополитического потенциала сторон подобным полюсом может стать только союз России и ЕС». Кроме того, «Союз Европы может решить проблему искусственного «выбора» между Россией и Европой для стран, находящихся между ними: 267 Украины, государств Закавказья и бывшей советской Центральной Азии, наконец, Турции».109 Третья группа аргументов. Изменились отношения между Россией и западным трансатлантическим сообществом, что дает основания достаточно реалистично оценивать постепенное формирование новой архитектуры европейской безопасности. Эти отношения прошли серьезное испытание в 2004-2008 гг. События этих лет показали, что несмотря на временное охлаждение отношений, угрозы возврата к «холодной войне» сегодня нет. И хотя риторика «холодной войны» использовалась с обеих сторон, желания возвращаться к ней ни у кого сейчас нет, да и ресурсов - ни у России, ни у Запада - чтобы вернуться к биполярному противостоянию, тоже нет. Нет такого желания ни у политического руководства России, ни у политического руководства западных стран, ни у наших народов. А к конфронтационной риторике следует относиться спокойно, во многом она ориентирована на внутреннего потребителя. Правда Россию упрекают в том, что в эти годы она приостановила свое участие в Договоре об обычных вооруженных силах в Европе. Но это был совершенно логичный шаг, поскольку Договор уже не действовал или действовал только в отношении России. В этих условиях Россия даже не сказала, что она выходит из ДОВСЕ, хотя имела полное право это сделать в соответствии со статьей, имеющейся в Договоре, как это сделали американцы в отношении Договора по ПРО. Россия лишь приостановила свое участие до выяснения ситуации. Более того, на дипломатическом уровне она делает все, чтобы возобновить действие ДОВСЕ. Конечно, в нынешних условиях о возврате к тому Договору, который был заключен двадцать лет назад, даже в его адаптированном виде, речь идти не может. Сейчас требуется ДОВСЕ-2 с новым поколением мер доверия, новыми правилами подсчета, новыми процедурами инспекции, контроля и т.д. Но это – часть общей повестки дня по обсуждению новой архитектуры общеевропейской безопасности. Изменилось и отношение России к НАТО. Ни в одном официальном документе – ни в Концепции внешней политики 2008 года, ни в Стратегии национальной безопасности 2009 года – не найти слов, что «НАТО является военной угрозой для России». Более того, даже российские военные прекрасно понимают, что вероятность военного конфликта России с НАТО равна нулю. Другой вопрос, что если на наших границах находится самая мощная в истории человечества военная организация, военный блок, то лица, которые отвечают за безопасность и оборону страны, в частности, в Министерстве обороны, в 109 "Российская газета" - Федеральный выпуск №4786 от 6 ноября 2008 г. 268 Министерстве иностранных дел, в других ведомствах, должны этот фактор учитывать. Они просто честно выполняют свою работу. Россия, на наш взгляд, стала понимать и то, что расширение НАТО – это не столько угроза, сколько цивилизационный вызов для России, поскольку оно приводит к тому, что создаются разделительные линии между Россией и Европой. Процесс расширения НАТО создает у российской элиты впечатление, что Россию выталкивают из евроатлантического сообщества, из Большой Европы, частью которой Россия себя считает. Однако логика расширения НАТО, сегодня, похоже, уперлась в тупик, о чем совсем недавно написал З.Бжезинский: «Дабы сохранить свою историческую релевантность, НАТО не может до бесконечности расширяться в мировых масштабах... Усилия, направленные на создание такого альянса, способны, кроме того, уничтожить трансатлантическую идентичность НАТО».110 Важные позитивные сдвиги наметились, как представляется, и в сознании лидеров трансатлантического сообщества. Администрация Б.Обамы продемонстрировала свою решимость учитывать интересы России, вести с ней конструктивный диалог по проблемам международной безопасности. США притормозили планы приема в НАТО Украины111 и Грузии, возобновили переговоры с Россией о ядерном разоружении, объявили об отказе от развертывания третьего позиционного района ПРО в Европе.112 И хотя все эти решения были весьма прагматичными, они, разумеется, учитывали интересы безопасности и озабоченности Москвы. Новый генеральный секретарь НАТО А.Расмуссен в середине сентября с.г. призвал к налаживанию новых отношений с Россией. Он признал, что разногласия между альянсом З.Бжезинский. Повестка дня для НАТО. Россия в глобальной политике. №4, 2009. Администрацию Дж.Буша не слишком волновало, что большинство украинцев не хочет в НАТО, а для администрации Б.Обамы это оказалось важно. 112 Принятое президентом Б.Обамой в середине сентября с.г. решение об отказе от планов администрации Буша разместить 10 ракет-перехватчиков в Польше и радар в Чешской Республике было основано на новых разведывательных оценках, сделанных в мае, в которых говорится о том, что Иран замедлил разработку своих межконтинентальных баллистических ракет, с помощью которых может быть нанесен ракетный удар по территории США. Вместо этого, подчеркивается в докладе ЦРУ, Иран сосредоточил свое внимание на ускоренном производстве ракет с меньшим радиусом действия, которые могут применяться для нападения на Израиль, а также другие страны региона, где размещены вооруженные силы США. Одновременно американцы пояснили что новый план с использованием размещаемых на морских судах радаров Aegis и связанных с ними ракет-перехватчиков Standard, может стать прочной системой, способной противостоять существующим вызовам и в первую очередь защитить союзников по НАТО. В связи с этим они предложили размещение установок SM-3 (Standard missile-3) и комплексов Пэтриот в Польше и командных и контрольных элементов в Чехии. Для отражения же возможной угрозы со стороны Ирана основную ставку американцы по-прежнему делают на ракеты-перехватчики ПРО, расположенные на Аляске и в Калифорнии. Интересно, что через две недели после объявленного решения США по элементам ПРО в Европе Тегеран согласился открыть для международной инспекции свой завод по обогащению урана, расположенный рядом с городом Кум, и отправлять большую часть своего открыто задекларированного обогащенного урана в Россию. Можно предположить, что за этими событиями стоит некая «пакетная» договоренность между Россией и США. 110 111 269 и Россией сохраняются, но заявил, что, как и в любом настоящем партнерстве, «мы должны учитывать, что и у России есть законные интересы безопасности». 113 Что касается западноевропейцев, то они сегодня начинают играть более активную роль в решении вопросов безопасности, понимая, что, во-первых, эти вопросы нельзя отдавать на откуп «старшему партнеру» в условиях кризиса американского лидерства, а, во-вторых, что все вопросы безопасности, затрагивающие интересы Европы, США и России, так или иначе взаимосвязаны. Например, процесс противодействия распространению ядерного оружия, которым в равной степени озабочены и США, и Западная Европа, и Россия (и в частности, успех предстоящей в 2010 г. Конференции по рассмотрению действия Договора о нераспространении ядерного оружия), непосредственно связан в том числе и с тем, как решаются проблемы сокращения стратегических наступательных вооружений между Соединенными Штатами и Россией. А что касается нового договора по СНВ – здесь прямая связь с ПРО. Когда начались разговоры о том, что необходимо возобновить переговоры по контролю над ядерными вооружениями и что нужен новый договор по СНВ, Б.Обама, еще не будучи президентом, озвучил цифру в1000 боезарядов, до которой можно сокращать СНВ с обеих сторон. На переговорах обозначился уровень в 1500 боезарядов, и это как раз было связано с нерешенной проблемой по противоракетной обороне. Если бы при администрации Буша не затеяли разговор по поводу развертывания элементов стратегической ПРО в Европе, то, наверное, можно было идти на более глубокие сокращения. И позиция европейцев, когда решение этой проблемы отдали в руки американцев, поляков и чехов, была не совсем правильная, что теперь в Европе, похоже, осознали. Ведь элементы стратегической ПРО в Европе не предназначались для защиты Европы от угрозы со стороны Ирана в случае ее возникновения, хотя будет ли эта угроза реальной, до сих пор неизвестно. Эти элементы предназначались для защиты Америки, а должны были размещаться в Европе. Сейчас администрацией Б.Обамы приняты важные решения по сокращению бюджета в части элементов противоракетной обороны и по закрытию ряда программ вообще. Если их проанализировать, то получится, что элементы стратегической ПРО на территории США ограничиваются количественно даже меньше того уровня, который был предусмотрен Договором по противоракетной обороне 1972 года. (Спрашивается, зачем из него выходили?) Ряд программ отменен, в том числе и размещение элементов стратегической ПРО в Европе. Возможно, этому способствовала более активная позиция таких крупных европейских держав, как Германия и Франция. 113 The Huffington Post. 16.09.09. 270 В принципе сегодня американская система противоракетной обороны идет по пути развития региональных систем, т.е. той же европейской ПРО на театре военных действий. Это те вопросы, которые мы в свое время совместно отрабатывали по линии Россия – НАТО и в рамках двусторонних переговоров Россия – Соединенные Штаты. Они, действительно, имеют отношение к тем угрозам, которые реально могут возникнуть. В этой связи следовало бы вспомнить предложения России 1997 года. Они включали в себя не только вопросы, связанные с использованием двух российских радиолокационных станций (одна - на территории Азербайджана, вторая – в Армавире), в них шла речь и о центрах обмена информацией. Один центр в Москве (по нему когда-то был подписан меморандум, правда, он не был открыт) и второй центр в Брюсселе. Они как раз предназначены для того, чтобы осуществлять оценку обстановки, выявлять ракетные угрозы и в связи с этим принимать решения о развертывании тех подвижных комплексов противоракетной обороны, которые имеются и у России, и у США, и у европейцев, в зависимости от того, откуда возникает угроза. То есть, предлагался формат совместного управления. А те документы, которые были подписаны по центру обмена данными более десяти лет назад, предусматривали участие в их работе любых государств, которые в этом заинтересованы. И это предложение в принципе остается в силе, но оно нуждается в поддержке и других государств, в том числе европейских. Для начала следует провести совместную оценку ракетных угроз, о которой президенты России и США договорились еще в июле 2009 г., что и позволило бы в перспективе создать Центр по обмену данными для взаимного оповещения об испытательных запусках ракет с участием европейцев. Наконец, говоря о перспективах будущих переговоров о новой архитектуре европейской безопасности следует упомянуть еще один немаловажный фактор, создающий предпосылки для их успеха. Это мировой экономический кризис, объективно способствующий формированию платформы общих интересов стран евроатлантического региона и кооперационных моделей решения ключевых проблем мировой политики. Возможный формат переговоров Инициатива Д.Медведева, конечно, имеет пока некоторые недостатки и неясности. И это вполне закономерно, поскольку обсуждение этого масштабного и многопрофильного вопроса только начинается. К сожалению, эта инициатива не была конкретизирована с самого начала, и поэтому была воспринята нашими партнерами, как очередная попытка упразднить НАТО. Только потом, спустя полгода, Д.Медведев 271 разъяснил, что Россия не ставит вопрос о роспуске уже имеющихся и действующих организаций в области европейской безопасности. Кроме того, западные и отечественные эксперты отмечают, что в этой инициативе по существу нет ничего нового, в том числе нет ничего нового в тех элементах будущей новой архитектуры европейской безопасности, которые были переданы нашим партнерам. Речь идет, собственно говоря, о подтверждении ранее принятых обязательств, в том числе и тех, которые были приняты в Парижской хартии для новой Европы. Там все эти элементы есть. Другое дело, что Хартия была забыта. Но сегодня еще раз подтвердить эти обязательства, которые составляют корпус международного права (все эти элементы есть и в Уставе ООН) было бы небесполезно. В предложениях Д.Медведева пока не прописан механизм реализации. Но это тоже понятно. Этот механизм должен быть выработан в ходе переговоров, если и когда они начнутся. Неясен и переговорный формат, хотя Президент РФ предложил провести общеевропейский саммит, на котором можно было бы дать старт процессу разработки нового договора, подчеркнув, что все государства Европы должны участвовать в нем в своем национальном качестве, оставив блоковые и иные групповые соображения за дверью. Очевидно и понятно желание наших партнеров использовать для обсуждения инициативы Д.Медведева формат ОБСЕ. Но формат ОБСЕ – уже сам по себе очень сложный переговорный формат. И если мы в этот формат добавим других акторов, а именно НАТО, ЕС, ОДКБ, то переговоры могут стать практически невозможными. Во всяком случае невозможным будет быстрый выход на конкретные договоренности. Кстати, ни ОДКБ, ни НАТО пока еще не уполномочили своих переговорщиков вести переговоры от их лица, т.е. это не те юридические субъекты, которые могут вести переговоры. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) была создана в 1994 г. на саммите европейских стран в Будапеште на базе ранее существовавшего Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Тогда Россия и ряд других стран надеялись на то, что данная организация превратится в основу системы коллективной европейской безопасности. Этого, однако, не произошло. Изначально заложенная в концепцию ОБСЕ функция форума для равноправного политического диалога и принятия коллективных решений по общим для всех государств-участников вопросам европейской безопасности во всех трех ее измерениях (военно-политическом, экономическом и гуманитарном) реально атрофировалась. 272 Все эти годы ОБСЕ демонстрировала свою растущую политическую беспомощность. К тому же она оказалась неспособна создать собственную военносиловую компоненту, без которой участвовать в решении проблем европейской безопасности, было, конечно же, невозможно. ОБСЕ осталась «мандатом без силы». Все красивые предложения и программы, выдвигаемые Россией в 90-е гг. прошлого века, в целях трансформации ОБСЕ в этом направлении были заблокированы нашими американскими и европейскими партнерами, которые сделали ставку не на ОБСЕ, а на НАТО.114 К тому же, не без помощи наших бывших «союзников», им удалось во многом превратить ОБСЕ в антироссийскую организацию. США и ряд других западных стран свели деятельность ОБСЕ к роли одностороннего инструмента обеспечения своих внешнеполитических интересов в отношении других государств-участников этой организации. Речь идет прежде всего о воздействии на процессы в СНГ, попытках переустройства “европейской периферии” по навязываемым извне лекалам, давления на государства-нечлены НАТО и ЕС в целях изменения вектора их политической ориентации вплоть до смены правящих режимов, вытеснения России из переговорно-миротворческих форматов урегулирования “замороженных конфликтов”. В этих целях велась линия на консервацию институциональной “рыхлости” ОБСЕ, доставшейся в наследство от ее “конференционного” (периода СБСЕ) прошлого и выражавшейся в “вольнице” действующего председательства Организации, ее институтов и полевых присутствий, многие вопросы деятельности которых попросту не выносились на рассмотрение коллективных межправительственных органов (Постсовета и СМИД). Некоторые из этих институтов, в особенности Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), открыто претендовали на некую автономию от государствучастников ОБСЕ, имея в виду сохранить возможность для политически пристрастного “мониторинга” процессов, в т.ч. электоральных, в странах, расположенных “к востоку от Вены”. На наш взгляд, ОБСЕ не оправдала надежд всего трансатлантического сообщества, включая Европу, Америку и Россию, поскольку не стала действительно всеобъемлющей системой общеевропейской безопасности, а именно этот замысел и был заложен в мандат ОБСЕ. ОБСЕ все эти годы, к сожалению, работала только по третьей корзине, а по вопросам безопасности сделала очень мало. Причины здесь очевидны, наши западные партнеры стали строить безопасность не вокруг ОБСЕ, т.е. той организации, которая имела мандат, но не имела силы, а вокруг той Все основополагающие документы ЕС – Маастрихтский договор )1992 г.), Амстердамский договор (1997 г.) и Лиссабонский договор (2007 г.) – последовательно возлагали ответственность за оборону Европы на НАТО. 114 273 организации, которая имела силу, но не имела мандата, а именно – вокруг НАТО. Преодоление этого «натоцентризма» является одной из проблем построения новой архитектуры европейской безопасности. В целом же, на наш взгляд, России не стоит тратить на ОБСЕ серьезные политикодипломатические ресурсы. Но и выходить из нее, хлопнув дверью, как предлагают некоторые наши политики и эксперты, было бы политически контрпродуктивно. Важно использовать потенциал этой маргинализированной (не нашими усилиями) уже организации для защиты наших интересов при решении вопросов кризисного урегулирования (там, где это возможно), профилактики региональных конфликтов, соблюдении прав человека, прежде всего русскоязычного населения в странах Балтии. Если политика Запада в отношении ОБСЕ изменится, то в перспективе она могла бы стать центром разработки модели евробезопасности, международно признанных принципов миротворческой деятельности, инициатив области ограничения гонки вооружений и разоружения на европейском континенте. Больших надежд, однако, на это возлагать не стоит. Другого подхода, на наш взгляд, требует НАТО. Отношение России к НАТО, которое было крайне противоречивым и непоследовательным в последние двадцать лет, должно быть основано на прагматизме и политической целесообразности. С одной стороны, очевидно, что НАТО – это продукт и рудимент «холодной войны», ставший уже к моменту распада СССР политическим анахронизмом. С другой стороны, надо исходить из сложившихся реалий - альянс остается геополитическим и силовым фактором, влияющим на ситуацию в сфере безопасности у наших границ. По своему духу и букве Североатлантический альянс остается замкнутым военным блоком, в котором доминируют США. При этом США весьма искусно используют этот инструмент в качестве средства политического давления и на своих союзников, и на Россию. Поэтому наши отношения с НАТО – это, в первую очередь, российскоамериканские отношения. В отличие от ООН, которая создавалась как кооперационная организация международной безопасности стран-победительниц во Второй мировой войне в момент, когда для послевоенного сотрудничества между этими странами, казалось бы, имелись весьма серьезные основания, Вашингтонский Договор, учредивший НАТО, был подписан 4 апреля 1949 г. уже в разгар холодной войны, превративший СССР и США в непримиримых противников. После завершения «холодной войны», когда под аккомпанемент красивых деклараций о «трансформации» НАТО и вопреки возражениям России, количество стран- 274 членов альянса увеличилось почти в два раза (сегодня их количество насчитывает 28 стран), для российской политической элиты стало совершенно очевидно, что единственная новая политическая миссия НАТО – это ее расширение, причем в сторону России. Кроме того, после "холодной войны" НАТО попыталась переопределить свою миссию концептуально. Поскольку прежний смысл существования этой организации, заключавшийся в противостоянии России, исчез, НАТО теперь работает над «продвижением демократии и обеспечением стабильности». Однако ее успехи в достижении этих целей весьма скромные. И в этом своем аспекте НАТО в основном остается той организацией, которая направлена против России. Основополагающий акт, подписанный в Париже в 1997 году, открывал для Российской Федерации возможность так построить свои отношения с альянсом, чтобы вести дело к изменению характера Североатлантического блока, добиваясь превращения его в элемент общеевропейского механизма безопасности. Он, однако, как и предсказывали многие российские и зарубежные эксперты в 1997 году, оказался лишь красивой декларацией. Созданный тогда совместный Постоянный Совет Россия (ПСС) – НАТО стал лишь «бумажной» организацией, которая не принесла удовлетворения никому. Такое развитие событий подтвердило, что для успешного взаимодействия между Россией и НАТО требуется встречное движение со стороны НАТО в первую очередь в сторону ее обновления, радикальной трансформации. Тогда НАТО могла бы стать военной составляющей формирующейся системы евробезопасности. Созданный вместо ПСС Совет Россия-НАТО пока также не обозначил движения в этом направлении. При всех различиях в тактических и геополитических приоритетах у России и НАТО имеется значительное поле совпадения интересов в реагировании на общие угрозы и вызовы в сфере безопасности – терроризм, региональные кризисы, природные и техногенные катастрофы. В документах альянса неоднократно констатировалось, что партнерство Россия-НАТО является стратегическим элементом в укреплении безопасности на евроатлантическом пространстве. С учетом нарастания серьезных вызовов и угроз международной безопасности в начале ХХI века, стороны будут просто вынуждены искать новые, более эффективные варианты партнерства по противодействию с ними. Для этого надо наладить полномасштабное взаимодействие в рамках Совета Россия-НАТО (СРН), созданного в 2002 г. Большинство отечественных и зарубежных экспертов сегодня полагают, что шансов на заключение полномасштабного, юридически обязывающего договора о новой архитектуре европейской безопасности в рамках ОБСЕ сейчас немного. В настоящее время условий для заключения договора и в других форматах практически 275 нет.115 Даже если такой договор будет заключен, возникнут огромные проблемы с его ратификацией, и на это может уйти не один год. Тем более, если в переговорах будут участвовать все вышеупомянутые организации, а такие новые страны-члены НАТО и ЕС, как Польша, Чехия, Эстония, Латвия и Литва, для которых выстраивание политического кордона между РФ и Западом является своего рода бизнесом, сделают все для того, чтобы не допустить создания системы коллективной безопасности с участием России. Важность и ценность этой инициативы состоит, однако, в том, что она впервые за последние двадцать лет формирует для Европы позитивную, а не негативную повестку дня. И если удастся запустить такие переговоры, это будет большой удачей для всех. Поэтому, на наш взгляд, здесь важен сам процесс. Так, переговоры могут привести к заключению важных секторальных соглашений в области безопасности, что будет выгодно всей Европе. Если переговоры будут идти 10, 15 или 20 лет, ничего страшного здесь тоже нет. Ведь наличие переговоров гораздо лучше, чем их отсутствие. Один из печальных итогов последних 10-15 лет состоит в том, что переговорный процесс по вопросам безопасности был остановлен и по существу разрушен. И не по нашей вине. Администрация Дж.Буша бежала от переговоров по вопросам безопасности, как от чумы. И это нанесло большой ущерб интересам всех. Инициатива Д. Медведева хороша тем, что предлагает возобновить переговоры по ключевым вопросам евроатлантической безопасности. Самое главное, что в этом случае будет создана новая площадка, на которой будут обсуждаться реальные вопросы европейской безопасности. Варианты развития событий В складывающейся ситуации в евроатлантическом регионе развитие событий может пойти по трем сценариям. Первый сценарий – переговоры не начинаются или блокируются разного рода политическими «увязками», и все остается, как есть. Это наихудший сценарий, поскольку в этом случае происходит дальнейшая деградация режима контроля над вооружениями, распространение ядерного и других видов оружия массового уничтожения, диффузия военной силы в виде в том числе и бесконтрольной торговли оружием, попадания этого оружия в руки террористов и т.д. Второй сценарий – переговоры начинаются, однако договор в ближайшее время не заключается, но мы выходим через этот формат на важные секторальные соглашения в области безопасности. При этом может быть заключена некая политическая декларация на 115 См., например, С.Караганов. Взгляд с Востока. Российская газета. 11.09.09. 276 манер Хельсинской, что тоже хорошо, поскольку это будет некое «зонтичное соглашение», в рамках которого переговоры могут продолжаться и дальше. Это хороший сценарий. И третий сценарий – переговоры начинаются, но реальная европейская безопасность и новая архитектура по-прежнему выстраивается вокруг НАТО. Но с участием России. НАТО постепенно трансформируется из закрытого военного блока в миротворческую организацию коллективной безопасности, партнерство с Россией выстраивается через механизм Совета Россия – НАТО (СРН), и полную реализацию того потенциала, который заложен в Римской декларации 2002 г. В этом случае необходима, с нашей точки зрения, серьезная трансформация Североатлантического альянса из закрытого блока в миротворческую организацию с участием России. Естественно, что и Россия в этом случае должна серьезно измениться, я имею в виду облик ее Вооруженных Сил, она должна провести соответствующую военную реформу для того, чтобы вписаться в эту новую архитектуру европейской безопасности. Наиболее оптимальным вариантом было бы сочетание двух последних сценариев, когда параллельно с переговорами и выходом на секторальные договоренности в области европейской безопасности происходит трансформация Североатлантического альянса, и через механизм СРН, который сейчас, похоже, снова заработал, стороны выходят на новый уровень партнерства между НАТО и Россией. В соответствии с Заявлением СРН от 28 мая 2002 года (Римская декларация), стороны договорились предпринимать усилия по сотрудничеству в широком диапазоне проблем международной безопасности. Здесь и борьба против терроризма, и кризисное регулирование, и нераспространение, и контроль над вооружениями и меры укрепления доверия, и взаимодействие в области ПРО на ТВД, и поиск и спасание на море, и сотрудничество между военными и в сфере военных реформ, и чрезвычайное гражданское планирование и реагирование, и новые угрозы и вызовы. Если все предусмотренные Римской декларацией процедуры будут неукоснительно соблюдаться, то они создадут основу для равноправного механизма взаимодействия России и НАТО в вопросах европейской безопасности. Политика России в отношении альянса должна сейчас состоять в том, чтобы, используя имеющиеся возможности и наработки, развивать с ним сотрудничество в целях отстаивания национальных интересов, наращивания возможностей влияния на европейские и международные процессы, трансформации НАТО на выгодных нам условиях и создания предпосылок для вступления России в обновленную евроатлантическую организацию. 277 Трансформация – процесс длительный, он должен развиваться не импульсивно, а поэтапно и осмысленно. При этом Россия способна сама предложить концептуальные основы такой трансформации. В общих чертах они могли бы заключаться в следующем. В доктринальной области она предполагала бы, во-первых, пересмотр провозглашенного в 1991 году принципа обороны в той части, которая предусматривает сохранение потенциала наращивания боевых возможностей блока и перенос акцентов и приоритетов на провозглашенные тогда же принципы диалога и сотрудничества. Вовторых, отказ от подхода к России как к основному фактору риска. В-третьих, переориентацию блока от подготовки всеобщей войны, в том числе с применением ядерного оружия, на подготовку к действиям «по вызову» в интересах прежде всего миротворческих операций под эгидой Организации Объединенных Наций или политических структур европейской безопасности. И, в-четвертых, изменение сути всех стратегических и оперативно-стратегических концепций от ориентации на противоборство по линии Запад-Восток на более универсальный подход, направленный на способность к коллективному реагированию на реальные потенциальные угрозы, вызовы и риски, характерные для современной геополитической ситуации. В области стратегического планирования первоочередными шагами по трансформации НАТО могли бы быть – отход от практики подготовки резервов, рассчитанных на затяжную войну; ограничение масштабов подготовки резервов с потребностями восполнения только сил реагирования; ограничение направленности строительства объединенных вооруженных сил НАТО только исходя из необходимости решения задач по подготовке и проведению миротворческих операций; свертывание программ развития инфраструктуры на восточном направлении, имеющим конкретную привязку к конкретным театрам военных действий. В принципе, целесообразен отказ от «нарезки» территории на театры военных действий. Наконец, в области оперативного планирования и боевой подготовки реальной трансформации НАТО будет отвечать определение в качестве первоочередных для этой структуры миротворческих функций, выполняемых в строгом соответствии с решениями ООН (или обновленной ОБСЕ) и под ее политическим контролем. Конечно, трудно надеяться на то, что эти вопросы составят содержание готовящейся сегодня новой Стратегической концепции альянса.116 Судя по Принятая в 1999 г. Стратегическая концепция НАТО расширила географическую зону ответственности блока: теперь он может осуществлять военную деятельность – вопреки Вашингтонскому Договору 1949 г. – вне пределов территорий стран-членов. Это дало «правовое основание» вторжению НАТО в 1999 г. в Югославию. Иными словами, действующая Стратегическая концепция НАТО по существу превращает альянс из оборонительного союза, зоной ответственности которого была Европа (и то не вся) в наступательную военную организацию, действующую за пределами театра военных действий, 116 278 сообщениям западных СМИ, ключевыми элементами концепции станут, наряду с неизменным принципом коллективной обороны и готовностью к силовым ответам на угрозы и вызовы XXI века, развернутый комплекс упреждающих мер (в том числе разведывательных и контрразведывательных), направленных на предотвращение возможного нападения на кого-либо из членов НАТО или нанесения им того или иного ущерба, включая превентивные удары. Важная роль при этом будет отведена Силам реагирования НАТО как наиболее технически продвинутым силам повышенной готовности. Не исключено, что новая концепция будет официально предусматривать — в качестве крайнего средства — применение НАТО первым ядерного оружия. В новой стратегической концепции НАТО, видимо, найдут отражение современные взгляды на ведение боевых операций и организацию управления войсками, тезис о необходимости минимизации ущерба для гражданского населения при ведении боевых действий и т.п. Новая стратегия, по всей вероятности, будет предусматривать создание потенциала НАТО по ведению так называемых «комбинационных войн», для которых характерно одновременное и зачастую непредсказуемое сочетание нескольких или даже множественных видов противоборства, как военных, так и невоенных (например, война за ресурсы с применением обычных вооружений при наличии элементов информационноидеологической и финансовой войн). Особое внимание в новой концепции будет уделено асимметричным (сетевым) угрозам, таким как международный терроризм и международная преступность, а также угрозам невоенного характера (например, кибертерроризм, изменения климата, распространение опасных болезней). В число важнейших угроз, которым должно противостоять НАТО, будут, в частности, включены угроза энергетической безопасности, распространение оружия массового уничтожения и религиозный фундаментализм/экстремизм. США будут всецело поддерживать официальное придание НАТО глобальных функций и попытаются в перспективе превратить его по существу в некое подобие «мирового полицейского», хотя во многих документах НАТО эта роль официально оспаривается. Новая стратегия будет предусматривать развертывание сотрудничества с государствами, расположенными за пределами Североатлантического региона, и не являющимися членами Альянса, в том числе возможность поддержки ими натовских операций. Это касается прежде всего таких идеологически близких НАТО стран, как Япония, Австралия и Новая Зеландия. Новая стратегия будет также предусматривать, что обозначенного Вашингтонским договором. 279 «двери НАТО» будут оставаться открытыми для новых членов. В новую стратегию войдут тезисы о необходимости защиты «западных ценностей», демократии и прав человека. Новая стратегия будет содержать дежурные положения о сотрудничестве с международными институтами и реверансы в отношении Устава ООН, однако одновременно (например, под предлогом конца Вестфальской системы и эрозии роли международного права в современном мире) она будет исходить и из возможности жесткого применения силы без санкции Совета Безопасности ООН там и тогда, когда НАТО сочтет это необходимым.117 Все эти потенциальные «новации» вряд ли можно назвать подлинной трансформацией НАТО в сторону европейской системы коллективной безопасности. Сомнительно, что они будут приветствоваться Россией и способствовать ее партнерским отношениям с альянсом. Что нужно для того, чтобы дать старт реальному процессу трансформации НАТО? Для этого нужно, чтобы Европа отказалась от «натоцентризма» и совершила интеллектуальное усилие в смысле пересмотра своего, порой, предвзятого, а порой, настороженного отношения к России. При этом мы, конечно, не должны забывать, что важнейшим актором в европейской безопасности являются Соединенные Штаты Америки, и если с ними по поводу трансформации НАТО договориться не удастся, то новая архитектура, конечно, не состоится. Но и Россия должна сделать некоторые встречные шаги, пересмотрев в ряде аспектов свое негативное отношение к НАТО. Сегодня требуется полная деидеологизация наших отношений с альянсом в контексте широкого и одновременно прагматичного видения международных процессов, протекающих в Европе и в мире в целом, а также в контексте правильного понимания наших национальных интересов. Для успеха предстоящих переговоров недопустимо то, что на дипломатическом языке называется политическими увязками (linkage). А наши западные партнеры нередко пытаются их делать. Например, увязывать перспективу переговоров о новой архитектуре европейской безопасности с признанием Россией независимости Южной Осетии и Абхазии. Это означает дипломатический тупик в обсуждении инициативы Президента РФ. Поскольку эта ситуация, очевидно, необратима: в России даже в кошмарном сне никто не может себе представить, что наше государство отзовет свое решение о признании независимости Абхазии и Южной Осетии. Как подчеркнул министр иностранных дел РФ С.Лавров на пресс-конференции по итогам Ежегодной конференции ОБСЕ по обзору проблем в области безопасности 23 июня 2009 г., «многие страны стремятся выдвигать в 117 См., например, «Политика». 2.04.09. 280 наш адрес требования, пожелания о необходимости отозвать все решения, которые были приняты российским руководством о признании независимости Южной Осетии и Абхазии, и тогда, мол, будем обсуждать все остальное. Понятно, что это искусственная увязка». Возникает и такой вопрос: следует ли выстраивать радикальную альтернативу существующей системе или же стремиться к тому, чтобы отремонтировать имеющуюся архитектуру? На этот вопрос ответа нет, он должен сложиться в ходе переговоров, паче чаяния они начнутся. Но нельзя в одночасье и «до основания» разрушать старое для того, чтобы создать новое. Надо строить новый дом, не разрушая старый, иначе мы останемся вообще без дома. Нужно сделать попытку не радикально изменить мир, а постараться его усовершенствовать. Как говорил Артур Шопенгауэр: «Тот, кто пришел в этот мир для того, чтобы его изменить, должен быть рад, что ему удалось унести ноги». Роль дипломатии Складывающаяся международная обстановка, как представляется, дает нам определенные шансы для продвижения в позитивом направлении. Хотя дипломатическая борьба обещает быть чрезвычайно жесткой (в особенности с «новыми» европейцами), возможности для нее в настоящий момент созданы. Не следует забывать, что расширение НАТО – это своего рода «игра», за которой стоят куда более глубокие процессы: объединение континентальной Европы, перегруппировка сил внутри самого Запада, формирование нового мирового порядка. Эти процессы создают для России немалое поле для внешнеполитического маневра. Через некоторое время, в условиях нарастающих противоречий между различными «центрами силы», вряд ли уже можно будет говорить о едином Западе при безусловном лидерстве США (первым звонком был иракский кризис). Ведь такая конфигурация строилась исключительно на основе противоборства с бывшим советским блоком, воспринимаемым Западом в качестве «империи зла». При современном стремительном развитии событий, на определенном этапе, вполне вероятно, произойдет кризис атлантического партнерства и встанет вопрос об участии в НАТО самих США. И вопрос этот поставит не Франция, не Германия и никакая иная европейская страна, а американский налогоплательщик. Такое развитие событий тем вероятнее, чем успешнее в России пройдет радикальная военная реформа, чем быстрее у нас завершаться политические и экономические реформы в целом, создано эффективное демократическое государство, благоприятный инвестиционный климат. 281 Не следует недооценивать и постепенное формирование новой европейской идентичности, во многом не совпадающей с идентичностью американской в культурном и цивилизационном отношении. (Параллельно этому процессу оформляется новая национальная идентичность Китая, Японии, других важнейших мировых центров). Речь идет и об экономическом измерении этой идентичности – несмотря на более видимую тенденцию к экономической взаимозависимости в процессе глобализации118. На этом фоне расширение НАТО предстает лишь как политическая предтеча оформления нового мощнейшего экономического гиганта, причем гиганта именно европейского, который постепенно будет освобождаться от чрезмерной опеки «старшего партнера». Мотором оформления новой экономической идентичности Европы, несомненно, выступает Германия. Правы те российские политики, которые считают этот процесс скрытой формой нового «мирного» германского экспансионизма.119 Потому-то и основной взнос за расширение Европы – будь то в военно-политической или экономической ипостаси, – скорее всего, вынуждены будут внести немцы. Речь, таким образом, идет не столько о безопасности, сколько об экономическом облике Европы в ХХI веке. Военно-политическая идентичность Европы – не более чем «превращенная форма» ее искомой экономической идентичности. Появление таких форм в переломные периоды мировой истории вполне закономерно. В данном историческом контексте вопрос экономической интеграции решается ветеранами «холодной войны»: поэтому он и преломляется в их воспаленном воображении как преимущественно военнополитическая проблема. В этом смысле расширение НАТО – это не только ложная проблема безопасности, но и просто ложная проблема мировой политики. Ясно и то, что после 1991 года НАТО – в строгом смысле уже не оборонительный союз. Обороняться ему стало не от кого. В этом плане альянс и в самом деле «обречен» на трансформацию в принципиально иную международную организацию. По существу сейчас именно НАТО превращается в военную составляющую формирующейся системы евроатлантической безопасности. Отсюда еще один вывод: России сейчас надо себя вести так, как если бы она и в самом деле была полноправным членом НАТО. В этом смысле формальное членство в альянсе не имеет ровно никакого значения.120 Сегодня Россия Тренин Д.В. Идентичность и интеграция. Россия и Запад в ХХI веке. Pro et contra. 2004. т.8, №3. Ю.Квицинский. Роман с Германией: завышенные ожидания. Сайт Клуба мировой политической экономики. 120 По мнению ряда западных экспертов, главная ошибка Запада заключается в том, что России никогда официально не предлагали стать членом НАТО. История учит нас, что гораздо опаснее отталкивать противника, чем приближать его и создавать с ним союзы. Государственные деятели начального периода после "холодной войны" осознавали важность такого членства. Первым с идеей вступления России в НАТО выступил в 1990 году М.Горбачев. В 1993 году бывший госсекретарь США Джеймс Бейкер, также предложил включить Россию в состав Североатлантического альянса. "Я не могу себе представить лучшего 118 119 282 фактически ближе к НАТО, по сравнению не только со странами Балтии, но даже с Польшей, не говоря уже о Чехии, которые никакую роль в европейском балансе сил никогда не играли и играть не будут. Наиболее дальновидные политические деятели Запада сегодня понимают, что главная проблема евроатлантической безопасности – не вовлечение в нее стран ЦВЕ, Балтии, Грузии или даже Украины. Главная проблема – участие в ней России. Ибо построить такую безопасность без стран ЦВЕ, Балтии, Грузии и Украины можно, а без России – нельзя. При обсуждении вопроса о новой архитектуре европейской безопасности обсуждается куда более серьезный вопрос – вопрос об отношении России к Западу (пока он един) и Запада к России. Россия определяет себя по отношению к Западу и тем самым определяет свою национальную идентичность. Запад же решает свою извечную дилемму: возможно ли подлинное партнерство с Россией? Ранее, в переломные моменты мировой истории, Запад, как известно, решал эту дилемму не в пользу России. Все, без исключения коалиции Запада и России в конечном счете рассыпались – и не по нашей вине. Снимает ли проблему культурно-исторического (но не цивилизационного) единства России и Запада инициатива Д.Медведева? Нет, пока не снимает. Пока основные противоречия загнаны вовнутрь. Они, несомненно, себя еще проявят. Но уйти от них не удастся. Сейчас вновь появился шанс на реальное партнерство с Россией. Этот шанс может быть реализован, если, конечно, Запад не будет и впредь стремиться решить свои проблемы за счет нее. Предложив новую повестку дня для Большой Европы, Россия сказала, что к такому партнерству она готова. Теперь слово за Западом. Любовь Анатольевна Ярошенко аспирантка кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики ГУ-ВШЭ Глава тринадцатая способа "усиления политической составляющей альянса", чем рассмотрение в НАТО возможности членства для России, когда и если она выполнит необходимые условия", - заявил он. - The Huffington Post. 16.09.09. 283 Стратегическое партнерство ЕС и России: ценности и интересы Для партнерства России и Европейского союза 2008 год, несомненно, оказался своеобразным тестом на готовность сторон искать компромиссные решения, иногда, несмотря на явное несовпадение не только в интерпретации когда-то заявленных «принципов» сотрудничества, но и «интересов». В ноябре 2008 года завершился очередной саммит Россия – Европейский союз. Официальный итог - возобновление переговоров по новому соглашению о партнерстве и сотрудничестве, которые были заморожены 1 сентября 2008 года на фоне событий на Южном Кавказе. Результат саммита в Ницце не стал неожиданным ни для политических кругов России и Европейского союза, ни для экспертного сообщества. Решение о продолжении переговоров логически отразило требования экономических реалий. «Пятидневная кавказская война», проведение «операции по принуждению к миру» и последующее одностороннее признание Россией независимости Южной Осетии и Абхазии вызвали немало спекуляций на тему того, что Европейский союз априори не может строить взаимоотношения с Россией на основе «разделяемых ценностей». Приверженность «общим ценностям», соблюдение определенных интерпретируемая как последовательное либерально-демократических внутригосударственного устройства и внешнеполитического поведения, принципов 121 традиционно декларировалась европейской стороной в качестве главного условия функционирования партнерства. Однако, осознание факта существующей географической близости, масштаба торгово-экономических связей и комплексной энергетической взаимозависимости не позволило маргинализировать отношения с государством, часто критикуемым Брюсселем и другими европейскими столицами за несоблюдение демократических норм, стандартов и прав человека во внутренней и внешней политике. Три блока вопросов: преодоление глобального экономического спада, инвестирование в энергетический сектор в условиях финансового кризиса, обеспечение стабильных поставок энергоносителей в зависимости от объемов потребления энергии в Европе и на взаимовыгодных условиях требовали свежих, а главное, совместных решений. Это, конечно, не означало, что контекст саммита: российско-грузинский вопрос или угроза размещения ракетных комплексов «Искандер» в Калининградской области в Здесь и далее термины «общие ценности» и «разделяемые ценности» рассматриваются как синонимичные. Содержание понятия определяется через статью 2 раздела I «Общие принципы» Соглашения о Партнерстве и Сотрудничестве (1994) 121 284 ответ на развертывание элементов американской ПРО в Европе, не повлиял на общую атмосферу и содержание дискуссий. Однако, саммит в Ницце, ясно зафиксировал две тенденции, которые в настоящий момент определяют суть взаимоотношений ЕС и России: экономическая взаимозависимость и стремление к обеспечению гарантированных объемов поставок энергоносителей. Для будущей модели сотрудничества подобная ситуация означает, что категория «экономический» и/или «энергетический» интерес отодвигает в сторону, а возможно, даже и вытесняет категорию «разделяемые ценности». Само понятие «разделяемых ценностей», первоначально рассматриваемое европейской стороной как условие существования партнерства, давно уже превратилось в инструмент нагнетания напряжения в отношениях России и Европейского союза в зависимости от складывающейся политической конъюнктуры. Реалистическая оценка современного этапа развития международной среды подтверждает, что Россия и Европейский союз выступают в качестве неизбежных партнеров. Главный вопрос заключается в том, каким будет оптимальное соотношение: «интересов», «взаимных выгод» и «общих ценностей» в новом формате сотрудничества. Являются ли «разделяемые ценности» необходимым элементом эффективного и долгосрочного партнерства? Если «да», то могут ли Россия и Европейский союз в принципе договориться о формулировке раздела об «общих ценностях» в новой политико-правовой базы сотрудничества. Или мы будем продолжать идти по замкнутому кругу: ценностные ориентиры у нас декларативно одни, но их интерпретации в конкретных ситуациях оказываются абсолютно разными, а список экономических вопросов и проблем безопасности слишком длинный, поэтому выбор в пользу перехода на прагматические взаимоотношения неминуем. Россия в контексте «ограниченной европеизации»: и «ценности», и «интересы» Союз, партнерство или любой другой формат сотрудничества, основанный, главным образом, на экономических интересах или взаимных гарантированных инвестициях в энергетический сектор - это далеко не традиционная система координат для построения взаимоотношений с Россией. Атмосферу первых лет становления политического диалога России и Европейского союза скорее можно охарактеризовать как эпоху «больших надежд», лишенную привкуса современного 285 жесткого экономического/энергетического прагматизма. Именно в этот период Европейский союз стал активно проявлять себя как внешнеполитический игрок, для которого степень «демократичности» политического режима третьей страны значила не меньше, чем объемы и наполнение совместного товарооборота. Первоначально, подход ЕС к сотрудничеству заключался в том, что Российская Федерация могла стать надежным партнером, только при выполнении двух требований: приверженности «общим ценностям» и либерализации своей экономики. Содержание «общих ценностей», являющихся гарантом стабильных и легко прогнозируемых отношений, было раскрыто в «Соглашении о Партнерстве и Сотрудничестве», первом двустороннем документе, подписанном между Российской Федерацией и Европейским Союзом в 1994 году и ратифицированном в 1997. Статья 2 раздела I «Общие принципы» СПС утверждала, что «уважение демократических принципов и прав человека, определенных, в частности, в Хельсинском Заключительном акте и в Парижской Хартии для Новой Европы, лежит в основе внутренней и внешней политики Сторон и составляет существенный элемент партнерства и настоящего Соглашения».122 Приверженность «общим ценностям»: соблюдение демократических норм, стандартов поведения, прав человека во внутренней и внешней политике была одновременно и условием существования, и целью реализации сотрудничества. Основным мотивом подобной модернизации России было достижение предсказуемости в поведении этого нового субъекта международных отношений. С момента ратификации документа российской стороной Европейский союз мог выступать в качестве неформального арбитра в оценке качества складывающейся политической системы в России. Как отмечает Кристоф Хиллион (Christophe Hillion), статья 2 предполагала, что «уважение демократических принципов и прав человека» представляет собой «существенный элемент партнерства», на практике это означало, что Европейский союз мог разорвать СПС в любой момент при несоблюдении российской стороной статьи 2123. СПС как правовой формат регулирования взаимоотношений был явной попыткой применить к России адаптированный вариант «Копенгагенских критериев» или модели «европеизации», которая уже апробировалась в отношении стран Центрально-Восточной Европы и Прибалтийских государств. реализовать «политику экономического постановки характера, Европейский союз фактически стремился условий» подкрепляемую не только материальными политического, и но и нематериальными Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Европейским Союзом и Российской Федерацией (24 июня 1994 года) и Протокол к СПС (27 апреля 2004 года), стр. 7. 123 Hillion, Christophe: Common Strategies and the Interface between E.C. External Relations and the CFSP: Lessons of the Partnership Between the EU and Russia, pp. 290-291. 122 286 наградами. Особенность заключалась в характере предлагаемого российской стороне «вознаграждения». Формула «альтернативной интеграции» или стратегия «ограниченной европеизации» предполагала, что основным стимулом реформирования выступало не полноправное членство в Европейском союзе, а «деньги, усиление торговых взаимоотношений и технические советы»124. В случае успешного осуществления как экономических, так и политических реформ России предоставлялась возможность создания зоны свободной торговли, реализация которой зависела от сроков присоединения РФ к ВТО. Как утверждают одни из теоретиков концепции «европеизации» Фрэнк Шиммелфенниг (Frank Shimmelfennig) и Ульрих Зедельмайер (Ulrich Sedelmeier), эффективность реализации данной стратегии зависит от того, насколько «значимыми» и «значительными» по сравнению с затратами на осуществление реформ воспринимаются стимулы для перехода на стандарты ЕС.125 На момент вступления СПС в силу ситуация в российской экономике была весьма противоречивой. Полная неэффективность налоговой политики, низкие цены на нефть, отрицательный платежный баланс, снижение объемов производства были явными показателями неконкурентоспособности экономики. Создание ЗСТ в таких условиях могло оказаться просто губительным. Более того, модель технической и денежной поддержки РФ подразумевала, прежде всего, финансирование западных экспертов и консультантов, например, в области осуществления административной реформы, в результате чего, большинство средств было просто растрачено.126 Взаимоотношения Европейского союза и России начала 1990х годов представляли собой классический диалог на основе принципа «ведущий-ведомый». В рамках концепции «ограниченной европеизации» Европейский союз позиционировал себя как априори сильный нормативный центр, политическая и экономическая модель которого являлись наиболее успешными и достойными подражания. «Общие ценности» в виде набора определенных принципов внутригосударственного устройства и внешнеполитического поведения на практике воплощались в предложенных со стороны ЕС политических и экономических парадигмах. Приверженность «общим ценностям» фактически означала адаптацию 124 Barysch, Katinka: The EU and Russia: from Principle to Pragmatism?, Centre for European Reform, Policy Brief, November 2006 125 Shimmelfennig, Frank and Ulrich Sedelmeier, “Governance by conditionality: EU rule transfer to the candidate countries of Central and Eastern Europe” Journal of European Public Policy 11, no. 4 (2004): 661-679. p. 663 126 Wedel, Janine.: Collision and Collusion: The Strange Case of Western Aid to Eastern Europe, 1989 – 1998, New York : St. Martin’s Press, 1998. 287 этих парадигм. Формат партнерства ранних 1990х годов предполагал длительный процесс реализации «интересов», главным образом, в области экономики с целью достижения взаимных «выгод», непременно обусловленный соблюдением ряда политических и экономических требований под девизом «общих ценностей». Обладая ограниченным внешнеполитическим ресурсом, стремясь получить поддержку кредитных запросов в международных финансовых институтах, в начале 1990х годов Российская Федерация не была готова обсуждать альтернативные по сравнению с СПС модели сотрудничества с Европейским союзом. Россия приняла на себя обязательства по сближению законодательной, политико-правовой и экономической моделей государственного устройства с европейской. Этот факт должен был на практике подтвердить выбор новой политической элиты в пользу «демократического курса» развития страны. Доминирование во внешнеполитической стратегии двух идей: «создание благоприятных международных условий для строительства демократии в России» и «демократическая солидарность» с Западными партнерами в принципе не предполагало собственного проекта «разделяемых с ЕС ценностей» как основы будущего сотрудничества. Значимость подобного проекта могла заключаться не в содержательном отличии российских и европейских ценностей, выбор в пользу либерально-демократической модели модернизации страны был сделан вполне однозначно127, но в четком определении для себя и для внешнего мира степени самостоятельности России в осуществлении либерально-демократических реформ. Приходиться констатировать, что в истории сотрудничества России и Европейского союза начало 1990 годов – это этап, в рамках которого проявилось сильное ослабление «субъектности» России как внешнеполитического игрока. Европейский союз, напротив, активно укреплял свои позиции не только в качестве мощного и притягательного для окружающих экономического центра силы, но и института, способного трансформировать политические системы «третьих стран». Отсутствие крайней полярности взглядов на место России в трансформирующейся системе международных отношений как со стороны ЕС, так и со стороны российского политического руководства, сложная внутриэкономическая обстановка создали объективные предпосылки для принятия Россией изначально противоречивой модели сотрудничества. Модернизация России и Европа. Россия в Новом Веке: Внешнеполитическое Измерение. Сборник Материалов Заседаний Экспертного Совета Комитета Совета Федерации по Международным Делам. 2004 год. Издание Совета Федерации. 127 288 В период ранних 1990х в формуле «экономический интерес» - «взаимные выгоды» - «ценности» последней категории было отведено место далеко не риторического инструмента давления на Россию. Формулировка «ценностного компонента», заложенная в рамках СПС, юридически создавала реальную угрозу разрыва отношений при несоответствии заявленному «ценностному измерению». Этот факт придавал СПС дополнительный вес именно в качестве соглашения, ориентированного не только на реализацию совместных интересов, но и на поддержание определенного «нормативного» профайла сторон. Главный проигрыш РФ заключался в том, что она была вынуждена согласиться с ролью объекта оценки со стороны априори более «совершенного» игрока. При этом уровень допустимых бонусов России внутри данной модели сотрудничества с ЕС был на порядок ниже, чем у других партнеров ЕС в рамках стратегии «европеизации». Поиск новых форматов сотрудничества ЕС и России: переоценка «старых» принципов? В истории взаимоотношений России и Европейского союза период 1990х - это этап, прошедший под лозунгом концепции ограниченной «европеизации». Подобное утверждение можно считать уже «классическим» как для отечественной науки о международных отношениях, так и для западных европейских исследований. Четкое распределение ролей на «субъекта» и «объекта» европейской политики было фактически предопределено состоянием российской экономики и тем содержанием внешнеполитического курса, которое выбрало российское руководство по окончании «холодной войны»: «демократическая солидарность» с Западными партнерами. Однако постоянное изменение международной среды, появление новых угроз международной безопасности, внутренняя эволюция, как России, так и Европейского союза неизбежно потребовали пересмотра уже сложившегося подхода. Концепция ограниченной «европеизации» стала проявлять свою полную несостоятельность уже в конце 1990х годов, прежде всего потому, что Россия стала более активно претендовать на роль самостоятельного игрока, отстающего собственное видение принципов построения нового международного порядка. В рамках нового подхода к системе международных отношений, Россия пыталась снять главное противоречие, заложенное более ранней моделью сотрудничества: фактическое отсутствие права на самостоятельное определение направлений внутреннего и внешнего развития. Эти попытки нашли отражение в главном 289 внешнеполитическом документе в отношении Европейского союза: «Стратегию развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000 -2010 гг.)». Данный документ должен был окончательно подвести черту под иллюзией о том, что Российская Федерация вследствие своей экономической слабости, неспособности четко сформулировать свои национальные интересы может выступать лишь в качестве легко интегрируемым объектом политики Европейского союза. «Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000 -2010 гг.)» была принята в октябре 1999. Появление данного документа стало важнейшим этапом в истории взаимоотношений России и Европейского союза. Частично этот документ был реакцией политической элиты на «Коллективную стратегию Европейского союза по отношению к России». Данная стратегия была принята в июне 1999 года на саммите в Кельне и подчеркивала последовательность и преемственность с ранее установленным подходом ЕС к взаимоотношениям с Россией. Для ЕС она имела скорее технический и прикладной характер, так как Европейский союз конца 90х годов сам находился в процессе наполнения конкретным содержанием своей внешней политики и политики в области безопасности. Амстердамский Договор 1997 года ввел в действие новый инструмент внешней политики Европейского союза: «коллективные стратегии». Однако для российского руководства «коллективная стратегия» с заявленными стратегическими целями: «построения открытой, плюралистической демократии в России, обеспечения стабильности в Европе и укрепления безопасности в мире»128 послужила хорошим стимулом для обозначения собственного вектора развития взаимоотношений с ЕС. До 1999 у России отсутствовала детальная официальная позиция на цели и задачи сотрудничества с ЕС. Стратегия России в отношении Европейского союза раскрывала принципы, на основе которых новая политическая элита планировала развивать кооперацию с данным международным институтом. Документ можно назвать своеобразной попыткой предложить свое понимание формулы: «экономический интерес» – «выгода» – «ценности» во взаимоотношениях с ЕС. Российское политическое руководство стремилось четко обозначить собственные ценностные ориентиры как основу настоящего и будущего сотрудничества. В рамках «стратегического партнерства» Россия, прежде всего, «должна [была] сохранять свободу определения и проведения своей внутренней и внешней политики, свой статус и преимущества евроазиатского государства и крупнейшей страны СНГ, Коллективная стратегия Европейского союза в отношении России. Кёльн, 3–4 июня 1999 г. ЕВРОПЕЙСКИЙ СОВЕТ, Российский Центр Документации ЕС. http://edc.usu.ru/content/63 128 290 независимость позиций и деятельности в международных организациях».129 Вопрос о том, насколько подобный подход мог быть адекватно воспринят и учтен Европейским союзом в дальнейших отношениях с Россией, оставался открытым. Документ явно отражал те изменения, которые произошли как внутри страны, так и в самой системе международных отношений в конце 1990х годов. Среднесрочная стратегия впервые символизировала отказ от традиционной схемы построения взаимоотношений, основанной на принятии политико-правовых и экономических стандартов Европейского союза как главного условия эффективной реализации сотрудничества. Документ содержал в себе положения относительно сближения экономического законодательства и технических стандартов, однако российская сторона подчеркивала, что подобный процесс не должен быть односторонним.130 Налицо явное столкновение между стратегическими подходами Европейского союза и Российской Федерации по отношению друг к другу. Формула Европейского союза подчеркивает преемственность с «ограниченной концепцией европеизации», предложенной России в рамках СПС. «Разделяемые ценности»: демократия, верховенство закона, права человека остаются главным условиям существования сотрудничества. Целью кооперации является достижение объективно совпадающих интересов двух сторон: торговля, экономическое сотрудничество и международная безопасность и стабильность. Главная проблема подобного подхода заключалась не в том, что определенные либерально-демократические ценности выступали в качестве основы сотрудничества, а в том, что за Европейским союзом могла закрепиться роль неформального арбитра в оценке степени приверженности России выбранным ценностям. Соответственно только Европейский союз мог определять шкалу оценки и варьировать ее в зависимости от изменений, как во внешнеполитической, так и во внутриполитической ситуации в России. Российская сторона, напротив, с принятием среднесрочной стратегии открыто заявляла о своих амбициях мировой державы и наличии ресурсов, с помощью которых РФ могла влиять на складывающуюся систему безопасности на европейском континенте. Впоследствии данный подход был закреплен в обновленной концепции национальной безопасности от 2000 года. При таком восприятии «себя» в системе международных отношений невозможно было говорить о каком-либо принятии внешних принципов реализации собственной внутренней политики. 129 Стратегия развития отношений России с ЕС на среднесрочную перспективу (2000-2010 гг.) Emerson, Michael , Tassinari, Fabrizio and Marius Vahl: New Agreement between the EU and Russia: Why, What and When?, in CEPS Policy Brief, No. 103, May 2006, page 6 Ibid, Annex 3, page 15 130 291 В среднесрочной стратегии российское руководство полностью отвергало попытки Европейского союза влиять на Российскую Федерацию через «политику постановки условий». Идея приверженности «разделяемым ценностям»: демократии, верховенству закона, правам человека как залога эффективного стратегического партнерства отсутствовала в данном документе. Стратегическое партнерство определялось через четко обозначенные «разделяемые» интересы, в число которых содействие внутренней политической трансформации РФ, тем более на основе диктуемых извне принципов и ценностей, явно не входило. Круг интересов РФ по отношению к ЕС включал в себя вопросы, представлявшие для России наибольшую значимость: прежде всего экономические аспекты взаимоотношений с ЕС и создание эффективной системы коллективной безопасности на континенте. Взаимоотношения России и Европейского союза конца 1990х годов, казалось бы, декларативно совпадали относительно понимания объективно-существующих «интересов», реализация которых могла принести дивиденды обоим субъектам. Различия заключались в той роли, которая отводилась категории «общих ценностей» в формате сотрудничества ЕС-России. Европейская сторона упорно цеплялась за идею «обусловленности» стратегического партнерства «разделяемыми ценностями». Более того, в конце 1990х со стороны Европейского союза в формуле: «интересы» - «выгоды» - «ценности» чашу весов фактически перевесило стремление подчеркнуть значимость последнего компонента. Это было связано с началом второй Чеченской кампании на Северном Кавказе. В декабре 1999 на саммите ЕС в Хельсинки «стратегическое партнерство» с Россией было заморожено (впервые в истории взаимоотношений). Европейский союз наложил вето на фонды программы «ТАСИС» и «Северное измерение», а также другие форматы кооперации с РФ.131 Однако, качественное изменение состояния всей международной среды, произошедшее после «11 сентября» 2001, неизбежно требовало подхода, который позволил бы управлять разногласиями на основе прагматизма и баланса интересов, пусть даже и при объективно существующих или декларируемых ценностных расхождениях. Провозглашение глобальной войны с терроризмом в сентябре 2001 году и интенсивное сотрудничество России и США по данной проблеме привели к постепенному смягчению позиций европейских партнеров в вопросе «общих ценностей», и особенно 131 Hughes, J. EU Relations with Russia: Partnership or Asymmetric Interdependency? 2006. London: LSE Research Online, p.11. http://eprints.lse.ac.uk/archive/00000651 (accessed on the 24th of June, 2008). 292 соблюдения прав человека в Чечне и определения понятий «террорист» и «борец за свободу». На изменение позиций институтов Европейского союза по вопросу «общих ценностей» должен был повлиять еще один фактор. Российская Федерация при двух сроках президентства В.В.Путина стала представлять сильную структуру государственной власти и президентского аппарата с интенсивно развивающейся экономикой, поддерживаемой высокими ценами на энергоносители. Реализация «политики постановки условий» с явным доминированием требования приверженности «разделяемым ценностям» по отношению к такому государству могла оказаться весьма трудоемкой и неэффективной. Более того, «жесткая линия» по вопросу «общих ценностей» была контрпродуктивной для решения проблем в тех областях, которые требовали от обеих сторон быстрого, а главное совместного реагирования. Оценка периода конца 1990х начала 2000х годов во взаимоотношениях ЕС и России дает в целом основания утверждать следующее. На этом этапе оба игрока разделяли необходимость установления нового качества взаимоотношений, в формате «стратегического партнерства». Однако принципы построения этого партнерства являлись малосогласующимися между собой. Российское политическое руководство постоянно подчеркивало, что любое взаимодействие с Европейским союзом должно строиться на трех основных «китах»: свобода определения и проведения своей внутренней и внешней политики, независимость деятельности в международных организациях и равноправие. Для Европейского союза подобный подход оставался неприемлемым. Он требовал не только отказа от традиционной философии «постановки» условий и демократической трансформации третьих стран, но и соответственно ставил вопрос о разработке нового современного механизма взаимодействия, основанного на изменившемся понимании Россией своего места в системе международных отношений. Трата времени и ресурсов на пересмотр уже сложившегося подхода не представлялась для Европейского союза целесообразной. Процесс преодоления «концепции ограниченной европеизации» нашел свое отражение скорее в плоскости практической политики, чем на уровне международно-правовых документов со стороны ЕС. Де-юре европейская сторона четко придерживалась идеи «обусловленности» стратегического партнерства «разделяемыми ценностями», даже пытаясь подкрепить эту стратегию определенными практическими шагами, такими как замораживание фондов ТАСИС и «Северное измерение» в ответ на начало второй Чеченской кампании. Однако 293 появление новых глобальных угроз безопасности, таких как транснациональный терроризм, требовало совместных решений и взаимодействия, а значит и большей гибкости в плане критики соответствия РФ «ценностному измерению» ЕС. Концепт «ценностей» в «дорожных картах» Отказ от традиционной «политики постановки условий» 1990х годов происходил постепенно и представлял собой длительный процесс противостояния позиций не только отдельных стран, но и различных институтов Европейского союза. За период с конца 1990х по 2004 год, до момента утверждения содержания дорожных карт по четырем общим пространствам несколько институтов Европейского союза приняли аналитические документы, которые предлагали обновленную стратегию ЕС в отношении России, а также оценку факторов, тормозящих сотрудничество между двумя субъектами. Этими документами стали «Доклад комитета Европейского Парламента по международным делам, правам человека и общей внешней и оборонной политике» (2004), «Сообщение Комиссии Европейских Сообществ Совету ЕС и Европейскому Парламенту» (2004) и «Заключение Совета ЕС по вопросам взаимоотношений с РФ» (2004). Они были односторонними попытками ЕС переосмыслить основы взаимоотношений с Россией, в том числе соотношение «ценностного» и «экономического» компонентов сотрудничества по степени их значимости. «Общие/разделяемые ценности» продолжали традиционно формулироваться через соблюдение принципов либеральной демократии, принципам рыночной экономики и уважение прав человека, в особенности прав национальных меньшинств. Комиссия Европейских Сообществ и Европейский Парламент по-прежнему не были готовы к полному отказу от идеи приверженности общим ценностям во взаимоотношениях с Россией. Однако более умеренная позиция Совета Европейского союза, выраженная в «Заключении Совета ЕС по вопросам взаимоотношений с РФ» (2004), состояла в том, что партнерство должно способствовать уважению «общих ценностей» и взаимному продвижению интересов в рамках существующего формата СПС и будущего формата «четырех дорожных карт». Постепенно уходила в прошлое формула сотрудничества, существенным элементом которого было соблюдение «разделяемых ценностей». Приверженность общим ценностям перестала быть необходимым гарантом существования взаимоотношений между двумя субъектами, оставаясь при этом одной из целей сотрудничества. 294 Современный этап сотрудничества России и Европейского союза как период явного доминирования прагматического, прежде всего экономического и энергетического интереса, над какими-либо нормативными вопросами юридически был оформлен в 2005 году. В этом году было утверждено содержание дорожных карт по «четырем общим пространствам». Данные документы, подтвердили мнение, часто звучащее в российском и в западном научном сообществах. В настоящий момент Европейский союз и Российская Федерация не являются теми субъектами международных отношений, которые подписывали Соглашение о Партнерстве и Сотрудничестве. Одно из главных отличий «дорожных карт» от СПС и Планов Действий, предложенных другим странам в рамках «Европейской Политики Добрососедства», было отсутствие требования о выполнении ряда «политических условий» как основы движения от «кооперации» к «интеграции» или углубления двусторонних контактов. Формула партнерства, существенным элементом которого является приверженность «общим ценностям», фактически исчезла из диалога ЕСРоссия. Данный факт не означал полное отсутствие преемственности с более ранними подходами к сотрудничеству друг с другом. Дорожные карты подчеркивали, что «стратегическое партнерство» между РФ и ЕС должно строиться на «общих ценностях», равенстве и взаимном уважении интересов. Новая модель взаимоотношений сочетала принципы, заявленные ЕС в «Коллективной стратегии» и Россией в «Среднесрочной стратегии». По-прежнему концепт «общих ценностей» в целом определялся через набор демократических принципов и уважение прав человека, в особенности прав лиц принадлежащих к меньшинствам. Ссылка на «общие ценности» как основы взаимоотношений содержалась в двух дорожных картах: по общему пространству внешней безопасности и общему пространству свободы, безопасности и правосудия. Однако, роль данного компонента в «дорожных картах» была совсем иной по сравнению с СПС и тем более с «Коллективной стратегией». «Дорожные карты» выглядели менее амбициозно в плане соблюдения «общих ценностей». В преамбуле дорожной карты по общему пространству внешней безопасности, четко и ясно утверждалось, что стороны разделяют принципы, отраженные в Хельсинском Заключительном Акте. Выполнение положений Хельсинского Заключительного Акта больше не представляло «существенный элемент» партнерства. Де-юре данный факт снимал угрозу разрыва взаимоотношений в случае нарушения каких-либо демократических норм и стандартов поведения. 295 Более того, в дорожной карте по общему пространству свободы, безопасности и правосудия было отмечено, что «сотрудничество между Россией и ЕС в области свободы, безопасности и правосудия уже достаточно продвинулось и стало ключевым элементом развития стратегического партнерства между обеими сторонами». Например, «достигнут прогресс вследствие установления регулярных консультаций по правам человека, включая права меньшинств и основные свободы»132. Могло возникнуть впечатление, что дебаты о проблеме приверженности «общим ценностям», которые проходили до утверждения «дорожных карт», - это определенный риторический инструмент оказания давления на Российскую Федерацию. Юридически, ситуация была абсолютно обратной, Европейский союз документально подтверждал улучшение взаимоотношений. Во-вторых, понятие «общих ценностей» не имело ссылок на какие-либо только европейские нормы и стандарты. В преамбуле дорожной карты по общему пространству свободы, безопасности и правосудия подчеркивалась значимость уважения прав и свобод, сформулированных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Акцентирование внимания на обязательствах по соблюдению единых, общепринятых норм, закрепленных в рамках различных международных правовых документах, уже подписанных сторонами, было важным шагом для Европейского союза. В данном случае Европейский союз смог избежать обвинений в стремлении навязать собственное «acquis politique» самостоятельному субъекту международного права. Определение понятия «общие ценности» только со стороны Европейского союза неизбежно привело бы к критике относительно вмешательства во внутренние дела России. К моменту утверждения «дорожных карт» Российская Федерация приняла на себя многочисленные обязательства в рамках различных международных конвенций и членства в таких организациях как ООН, ОБСЕ, Совет Европы. Ссылки на уважение определенных ценностей, норм и стандартов поведения, закрепленных в международном формате, уже нельзя было рассматривать, как попытку транслировать европейское законодательство на российскую почву. Однако необходимо отметить, что Европейский союз не стремился с легкостью отказаться от изначальной концепции «ограниченной Европеизации» ранних 1990х годов. Дорожная карта по общему экономическому пространству содержала многочисленные положения о необходимости гармонизации российского законодательства, совместимости, сближении, при этом, вполне 132 «Дорожная карта» по общему пространству свободы, безопасности и правосудия. 10 мая 2005 год. http://www.kremlin.ru/events/articles/2005/05/87950/152814.shtml 296 естественно133, что экономическая модель ЕС и его технические стандарты воспринимаются как априори лучшие. Вместе с тем, российские эксперты утверждали, что понимание содержания процесса «интеграции» между Российской Федерацией и Европейским союзом изменилось. Первоначально под процессом интеграции подразумевалось одностороннее сближение российской законодательной, политико-правовой и экономической моделей с европейской. В настоящий момент речь идет скорее о двустороннем сближении, основанном на согласовании и обмене интересами. 134 Конечной целью политического, экономического и культурного диалогов в контексте каждой из дорожных карт как раз и являлось максимальное согласование позиций обеих сторон по наиболее значимым вопросам. В новом понимании сущности взаимоотношений произошла девальвация той роли, которая предписывалась категории «общих ценностей» в начале 1990х годов. В декларируемом формате партнерства, степень приверженности «общим ценностям» уже не выступала как фактор, определяющий возможность и эффективность реализации совместных интересов, стороны уже «разделяли» эти ценности. Даже в дорожной карте по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, элемент «свободы» ограничился вопросами, представлявшими наиболее практический интерес для Европейского союза и для России. Круг этих вопросов включил проблему облегченных процедур получения виз для российских граждан, и в перспективе создание безвизового режима, а также борьбу с нелегальной миграцией и нелегальной трансграничной деятельностью. Россия твердо стремилась оградить себя от вмешательства, рекомендаций или просто обсуждения внутренних реформ, связанных с изменением качества политической системы. Европейского союз проявлял неспособность подчеркнуть большую значимость нормативного компонента во взаимоотношениях с Россией, по сравнению с реализацией интересов в сфере экономики и обеспечения коллективной безопасности. С другой стороны, наполнение конкретным содержанием определенных сфер сотрудничества Россия – Европейский союз, в результате чего появились дорожные карты по общему пространству внешней безопасности и по общему пространству свободы, «Дорожная карта» по общему экономическому пространству. 10 мая 2005 г. http://www.kremlin.ru/events/articles/2005/05/87950/152811.shtml 134 Лукьянов, Федор. Новое соглашение между Россией и Европейским Союзом: условия и возможности. In Partnership with Russia in Europe. Scenarios for a Future Partnership and Cooperation Agreement. Fourth Discussion Circle Meeting Morozovka (near Moscow). September 10-12, 2006. Friedrich-Ebert-Stiftung Referat Mittel- und Osteuropa Gesprächskreis Partnerschaft mit Russland in Europa., 133 297 безопасности и правосудия, могло вызвать ряд трудностей. Трудности уже были связаны не с возможным несовпадением ценностных основ кооперации, а с реальным расхождением интересов сторон. Декларативное выделение областей сотрудничества еще не означало создание и реализацию эффективных совместных проектов. Например, так и не были определены критерии совместного участия России и ЕС в различных операциях по поддержанию международной безопасности и стабильности. Россию в рамках Европейской политики в области безопасности и обороны интересовало, прежде всего, участие в принятии решений на самых ранних стадиях или хотя бы предоставление ей консультативной роли.135 Данный аспект также остался вне дорожной карты по общему пространству внешней безопасности. Участие и сотрудничество двух сторон в кризисном регулировании было одной из наиболее проблемных областей. совместных подходов к Противоречивым оставался вопрос выработки разрешению региональных «замороженных» конфликтов в регионах, прилегающих к границам Европейского союза и Российской Федерации. В рамках этой области РФ очень часто критиковали не только за несоблюдение так называемых «европейских ценностей»: демократии верховенства закона, уважения прав человека и национальных меньшинств, но и за объективное отсутствие общих с Европейским союзом интересов. По мнению западных экспертов, если Европейский союз был заинтересован в стабилизации и укреплении государственных институтов 136, то Россия стремилась способствовать «управляемой нестабильности».137 Провозгласив пространство СНГ зоной приоритетных экономических и политических интересов, вполне естественно, что Россия не хотела соглашаться ни на один формат сотрудничества с Европейским союзом, который был потенциально способен ослабить ее экономическое и политическое влияние. «Августовская» война на Южном Кавказе: возможны ли новые основы сотрудничества ЕС и России? Lynch, Dov: Russia’s Strategic Partnership with Europe, in The Washington Quarterly 27(2), page 111 http://www.twq.com/04spring/docs/04spring_lynch.pdf 136 Sabine Fischer: Russia and the EU- new developments in a difficult partnership, in: Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.): Partnership with Russia in Europe. Scenarios for a future Partnership and Cooperation Agreement, Berlin 2006, p. 23-33 137 Socor, Vladimir: “Frozen Conflicts: a Challenge to Euro-Atlantic Interests” in Ronald D. Asmus, Konstantin Dimitrov, Joerg Forbrig (eds.) in A New Euro-Atlantic Strategy in the Black Sea Region, page 128 135 298 Прошло уже практически четыре года с момента принятия «дорожных карт» по каждому из четырех общих пространств. Объективно, это довольно короткий срок, для того чтобы дать реалистическую оценку качеству и эффективности совместной работы по их реализации, тем более что кризисные явления в экономике и мировой политики 2008 уже требуют нестандартных решений и пересмотра ранее существовавших подходов к разрешению конфликтных ситуаций. Однако именно за эти короткие четыре года готовность Европейского союза и России понимать друг друга по принципиальным вопросам международной безопасности была подвергнута серьезному испытанию. «Августовская» война» 2008 года не только привнесла в европейскую журналистику яркую метафору о возможности превращения «жаркого лета» на Кавказе в «холодную зиму» в Европе, но и открыла новую страницу в дискуссии о наличии у Европейского союза и России разделяемых «ценностей», «интересов», «механизмов» для обеспечения этих интересов в области международной безопасности. Возможна ли реализации в плоскости практической политики «обновленной» формулы сотрудничества, которая была заявлена в Дорожной карте по внешней безопасности и основывалась на «трех китах»: 1) Россия и ЕС разделяют определенные международно-правовые рамки поведения, закрепленные в Хельсинском Заключительном Акте, 2) Россия и ЕС имеют определенный набор практических интересов в рамках пяти обозначенных сфер внешней безопасности и 3) Игроки пытаются согласовывать процедуры реагирования и совместные решения по наиболее значимым международным проблемам. К сожалению, ответ на этот вопрос в контексте войны в Южной Осетии оказался весьма противоречивым и напоминал тяжелое восхождение по вертикали, где каждый шаг вперед мог сопровождаться еще большими откатами назад. Начало Женевских дискуссии по стабилизации ситуации в Южной Осетии и Абхазии, и затем последовавшие закрытие миссий наблюдателей ОБСЕ и ООН яркий тому пример. Не секрет, что сотрудничество в области кризисного регулирования всегда воспринималось как российскими, так и зарубежными экспертами, как направление, в рамках которого интересы сторон могли не только не совпадать, но и противоречить друг другу. События на Южном Кавказе вновь заострили внимание еще на одном основополагающем аспекте проблемы разрешения «замороженных конфликтов». У Европейского союза и России сохраняются фактические разногласия относительно интерпретации таких принципов Хельсинского Заключительного Акта как территориальная целостность и право на самоопределение, нерушимость границ и основания для использования военной силы. 299 События с признанием независимости Косово, а затем Южной Осетии и Абхазии подтвердили, инструментализировать что оба игрока «ценности»/«принципы»/ готовы прагматически «нормы» в зависимости от конкретных событий. По-прежнему актуальным остается вопрос, насколько в ближайшем будущем эффективность осуществления совместного кризисного регулирования стоит привязывать к четкому и согласованному между сторонами пониманию отдельных принципов Хельсинского Заключительного Акта. Будем ли мы двигаться от установления единой интерпретации отдельных его положений с целью устранения будущих противоречий или в принципе нас устраивает формат взаимоотношений, в рамках которого, различия в толковании определенных международно-правовых норм не мешают проведению реальных шагов по урегулированию конфликтов. На данный момент мы придерживаемся второго сценария. Разногласия по поводу «ценностных основ» взаимоотношений в целом или в рамках какой-то определенной сферы, заявленной в дорожной карте по внешней безопасности, не являются поводом для стагнации диалога или отказа от возможных для обеих сторон действий в каждом конкретном случае. Несмотря на явное не совпадение «ценностных измерений» России и ЕС, в рамках которых оценивалась ситуация на Южном Кавказе в августе 2008 и после признания независимости южно-кавказских республик, стороны осознают необходимость поиска максимально приемлемых действий для сохранения стабильности в этом регионе. В данном случае решающими факторами остаются «интересы» сторон в данном регионе и величина последствий при дестабилизации достигнутого status-quo. Европейский союз заинтересован в удержании тех позиций медиатора конфликта, которые были завоеваны дипломатией президента Саркози в ходе «пятидневной» войны, и намерен продолжать проецировать свое политическое влияние на Южном Кавказе, где позиции России, безусловно, значимы. Следовательно, диалог с Россией неизбежен. Российской Федерации не нужна изоляция из-за признания независимости Южной Осетии и Абхазии, более того, активное участие в переговорах со всеми заинтересованными сторонами: США, ЕС, ОБСЕ, ООН, Грузии, Южной Осетией и Абхазией позволяет отчасти контролировать политические изменения ситуации в регионе. Таким образом, именно прикладные «интересы» сторон заставляют их вновь и вновь садиться за стол переговоров и искать решения конкретных задач, несмотря на явные несовпадения в интерпретации заявленных «ценностных основ» взаимоотношений. 300 Перспективы В настоящий момент и Европейскому союзу и Российской Федерации все труднее утверждать, что они пытаются строить стратегическое партнерство на основе «разделяемых ценностей». Проблема приверженности «общим ценностям» оставалась одним из наиболее чувствительных вопросов во взаимоотношениях двух субъектов на протяжении всех 1990х годов и середины 2000х годов. Европейский союз активно стремился осуществить конвергенцию российской политической и экономической модели с собственными стандартами под девизом соблюдения «общих ценностей». Естественно, что функция «высшего арбитра» в оценке соответствия Российской Федерации либерально-демократическим принципам внутригосударственного устройства и внешнеполитического поведения также должна была закрепиться за европейским международным институтом. Реализация «прикладных интересов» была обусловлена соблюдением «разделяемых ценностей». Качественное изменение характеристик двух субъектов должно было неизбежно привести к переоценке принципиальных основ и содержания модели сотрудничества. Во–первых, произошло возвращение России на международную арену в качестве самостоятельного игрока, обладающего ресурсами и потенциалом для воздействия на общемировые процессы. Во-вторых, Европейский союз стал стремиться играть активную роль не только мощного экономического центра, но и «глобального полюса силы», способного внести свой вклад в решение стратегических проблем международной безопасности. Эти факторы неизбежно требовали от двух субъектов координации совместных действий по отражению глобальных угроз, а также реалистической оценки того, в каких областях и насколько значительным является их влияние друг на друга. В современных взаимоотношениях Европейского союза и Российской Федерации происходит явное доминирование экономического и/или энергетического real politique над какими-либо требованиями приверженности «общим ценностям». Возобновление переговоров по новому соглашению о партнерстве и сотрудничестве на саммите в Ницце в ноябре 2008, в данном случае, стало ярким подтверждением существующей асимметрии в том значении, которое ЕС придает экономическому и нормативному аспектам взаимоотношений. Дипломатическая пауза, возникшая в отношениях двух субъектов из-за разного понимания «принципа территориальной целостности» в ситуации с Южной Осетией и Абхазией носила чисто инструментальный характер. Она могла способствовать лишь 301 большему росту напряженности не только в политической, но и экономической сферах сотрудничества, и в итоге углублению дефицита доверия. Позволить себе подобную роскошь, ни европейская, ни российская сторона не могли в силу объемов торговофинансовых отношений, необходимости инвестиционного сотрудничества в энергетическом секторе. Вероятно, даже на уровне высших официальных кругов ЕС, мог сыграть свою роль и часто озвучиваемый в европейских газетах «миф о возможности превращения «жаркого лета» на Кавказе в «холодную зиму» в Европе». Даже «особое мнение» Литвы, стремившейся заручиться поддержкой Польши и Великобритании, традиционных сторонников политики «жесткого порицания» России за отсутствие соблюдения демократических принципов, норм и стандартов поведения никак не повлияло на решение о продолжении переговоров. Ни Европейский союз в целом, ни отдельные страны-члены не были готовы пожертвовать экономическими выгодами сотрудничества во имя «наказания» России за «несоответствие» ее действий нормам международного права. Сейчас на практике ЕС реализует модель, предложенную в отношении России Министерством Иностранных Дел Германии: «постепенное приближение через рост взаимозависимости и сотрудничества». 138 Этот подход предполагает способствование постепенной трансформации политической и экономической систем России через усиление контактов и взаимодействия в тех сферах, где Европейский союз имеет определенное асимметрическое преимущество по сравнению с Россией. Путем развития и углубления торговых связей европейские эксперты надеются достигнуть большей открытости, уважения к закону и соблюдения прав на частную собственность в РФ. Парадокс заключается в том, что и европейская139 и российская140 стороны признают необходимость включения концепта «общих ценностей» в новое соглашение о партнерстве и сотрудничестве. Если раздел о «разделяемых ценностях» как основы будущего сотрудничества сторон войдет в новый документ, то главная интрига заключается в том, как он будет сформулирован. Для Европейского союза проблема содержания этого раздела – это вопрос оценки соотношения по степени значимости экономического и нормативного компонентов во взаимоотношениях с РФ. 138 Barysch, Katinka. Three questions that Europe must ask about Russia. Centre for European Reform. Briefing Note. 2007, p.8. 139 Арбатова, Надежда. «Проблема 2007»: что дальше?// Россия в Глобальной Политике т.4, №1, 2006 г. 140 Please see. European Security Strategy, 12.12.2003, p. 14. Michael Emerson, Fabrizio Tassinari, Marius Vahl: A New Agreement between the EU and Russia: Why, what and when? In: Michael Emerson (ed.): The Elephant and the Bear try again. Options for a New Agreement between the EU and Russia, Centre for European Policy Studies, Brussels, 2006, p. 62-94. 302 Во-вторых, неясной остается роль, которую могут сыграть новые страны - члены ЕС в разработке единой стратегии в отношении России. «Новички» всегда позиционировали цель либерализации и демократизация РФ как имеющую прямую взаимосвязь с обеспечением их собственной безопасности. Возражения, которые окружали процесс выработки мандата на ведение переговоров о новой политико-правовой базе сотрудничества, а именно жесткая позиция Польши и Литвы, еще раз подтвердили высокую вероятность трудностей, связанных не только с обсуждением конкретного содержательного наполнения документа, но и с последующей его ратификацией. В-третьих, это проблема степени совпадения общей стратегии Европейского союза как международного института и независимой внешней политики каждого члена ЕС как суверенного государства – самостоятельного субъекта международных отношений. Стремление государств Центрально-Восточной Европы: Болгарии, Румынии, Венгрии, Словакии подобно Франции и Германии активно развивать двусторонние контакты с Россией особенно в плане энергетического сотрудничества очень часто размывает одну из главных целей ЕС, сформулированную в Общей Внешней Политике и Политике в Области Безопасности: развитие и консолидация демократических режимов, верховенство закона, уважение прав человека и фундаментальных свобод. В то же время у российской стороны явно существует определенная «красная линия» в переговорном процессе с Европейским союзом, отступать за которую, официальные представители не намерены. В качестве крайнего форпоста российские эксперты выделяют три вопроса, уступки по которым неприемлемы в диалоге об общих ценностях: «закрепление особой роли России в Европе, отказ от формулы приближения России к нормам, регулирующим экономическую и политическую жизнь Евросоюза, отсутствие оценочных суждений о состоянии российской экономики и общества в целом».141 Современная экономическая и политическая ситуация в России, ее активная роль и вклад в разрешение ведущих проблем международной безопасности не должны позволить ЕС стать лидером в переговорном процессе по компоненту «общих ценностей» в новом Соглашении о Партнерстве и Сотрудничестве. Для Европейского союза вопрос о включении и формате «ценностного компонента» в Соглашении о Партнерстве и Сотрудничестве это своеобразный тест способности приводить к «общему знаменателю» позиции различных стран-членов ЕС и 141 Тимофей Бордачев. На пути к стратегическому союзу.// Россия в Глобальной Политике т. 4, №1, 2006 г. 303 расставлять приоритеты в модели стратегических взаимоотношений с Россией. Однако и российская сторона должна обладать собственным видением того, как должен выглядеть раздел об «общих ценностей» в новом документе. В настоящий момент можно логически сделать вывод о том, что он не может принять формат 1990х годов, когда Российская Федерация воспринималась в качестве объекта политики Европейского союза и должна была полностью соответствовать, предлагаемым извне политическим, экономическим, социальным моделям. М.Г.Евтодьева, Руководитель Информационно-аналитического центра Федерации мира и согласия, кандидат политических наук Глава шестнадцатая ДОВСЕ: конец, или история с продолжением В декабре 2009 г. исполнилось два года с момента вступления в силу моратория на участие Российской Федерации в Договоре об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). На сегодняшний день ясно, что без участия России, играющей во многих отношениях ключевую роль в европейском балансе сил, в том числе с точки зрения качественных и количественных параметров имеющихся у нее вооружений, возродить режим контроля над обычными вооружениями в Европе вряд ли удастся. Между тем, в экспертном сообществе с недавнего времени все чаще высказываются мнения, что ДОВСЕ в его нынешнем виде не отвечает ни требованиям европейской безопасности, ни национальным интересам России как участницы Договора. Много говорится и о том, что по аналогии с ДОВСЕ 1990 года, вступившем в силу в 1992 г., в изменившейся военно-политической обстановке, адаптированный ДОВСЕ 1999 г., не будучи пока ратифицированным большинством стран-подписантов, успел во многом устареть и перестал соответствовать сложившимся в Европе реалиям. В любом случае нынешний кризис вокруг ДОВСЕ и возможные шансы на восстановление его жизнеспособности тесно связаны как с военно-технической составляющей, то есть существующими возможностями по развитию системы контроля над вооружениями и видоизменению параметров Договора, так и с политической 304 составляющей, связанной с перспективами развития отношений между Россией, США и европейскими странами как ключевыми игроками в системе европейской безопасности. В этой связи интересно рассмотреть события, связанные с ДОВСЕ, именно с точки зрения этих двух подходов, применение которых требует анализа не только последних событий, связанных с Договором, но и изучения всех ключевых этапов его подготовки, разработки и реализации. Это особенно важно для того, чтобы понять истоки противоречий, сложившихся на сегодняшний день вокруг ДОВСЕ, а также пути выхода из нынешнего кризиса в режиме контроля над обычными вооружениями. Начало процесса контроля над обычными вооружениями в Европе: подписание и ратификация ДОВСЕ Историю разработки и функционирования ДОВСЕ, а также последующих многосторонних по его адаптации можно разделить на несколько этапов, отражающих существенные изменения во взглядах на этот договор. Первый этап включал в себя период разработки и согласования текста Договора (1987-1990 гг.), его подписания (ноябрь 1990 г.) и ратификации всеми государствамиучастниками (до июля 1992 г.). Главная особенность политической обстановки в тот момент состояла в том, что работа над Договором происходила, когда военнополитическая ситуация в Европе и в мире в целом претерпевала серьезные, эпохальные изменения: уходили в прошлое принципы «холодной войны», начался этап перехода от блокового противостояния к новой системе сотрудничества и безопасности на европейском континенте. Советский Союз уже в 1986-87 гг. стал проявлять готовность к обсуждению и поддержке многих инициатив в области разоружения, предлагаемых западными странами. Это нашло отражение, в частности, в заключении в декабре 1987 года Договора о ракетах средней и меньшей дальности, в рамках которого были ликвидированы все американские и советские РСМД наземного базирования, в подписании США и Советским Союзом в 1991 г. Договора СНВ-1, наложившего обязательства сократить за семилетний период почти вдвое ядерные боеголовки на стратегических носителях, и многих других договоренностях. Тот факт, что СССР наряду со странами блока ОВД в 1989 г. включились в переговорный процесс по Договору об обычных вооруженных симлах в Европе, безусловно, также был отражением происходивших в Европе и мире перемен. Переговоры по данному вопросу, нужно сказать, были проведены достаточно быстро – в 305 течение приблизительно двух лет, - что указывает на широкую степень поддержки инициативы заключения Договора тогдашним руководством СССР во главе с М.С.Горбачевым142. Договор об обычных вооруженных силах в Европе был подписан 19 ноября 1990 г. на Парижском саммите СБСЕ. В основу соглашения был положен принцип «баланса сил» между двумя «группами стран – участниц», которые соответствовали в то время военно-политическим союзам ОВД и НАТО. ДОВСЕ определял количественные ограничения на развертывание в Европе тяжелой военной техники - танков, боевых бронированных машин, артиллерийских установок, боевых самолетов и ударных вертолетов. В первую, так называемую «восточную» группу государств-участников ДОВСЕ вошли 6 государств, подписавших Варшавский Договор 1955 г. (без ГДР, которая к ноябрю 1990 г. прекратила существование как самостоятельное государство, войдя в состав ФРГ); а во вторую, «западную группу» - 16 государств, включая США и Канаду, являвшихся участниками Североатлантического договора 1949 г. об образовании НАТО. Согласно Договору, уничтожение «излишков» вооружений должно было быть произведено с 17 июля 1992 г. (начало временного применения ДОВСЕ) до 17 июля 1995 г. В целом вся территория района применения договора подразделялась на 4 района с зональными групповыми ограничениями. В том числе ДОВСЕ подразумевал выделение так называемого флангового района, где устанавливались более жесткие параметры по размещению вооружений, исходя из опасений относительно возможного «перелива» сил из Центральной Европы и их размещения на севере и юге континента. Интересно проанализировать те выигрыши, которые получили западные страны от заключения ДОВСЕ, поскольку это поможет прояснить, как и почему блоку НАТО удалось за довольно короткие сроки – на протяжении 1990-х годов – существенно изменить расстановку военно-политических сил в Европе. Первое. Признание СССР на переговорах по ДОВСЕ основополагающего принципа равенства сил блоков ОВД и НАТО в конкретных цифрах означало, согласно экспертным данным, сокращение до 50% обычных видов вооружений «восточного блока» по сравнению с 10%-ным сокращением вооружений «западного блока» [1, С.195]. Таким образом, если на момент заключения Договора Советский Союз и блок ОВД обладали существенным преимуществом над странами НАТО по общему количеству вооружений и Для сравнения: ранее переговоры в Вене о взаимном и сбалансированном сокращении сил (ВССС) тянулись без особых успехов с 1973 г. по 1988 г. [1, С. 194-196]. 142 306 военной техники143, то, в соответствии с предусмотренными ДОВСЕ обязательствами, они этого преимущества лишились. Второе. Несмотря на то, что численность советских войск в Европе не была напрямую затронута Договором, Москва пошла первой и в одностороннем порядке на их существенное сокращение, а затем и полный вывод своих войск с территорий странчленов блока ОВД. «Жест доброй воли», связанный с выводом советских войск из Германии и других стран Восточной Европы, не привел к каким-либо встречным уступкам Москве, в частности, в рамках ДОВСЕ. В результате, по ситуации на 1995-1996 гг., Российская Федерация сохранила ограниченные воинские контингенты только в Грузии и Молдове, на территории которых в начале 1990-х годов разгорелось этнополитические конфликты. Третье. Заключая ДОВСЕ, Москва также согласилась с весьма специфической географической структурой размещения вооруженных сил на территории СССР фланговыми ограничениями, которые стали после распада СССР серьезной проблемой для безопасности Российской Федерации, в первую очередь в Северо-Кавказском и Ленинградском военных округах. Пересмотреть фланговые обязательства Москве удалось только в процессе разработки адаптированного ДОВСЕ в 1999 году, а полностью отменить не удалось до сих пор. Интересен также тот факт, что уже на завершающей стадии разработки Договора некоторые его положения начали «устаревать». В частности, речь идет о поглощении ГДР Федеративной Республикой Германией вместе с ее территорией и вооруженными силами, которое произошло до подписания ДОВСЕ. Однако советское руководство, учитывая специфику политического момента (это была эпоха «нового мышления» и установок на дружбу с Западом) не стало использовать имеющиеся возможности для корректировки положений соглашения. В 1991 г. военно-политическая ситуация в Европе изменилась еще более кардинально – прекратили свое существование Организация Варшавского Договора и СССР, 15 бывших советских республик провозгласили независимость, разделилась Чехословакия, начался целый ряд локальных конфликтов на территории бывшего Советского Союза. На момент вступления в силу ДОВСЕ, то есть к ноябрю 1992 года, количество стран-подписантов Договора оказалось уже 30 вместо 22. При этом были серьезно нарушены главные принципы, положенные в основу ДОВСЕ - равновесия сил между «группами государств-участников», а также соблюдения групповых и Так, соотношение сил между ОВД и НАТО по танкам, по данным ОВД, оценивалось как 2:1 (по данным НАТО – как 3:1); соотношение по БТР/БМП – как 1,5:1 (по данным НАТО – 2,4:1) [1, С. 194]. 143 307 региональных балансов по обычным вооружениям, установленных Договором. Несмотря на это, новые российские власти во главе с президентом Б.Ельциным в 1992 году приняли на себя практически полностью обязательства СССР по ДОВСЕ. Кроме того, Москвой было инициировано заключение в 1992 г. Ташкентского соглашения с семью бывшими союзными республиками по распределению квот, предусмотренных в рамках ДОВСЕ. Согласно этому соглашению, квота России составила 6400 танков, 11480 ББМ, 6415 артсистем, 3450 самолетов и 890 ударных вертолетов. В обширной фланговой зоне, включая Ленинградский и Северо-Кавказский военные округа, Российская Федерация получала возможность иметь в регулярных частях лишь 700 боевых танков и 580 ББМ. От ДОВСЕ 1990 года к Соглашению об адаптации Ко второму этапу в реализации ДОВСЕ относится период с момента его ратификации в 1992 г. до принятия странами-участницами адаптированной версии договора на Стамбульском саммите ОБСЕ в 1999 г. Главными характеристиками этого периода стали, во-первых, подведение итогов по проведенным сокращениям вооружений, и во-вторых, выдвижение Россией предложений по пересмотру ДОВСЕ, касающихся фланговых ограничений, механизмов проверок, ликвидации дисбалансов по вооружениям в связи с готовящимся расширением блока НАТО и др. Учитывая достаточно позитивный на тот момент политический климат во взаимоотношениях России и западных стран, российские требования по адаптации ДОВСЕ были другими странами-участницами Договора приняты, а само соглашение – пересмотрено, хотя и с некоторой задержкой по времени. В то же время, однако, в отношениях между Москвой и западными странами сохранилось много спорных вопросов, связанных с проблематикой ДОВСЕ и оценками военно-политических процессов в Европе. Сокращение вооружений по ДОВСЕ, законченное в целом к 1995 г., привело к снятию с вооружения около 70 тыс. единиц оружия и боевой техники, что означало уменьшение уровня вооружений на континенте почти вдвое. Более миллиона военнослужащих были уволены с действительной службы [2, 7]. В результате сокращения и ликвидации большого количества избыточных тяжелых вооружений и техники значительно укрепились меры доверия и стабильность на европейском континенте, а за ДОВСЕ на долгое время закрепился эпитет «краеугольного камня международной и европейской безопасности», как его стали называть дипломаты. 308 Сотрудничество по контролю над вооружениями в отмеченный период развивалось между Россией и западными странами (и в частности, между Москвой и Вашингтоном) во многих других областях, помимо сферы обычных вооружений. Так, в январе 1993 г. был подписан новый договор СНВ-2, согласно которому США и Россия должны были сократить до 3-3, 5 тыс. единиц ядерных боеголовок, и при этом обеим странам запрещалось ставить на вооружение новые ракеты с разделяющимися боеголовками наземного базирования. Путем принятия на себя обязательств, Соединенные Штаты и Россия односторонних параллельных также договорились о существенном сокращение тактического ядерного оружия. Продолжали быть в силе российскоамериканский Договор по ПРО, а также введенный с 1992 г. Россией, США и Великобританией мораторий на проведение ядерных испытаний. В 1995 г. в ходе многосторонних консультаций было достигнуто соглашение о бессрочном продлении Договора о нераспространении ядерного оружия [1, с.194-198]. В то же время уже в 1993 году, спустя год после ратификации и вступления в силу ДОВСЕ, Россия стала на политическом уровне поднимать вопрос о пересмотре некоторых положений Договора, включая вопрос о фланговых ограничениях. Впервые эта тема была затронута в заявлении министра обороны П.Грачева по ДОВСЕ в марте 1993 г.; в сентябре того же года идею пересмотра фланговых ограничений поддержал и Президент РФ Б.Н.Ельцин. Основной упор российская сторона делала на том, что фланговые ограничения по ДОВСЕ, являясь приемлемыми количественно для Советского Союза, стали неприемлемыми для России, которой после раздела квот досталось небольшое количество техники и при этом - завышенные ограничения по вооружениям. Особенно актуальной тема «южных флангов» стала для России в 1994 г. в связи с началом войны в Чечне, в ходе которой «недостаточные» фланговые лимиты не раз нарушались российской стороной144. Безусловно, действия российских войск в Чечне, наряду с другими важнейшими международными событиями отмеченного периода (поддержанная странами-членами НАТО политика расширения альянса, активное вмешательство США и блока НАТО в ситуацию вокруг бывшей Югославии и др.), негативно сказались на системе отношений и доверии между Россией и ее западными партнерами. Однако различия во взглядах не стали еще непреодолимыми препятствиями на пути к партнерству Москвы с Вашингтоном и европейскими странами. В результате по вопросу о дальнейшей судьбе ДОВСЕ, в конечном счете, возобладали позиции сторонников адаптации договора к 144 Ситуация повторилась и позднее: осенью 1999 г., когда начались вторая чеченская кампания, Россия вновь превысила фланговые ограничения по ограничиваемым договором категориям вооружения и техники. 309 новым условиям. Они в целом были поддержаны руководством США, России и большинства европейских стран. Процесс адаптации Договора, стартовавший в 1996 г., развивался в два этапа. В первую очередь, в ходе прошедшей 15-31 мая 1996 г. в Вене первой конференции стран участниц ДОВСЕ был принят так называемый «фланговый документ», изменивший конфигурацию российской фланговой зоны в сторону ее уменьшения. В соответствии с приложением к Итоговому документу конференции, из фланговой зоны были исключены Псковская, Волгоградская, Астраханская области, восточная часть Ростовской области и коридор на юге Краснодарского края [2]. Одновременно в течение трех лет (в 1996-1999 гг.) велись консультации по различным вопросам, связанным с модификацией договора, которые завершились в ноябре 1999 г. выработкой Соглашения об адаптации ДОВСЕ. Это соглашение, подписанное 30 странами-участницами договора 19 ноября 1999 г. на саммите ОБСЕ в Стамбуле, в значительно степени устранило сложившиеся перекосы в уровнях вооружений различных европейских государств. Вместо блоковой системы квот в адаптированном ДОВСЕ были введены национальные предельные уровни (НПУ) для каждой страны-участницы по пяти категориям обычных вооружений, подлежащим сокращению; тем самым был закреплен переход от блоковых к национальнотерриториальным принципам регулирования уровней ограничиваемых Договором вооружений и техники (ОДВТ). В адаптированном ДОВСЕ было зафиксировано, что крупные пересмотры НПУ допускаются только в рамках конференции участников Договора не чаще, чем раз в пять лет, а увеличения НПУ менее чем на 20% возможны лишь в случае представления соответствующих уведомлений не менее чем за 90 суток до планируемой передислокации войск/сил. Помимо национальных уровней, были утверждены также территориальные предельные уровни (ТПУ) для государствучастников по трем категориям вооружений (танки, ББМ и артиллерия), включающие в себя не только национальные вооружения данного государства, но и дислоцированные на его территории вооружения других стран. Позиция России в рамках адаптированного ДОВСЕ нашла отражение в следующих положениях Договора. Во-первых, были учтены российские требования по увеличению количества разрешенных Договором вооружений в российской фланговой зоне. Например, российская квота по ББМ в регулярных частях на флангах увеличена почти в четыре раза - с 580 до 2140 единиц. Предельные уровни по танкам во фланговой зоне составили 1,3 тыс. единиц (прежний уровень - 700) и артиллерии - 1680 единиц (прежний уровень - 1280). Во-вторых, учитывая интересы российской стороны, пониженные территориальные уровни были приняты для ОДВТ Польши, Венгрии, Чехии и Словакии. 310 Кроме того, режим договорных ограничений был дополнен политическими обязательствами НАТО не размещать на постоянной основе силы альянса на территории своих новых членов (эти обязательства, однако не были зафиксированы в итоговых документах). Отдельно хотелось бы упомянуть о подписанных Россией на саммите ОБСЕ в Стамбуле соглашениях по выводу военных баз из Грузии и Молдовы, поскольку именно этот вопрос сыграл впоследствии ключевую роль в разрастании кризиса вокруг ДОВСЕ. По Молдове, согласно приложению 13 Заключительного акта Стамбульской конференции государств-участников ДОВСЕ, было зафиксировано, что она «отказывается от своего права принимать временное развертывание на своей территории в силу положений ее конституции, которые регулируют и запрещают любое присутствие иностранных военных сил на территории Молдовы». В то же время было отмечено, что переговоры о выводе войск и вооружений должны происходить с учетом необходимости урегулирования приднестровско-молдавского конфликта. Что касается Грузии, то согласно приложению 14 Заключительного акта, были закреплены обязательства России не позднее 31 декабря 2000 г. «сократить уровни своих ОДВТ, находящихся на территории Грузии», до 1 июля 2001 года – «расформировать и вывести российские военные базы Гудаута и Вазиани», и в течение 2000 г. «завершить переговоры о сроках и порядке функционирования российских военных баз Батуми и Ахалкалаки и российских военных объектов на территории Грузии» [15]. Как отмечает директор Института стратегических оценок, участник переговоров по ДОВСЕ 1999 года С.К.Ознобищев, эти два двусторонних соглашения «были подписаны практически явочным порядком, когда к прибывшему на саммит в Стамбуле Ельцину пробились молдавский президент Петр Лучинский и Эдуард Шеварнадзе» [5]. Таким образом, несмотря на то, что саммит ОБСЕ был в самом разгаре, существовали возможности отказа или переноса сроков обсуждения инициатив с выводом войск из Молдовы и Грузии, однако Президент России Б.Н.Ельцин от такого пути отказался, учитывая, что это был один из последних крупных международных форумов с его участием перед планируемой отставкой в конце 1999 г. Проявленная в очередной раз уступчивость российского руководства позволила в дальнейшем «поднять на щит» стамбульские договоренности России как необходимое условие для ратификации странами НАТО Соглашения об адаптации ДОВСЕ. От Стамбула к Вене: 311 нарастание противоречий и введение Россией моратория на ДОВСЕ Третий этап в истории ДОВСЕ характеризовался нарастанием кризиса вокруг Договора, усилением противоречий между Россией и западными странами по поводу «стамбульских обязательств» и других ключевых проблем безопасности в Европе и мире, а также утратой в конечном счете жизнеспособности ДОВСЕ. Начало этого периода следует отнести к подписанию в 1999 г. Соглашения об адаптации ДОВСЕ, а завершился он с вступлением в силу в декабре 2007 года наложенного Россией моратория на исполнение ДОВСЕ, действие которого до сих пор не отменено. На этом этапе Российская Федерация приступила к переговорам с Грузией и Молдовой по вопросам реализации своих обязательств, принятых в рамках Стамбульского саммита, а также ратифицировала адаптированный ДОВСЕ (в июле 2004 г.)145. Тем самым ради сохранения режима адаптированного Договора и тех преимуществ, которые он предоставлял, Россия пошла на ряд серьезных уступок своим партнерам из НАТО. В 1999 г. Североатлантический альянс провел «первую волну» расширения за счет стран Восточной Европы (в НАТО вступили Польша, Венгрия и Чехия), а за несколько месяцев до ратификации Россией адаптированного ДОВСЕ, в марте 2004 г., в НАТО были приняты еще 7 стран, 4 из которых отказались ранее подписать Договор (Латвия, Литва, Эстония и Словения). Все эти страны фактически перешли в группу НАТО вместе со своими квотами вооружений, что привело к нарастанию военно-стратегического дисбаланса в Европе. Однако расчет делался на то, что страны НАТО благодаря уступкам России по Молдове и Грузии также ратифицируют адаптированную версию ДОВСЕ, что позволит постепенно укрепить партнерство с альянсом, Европейским союзом и другими ключевыми институтами системы евроатлантической безопасности. Те несколько лет, которые последовали за ратификацией Москвой адаптированного ДОВСЕ, показали, что такого рода оценки были излишне оптимистичными. Адаптированный ДОВСЕ так не был ратифицирован большинством европейских стран и не вступил в силу по сей день, что привело к неблагоприятным последствиям для России, которая одной из первых начала выполнять свои обязательства по новому соглашению. Таким образом, кризис вокруг ДОВСЕ разрастался, в основном под воздействием следующих групп факторов: - рост объема требований, предъявляемых по отношению к России властями Молдовы и Грузии в связи со «стамбульскими обязательствами» России и отказ стран Помимо России, адаптированный ДОВСЕ был также ратифицирован Беларуссией, Казахстаном и Украиной (последняя, однако, не сдала свою ратификационную грамоту стране-депозитарию). 145 312 НАТО ратифицировать адаптированный ДОВСЕ, пока эти обязательства не будут выполнены; - нарушение положений ДОВСЕ в связи с вступлением в НАТО новых членов, включая «отбор квот» и появление неучтенных вооружений на территории прибалтийских стран и Словении; - особенности внешнеполитического курса США в отмеченный период, ориентация Вашингтона на отмену прежних обязательств в рамках системы контроля над вооружениями и активная военная политика стран Восточной Европы и Южного Кавказа; - растущий критицизм со стороны российского политического и военного руководства в отношении ситуации по ДОВСЕ. Рассмотрим все указанные выше моменты подробнее. Первое. Переговоры МИД России с руководством Молдовы и Грузии, стартовавшие в 2000 году, проходили сложно, с явно завышенными требованиями по отношению к России и в невыгодной для нашей страны политической обстановке. Базы в Гудауте и Вазиани (Грузия), о которых шла речь в Заключительном акте Стамбульского саммита, были ликвидированы Россией в 2001 году, о чем было сделано соответствующее заявление МИД России в ноябре того же года. Однако дополнительно Грузия потребовала «безотлагательно» вывести войска из Батуми и Ахалкалаки – несмотря на то, что в принятом в Стамбуле российско-грузинском заявлении указывалось, что Россия обладала правом временного развертывания своих ОДВТ на их территории. После длительного и весьма болезненного процесса согласований, закончившихся подписанием 30 мая 2005 г. совместного российско-грузинского заявления, Москва была вынуждена согласиться на существенное сокращение сроков вывода баз из Батуми и Ахалкалаки – с одиннадцати (первоначально предложенный Россией вариант) до фактически трех лет – то есть, до конца 2008 г. [8]. Но, несмотря на достигнутые договоренности, грузинская сторона продолжила выдвигать в отношении России различные обвинения и требования146. Свои обязательства по Молдове в рамках ДОВСЕ Россия выполнила в ноябре 2001 года, сократив более 350 единиц ограничиваемых Договором вооружений, и осуществив вывод 59 эшелонов военного имущества [4]. Большая часть российского военного контингента в ПМР была заменена миротворческими силами, но при этом в Приднестровье остался небольшой отряд российских военнослужащих численностью около 500 человек – как пояснили в МИД РФ, в целях обеспечения «надежной охраны крупнейшего в Европе склада вооружений» [10]. В 2004 году после отказа властей 146 См. заявления заместителя министра обороны Грузии М.Кудавы от 7 июля 2006 г. [10]. 313 Молдовы подписать «Меморандум об основных принципах государственного устройства объединенного государства» («план Козака») Москве из-за противоречий между Кишиневом и Тирасполем удалось вывезти только один эшелон складированного в ПМР военного имущества, после чего «процесс вывода» застопорился. В ОБСЕ и НАТО, нужно сказать, в целом одобрили «ускоренный» формат переговоров России с Молдавией и Грузией по проблеме вывода с их территорий войск и военной техники; при этом властям обеих республик обеими организациями в ходе этих переговоров оказывалась всесторонняя политическая и дипломатическая поддержка. В то же время, начиная с 2001 года, практически во всех официальных документах НАТО и ОБСЕ, посвященных проблемам ДОВСЕ, неизменно стал подчеркиваться тезис о том, что ратификация странами-участницами ДОВСЕ Соглашения об адаптации будет возможно только при условии «полного выполнения Российской Федерацией своих обязательств» по выводу вооружений из Молдовы и Грузии в соответствии с положениями Заключительного акта Стамбульского саммита [15, 16, 17]. Второе. Если обвинения в адрес России в неисполнении взятых на себя в Стамбуле обязательств трудно признать юридически состоятельными, то вступление в НАТО восточно-европейских стран действительно сопровождалось серьезными нарушениями норм действующего ДОВСЕ и привело к усилению дисбалансов в военно-политической ситуации в Европе. Согласно требованиям ДОВСЕ 1990 г., которого страны НАТО сегодня продолжают придерживаться, Североатлантический альянс не должен был выходить за суммарные уровни в 20 тыс. танков, 30 тыс. боевых бронированных машин, 20 тыс. артсистем, 6800 боевых самолетов и 2000 ударных вертолетов. Между тем, как отметил в интервью от 16 апреля 2008 г. начальник Главного управления международного военного сотрудничества МО РФ генерал-лейтенант В.Федоров, «сумма национальных квот стран альянса… превысила установленные ДОВСЕ групповые лимиты на 5992 танка, 9822 ББМ, 5111 артсистем, 1497 боевых самолетов и 531 ударный вертолет» [3], что составляет, по разным видам вооружений, от 22 до 33 процентов. Этими суммарными завышениями, однако, все негативные последствия процесса расширения НАТО для России не ограничились. Осуществив расширение состава НАТО в 1999 и 2004 годах, США и их союзники начали масштабную передислокацию своих войск и военной техники. С Болгарией и Румынией, формально входящими по устаревшему ДОВСЕ в «восточную» группу государств-участников, Вашингтон подписал в 2006 г. соглашения о создании на их территории так называемых легких передовых военных баз, на которые были переведены 314 около 5 тысяч подопечных Пентагона (2300 военнослужащих в Румынию, и 2700 – в Болгарию). Кроме того, Болгария предоставила американцам два военных аэродрома и военную базу «Ново Село», а Румыния - полигон «Бадабаг» в дельте Дуная. Под размещение объектов военной инфраструктуры США и НАТО свою территорию предоставили также бывшие члены ОВД Польша и Чехия. Отдельный комплекс проблем с точки зрения ДОВСЕ возник в связи с вступлением в НАТО трех прибалтийских государств и Словении. Помимо увеличения реального количества вооружений блока, включение этих стран в альянс привело к появлению неучтенных и неконтролируемых (в рамках ДОВСЕ) вооружений и территорий (так называемых «черных дыр»). Не являясь участницами режима ДОВСЕ, эти страны фактически приобрели право размещать на своей территории какие угодно вооружения, технику, военные базы, чем Североатлантический альянс не преминул воспользоваться. Так, уже в 2006-2007 гг. альянс направил значительные средства на реконструкцию аэродрома Зокняй неподалеку от Шяуляя (Литва), где затем была дислоцирована авиация НАТО. Кроме того, в странах Балтии была также развернута сеть радиолокационных станций, ведущих наблюдения за российской территорией [4]. Подводя итоги политики расширения НАТО, в частности, в приложении к проблематике сокращения обычных вооружений, следует отметить, что российские вооружения к 2007 г., по приблизительным оценкам, стали составлять от 22% до 31% суммарного уровня вооружений стран НАТО [12]. Таким образом, реализация ДОВСЕ привела к зеркальному эффекту: процесс уничтожения огромного количества вооружений в рамках договора коснулся в основном только СССР/России, тогда как военный потенциал НАТО сохранился почти что на прежнем уровне. Причем, как можно заключить из приведенных выше фактов, это было следствием целенаправленной политики стран НАТО. Третье. Чем можно объяснить такую одностороннюю стратегию альянса, и как следует оценивать ситуацию, сложившуюся вокруг ДОВСЕ, в общемировом контексте, с точки зрения интересов глобальных политических игроков? Отвечая на этот вопрос, следует в первую очередь обратить внимание на американскую политику в сфере обороны и безопасности, в которой в 1999-2007 гг. произошел целый ряд существенных изменений, способствующих «переформатированию» всей системы международных отношений. Соединенные Штаты в 2001 г. вышли из Договора по ПРО 1972 г., затем начали вести переговоры с Индией, Израилем, Японией и рядом других стран об их участии в формировании глобальной системы ПРО. По стратегическим наступательным вооружениям США в 2002 г. согласились на компромиссную формулу – заключение не 315 предусматривающего четких мер контроля Договора о стратегических наступательных потенциалах. Учитывая негативную реакцию США на предложения по демилитаризации космоса, отказ Вашингтона ратифицировать ДВЗЯИ и ряд других направлений деятельности администрации США во внешнеполитической сфере (операции в Афганистане и в Ираке, существенное повышение военно-политической активности в странах СНГ и др.), можно сделать вывод о том, что она привела не только к подрыву всей системы контроля над вооружениями, но и к переформатированию многих правил игры в международной политике. Несмотря на то, что многие эксперты в европейских странах стали все чаще высказывать опасения в связи с разрушением договорных механизмов в сфере разоружения, а также неудачными результатами иракской и афганской кампаний, в целом Вашингтону на протяжении всего срока президентства Буша удавалось обеспечивать поддержку европейскими партнерами своих внешнеполитических инициатив. То же самое можно сказать, в частности, и о ДОВСЕ, по вопросу о котором США, страны НАТО и ОБСЕ выступили, фактически, с консолидированной позицией. Она сводилась к затягиванию процесса ратификации Соглашения об адаптации (путем ссылок на невыполнение Россией «стамбульских обязательств», а также формированию выгодных для США и Североатлантического альянса соотношения сил и условий реализации своей политики на постсоветском пространстве. Таким образом, реализация этих задач, а также содействие процессу расширения НАТО, перевесили для европейцев по своей значимости такой фактор, как восстановление жизнеспособности ДОВСЕ, на чем настаивала российская сторона. Четвертое. Анализируя ключевые события, связанные с реализацией Договора об обычных вооруженных силах в Европе в 1999-2007 гг., следует также рассмотреть вопрос о том, как изменились в отмеченный период позиции Российской Федерации по этому Договору. Нужно отметить, эти изменения были весьма существенными, и коснулись они как вопросов, связанных с недобросовестным выполнением рядом стран-участниц положений Договора 1990 г., так и дисбалансов Договора 1999 г. Была также отмечена необходимость проработки вопроса о «новой модернизации» (адаптации) ДОВСЕ. Соответствующие замечания и предложения нашли свое выражение в экспертных заключениях, высказываниях министра обороны и представителей Генерального штаба МО РФ, были сформулированы как требования России в рамках чрезвычайной Конференции по вопросам реализации ДОВСЕ 2007 г. в Вене, а также в Справке к Указу «О приостановлении Российской Федерацией действия ДОВСЕ и связанных с ним 316 международных договоров» от 14 июля 2007 г. О каких конкретно параметрах Договора, не устраивающих Россию, идет речь? В первую очередь, Россию не устроило то обстоятельство, что за счет присоединения новых стран-членов и реализации планов по созданию военных баз в Румынии и Болгарии, Североатлантический альянс к началу 2007 г. значительно превысил «групповые» ограничения ДОВСЕ, однако отказался идти на необходимые сокращения «потолков» вооружений в соответствии с договором 1990 г. В Справке к Указу «О приостановлении Российской Федерацией действия ДОВСЕ» российской стороной были перечислены нарушения по реализации ДОВСЕ, относящиеся к деятельности блока НАТО. К ним относятся: а) уклонение Болгарии, Венгрии, Польши, Румынии, Словакии и Чехии от оформления изменений в составе групп государств – участников ДОВСЕ в связи с присоединением указанных стран к НАТО; б) превышение государствами – участниками ДОВСЕ, присоединившимися к НАТО, «групповых» ограничений ДОВСЕ в результате расширения альянса; в) негативное воздействие планируемого размещения обычных вооружений США на территориях Болгарии и Румынии на соблюдение «групповых» ограничений ДОВСЕ; г) невыполнение Венгрией, Польшей, Словакией и Чехией принятых в г. Стамбуле обязательств по корректировке ТПУ [16]. Еще одним «неучтенным» моментом адаптированного Договора стало то, что в нем не было упомянуто о тех государствах НАТО (прибалтийские страны и Словения), которые не включились в режим ДОВСЕ, и на которые, следовательно, не были распространены его разоруженческие обязательства. Это заставило Россию выдвинуть требование о необходимости присоединения к режиму ДОВСЕ Литвы, Латвии и Эстонии как приграничных с Российской Федерацией государств. Российская сторона стала все более настойчиво указывать, что фланговые ограничения на размещение вооружений сухопутных войск, налагаемые на Россию (ее приграничные южные и северо-западные районы в СКВО и ЛенВО) носят дискриминационный характер. Согласно подсчетам экспертов, по ситуации на 2007 год Россия на флангах стала обладать лишь около 20% вооружений от суммарного уровня соответствующих вооружений фланговых государств НАТО – Румынии, Болгарии и Турции. Чтобы избавить себя от «дискриминационных» фланговых условий, Россия призвала страны-участницы ДОВСЕ «принять политическое решение об отмене фланговых ограничений для территории России» [16]. Большое внимание Россия также уделила проблеме так называемых «существенных» боевых сил. Такой термин впервые прозвучал в «Основополагающем 317 акте о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности» между Россией и НАТО от 27 мая 1999 г. В документе подчеркивалось обязательство стран НАТО «не размещать на постоянной основе» на территориях новых членов «существенные боевые силы», однако ввиду неточности и размытости самого термина это обязательство утратило свое значение. Российские дипломаты в связи с этим вновь обратились к Основополагающему акту Россия-НАТО и попросили своих коллег из альянса более точно определить указанный термин. Что касается вопроса о том, как должна проходить «дальнейшая модернизация» ДОВСЕ, то следует отметить, что эти параметры на настоящий момент не сформулированы в четкой форме ни Российской Федерацией, ни, тем более, западными странами, которые не стремятся форсировать ситуацию с обновлением режима Договора. Однако некоторые аспекты намечающегося процесса «новой адаптации» Договора все же можно указать. К ним следует отнести: а) введение ограничений в рамках ДОВСЕ на подготовку инфраструктуры для оперативной переброски войск и развертывания дополнительных военных контингентов; б) ограничение по ДОВСЕ возможных «переливов» в рамках ТПУ и НПУ авиационных средств и личного состава воинских контингентов; в) ограничение на размещение радиолокационных станций, а также использование других средств для ведения разведки территорий и воздушного пространства стран-участниц [12]. В конечном счете, указанные выше нарушения и дискриминационные действия, не соответствующие, по мнению России, целям и задачам Договора, серьезным образом подорвали легитимность режима ДОВСЕ и вынудили российское руководство принять меры по исправлению «неравноправного характера» в развитии режима контроля над обычными вооружениями. В январе 2006 г. министр обороны России С. Иванов, находясь с визитом в Баку, впервые сообщил о возможности того, что Россия может выйти из ДОВСЕ. По словам министра, к этому ее может подтолкнуть «создание военных баз третьих стран рядом с границами России» [17]. 6 апреля 2007 г. заявление о необходимости введения Россией моратория на исполнение ДОВСЕ прозвучало уже из уст президента РФ В.Путина в ежегодном Послании Федеральному собранию [19] . Вскоре после этого МИД России потребовал созыва чрезвычайной Конференции государств-участников ДОВСЕ, которая состоялась 12-15 июня 2007 г. в Вене. На Конференции российские представители выдвинули условия, которые должны были способствовать «восстановлению жизнеспособности режима ДОВСЕ»: присоединение к ДОВСЕ Латвии, Литвы и Эстонии; понижение суммарного уровня численности вооружений 318 стран НАТО для компенсации потенциала, приобретённого в результате расширения блока; отмена фланговых ограничений для России. Было также предложено обеспечить вступление в силу адаптированного ДОВСЕ или по крайней мере временное применение Соглашения об адаптации 1999 г. не позднее 1 июля 2008 г. Страны НАТО не согласились с этими условиями, настаивая на ликвидации российского военного присутствия в Грузии и Молдове. В результате чрезвычайной Конференции не удалось принять итоговый документ, в котором были бы согласованы позиции участников [18]. Россия была вынуждена предпринять дальнейшие шаги, касающиеся своего участия в ДОВСЕ. Так, в июне 2007 г. Министерство обороны РФ ответило отказом на запрос о проведении двумя странами НАТО инспекций российских военных объектов, и уже 13 июля 2007 г. Президент РФ В.Путин подписал указ «О приостановлении Российской Федерацией действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе и связанных с ним международных договоров», ссылаясь на «исключительные обстоятельства, влияющие на безопасность страны» [16]. Через 150 дней, 12 декабря 2007 г., мораторий на действие ДОВСЕ на территории Российской Федерации вступил в силу. На практике это означает, что Россия теперь не предоставляет в соответствии с условиями Договора уведомления и информацию о своих вооружениях, не принимает и не проводит военные инспекции, а также не является связанной ограничениями по количеству и дислокации вооружений и военной техники, предусмотренным в Договоре. Следует подчеркнуть, что в политическом плане целями приостановления Россией в одностороннем порядке действия ДОВСЕ являлось, с одной стороны, содействовать процессу ратификации Соглашения об адаптации ДОВСЕ, а с другой - побудить западных партнеров принять меры по устранению различных неравноправных положений существующего режима по контролю над обычными вооружениями. При этом, как неоднократно подчеркивалось в соответствующих заявлениях МИД РФ, для России продолжали сохранять значимость основополагающие принципы, положенные в основу ДОВСЕ. Речь идет, в частности, об известной «хельсинской» формуле укрепления мер доверия, установлении действенного режима проверок и инспекций в соответствии с нормами ДОВСЕ, ориентации на разоружение и обеспечение «большей безопасности меньшими средствами» и т.д. Другими словами, Россия поставила под вопрос целесообразность конкретных шагов по реализации, но никак не общую нормативную основу ДОВСЕ. Приостановка Россией действия ДОВСЕ привела к довольно широким спорам и дискуссиям в российском экспертном сообществе, касающимся ключевых принципов и дальнейшей судьбы Догоаора и того, как необходимо далее выстраивать отношения с 319 евроатлантическим сообществом с учетом российской позиции по контролю над вооружениями. В основном озвученные оценки строятся вокруг двух основных точек зрения на ДОВСЕ: с одной стороны, определенная группа экспертов стала придерживаться мнения, что России необходимо инициировать процедуру выхода из договора, после чего уже вести с западными странами (странами НАТО) обсуждение нового соглашения по обычным вооружениям и его параметрах; и с другой стороны, весомые позиции сохранили аналитики, которые выступают за возобновление переговоров с США и НАТО по ДОВСЕ и другим смежным проблемам европейской безопасности, а также за ратификацию адаптированной версии Договора (только после этого предлагается рассмотреть вопрос о дальнейшей модернизации ДОВСЕ). Интересно привести в этой связи мнения трех известных экспертов - заведующего Отделом европейской безопасности Института Европы РАН Д.Данилова, старшего советника ПИРцентр, экс-сотрудника Службы внешней разведки России Г.Евстафьева и члена Лиги военных дипломатов, ранее – члена делегаций СССР/РФ по переговорам по ДОВСЕ (1988-1992 гг.) Н.Савкина. На основе анализа истории заключения и реализации ДОВСЕ, во многих эпизодах которой (1990-1992 гг., 1999-2007 гг.) можно было наблюдать широкие уступки со стороны России западным партнерам, отставание договорной базы ДОВСЕ от военнополитических реалий в Европе, а также стремление западных стран воспользоваться указанными российскими уступками и правовыми «недоработками», Н.Савкин приходит к выводу, что и после 2007 г. шансы на то, что страны НАТО согласятся по собственной инициативе скорректировать положения ДОВСЕ в пользу России без длительного процесса торга, не слишком велики. Между тем, сопоставление выгод ДОВСЕ для России и потерь, которые она несет от участия в этом Договоре, по мнению эксперта, показывает, что получаемые выгоды не компенсируют роста угроз национальной безопасности, вызванных как «несуразностями действующего ДОВСЕ 1990 года и возможными перспективами развития внешнеполитической ситуации в невыгодном… для России направлении» [12]. Так, по мнению Н.Савкина, вхождение в НАТО Грузии и в особенности обладающей мощным военно-промышленным комплексом Украины, которое может вскоре состояться, сведет на нет значение для безопасности России и адаптированного Договора. Эксперт предлагает разрушить этот «порочный круг» с помощью выхода из ДОВСЕ и выработки нового соглашения по обычным вооружениям, которое включало бы в себя следующие моменты: а) в нем должны участвовать все европейские государства - члены ОБСЕ, а также США и Канада; б) необходимо расширить состав охватываемых соглашением вооружений (например, за счет ракетных 320 систем, снижения калибра артиллерии, за счет управляемого высокоточного оружия, технических разведывательно-информационных систем (в том числе авиационных) и др.); в) в обязательном порядке должны учитываться блоковый принцип ограничения вооружений и развитие блоковой военной деятельности (эти положения должны в большей степени затронуть НАТО, но также касаться других военных союзов, в которые вовлечены страны-участницы ДОВСЕ - ОДКБ, военной организации ЕС и др.) [12]. Позиция Н.Савкина, таким образом, ориентирована на усиление давления на США и их европейских партнеров по ДОВСЕ и всему спектру вопросов контроля над вооружениями, а также отказ от каких-либо уступок по соглашению, пока западные страны не согласятся выполнить требования, озвученные в «Справке к Указу о приостановлении Российской Федерацией действия ДОВСЕ». В свою очередь, Д.Данилов и Г.Евстафьев являются сторонниками сохранения ДОВСЕ как договорного инструмента, поскольку выход из соглашения может привести к тому, что вся система договорных отношений между Россией и западными странами будет полностью сломана, и при этом не будет предложено ничего взамен. Как подчеркивает Г.Евстафьев, «будет более правильным и понятным, если Россия выступит с развернутым видением обеспечения безопасности Европы на нынешнем и последующем этапах» - тем более, что эти идеи могут встретить в политических кругах ряда европейских стран весомую поддержку [7]. На это же указывает и Д.Данилов: «Сейчас очень сложно нашим западным партнерам отказаться от своих прежних идей и уйти с выбранной ими переговорной площадки [требования вывода вооружений из Грузии и Молдовы]. Однако российская точка зрения и российская мотивация, в том числе приведшая к мораторию по ДОВСЕ, многими на Западе понимается. Следовательно, есть в принципе готовность следовать к урегулированию проблем и восстановлению режима ДОВСЕ»147. По мнению Д.Данилова, учитывая невозможность резкого и быстрого пересмотра позиций по ДОВСЕ европейскими странами, дальнейшее развитие ситуации вокруг Договора будет в значительной степени зависеть от точки зрения США, которые «видимо, и должны сделать первый шаг, направленный на решение существующих проблем по ДОВСЕ» [11]. В то же время для того, чтобы переговоры по ДОВСЕ состоялись, считает Д.Данилов, необходимы определенные шаги с российской стороны. В частности, они могут быть связаны с приднестровско-молдавским урегулированием, совместными российско-молдавскими договоренностями по утилизации оставшихся там боеприпасов и т.д. Из интервью автора с заведующим Отделом европейской безопасности Института Европы РН Д.Даниловым от 30 июля 2008 г. [11]. 147 321 В целом следует отметить, что после введенного Россией моратория на ДОВСЕ ситуация вокруг этого Договора, равно как и вокруг многих других соглашений в области ограничения вооружений, фактически подвела Россию и ее западных партнеров к определенному рубежному этапу, требующему принятия решений, которые могут ключевым образом повлиять на систему международной безопасности. В этом смысле 2008-2009 годы можно назвать своего рода переходным периодом, когда стороны, участвующие в консультациях по вопросам безопасности и контроля над обычными вооружениями, уточняли позиции друг друга, формировали повестку дня будущих переговоров, анализировали различные переговорные сценарии и т.д. Однако окончательного выбора в пользу тех или иных альтернатив развития системы безопасности и контроля над вооружениями в Европе, по сути, сделано не было. Как восстановить жизнеспособность ДОВСЕ: итоговые замечания Реакция НАТО на объявленный Россией мораторий по ДОВСЕ показала, что Североатлантический альянс на протяжении 2007–2009 гг. фактически не изменил своей позиции относительно ДОВСЕ. Так, в ответ на введение Россией моратория на ДОВСЕ в июле 2007 г. в Вашингтоне и большинстве европейских столиц было заявлено, что ДОВСЕ продолжает являться «краеугольным камнем европейской безопасности», и что введение моратория на действие Договора «грозит обрушить всю систему безопасности в регионе и ввергнуть мир в новую холодную войну». Такие же мотивы и тональность выступлений превалировали и в публикациях западных СМИ на тот период. Один из тезисов, который прозвучал в американских изданиях в связи с российским мораторием на договор, состоял в том, что этот шаг тесно связан с «ростом в России оборонного сознания и повышением военных расходов, необходимых для… восстановления былой мощи России как мировой военной державы» [20]. В ряде источников, и в том числе в официальных заявлениях НАТО, указывалось также на спорность или, по меньшей мере, неоднозначность с международно-правовой точки зрения принятого Россией решения [21, 22]. Между тем, мало где не упоминалось о том, что ДОВСЕ не обеспечивает равную безопасность для всех участников Договора, и что Россия, согласно ДОВСЕ, вынуждена выполнять ряд неравноправных условий, нарушающих как принципы Договора, так и ее внешнеполитические интересы. Такой подход западных стран позволяет сделать вывод о том, что Североатлантический альянс продолжает придавать важное значение тем преимуществам, которыми страны-члены блока пользовались в рамках устаревшего ДОВСЕ. Речь идет о 322 складывании в «копилку» НАТО квот на вооружения и военную технику, принадлежащих ОВД; сохранении возможностей для безболезненной адаптации к натовским стандартам вооруженных сил новых членов альянса; осуществлении наблюдения и инспектирования состояния вооруженных сил стран СНГ (а до введения моратория – и России). Подтверждают такого рода мнение не только мало изменившаяся официальная позиция США и НАТО по ДОВСЕ, но и общий ход диалога между Россией и странами альянса по вопросам контроля над обычными вооружениями, получивший развитие в 2007-2009 гг. Консультации в формате Россия-НАТО по режиму ДОВСЕ стартовали осенью 2007 г. Именно тогда Североатлантическим альянсом был выдвинут так называемый «План параллельных действий», предусматривающий начало ратификации Соглашения по адаптации ДОВСЕ и рассмотрение других российских предложений по Договору в обмен на определенные шаги со стороны России в отношении ее миротворцев в Приднестровье и на бывшей базе Гудаута в Абхазии [6]. В МИД России эту инициативу расценили как содержащую в себе серьезные недостатки, поскольку в ней говорится о необходимости «конкретных действий со стороны России и только обещаниях со стороны НАТО» [23]. Несмотря на это, переговоры по ДОВСЕ с участием российской стороны были продолжены. В рамках переговорного процесса зимой-весной 2008 г. состоялись три встречи представителей стран-участниц ДОВСЕ, а также стран Прибалтики и Словении (последние четыре государства включились в диалог вокруг ДОВСЕ фактически впервые). Эти встречи были посвящены в основном уточнению позиций сторон, тогда как практическая работа по выработке взаимоприемлемых параметров корректировки Договора была переведена в плоскость российско-американских переговоров: именно Соединенным Штатам страны НАТО де-факто «перепоручили» ведение диалога с Россией по обычным вооружениям. В целом следует отметить, что, учитывая специфику политической ситуации в США в 2008-2009 гг. (выборы, формирование новой администрации и т.д.), а также последствия августовских событий в Грузии и Южной Осетии, после которых были прерваны многие программы сотрудничества между Россией и НАТО, было вполне закономерным, что за отмеченный период российские и американские дипломаты не пришли к каким-либо новым значимым договоренностям по режиму ДОВСЕ. Однако отсутствие конкретных результатов по этим переговорам не означало, что диалог по вопросам европейской и евроатлантической безопасности и контроля над вооружениями вовсе прервался. Напротив, серьезное обсуждение на экспертном уровне вызвали озвученные на встречах в Берлине в июне 2008 г., а затем в Эвиане предложения 323 российского президента Д.Медведева о заключении нового договора по европейской безопасности и созыве общеевропейского саммита для разработки такого договора (так называемый проект «Хельсинки-2»). В рамках данной инициативы Россия предложила вернуться к согласованным принципам по безопасности и сотрудничеству в Европе, аналогичным тем, что были сформулированы в 1975 г., пересмотреть подходы и взгляды на проблемы безопасности на континенте, а также уточнить роль механизмов в сфере контроля над вооружениями, а также отдельных европейских институтов (НАТО, ОБСЕ и др.) в этой системе. О том, что проект «Хельсинки-2» был встречен овациями в США и Европе и принес какие-то конкретные плоды, говорить не приходится, но важно подчеркнуть, что он сориентировал западных партнеров России на то, чтобы подойти к рассмотрению вопросов европейской безопасности в комплексе и более широком формате, нежели это делалось ранее. Для судьбы Договора об обычных вооружениях, являющегося составной частью комплекса проблем безопасности в Европе, это может сыграть в перспективе довольно значимую роль, поскольку может быть расширен формат и рамки проведения переговорного процесса, отмена моратория на Договор может стать условием осуществления различных «обменов» и пакетных соглашений России с западными странами и т.д. Как будет развиваться в дальнейшем система европейской безопасности, учитывая выдвинутые Москвой инициативы и описанный выше круг проблем в этой сфере? На этот счет у экспертов на сегодняшний день нет однозначного ответа, поскольку перспективы отношений Москвы с европейскими странами и США будут зависеть от совокупности многих факторов. В целом можно говорить о двух основных гипотетических сценариях формирования параметров будущей системы европейской безопасности, а именно: либо это будет модель максимального расширения НАТО, включая вхождение в блок Украины, Грузии и других стран Закавказья, и к Североатлантическому альянсу тогда перейдут все ключевые функции гаранта в обеспечения безопасности на континенте; либо это будет модель укрепления партнерства между всеми ключевыми участниками европейского диалога - НАТО, Евросоюзом, Россией, странамичленами ОДКБ при отведении довольно значимой роли в этой системе органам ООН и ОБСЕ [11]. Исходя из этой логики, по всей видимости, будет выстраиваться и дальнейший диалог между Россией и США по ДОВСЕ, и в частности, по вопросу о ратификации адаптированного Договора 1999 г. Важно упомянуть в этой связи, что администрация Б.Обамы, определяя внешнеполитические приоритеты страны, неизбежно столкнется с двумя блоками вопросов, имеющих первоочередное значение для ДОВСЕ. В первую очередь - с выбором сценариев развития диалога по контролю над вооружениями, и в том числе, помимо ДОВСЕ и СНВ, по 324 таким договорам, как ДНЯО, по которому в 2010 г. будет проведена Обзорная конференция. И, во-вторых, с определением содержательной стороны дальнейшего развития евроатлантического партнерства. В этой связи хотелось бы представить некоторые выводы и рекомендации относительно того, как можно добиться восстановления режима контроля над обычными вооружениями в Европе, и в то же время избежать негативных с точки зрения развития взаимоотношений России с западными странами политических сценариев. Первое. Характеризуя сложившуюся на данный момент ситуацию вокруг ДОВСЕ, следует учитывать, что дальнейшая судьба Договора будет в значительной степени зависеть от того, какой вариант формирования структуры европейской безопасности, в конечном счете, изберут США и европейские страны – восстановление принципов Хельсинки, или превращение НАТО в ключевой институт евробезопасности. Соответственно, если руководством западных стран будет избрана первая стратегия, подразумевающая укрепление взаимодействия с Россией, это будет способствовать складыванию более благоприятной обстановки на переговорах по ДОВСЕ, а если нет – это создаст серьезные препятствия для дальнейшего переговорного процесса. Индикаторами же того, к какой модели развития склоняются США и европейские страны, станут, во-первых, официальная позиция администрации Б.Обамы по вопросам контроля над вооружениями, и во-вторых, решения НАТО по вопросу о предоставлении Плана действий по членству Тбилиси и Киеву. Исходя из тех решений, которые озвучат США и европейские страны, Россия также сможет выбрать одну из альтернативных стратегий в отношении ДОВСЕ – либо отмена моратория и ввод в действие адаптированного ДОВСЕ, либо выход из Договора. В целом, учитывая тот момент, что США и страны НАТО отказываются пока от определения четких позиций по перечисленным выше вопросам, можно рекомендовать только проведение уточняющих консультаций, а не развернутых переговоров по ДОВСЕ. Второе. Важно подчеркнуть, что главной задачей для Российской Федерации по переговорам вокруг ДОВСЕ остается добиться от западных партнеров учета российских требований по Договору, включая вопросы расширения НАТО, ратификации большинством европейских стран ДОВСЕ 1999 г., присоединения к ДОВСЕ государств Прибалтики и Словении, отмены фланговых ограничений и другие. Учитывая, что все эти положения составляют основу российской переговорной позиции, уступки по ним в ходе консультаций с западными странами могут быть лишь весьма незначительными (к примеру, недопустимо отменять мораторий на ДОВСЕ, пока адаптированный договор не будет ратифицирован всеми странами НАТО). Также следует отметить, что для снятия многих российских озабоченностей по ДОВСЕ следовало бы включить в повестку дня переговоров предложения о параметрах 325 «дальнейшей модернизации» Договора, которые были ранее озвучены российскими экспертами (об ограничениях возможных «переливов» в рамках ТПУ и НПУ авиационных средств и личного состава воинских контингентов; введении запрета на создание «легких» военных баз на основе двусторонних соглашений; об ограничениях вооружений и деятельности сил ВМФ стран-участниц в прилегающих акваториях; ограничениях на размещение радиолокационных станций, а также использование других средств ведения разведки территорий и воздушного пространства государств-участников и др). Третье. Поскольку важным условием любых переговоров является их взаимовыгодность для партнеров, следует более подробно рассмотреть вопрос о том, какие встречные уступки и козыри может предложить Россия в рамках обсуждения вопросов адаптации ДОВСЕ и контроля над вооружениями. Учитывая, что проведение соответствующих консультаций будет осуществляться, по всей видимости, по блоковому (пакетному) принципу и в нескольких форматах (американо-российские переговоры, переговоры Россия с НАТО, ЕС, ОБСЕ и др.), российской стороне следует выработать пакет конкретных предложений по сотрудничеству с США и европейскими странами по всем ключевым проблемам мировой политики. В этот список могут быть включены следующие вопросы: - о согласии Москвы вернуться к предыдущим совместным программам военного сотрудничества Россия-НАТО, а также развить сотрудничество с НАТО по вопросу о транзите военных грузов в Афганистан; - о создании совместных миротворческих миссий (в формате Россия-ЕС, РоссияНАТО либо ОДКБ-ЕС, ОДКБ-НАТО) либо отправке наблюдателей в конфликтные регионы, существующие на пространстве СНГ. В частности, в рамках переговоров по ДОВСЕ может быть предложено направить группу наблюдателей от ЕС в Приднестровье, либо сформировать совместную с Евросоюзом миротворческую миссию, которая могла бы действовать в ПМР на основании мандата ООН. Аналогичные предложения могут быть выдвинуты и по Абхазии и Южной Осетии, учитывая, что в Цхинвал осенью 2008 г. уже прибыли около 200 наблюдателей от ЕС; - об использовании фактора российско-иранского сотрудничества для поиска путей выхода из кризиса в системе нераспространения, вызванного продолжением разработок по иранской ядерной программе; - об укреплении системы гарантий, предоставляемых европейским партнерам по поставкам газа и других энергоресурсов из России; 326 - о взаимодействии и продвижении совместных инициатив по вопросам контроля над вооружениями (СНВ, ПРО, РСМД) и невоенным угрозам безопасности (экологии, изменению климата и др.). В контексте поиска путей укрепления сотрудничества с США и европейскими партнерами в области безопасности следует подчеркнуть непродуктивность подхода, в рамках которого в ДОВСЕ предлагается ввести элементы блоковости для более четкого определения соотношения численности вооружений и техники, имеющихся в распоряжении у НАТО и других военно-политических объединений (ОДКБ, сил безопасности ЕС и др.). Такая позиция может только усугубить непонимание между Россией и ее партнерами по переговорам, поскольку для западных стран, стремящихся к широкому распространению демократических принципов и созданию Европы «без разграничительных линий», возвращение к блоковым принципам в области вооружений будет неприемлемым. В то же время повышению взаимопонимания при обсуждении проблем ДОВСЕ может способствовать более активная пропаганда Россией установок и позиций, перекликающихся с тематикой «хельсинских соглашений» - о необходимости повышения мер доверия в Европе, укрепления безопасности невоенными средствами и ряда других. Примечания 1. Лундестад Г. Восток, Запад, Север, Юг. Основные направления международной политики. 1945-1996. – М.: Издательство «Весь Мир», 2002. 2. Россия и основные институты безопасности в Европе: Вступая в XXI век. Под ред. Д.Тренина; Моск. Центр Карнеги. – М.: S&P, июнь 2000. – 279 с. Глава 8. Каффка А. Некоторые проблемы взаимодействия России и европейских международных организаций области контроля над обычными вооружениями. 3. ДОВСЕ: реальность и мифы (интервью с начальником Главного управления международного военного сотрудничества Министерства обороны РФ генерал- лейтенантом В.Федоровым) // Красная звезда. 2008. 16 апреля. 4. Стрешнев Р., Кузарь В. ДОВСЕ: вместо камня – песок // Красная звезда. 2007. 2 марта. 5. Российский мораторий на ДОВСЕ – что дальше? (стенограмма круглого стола, прошедшего в «РИА-Новости» 19 июля 2007 года) // «РИА-Новости». 2007. 1 августа. 6. NAC Statement on CFE. Press Release (2008) 047. 28 Mar. 2008 (http://www.nato.int/docu/pr/2008/p08-047e.html). 7. Евстафьев Г. Разоружение возвращается // Индекс безопасности, 2007, №2 (82). 327 8. Разоружение и безопасность. 2004-2005. Новые подходы к международной безопасности. М.: «Наука», 2007. Глава 14. Владимиров В. Политика России на южных рубежах. Поиск новой стабильности (2004-2005 гг.). 9. Расширение НАТО нанесет смертельный удар по Договору об обычных вооруженных силах в Европе (интервью с заместителем начальника Генерального штаба РФ Ю.Балуевским) // Известия. 2004. 2 марта. 10. Грузия увязывает ратификацию адаптированного ДОВСЕ с закрытием базы в Гудауте // ИА «Новости-Грузия». 2006. 7 июля. (http://www.newsgeorgia.ru/geo1/20060707/41776686.html). 11. Современная европейская безопасность: изменятся ли подходы России и Запада (интервью с заведующим Отделом европейской безопасности Института Европы РАН Д.А. Даниловым) // Мир и согласие. 2008. № 3(36). 12. Ладыгин Ф., Савкин Н. Договор или ПРИговор? (Некоторые размышления относительно деформации Договора об обычных вооруженных силах и его влиянии на национальную безопасность России) (в печати). 13. Официальные выводы Второй конференции по рассмотрению действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе и Итогового акта переговоров о численности личного состава (на рус. языке). 1 июня 2001 года. Информация с сайта www.osce.org. (http://www.osce.org/documents/doclib/2005/04/13763_ru.pdf). 14. Statement at the Closing Session of the 2006 CFE Review Conference. June 2, 2006. Information from the web-site www.nato.int (http://www.nato.int/docu/speech/2006/s060602a.htm). 15. Заключительный акт конференции государств-участников Договора об обычных вооруженных сила в Европе (подписан в г. Стамбуле 19 ноября 1999 г.). Информация с сайта www.bestpravo.ru. (http://www.bestpravo.ru/fed1999/data02/tex12533.htm) 16. Справка к Указу «О приостановлении Российской Федерацией действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе и связанных с ним международных договоров». 14 июля 2007 года. Документ с Официального сайта Президента России (http://www.kremlin.ru/text/docs/2007/07/137829.shtml). 17. Иванов не исключает выхода из ДОВСЕ // Интернет-портал Русской службы «Би-Би-Си». 2006. 23 (http://news.bbc.co.uk/hi/russian/news/newsid_4641000/4641586.stm) января 328 18. Об итогах третьей Конференции по рассмотрению действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). Документ с сайта Посольства Российской Федерации в Украине. 14 июня 2006 г. (http://www.embrus.org.ua/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=410&PO STNUKESID=171beb42d497a8a0). 19. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина// Российская газета. 2007. 27 апреля. 20. Putin signs law suspending Russian participation in conventional forces treaty // Associated Press. 2007. November 30. 21. НАТО призвало Россию отменить мораторий на ДОВСЕ // Интернет-портал «Lenta.ru». 2007. 12 декабря (http://lenta.ru/news/2007/12/12/dovse1). 22. Hollis D.B. Russia Suspends CFE Treaty Participation. Published on July 23, 2007 at the web-site of the American Society on International Law (http://www.asil.org/insights/2007/07/insights070723.html). 23. Выступление начальника Отдела по контролю над обычными вооружениями ДВБР МИД РФ А.Мазура на 11-м ежегодном брифинге представителей МИД РФ, Минобороны РФ, профильных комитетов палат Федерального Собрания РФ и Секретариата ОДКБ для слушателей Оборонного колледжа НАТО, 9 июня 2008 г. (из архива автора). 24. Ждать ли «холодную войну» (интервью с заместителем председателя экспертного совета Комитета Совета Федерации РФ по международным делам С.Кортуновым)// Красная звезда. 2007. 30 июня. 25. Что нам ждать от Обамы (интервью с директором Института США и Канады РАН С.Роговым)// Красная звезда. 2008. 11 ноября. . Георгий Ильич Мирский, профессор кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики ГУ-ВШЭ Глава девятнадцатая Большой Ближний Восток: четыре горячих точки 329 Термин «Большой Ближний Восток», видимо, уже прочно вошел в мировой политический лексикон. Более того, он с каждым годом приобретает все большее значение, причем с тревожным оттенком. Действительно, именно на этом обширном пространстве от Северной Африки до Индии находятся наиболее опасные «горячие точки» мировой политики, отсюда исходит опасность широкомасштабных международных конфликтов. Среди множества конфликтных ситуаций, различных по своему масштабу и значению, можно выделить четыре наиболее опасных с точки зрения международной безопасности. Это: а) израильско – палестинский узел, б) незатихающее насилие в Ираке, в) кризис, возникший из – за ядерной программы Ирана, г) война в Афганистане и Пакистане. Израильско-палестинский узел Сейчас самый длительный конфликт на свете – арабо – израильский, в основе которого лежит судьба Палестины. Прошло 60 лет, но так и не претворилась в жизнь принятая в 1947 г. резолюция Генеральной Ассамблеи ООН о создании двух государств – еврейского и арабского. Существует только первое из них, а до создания второго так же далеко, как и прежде. Рассуждая «задним числом», легко признать, что с обеих сторон за все эти десятилетия было допущено множество ошибок, политика как арабов, так и израильтян в ретроспективе выглядит невероятно близорукой. Главный упрек, который обычно делают арабским политикам, состоит в том, что они, во–первых, не признали решение ООН и вместо этого начали войну с только-что образовавшимся Израилем, которую проиграли, и во–вторых, после еще одной проигранной войны в 1967 г. вместо переговоров провозгласили: «нет» переговорам с Израилем, «нет» миру с Израилем, «нет» признанию Израиля. Если обратиться к ошибкам другой стороны, то сразу можно отметить, пожалуй, главную из них, поистине роковую: решение о строительстве еврейских поселений на оккупированном Западном берегу, причем ответственность за это ложится как на израильских правых, так и на левых. Светские и религиозные сионисты соперничали друг с другом в поощрении иммиграции евреев как из СНГ, так и из США именно на Западный берег, как бы стремясь поставить арабов перед необратимым фактом утверждения на их земле форпостов «еврейского присутствия». Вопиющая близорукость израильского руководства привела к тому, что оно само себе поставило барьер на пути создания палестинского 330 государства, без чего – и это сейчас ясно почти для всех – мира быть не может, конфликт будет тлеть бесконечно. Крупной ошибкой Израиля следует считать создание на Западном берегу такой системы пропускных пунктов, которые делают жизнь палестинцев невыносимой. Почти 600 израильских блокпостов и барьеров существуют на этой территории. Люди не могут нормально передвигаться из одного населенного пункта в другой. Еще одна грубая ошибка израильских властей связана с их поведением по отношению к сектору Газа после того, как там власть в 2006 г. захватил ХАМАС. Было решено проводить политику противопоставления Западного берега Газе. Газу намеревались подвергнуть блокаде в расчете на то, что население, доведенное до отчаяния своим бедственным положением, взбунтуется против ХАМАС. Ничего из этого не получилось. Люди страдали, но проклинали не ХАМАС, а Израиль и Америку. А жители Западного берега, даже если им стало жить лучше, чем прежде, все равно не могут быть безразличны к бедствиям своих собратьев в Газе. Никакой благодарности Израилю они не проявляют, да и авторитет Махмуда Аббаса, главы Палестинской администрации и лидера ФАТХ, отнюдь не вырос, скорее наоборот. В свою очередь, и ХАМАС совершил тяжелейшую ошибку, спровоцировав своими ракетными обстрелами израильских городов ужасающий вооруженный удар со стороны Израиля. Реально противоположные интересы сторон в принципе можно было бы удовлетворить, хотя бы частично, при наличии доброй воли, взаимопонимания и готовности идти на уступки, без которых невозможен компромисс, а иначе, как компромиссным путем, идею «двух государств» воплотить в жизнь нельзя. Иерусалим, например, разделить трудно, но возможно. Для этого крошечный кусок земли, Храмовую Гору, можно поставить под совместное управление или же устроить дело таким образом, что святые места каждой из сторон окажутся под юрисдикцией соответственно иудеев и мусульман, пусть даже их разделяет всего несколько сот метров. Можно решить и проблему еврейских поселений на Западном берегу: преобладающую часть из них демонтировать (сломив отчаянное сопротивление поселенцев – задача труднейшая, но не непреодолимая), а те, которые примыкают к Иерусалиму и представляют собой уже большие еврейские города, включить в состав Израиля, отдав взамен палестинцам часть нынешней израильской территории. Так будет установлена граница: возвращение, хотя и не в буквальном смысле слова, к линиям разграничения, существовавшим до июня 1967 г. И даже труднейшую из всех, головоломную проблему возвращения палестинских беженцев нельзя считать абсолютно неразрешимой; разумеется, ни одно израильское правительство никогда не согласится впустить их на 331 свою землю – ведь учитывая разницу в темпах прироста населения, ему пришлось бы смириться с тем, что уже через несколько лет еврейское государство станет арабско – еврейским. Но значительная часть беженцев смогла бы приехать в палестинское государство, даже если их родители были родом из тех мест, которые стали Израилем, другая часть удовлетворилась бы денежной компенсацией. Но дело в том, что одна из сторон конфликта считает уступки, на которые готовы были бы пойти ее лидеры, чрезмерными, а другая сторона – недостаточными. Палестинцы не желают понимать, что правительство Израиля не может идти напролом против общественного мнения, утратившего всякое доверие к арабам, и тем более им совершенно неважно, что слишком большие уступки с учетом особенностей политической системы Израиля неизбежно приведут к падению конкретной правительственной коалиции. Какое им дело до политических раскладок во враждебном государстве? А израильтяне упорствуют с слепом заблуждении, заключающемся в том, что «арабы понимают только силу «и что спасение еврейского государства лишь в том, чтобы быть как можно более жестким и «крутым». Израильтянам не хватает понимания того, какое огромное значение для арабов имеет их достоинство, насколько невозможно им выглядеть в своих и чужих глазах проигравшими и опозоренными неудачниками. Психологический барьер огромен. Некоторые полагают, что тут дело в несовместимости цивилизаций, в противоположности менталитетов, другие видят главное зло в накопившемся недоверии, когда одна сторона априори убеждена в том, что другая только и думает, как бы ее обмануть, переиграть. Так или иначе, беда в том, что уже дети воспитываются в духе ненависти и презрения к «вечному врагу». Арабы сам факт образования Израиля называют «накба», катастрофа, а евреи не сомневаются, что любая уступка палестинцам лишь разожжет их аппетит, что арабы никогда не откажутся от конечной цели – уничтожения Израиля. «Уйдешь на границы 1967 года – рано или поздно потребуют вернуться к границам 1947 года». «Ушли из южного Ливана – получили Хизбаллу с ракетами, ушли из Газы – получили ХАМАС с ракетами. Так уж лучше держаться, ничего больше не отдавать. А то, что весь мир нас осуждает – так евреям не привыкать, такова наша судьба на протяжении тысячелетий». С таким настроением трудно ожидать готовности идти на компромиссы… Корни близорукой и контрпродуктивной политики Израиля по отношению к арабам лежат еще в первоначальных представлениях первых поколений иммигрантов. Достаточно вспомнить лозунг « Дать народу без земли землю без народа», равносильный отрицанию самого существования палестинского арабского народа; убежденность в том, что Бог дал евреям право создать Великий Израиль на земле всей Палестины; распространенное среди многих израильтян пренебрежительное, презрительное 332 отношение к арабам вообще как к чуть ли не дикарям и т.д. А с другой, арабской стороны - полное игнорирование или даже отрицание факта проживания евреев в Палестине в древности; отношение к евреям как к незаконным пришельцам, внедренным в арабский мир Америкой, которая создала Израиль как свое орудие для борьбы с исламом; культивирование ненависти и отвращения к евреям, доходящее до того, что лидер крупнейшей ливанской шиитской партии Хизбалла шейх Насрулла позволяет себе на митинге отзываться о евреях как о «потомках свиней и обезьян», и пр. Отметим и внешние факторы. США в период «холодной войны» сделали Израиль своим союзником в борьбе против левых, просоветских сил. Израильские лидеры воспользовались этим, полагая, что тем самым у них есть свобода рук по отношению к арабам – ведь для американцев наличие стратегического союзника важнее, чем судьба каких–то палестинцев, Америка всегда будет на стороне Израиля. Сейчас это все позади, но вырисовывается новая конфронтация: США противостоят Ирану и поддерживаемым им радикальным организациям Хизбалла и ХАМАС, и при этом новом раскладе сил в регионе ХАМАС оказывается в иранском лагере, а ФАТХ, побитый и униженный исламистами – в одном лагере с Америкой и Израилем.. Палестинцы расколоты и парализованы, и у израильских лидеров вновь возникла надежда на то, что точно так же, как Израиль был нужен американцам для противостояния СССР и его союзникам, теперь он необходим Вашингтону для отпора «иранской экспансии», и США волей–неволей будут его поддерживать, а следовательно, нет нужды форсировать процесс создания палестинского государства. Наконец – еще один важный момент. На первом этапе существования Израиля сионизм был по преимуществу светским движением, и ему противостояло тоже в основном секулярное движение арабских националистов во главе с Арафатом. Теперь все не так. В Израиле набирает силу религиозный компонент сионизма, а среди палестинцев растет влияние ХАМАСа, исламистского движения, принципиально отрицающего возможность существования еврейского государства, исходя из религиозных установок. Таким образом, в обоих лагерях стал доминировать религиозный элемент, что делает сближение их позиций в высшей степени затруднительным, если вообще возможным. Когда израильтяне слышат, что ХАМАС не имеет ни малейшего намерения отказаться от идеи создания единой арабской исламской Палестины, причем евреям будет предложено « возвращаться в Германию или куда–нибудь еще – нет ничего удивительного в том, что среди них крепнет убеждение в необходимости «стоять насмерть» , и концепция «земля в обмен на мир» объявляется устаревшей. 333 Так что же – полный тупик? Сегодня это выглядит именно так. Но каковы же в таком случае перспективы? Продолжение фактической оккупации Западного берега грозит Израилю большими бедами: периодические вспышки вооруженных выступлений, возобновление акций террористов–смертников, наращивание мощи и технических средств военизированных радикальных организаций, способных в принципе обстреливать израильские города ракетами все большей дальности, акты насилия по отношению к евреям в различных странах и т.д. Напрашивается единственный выход – поиски решения на базе все той же, давно известной концепции двух государств. Банально? Но ничего другого не придумаешь, как ни ломай голову. Сейчас обстановка ухудшилась вследствие того, что на выборах в начале 2009 г. в Израиле пришло к власти самое правое правительство за двадцать лет. Премьер – министр Биньямин Нетаньяху и в еще большей степени его министр иностранных дел Авигдор Либерман, судя по их словам, вообще против создания палестинского государства. Максимум, на что Нетаньяху смог пойти под давлением Барака Обамы, – это образование полностью демилитаризованного государства на палестинской земле, причем при условии сохранения там еврейских поселений, в которых сейчас живет уже около 300 тыс.чел. При этом израильский премьер, не побоявшись вступить практически в конфликт с Обамой, дает зеленый свет строительству новых домов в уже существующих поселениях. Ясно, что ни Махмуд Аббас, ни любой другой палестинский политик на такие условия урегулирования конфликта пойти не сможет. Израильское правтельство это понимает, но создается впечатление, что ему это безразлично, ведь оно по – прежнему может ссылаться на то, что разговаривать–то, по существу, не с кем, у палестинцев нет единого руководства. И в самом деле, палестинские политики верны себе: даже в такой ответственный момент они не в состоянии уладить свои разногласия и договориться между собой. Похоже, что непосредственным, наиболее опасным врагом для ФАТХа является не Израиль, а ХАМАС, и наоборот. В таких условиях израильское руководство, действительно, может себе позволить не спешить, тем более, что Нетаньяху достаточно успешно переключил внимание Обамы на иранскую проблему (и иранские лидеры ему в этом помогают). Короче говоря, перспективы урегулирования конфликта выглядят настоящее время малореальными. Война в Ираке не прекратилась в 334 Еще пару лет тому назад, когда в Ираке ежемесячно убивали 3,500 человек гражданского населения, казалось, что страна безнадежно погрузилась в пучину гражданской войны, что дело идет вообще к распаду Ирака на три государства. Но потом все изменилось. Потери среди гражданского населения уже в 2008 г. уменьшились почти на порядок, а в августе 2009 г. погибло «всего» около 200 человек; сепаратистские тенденции тех шиитских фракций, которые желали обособления южных провинций вплоть до создания фактически отдельного государства, не получили поддержку шиитской общины, не говоря уже о суннитах, правительство Нури аль–Малики сумело показать себя как достаточно сильная власть, обуздавшая экстремистов, шииты пошли на уступки суннитам. Наконец, было заключено соглашение с Соединенными Штатами о выводе американских войск из иракских городов летом 2009 г. и сосредоточении их на базах (это уже выполнено) и о полном их уходе из Ирака к концу 2011г. Президент Обама сказал: «Если бы два года тому назад мне сказали, что Ирак станет наименьшей из моих проблем, я бы ни за что не поверил». «Виновником» такого поворота к лучшему в первую очередь стала ... «Аль-Каида». Уже вскоре после того, как американцы оккупировали Ирак и прежние хозяева страны – сунниты, – оказавшись сброшенными со всех командных высот, начали партизанскодиверсионно–террористическую войну (из каждых десяти убитых американских солдат семь погибали от рук суннитских боевиков), на помощь суннитам пришли их единоверцы из «Аль–Каиды». Ведь костяк этой международной террористической организации составляют приверженцы непримиримой и злобной ваххабистской секты суннитской конфессии. Новое поколение тех же боевиков, которые в 1990-х годах воевали в Афганистане против Советской армии, хлынуло в Ирак, чтобы на этот раз убивать американцев. Они действовали точно в соответствии со словами своего лидера Усамы бен Ладена о том, что в Афганистане «с помощью Аллаха советский флаг был спущен и выброшен в мусорную яму, и не осталось ничего, что можно было бы назвать Советским Союзом. Это освободило исламские умы от мифа о сверхдержавах. Я уверен, что мусульмане смогут положить конец легенде о так называемой сверхдержаве Америке». Воспользовавшись близоруким и ошибочным решением Буша–младшего о вторжении в Ирак, «Аль–Каида» на какое–то время сумела превратить Ирак в свою главную базу. Фактически Буш своими руками впустил в Ирак тех самых террористов, на совести которых убийство 3 тысяч американских граждан 11 сентября 2001 г. Но бойцы «Аль–Каиды», верные себе, не ограничились войной против американцев, а начали еще и истреблять шиитов. Здесь проявилась застарелая ненависть суннитов к шиитам. Лидер иракских ваххабитских исламистов–приверженцев «Аль–Каиды» Абу Мусаб аз–Заркауи 335 называл шиитов «непреодолимым препятствием, затаившейся змеей, хитрым и зловредным скорпионом, шпионящим врагом и глубоко проникающим ядом». И когда началась «война милиций» , связанный с «Аль–Каидой» интернетовский сайт призвал к «полномасштабной войне против шиитов по всему Ираку, где бы они ни находились». Развернулась так называемая «этническая чистка»; правда, назвать ее этнической трудно, поскольку арабы убивали арабов. Суннитские и шиитские боевики по очереди осуществляли «зачистку» соответствующих кварталов Багдада. Люди аз–Заркауи принесли в Ирак практику акций смертников, столь характерную для последователей Усамы бен Ладена. Шииты отвечали ударом на удар. Тысячи людей гибли при выходе из мечети, когда в толпу врезалась автомашина и водитель пускал в ход взрывное устройство. Стали обычными взрывы при входе в пункты вербовки добровольцев в армию и полицию; как правило, добровольцами были молодые шииты, и они погибали тысячами. Для суннитских боевиков борьба против оккупантов фактически стала неотделимой от войны против шиитов, более того – по сути дела их атаки на американских солдат преследовали главную цель: не допустить создания государства, в котором доминировали бы шииты. Убивая американцев и шиитов, суннитские повстанцы стремились продемонстрировать – прежде всего общественности Соединенных Штатов, что сунниты будут продолжать насильственные акции бесконечно, в Ираке не будет ничего, кроме кровавого хаоса, до тех пор, пока Америка не осознает, что единственный выход – уйти из этой жуткой страны, где идет война всех против всех. Расчет был на то, что американское общество, видя перед собой кошмарную перспективу гибели тысяч и тысяч своих солдат, заставит Белый Дом вывести из Ирака войска, и тогда, оставшись один на один с презираемыми шиитами («один суннит стоит двух шиитов») , суннитская община восстановит прежние порядки, вновь обретет статус гегемона. Однако «Аль-Каида» в Месопотамии», как назвал свою организацию аз-Заркауи (впоследствии убитый американцами) переиграла сама себя. Ее зверства, практиковавшиеся ею акции смертников, при которых гибла масса простых жителей, ее стремление насаждать самые бесчеловечные и мракобесные нормы шариата, наконец, ее попытки отобрать у шейхов суннитских племен выгодный канал контрабандной торговли – все это привело к тому, что значительная часть суннитских боевиков–иракцев повернулась против пришельцев. Союзники стали врагами, суннитские боевики вступили в альянс с американцами, рассудив, видимо, что «Америка – это плохо, но «Аль–Каида» это еще хуже». Каждому перешедшему на их сторону боевику американцы платили по 300 долларов в месяц. И «Аль–Каида» потерпела поражение, хотя еще и не полное. Но в целом можно сказать, что тактика командующего американскими войсками в Ираке 336 генерала Петреуса, которому к тому же Буш на закате своего президентства «подбросил» около 30 тысяч солдат, оправдала себя. Сыграл свою роль и другой фактор: политические классы как шиитов, так и суннитов, видимо, осознали, что взаимное истребление не даст победы ни одной из сторон, а лишь приведет к гибели государства. Доминирующим в правительстве и в парламенте шиитам пришлось пойти на «исторический компромисс». Они сделали существенные уступки суннитам, которые в ответ прекратили бойкот парламента и вернулись в него. Ослаблению напряженности способствовало также падение популярности радикальных религиозных партий. Главная, наиболее проиранская шиитская партия – Высший исламский совет Ирака – получила на провинциальных выборах в феврале 2009 г. значительно меньше голосов, чем прежде, ее лидер Абдель Азиз аль–Хаким, умер. Укрепил свои позиции премьер–министр Нури аль–Малики, практически исчез с политической арены знаменитый вожак шиитских экстремистов Муктада ас–Садр, некогда намеревавшийся при помощи своей военизированной организации «Армия Махди» придти к власти в стране. На 16 января 2010 г. назначены всеобщие выборы, к участию в которых готовятся 296 партий и движений. Mалики создал движение «Правовое государство», объединяющее около 40 партий, как шиитских, так и суннитских, и явно метит на роль мощного общенационального лидера. И все же было бы преждевременно утверждать, что в Ираке произошел уже необратимый поворот к стабилизации и нормализации. Во–первых, вывод американских войск из городов привел, как и следовало ожидать, к резкому всплеску террористической активности экстремистов, в первую очередь со стороны резко ослабленного, но все еще сохраняющего немалые силы альянса непримиримых суннитских боевиков и остатков «Аль–Каиды», прежде всего в Мосуле, самом опасном на сегодня центре повстанческого движения. Иракская армия и полиция – это далеко не то, что американская морская пехота, их боеспособность оставляет желать лучшего. В крайнем случае опять придется обратиться к помощи американских войск. Во–вторых, усиливаются противоречия внутри руководства шиитской общины, лидеры Высшего исламского совета Ирака, в который входят и люди Муктады ас–Садра, опасаются того, что Малики совсем оттеснит их и станет диктатором. Не исключено возобновление вооруженной борьбы между шиитскими фракциями. В–третьих, на передний план неуклонно выходит проблема взаимоотношений между арабами и курдами. Именно арабско–курдские противоречия могут привести к возникновению нового, чрезвычайно опасного очага внутренней борьбы в Ираке. 337 Этнически курды - это совершенно другой народ, чем арабы, их язык относится не к семитской, а к иранской языковой группе, у них самобытная культура и традиции. Несмотря на бесчисленные межплеменные и межклановые воооруженные столкновения, которыми полна вся история курдов, перед лицом чуждого этноса они обнаруживают солидарность, осознание общности исторической судьбы. Взаимоотношения курдов с арабами в Ираке всегда были далеки от идиллических, хотя в целом они уживались рядом достаточно мирно. Но уже в 20-х годах минувшего столетия началась серия восстаний против багдадской власти. С кличем "Курдистан или смерть!" вновь и вновь поднимались на борьбу в своих горах "пешмарга" (идущие на смерть), как называли себя курдские повстанцы. Вообще смерть всегда ходила рядом с курдами, одна из их пословиц звучит так: "Мужчина рождается для того, чтобы быть убитым". Менялись режимы, монархию сменила республика, но каждая новая власть проводила еще более свирепые репрессии против курдов, чем предыдущая. Ничто, однако, не могло сравниться с геноцидом, устроенным в Курдистане в конце 80-х годов режимом Саддама Хусейна: было уничтожено 4 тысячи курдских деревень, погибло более 100 тысяч человек. Но после разгрома иракской армии американцами в 1991 г. Саддам был вынужден вывести свои войска из Курдистана, кроме района Киркука, и с тех пор эта часть Ирака является де–факто самостоятельным регионом. Перед иракскими курдами стояли два варианта развития страны: независимость или автономия в составе Ирака. Первый вариант был чреват неимоверными трудностями. Во-первых, не было гарантии, что Турция не предпримет вооруженную интервенцию; ведь турецкие войска в последние годы неоднократно входили на землю иракского Курдистана, преследуя укрывавшиеся там отряды повстанцев, турецких курдов, давно ведших вооруженную борьбу. В случае провозглашения независимости иракского Курдистана, Анкара, опасаясь, что образование нового государства может дать могучий толчок борьбе турецких курдов, вполне могла бы решиться не допустить этого путем применения силы. Во-вторых, даже если бы Турцию удалось от этого удержать, вряд ли мировая общественность признала бы курдское государство хотя бы потому, что западные державы не заинтересованы в резком ухудшении отношений с Турцией, членом НАТО. В-третьих, этим был бы возмущен весь арабский мир; конечно, Ирак мог бы существовать и без Курдистана, в "чисто арабском" варианте (живет же Россия без Украины и Центральной Азии), но для арабских стран отторжение Курдистана означало бы новое унижение, лишь ненамного уступающее тому, что они испытали после образования еврейского государства на земле Палестины. Поэтому арабский мир бойкотировал бы Курдистан, и то же сделали бы Турция и Иран из-за ситуации с 338 собственными курдами. В таком случае независимый Курдистан оказался бы окруженным врагами, что подорвало бы все его экономические связи. И в-четвертых, курды, лишенные сколько-нибудь значительных естественных ресурсов, при весьма сомнительных перспективах обретения нефтеносного района Мосула-Киркука и при неизбежной потере той части выручки от продажи иракской нефти, которую они сейчас получают через ООН, оказались бы перед лицом подлинной экономической катастрофы. Взвесив все это, курдские лидеры пришли к единственно правильному выводу: они твердо заявили, что о выходе из состава Ирака нет и речи и что они видят будущее своей земли в составе иракского федерального государства при условии передачи им Киркука, который в проекте Основного закона был провозглашен столицей курдского региона. Здесь сразу же появилось зерно будущего конфликта, причем многостороннего: ведь мало того, что иракские арабы при любом правительстве вряд ли легко согласятся отдать курдам богатейший нефтеносный район (там добывается пятая часть иракской нефти) - на него может выдвинуть свои претензии и Турция, аргументируя их, в частности, тем, что значительную часть населения Киркука составляют туркмены (туркоманы), народ тюркского корня. Но курды тверды в одном: Киркук – это «курдский Иерусалим» Саддам Хусейн успел переселить в Киркук множество арабов, и сейчас демографическая ситуация в городе является неясной, переписи не проводилось. Намеченный было референдум о статусе Киркука все время откладывался из опасения вспышки острого конфликта, а тем временем власти Эрбиля (главный город региона иракский Курдистан, в который Киркук пока что не входит) делали все, чтобы обратно «курдизировать» город и прилегающий к нему район. Сейчас, видимо, приближается момент, когда вопрос о Киркуке должен быть все–таки решен в ту или иную сторону, и арабы, как сунниты, так и шииты, будут категорически против передачи Киркука в состав иракского Курдистана, независимо от исхода референдума, который, в случае победы на нем курдов, арабы могут объявить подтасованным. Можно провести аналогию с провинцией Косово в период распада Югославии. Несколько лет воевали между собой сербы, хорваты и боснийцы, а о Косово никто не думал, там было относительно спокойно. И вот после прекращения «большой войны» именно в Косово произошел взрыв. Так и в Ираке: на фоне межарабских суннитско–шиитских военных действий Киркук оставался в тени, но вскоре может придти его очередь, и судьба единого иракского государства окажется под вопросом. Иран: кризис по поводу ядерной программы 339 Вот уже несколько лет Иран не сходит со страниц мировой печати – в основном из–за его ядерной программы, из–за производимых на заводе в Натанзе работ по обогащению урана. Мировое сообщество всерьез обеспокоено тем, что, несмотря на заявления иранских руководителей об исключительно мирном характере программы, речь на самом деле может идти о намерении Тегерана производить ядерное оружие. Если бы ядерную программу осуществляло другое государство, реакция в мире все равно, конечно, была бы явно негативной, но не такой шумной и острой. Иран основательно испортил свою международную репутацию после избрания на пост президента в 2005 г. Махмуда Ахмадинежада, скандально прославившегося своими антиизраильскими заявлениями, включая такую формулировку: «Израиль должен быть стерт с карты мира». Отрицая Холокост и заявляя, что государство евреев должно находиться где–нибудь в Европе, Ахмадинежад создал – в первую очередь среди общественности Запада – впечатление, что Иран и в самом деле собирается произвести атомную бомбу для того, чтобы уничтожить Израиль. В действительности у иранского руководства навряд ли имеется такое намерение хотя бы потому, что оно знает о наличии у Израиля мощной противоракетной обороны, созданной при американской помощи, а также о том, что израильтяне, давно обладающие ядерным оружием, способны нанести не только ответный, но и превентивный удар в момент, когда Иран только соберется произвести атаку. Наконец, если бы даже удалось сокрушить Израиль ядерным ударом, это означало бы гибель не только шести миллионов евреев, но и такого же количества палестинских арабов, в основном мусульман. Для Ирана, претендующего на лидерство в мусульманском мире, такая акция была бы непростительной. Безобразная риторика Ахмадинежада призвана воздействовать не столько на иранскую, сколько на арабскую аудиторию. За последние несколько лет Иран стал настоящим региональным антииизраильская позиция, «тяжеловесом». поддержка и Его воинственная финансирование таких антизападная и экстремистских движений, как Хизбалла и ХАМАС, выдвинули Иран, не являющийся ни арабской, ни суннитской страной, на роль авангарда того, что называется «арабским сопротивлением», которое прежде возглавлялось такими лидерами суннитского Арабского Востока, как Гамаль Абдель Насер, Хафез Асад, Ясир Арафат, Саддам Хусейн. Их уже нет, и стоящее у власти в Исламской Республике Иран духовное руководство стало лидером всех арабских сил, выступающих против «империализма и сионизма». Обещая освободить священный Кудс (Иерусалим), тегеранские правители прекрасно знают, какой благожелательный, даже восторженный отклик это находит среди широких масс арабского мира. 340 Но если даже угрозы в адрес Израиля являются всего лишь риторикой, предназначенной для завоевания симпатий в арабском и вообще в исламском мире, это не означает, что у иранских правителей вообще и в мыслях не было обзавестись собственным ядерным оружием. С точки зрения престижа перспектива стать ядерной державой, сравняться с США, Россией, Китаем, Индией, несомненно, представляется тегеранским властителям весьма заманчивой. Но немалую выгоду может дать и просто достижение « уровня пятиминутной готовности», т.е. обогащение урана до такой степени, которая позволила бы произвести атомную бомбу. Не обязательно ее реально произвести, иметь ее физически в руках – достаточно довести дело до того, чтобы быть в состоянии заявить: «Ядерное оружие нам не нужно, наша программа мирная, но в случае угрозы нашей безопасности нам останется сделать один шаг-и…». Похоже, что именно эту цель преследовали иранские лидеры. Сейчас на заводе в Натанзе работают уже около 8 тысяч центрифуг, и Ахмадинежад обещал довести их число до 54 тысяч. Иран отверг резолюции Совета Безопасности ООН, требовавшие от него заморозить работы по обогащению урана, и отказался еще от двух выгодных предложений. Одно из них исходило от России, изъявившей готовность обогащать иранский уран на своей территории и предоставлять топливо для загрузки реактора атомной электростанции в Бушере, которая с помощью России же и строится. Причина понятна: под российским контролем нельзя было бы довести низкообогащенный уран (от 3,5 % до 5 %) до 90 %, что уже позволяет делать бомбу. Другое предложение было сделано «шестеркой» (пять постоянных членов Совета Безопасности плюс Германия) и заключалось в том, что в обмен на прекращение работ по обогащению урана в Иране были бы построены атомные электростанции, сняты ограничения на поставки оборудования, отменены односторонние санкции (в частности, американские), поставлены запчасти для гражданской авиации, Иран был бы принят в ВТО и т.д. И если бы дело заключалось только в разработке мирных ядерных проектов (в чем Иран действительно нуждается), лучших условий нельзя было бы и придумать. Тот факт, что Тегеран и от этого отказался, не оставляло сомнений в том, что речь на самом деле идет о его намерении продвигаться в сторону производства высокообогащенного урана, пригодного именно для военных целей. Санкции, введенные Советом Безопасности, были весьма умеренными; подлинно «калечащие» санкции заключались бы в эмбарго на экспорт нефти, который составляет 90% всего дохода Ирана от внешней торговли, и в запрете на ввоз бензина (Иран, вторая страна в мире по запасам нефти, не имеет развитой нефтеперерабатывающей промышленности и вынужден импортировать треть всего потребляемого в стране бензина). Но против этого категорически выступают Россия и Китай. Никаких изменений 341 в позиции Ирана не произошло, все новые центрифуги крутились в Натанзе. Иранские руководители, раздраженные самим фактом введения санкций, заявили, что проблема вообще не входит в компетенцию Совета Безопасности и что отныне они будут иметь дело только с МАГАТЭ (Международное агентство по атомной энергии). Но периодические доклады МАГАТЭ не давали и не могли дать определенного ответа на вопрос: является ли иранская ядерная программа исключительно мирной или нет? Ведь речь идет о технологии двойного назначения, и все действия Ирана можно толковать в любую сторону. В мае 2009 г. был опубликован совместный отчет американских и российских экспертов, работавших по поручению независимой международной организации « Институт Восток–Запад» (EastWest Institute). В докладе, озаглавленном “Ядерный и ракетный потенциал Ирана», указывается, что для производства ядерного взрывного устройства Ирану при условии, что обогащение урана дойдет до военного уровня, достаточно будет от одного до трех лет. Еще пять лет могут понадобиться для создания атомной боеголовки, которую можно доставить к цели при помощи баллистических ракет. «Иран мог бы создать – возможно, в срок от шести до восьми лет - баллистическую ракету, способную доставить ядерную боеголовку весом 1000 кг на расстояние 2000 км», - считают эксперты. Здесь все указано точно – и время (а оно, как известно, летит быстрее, чем нам бы хотелось), и возможности Ирана. А в сентябре 2009 г. иранцы провели испытания новой ракеты «Саджиль-2», более совершенной, чем находящаяся на вооружении иранской армии ракета «Шахаб-3». Новая ракета может поражать цели на расстоянии до 2 тыс. км и нести ядерную боеголовку. Тогда же было сообщено о наличии у Ирана второго завода по обогащению урана вблизи города Кум. Иранцы, видимо, пытались это скрыть, но иностранные разведки обнаружили завод. Это вызвало на Западе огромное возмущение, и Барак Обама, ранее пытавшийся разговаривать с Ираном «новым, мягким» языком, предлагавший иранцам «разжать кулак» и пожать протянутую им руку, на этот раз выступил в жесткой тональности. Заговорили о введении новых, действительно жестких санкций. Российский Президент Дмитрий Медведев сказал, что бывают ситуации, когда необходимо вводить санкции, и это тоже, конечно, не осталось незамеченным в Тегеране. Так или иначе, когда 1 октября 2009 г. в Женеве представители «шестерки» встретились с иранцами, наметился некий поворот к сотрудничеству. Иран обязался допустить инспекторов МАГАТЭ на новый завод и – что особенно важно – согласился на то, чтобы две трети его запасов низкообогащенного урана передавались для дальнейшего обогащения в Россию и Францию. 342 Здесь сыграло свою роль то, что Запад отказался от требования к Ирану прекратить работы по обогащению в качестве предварительного условия для переговоров. На это иранские руководители пойти бы не могли, ведь они фактически уже стали заложниками собственной ядерной программы, превратившейся по существу в своего рода «национальную идею». А сейчас, получив возможность продолжать обогащение урана, пусть даже и не до такой степени, которая позволяет произвести бомбу, они избежали « потери лица». И если с их стороны не последует новых уловок, затяжек, скрытых действий, кризис начнет затухать. Станет ясно, что иранской бомбы не будет. Но что если бы она даже появилась? Разговоры о том, что «мир не может жить с ядерным Ираном», содержат изрядную долю лицемерия. В принципе мир мог бы жить с Ираном, имеющим ядерное оружие, так же, как он живет с имеющими атомные бомбы Индией, Пакистаном, Израилем, разве что в таком случае Договор о нераспространении ядерного оружия окончательно превратился бы в пустую бумажку, и на Ближнем Востоке началась бы гонка ядерных вооружений. Но и это было бы не смертельно. Единственная страна в мире, которая «не может жить с ядерным Ираном» – это Израиль. Можно представить себе настроения людей, живущих в маленькой стране, которую так и называют – one bomb country, «страна, для которой достаточно одной бомбы», и поблизости от которой существует большая держава, чьи руководители, прямо говорящие, что Израиль будет стерт с карты мира, идут по пути создания ядерного оружия. Давление общественности на руководителей государства с тем, чтобы они что–то предприняли, пока не поздно, будет неизбежно расти, а соответственно возрастет и давление этих руководителей на единственного союзника Израиля – Соединенные Штаты. Рано или поздно, если ядерная программа Ирана продолжалась бы в ее нынешнем виде, дающем основания для худших предположений, Израиль решил бы нанести превентивный удар. А это было бы катастрофой для многих, и прежде всего – для Соединенных Штатов, чьи позиции в мире ислама рухнули бы в одночасье. Конкретно для президента Обамы худшего удара трудно было бы себе представить. Сейчас в Израиле нервы должны успокоиться – при условии, конечно, что Иран будет добросовестно выполнять принятые на себя обязательства. Тогда можно будет сказать, что иранский кризис по крайней мере вышел из острой фазы. АфПак Термин «АфПак» (Афганистан и Пакистан), кажется, прочно входит в мировой политический лексикон. В этих странах разворачивается двуединая военная операция, 343 представляющая собой фактически одну войну, причем самую широкомасштабную из всех, которые сейчас происходят на Земле. Если взять в качестве критерия количество жертв и размах военных действий, то придется признать АфПак самой горячей точкой планеты. Корни конфликта хорошо известны. Отправной точкой можно считать афганскую революцию 1978 г. и советскую интервенцию 1979 г., целью которой было спасти левую квазимарксистскую власть в Кабуле, против которой все более активно, с оружием в руках выступали массы патриархального и набожного сельского населения страны, так и не принявшего революционных преобразований. Ввод советских войск (одна из последних и тяжелейших ошибок брежневского режима) только ухудшил ситуацию, придав антиправительственному выступлению традиционно свободолюбивого афганского народа дополнительный стимул – борьбы мусульман против вторжения «неверных». Энергичная поддержка повстанцев–моджахедов со стороны США и Пакистана воспрепятствовала победе советских войск и в конечном счете привела к крушению левого режима. После ухода Советской армии началась война между различными группировками моджахедов, закончившаяся приходом к власти талибов; словом «талиб» (по–арабски, учащийся) называли сыновей афганцев, этнических пуштунов, бежавших от войны в Пакистан. Эти юнощи учились в пакистанских духовных школах, пройдя также и военную подготовку. Благодаря наличию у них пакистанского оружия они победили прочих моджахедов и провозгласили в Кабуле «эмират», создав один из самых мракобесных и бесчеловечных режимов современности. Во время войны против советских войск и появился в Афганистане прибывший из Саудовской Аравии исламист Усама бен Ладен, ставший одним из главарей моджахедов и впоследствии заявивший, что победа над Советским Союзом освободила мусульман от мифа о сверхдержавах. Следующей после СССР мишенью исламистов бен Ладен, один из основателей организации «Аль–Каида»,объявил Соединенные Штаты, и кульминацией этой борьбы стала террористическая акция 11 сентября 2001 г. в Нью–Йорке и Вашингтоне, которую исламисты назвали «Акция Манхэттен» и которой они и поныне гордятся как главной из серии операций «истишхада» ( самопожертвования). Ответный удар не заставил себя ждать. В том же году президент США Джордж Буш–младший начал вооруженную интервенцию в Афганистан, целью которой было уничтожение «Аль–Каиды», действовавшей там под прикрытием режима Талибана. В ходе скоротечной войны, в которой американцам помогали вооруженные силы «Северного альянса», состоявшего из этнических таджиков и узбеков, талибы потерпели поражение и были вынуждены оставить Кабул и другие крупные города. Большинство из 344 них нашло себе убежище в соседнем Пакистане, в его северо–западной части, населенной родственными им пуштунами. Что представляет собой этот регион, ставший базой и убежищем талибов? Он состоит из двух частей: Северо–Западная пограничная провинция (СЗПП ) и Федерально управляемая территория племен (FATA, Federally Administered Tribal Area). Здесь проходит «линия Дюранда», граница между Пакистаном и Афганистаном, причем большая часть племен живет по пакистанскую сторону линии. Наиболее беспокойной частью территории племен считается Вазиристан. Со времен британского владычества на территории племен практически существует самоуправление, центральная власть представлена так называемым политическим агентом, отчитывающимся только перед президентом Пакистана. Его задача состоит лишь в том, чтобы обеспечивать безопасность и гарантировать лояльность племен, все дела на территории вершат по согласованию с ханами и маликами, вождями племен и кланов, советы старейшин (джирга) , а в случае необходимости действуют шариатские суды. Многие афганцы и пакистанцы пуштунского происхождения восприняли изгнание американцами талибов из Афганистана как поражение пуштунского народа вообще; ведь племена пуштунов, испокон веков проживавшие по обе стороны границы, фактически ее не признавали, считая, что они живут в одной стране, а националистически настроенные политики даже выдвигали идею образования «Пуштунистана». Ведь пуштуны – это древнейшая общность, насчитывающая тысячелетия существования, ее появление историки относят ко временам королевства Пакти, упоминаемого Геродотом. Найдены надписи VIII века н.э., сделанные на прапуштунском языке. Задолго до появления британских колонизаторов пуштуны вели борьбу против завоевателей, создавших империю Великих Моголов. Когда в 1975 г. вождя пуштунских националистов Вали Хана спросили, считает ли он себя в первую очередь мусульманином, пакистанцем или пуштуном, он ответил: «пуштун на протяжении 6 тысяч лет, мусульманин на протяжении 1 тысячи лет и пакистанец в течение 27 лет». Неудивительно, что утратившие власть и бежавшие в Пакистан талибы нашли для себя теплый прием и убежище в горном районе северо–запада страны; предполагается, что и бен Ладен, и мулла Омар, лидер афганских талибов, все эти годы скрываются именно на пакистанской территории. Жители СЗПП гостеприимно распахнули ворота перед перешедшими из Афганистана в тяжелый для Талибана момент боевиками– талибами, создавшими в Вазиристане «Пакистанское движение талибов», и активистами «Аль–Каиды». 345 Придя на помощь американцам, пакистанский президент генерал Мушарраф четыре года пытался изгнать из СЗПП иностранных исламистов, избегая при этом конфронтации с талибами. Ему это сделать не удалось. Талибы стали, как считают многие обозреватели, хозяевами на этой территории, особенно в Вазиристане, так что стали поговаривать уже об образовании «Пакистанского Талибана», господствующего в фактически неподвластном пакистанскому правительству регионе. Соответственно укрепляется база, которую талибы используют для развертывания войны против американцев и их союзников в Афганистане. А там ситуация за последние годы становится все более неблагоприятной для НАТО. Слабое, непопулярное правительство Ахмеда Карзая по–настоящему контролирует только Кабул и некоторые другие крупные города. Коррупция и произвол региональных правителей, часть из которых давно превратилась в «удельных князьков», отталкивает от режима массы населения. Усилия по борьбе с производством наркотиков оказались малоэффективными, наркобизнес растет, Афганистан давно стал главным поставщиком героина в мире. Присутствие иностранных войск на фоне нищеты и безысходности создает питательную почву для деятельности талибов. Неудивительно, что уже осенью 2008 г. впервые среднее число нападений боевиков в день превысило аналогичный показатель в Ираке, за этот год погибло около 300 солдат НАТО. Талибы, применяя все более усовершенствованные методы борьбы, а также используя перенятую у «Аль– Каиды» тактику террористических акций смертников, овладевали все новыми районами, и стало абсолютно ясно, что пока у них сохраняется база и убежище в Пакистане, справиться с ними не удастся. Самим ходом событий Пакистан выдвинулся на передний план афганской войны. Сейчас, когда обстановка в Ираке изменилась к лучшему, значение войны в Афганистане существенно возрастает. Новая администрация США не может себе позволить выглядеть в глазах общества как еще один «лузер», наподобие команды Буша, утратившей всякий авторитет в первую очередь благодаря неудачам в Ираке. Афганистан не должен стать вторым Ираком. Бесславный уход из оккупированной, но не покоренной страны, т.е. вьетнамский сценарий, который чуть не реализовался в Ираке, был бы тяжелейшим ударом по авторитету новой команды в Вашингтоне. Допустить, чтобы талибы опять овладели Афганистаном, для США недопустимо. И война будет продолжаться, освободившиеся в Ираке войска перебрасываются в Афганистан. Однако, пока у повстанцев, иррегулярных сил, воюющих с великой державой, остается база и убежище в соседней стране, война может продолжаться едва ли не бесконечно или же закончиться тем, что население великой державы не выдержит 346 постоянных потерь. Так было во Вьетнаме. Что же касается афганских талибов, то они, обладая тыловой базой, уверены, что время работает на них, им незачем торопиться. Прямая американская военная интервенция в Пакистане была бы контрпродуктивной, если не сказать самоубийственной. Получается заколдованный круг. Ясно только, что чисто военное решение проблемы маловероятно. А один из худших вариантов, который упоминается, например, на страницах испанского журнала «Анализ Королевского института Элькано», предполагает соединение пуштунского этнического национализма с исламизмом талибов и образование «Исламского Пуштунистана», который, даже если он не станет независимым и останется в пределах Пакистана и Афганистана, превратится в очаг воинствующего исламизма и базу транснационального терроризма. Большинство экспертов полагает, что победа Талибана и «Аль–Каиды» в Афганистане будет означать, что следующим на очереди будет Пакистан. Рассуждая на тему о наступлении талибов в Афганистане, Генри Киссинджер писал: «Если верх возьмут джихадисты, Пакистан без сомнения будет следующей мишенью…если это случится, заинтересованным странам придется начать консультации по поводу того, каковы могут быть последствия ситуации, при которой джихадисты овладевают ядерным арсеналом Пакистана или хотя бы угрожают ему». Яснее не скажешь; только вместо «консультаций» скорее придется говорить об «операции». В конце марта 2009 г. президент Барак Обама провозгласил новую «всеобъемлющую» стратегию США в Афганистане и Пакистане (comprehensive strategy). Во главу угла была поставлена борьба против “Аль–Каиды” ( талибов Обама предпочел не упоминать), достижение стабильности в обеих странах, экономическое сотрудничество Пакистану в течение ближайших 5 лет будет выделено 7,5 млрд. долларов. «Аль–Каида» и ее союзники, заявил Обама, это «раковая опухоль, способная разрушить Пакистан изнутри». Весной 2009 г. обстановка в СЗПП резко обострилась. Началось с того, что 15 февраля пакистанские власти разрешили установление системы права на основе шариата в районе Сват, входящем в провинцию и находившемся под властью талибов. Судебные дела передавались в ведение шариатских судов. Этот шаг, выглядевший как подачка исламистам в расчете на то, что они удовлетворятся контролем над частью территории СВПП и не пойдут дальше, сразу же вызвал резкую критику со стороны американцев, предупреждавших Исламабад о пагубности политики умиротворения. И действительно, вскоре талибы возобновили военные операции и вошли в район Бунер, находящийся всего в 100 километрах от столицы. 347 Это вызвало настоящий шок и в Пакистане, и в США. Заговорили о возможности «кошмарного сценария» – захвата исламистами пакистанского ядерного арсенала. На самом деле такой сценарий не представляется реальным хотя бы потому, что пенджабцы, на землю которых уже почти вступили талибы, меньше всего на свете хотели бы оказаться под властью пуштунов и оказали бы исламистам мощное сопротивление. Но был момент, когда началась настоящая паника; достаточно сказать, что буквально за несколько дней из Свата и близлежащих местностей устремились огромные потоки беженцев, число которых дошло до двух миллионов. Такого в Пакистане не было с момента его создания 60 лет тому назад. Запахло гуманитарной катастрофой. Все эти события заставили пакистанские власти - видимо, вопреки их первоначальному намерению – решиться на настоящую, полномасштабную войну против Талибана. В мае 2009 г. армия начала крупную операцию и в течение двух месяцев очистила от талибов не только Бунер, но долину Сват, а затем овладела всем районом Малаканд. В операции участвовали три дивизии, всего более 40 тыс. военнослужащих. Сообщалось о множестве убитых боевиков; талибы, не имеющие шансов противостоять регулярной армии в открытом бою, предпочли отступить, огрызаясь на каждом шагу. Началось возвращение беженцев. Следующей целью операции стал Южный Вазиристан, где находился лидер пакистанских талибов Байтулла (впоследствии убитый), возглавлявший самую мощную и опасную группировку боевиков. Очень важно, что впервые маятник общественного мнения качнулся в обратную сторону, и, по данным опросов, до 70 % жителей Пакистана поддерживают действия армии. Эта операция совпала с другой – широкомасштабным наступлением войск НАТО против талибов в Афганистане. Главной ударной силой стала только–что прибывшая в Афганистан американская морская пехота. Ценой немалых потерь, особенно среди британских военнослужащих, были достигнуты некоторые успехи, от Талибана были освобождены целые районы. Однако исход данной операции, равно как и наступления пакистанской армии по ту сторону границы, все еще неясен. Всего на операцию в Афганистане США потратили с 2001 г. 439 млрд. долларов; численность воинского контингента союзников составляет 71 000 человек; убито 1200 солдат союзнических войск и 22 000 афганских боевиков. А между тем неожиданно обнаружилось одно весьма неприятное для американцев обстоятельство: недовольство пакистанских военных новым наступлением войск НАТО против талибов в Афганистане. Причина тревоги, поднявшейся среди пакистанских военных (и не только их), понятна: поражение талибов в Афганистане приведет к тому, что основная их масса перейдет границу и присоединится к пакистанскому Талибану, 348 многократно его тем самым усилив. А пакистанские генералы, напротив, хотели бы выгнать «своих» талибов в Афганистан. Вместо этого получается, что основным местопребыванием объединенных сил талибов станет пакистанская территория, в первую очередь Белуджистан, куда главным образом и устремятся изгоняемые натовцами из Афганистана боевики. И вообще, похоже, что именно Белуджистану предстоит стать едва ли не главным полем боя между пакистанской армией и боевиками Талибана и «Аль– Каиды». Возможно, белуджские сепаратисты дождались своего часа, и вскоре вспыхнет еще один фронт борьбы за целостность пакистанского государства. Но дело даже не только в этом. Как военные, так и политические круги Пакистана проявляют растущее беспокойство в связи с перспективой победы НАТО в Афганистане и последующего ухода международных сил из этой страны. Место НАТО, по мнению пакистанцев, почти наверняка займет не кто иной, как Индия. Об усиливающемся проникновении индийцев в Афганистан уже давно пишет пакистанская пресса. Рисуется такой, ужасающий для пакистанцев, сценарий: во–первых, заключается негласный альянс между Индией и избавленным от талибской угрозы Афганистаном, и Пакистан оказывается во враждебном кольце. Во–вторых, выброшенные из Афганистана отряды Талибана и «Аль–Каиды» сосредотачиваются в Вазиристане и Белуджистане, и в сотрудничестве с поднявшими голову белуджскими сепаратистами–исламистами образуют новый фронт борьбы против власти Исламабада. Для отражения этой угрозы основные силы пакистанской армии вынуждены будут концентрироваться на западе страны, ослабляя главный, т.е. индийский фронт. Если следовать этой логике, то получается, что пакистанцы должны быть заинтересованы в том, чтобы война в Афганистане затянулась на как можно более длительное время. Правда, для этого им необходимо приложить максимум усилий в войне против талибов на собственной территории с тем, чтобы отогнать их через границу в Афганистан, и пусть они там воюют с натовцами долгие годы. Выходит, что вся «двойная операция» США и Пакистана в районе АфПак не имеет единой согласованной цели, а напротив, породила принципиальные внутренние противоречия, что не сулит ей успеха. Тем не менее, другого выхода нет. Как совершенно правильно отмечал лондонский «Экономист», «цена, которую страны НАТО уже заплатили, очевидна: десятки миллиардов долларов и жизни более чем 1,200 солдат. Цену, которую пришлось бы заплатить за уход, труднее измерить, но вероятно, она была бы еще больше: возвращение Талибана к власти; гражданская война в Афганистане; полная дестабилизация Пакистана, имеющего ядерное оружие; восстановление афганского убежища «Аль–Каиды»; 349 обретение всеми джихадистами в мире новой силы и смелости; и ослабление друзей Запада». Военные операции будут продолжаться, возможно, еще долгие годы. Талибан и «Аль–Каида» имеют большие ресурсы для длительного сопротивления; это прежде всего недовольство афганских пуштунов нынешним режимом и желание избавиться от иностранного присутствия. С пакистанскими талибами в принципе справиться было бы легче, поскольку у них второй из этих мотивов отсутствует, иностранных войск на земле Пакистана нет. Но с другой стороны, в пользу талибов играет такой фактор, как уже упоминавшаяся традиция пуштунов жить самостоятельно, не подчиняясь центральной власти. Ведь по мере продвижения пакистанских войск вглубь Вазиристана и Белуджистана традиционной автономии так или иначе приходит конец; дабы не допустить возвращения талибов, центральная власть должна быть постоянной и эффективной, что несовместимо с извечной пуштунской «вольницей». Поэтому трудно даже сказать, у кого задача легче – у войск НАТО в Афганистане или у пакистанской армии на территории своего государства. Понятно, что без ликвидации базы Талибана на пакистанской земле не может быть мира и стабилизации в Афганистане, но точно так же и без разгрома афганских талибов не наступит умиротворение и нормализация в Пакистане. Все взаимосвязано, но, как уже отмечалось, у союзников, борющихся против общего врага, имеются кардинальные противоречия в подходе к общей проблеме, свои несовпадающие интересы. Различие еще и в том, что если пакистанских военных легко обвинить в некоей двойственности сознания, поскольку они, воюя с талибами, всегда держат в поле зрения прежде всего Индию, то к командованию НАТО в Афганистане это не относится. И американцы, и их европейские союзники заинтересованы – прежде всего, по собственным внутриполитическим соображениям, – в скорейшей и полной победе. К тому же ясно, что по своим боевым качествам, опыту, подготовке и снаряжению американская морская пехота, действующая в Афганистане, наголову превосходит пакистанскую армию, воюющую у себя с аналогичным врагом. Поэтому логичнее было бы ожидать успехов сначала в афганской войне. Но здесь, может быть, ключевым фактором будет способность американцев осуществить в Афганистане некое подобие «иракского варианта», воспроизвести в Афганистане иракский опыт генерала Дэвида Петреуса (который, кстати сказать, теперь стал командующим американскими силами на всем Большом Ближнем Востоке, включая Афганистан). Речь идет о попытке добиться раскола среди талибов, привлечь на свою сторону или прямо подкупить «умеренных» из их числа. Вообще неверно представлять себе афганское движение сопротивления, возглавляемое талибами, 350 как некий монолитный фронт патриотов, беззаветно преданных идее изгнания оккупантов. Уже опыт войны, которую вела в Афганистане Советская армия, показал некоторые характерные черты афганцев: особую роль шейхов племен, готовых за деньги переметнуться на другую сторону, ненадежность альянсов между союзниками. Немало талибов, видимо, готовы были бы, вместо того, чтобы всю жизнь бегать по горам, усесться на респектабельных позициях в Кабуле, но при условии, что в Афганистане в принципе будет признано правление исламистов, пусть и не таких свирепых мракобесов, как те, кто правил в стране до прихода американцев. При такой комбинации, очевидно, в руководстве страны не будет места ни нынешнему президенту Карзаю, ни главе Талибана шейху Омару. Если бы такого рода сценарий был реализован, мог бы открыться путь к стабилизации и возрождению Афганистана, но сегодня оценивать шансы на успех «мирного варианта» явно преждевременно. Пока–что речь идет о войне, в которой, согласно американским планам, с течением времени все большая роль будет отводиться самим афганцам, армии и полиции. Из 4 миллиардов долларов в м е с я ц, расходуемых Соединенными Штатами на войну в Афганистане, на обучение и вооружение афганских сил безопасности выделялось за последние годы 3 миллиарда долларов в г о д. Эти силы должны достичь порядка 300– 400 тысяч человек. Но ведь все дело в их боеспособности и эффективности. В 2008 г. Бюро по подотчетности правительства США (US Government Accountability Office) предоставило Конгрессу США результаты обследования 433 подразделений афганской армии и полиции, которые рисуют следующую картину: «Полностью боеспособных – ноль, полностью боеспособных при участии коалиционных войск – 3 %, частично боеспособных – 4 %, совершенно небоеспособных – 77 %, остальные либо не сформированы, либо не предоставили данных» . Вывод – печальный, но реалистичный – таков: на обозримый период основную тяжесть войны будут нести американские войска, и как для самих афганцев, так и для всего мира, включая Россию, это будет «американская война». Соответственно, многие люди в нашей стране будут по–прежнему считать, что интерес России – в том, чтобы Америка эту войну проиграла. Психологически такие настроения легко объяснимы; плохо, если такой же позиции будут придерживаться и российские политики. Следует самым категорическим образом подчеркнуть, что поражение НАТО в Афганистане, т.е. возвращение к власти Талибана, не в интересах России. Восстановление «исламского эмирата» в Афганистане могло бы иметь серьезные негативные последствия не только для бывших советских республик Центральной Азии, но и – сначала косвенно – для Российской Федерации. Дело в том, что хотя 351 Талибан сам по себе является локальной пуштунской организацией, не провозглашавшей каких–либо глобальных экспансионистских целей, именно такого рода цели лежат в основе идеологии и стратегии его союзника – «Аль–Каиды», бойцов которой, в отличие от талибов, правомерно называть джихадистами. Можно, конечно, утверждать, что альянс Усамы бен Ладена с шейхом Омаром был вызван специфическими обстоятельствами периода 1990–х годов, когда только–что закончилась война против Советской армии, в которой бок–о–бок воевали афганские моджахеды и пришельцы, арабские исламисты. Но надо отметить, что в течение нескольких лет между взятием моджахедами Кабула и их изгнанием оттуда талибами присутствие «Аль–Каиды» в Афганистане было мало заметным, сам бен Ладен находился главным образом в Судане. Именно приход к власти талибов позволил «Аль–Каиде» создать свою базу в Афганистане, и это уже не было связано с войной против советской интервенции. Шейх Омар и его окружение фактически ничем не были обязаны бен Ладену, они могли принять его лично в порядке гостеприимства и в знак благодарности за его прежние заслуги, но не позволять ему превращать свою страну в центр международной джихадистской организации. Но именно это они ему и позволили. Следовательно, альянс между Талибаном и «Аль–Каидой» имеет достаточно глубокие, до конца еще не исследованные корни. Конечно, нельзя утверждать, что и сейчас, в случае победы талибов, все автоматически повторится и «Аль-Каида» непременно займет то же положение в Кабуле, какое было до конца 2001 г. Также возможно, что «иракский вариант» генерала Петреуса сработает и талибы расколются, причем их умеренное крыло войдет в общенациональную правящую коалицию. Но все это лишь предположения, и с равным успехом можно представить себе и противоположный вариант: все возвращается «на круги своя», и Афганистан вновь становится базой транснационального терроризма. Почему бы, собственно, шейху Омару и другим главарям Талибана опасаться вернуть на свою землю международных джихадистов? Страх перед новым «возмездием Запада», как это было в 2001 г., после акции 11 сентября? Но ведь рассматриваемый вариант исходит из версии поражения и ухода войск НАТО из Афганистана, и практически невозможно было бы ожидать буквального повторения прошлого, т.е. «второго похода» США и их союзников на цитадель талибов. Поэтому «скрепленный кровью» союз Талибана и «Аль– Каиды» мог бы безбоязненно утвердиться на афганской земле.В таком случае, даже если афганские талибы, этнические пуштуны, не имели бы мотивации для экспансии, их союзники–джихадисты вряд ли удовлетворились бы «вторичным завоеванием» Афганистана, в общем–то захолустной в мировом масштабе страны. Как писал известнейший знаток ислама и исламизма Жиль Кеппель, «Афганистан – это лишь первый 352 пример исламской территории, узурпированной неверными, отвоевать которую с помощью джихада было священным долгом». Кеппель цитирует слова основателя «Аль– Каиды» Абдаллаха Аззама: «Эта обязанность не исчезнет вместе с победой в Афганистане, джихад будет оставаться личным долгом каждого мусульманина, пока мы не вернем все земли, ранее бывшие мусульманскими, чтобы ислам воцарился там вновь: перед нами – Палестина, Бухара, Ливан, Чад, Эритрея, Сомали, Филиппины, Бирма, Южный Йемен, Ташкент, Андалусия…». Конечно, это звучит как полный бред, но нельзя забывать, что тысячи и тысячи людей верят в такого рода идеи и готовы отдать жизнь «за святое дело». Еще раз следует подчеркнуть, что Россия заинтересована в поражении исламистских террористических сил в Афганистане. Невзирая на все наши разногласия с США по многим важным вопросам, включая проблему стратегических вооружений, перспективы СНВ и т.д., в Афганистане обе державы могут и должны действовать сообща. 27 марта 2009 г. в Москве состоялась Международная конференция по Афганистану, организованная ШОС. Были приняты Декларация стран–участниц конференции и План действий ШОС и Афганистана. А после Конференции по Афганистану, проведенной США и НАТО в Гааге, выросла возможность многостороннего сотрудничества США и НАТО, с одной стороны, и России и ШОС – с другой. Но еще важнее были договоренности, достигнутые в ходе визита президента Обамы в Москву в июле 2009 г., прежде всего соглашение о разрешении транзита американских грузов в Афганистан через российскую территорию. Видимо, в российском руководстве отдают себе отчет в том, что не следует препятствовать НАТО вести антитеррористическую кампанию в Афганистане. Похоже, что и Запад понимает, что без участия России у него мало шансов решить проблему Афганистана. Сергей Иванович Лунев профессор кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики ГУ-ВШЭ Глава двадцатая Восток в современной мировой экономической и политической системе 353 Диверсификация экономического роста и выход азиатских стран на первые места по объему экономики За последние четверть века произошло восстановление Азии как основного мирового экономического центра. Здесь находится подавляющее большинство стран, которые показывали устойчивые темпы роста, превышавшие среднемировые. За этот период основной прирост мирового ВВП был достигнут именно благодаря азиатским государствам. Происходит восстановление ситуации двухсотлетней давности. В 1820 г. на долю США, Западной Европы, Канады и Австралии приходилось 25% общемирового национального продукта, а на долю Азии - 58%. В 1950 г. цифры были обратными: на Запад приходилось 56% мирового дохода, а на Азию - 19%. Уже в 1992 г. доля Азии составила 33%, а Запада - 45%, а в начале века их доли почти сравнялись. В соответствии с прогнозами Гарвардского университета, к 2025 г. на Азию придется 55-60% общемирового валового национального продукта, а на Запад - 20-30%. График 1. Доля Запада и Азии в мировой экономике (в процентах) Источник: A. Maddison. Monitoring the World Economy, 1820-1992. Paris, Organization for Economic Cooperation and Development, 1995, pp. 226-227; В. А. Мельянцев. Восток и Запад во втором тысячелетии: экономика, история и современность. М.: «Московский университет», 1996; S. Radelet and J. Sachs. Asia’s Reemergence. - “Foreign Affairs”, vol. 76, N 6, Nov. - Dec. 1997, p. 46; A. Maddison. The World Economy. A Millennial Perspective. 354 Paris, Development Centre of the Organization for Economic Co-operation and Development, 2001, http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/ Диверсификация экономического роста ведет к сокращению удельного веса развитых стран, в том числе США, в мировом производстве. За полвека доля Соединенных Штатов в мировом ВВП упала почти в полтора раза. Она сократилась даже за 90-е годы, хотя это был период крайне медленного роста в Западной Европе, стагнации в Японии и необычайно резкого падения производства в Восточной Европе, тогда как для Соединенных Штатов десятилетие было в целом благоприятным. Сейчас доля США в мировой экономике не превышает показателей, достигнутых перед первой мировой войной (немногим более 20%). Азиатские страны вышли в лидеры мирового производства, заняв места со второго по четвертое. Сейчас по размерам ВВП по паритету покупательной способности Китай обогнал Японию и вышел на второе место в мире (по данным аналитиков ЦРУ, 7,04 трлн. долларов в 2007 г.148 и 7,8 трлн. долларов в 2008 г., темп роста – 9,8%). Индия вышла на четвертое место (почти 3 трлн. долларов в 2007 г., 3,37 трлн. долларов в 2008 г., темп роста – 6,6%), обогнав Италию, Великобританию и Германию. К группе лидеров подтягиваются Южная Корея (1,2 трлн. долларов в 2007 г., 1,28 трлн. долларов в 2008 г.), а с некоторым лагом - Индонезия (846 млрд. долларов в 2007 г. и 916 млрд. долларов в 2008 г.; темп роста – 6,1%). В соответствии с прогнозами экспертов Гарвардского университета, до 2025 г. азиатские государства будут продолжать показывать самые высокие темпы роста во всем мире. По средним оценкам большинства исследователей, через 8-10 лет КНР по абсолютным цифрам ВВП догонит, а может быть, и превзойдет Соединенные Штаты, а Индия практически сравняется по этому показателю с Японией уже через 4-5 лет. По прогнозу инвестиционного банка Goldman Sachs, в 2050 г. ВВП Индии будет равен объему экономики США, а Китая – почти в 2 раза больше. Подобная ситуация во многом связана с целенаправленной политикой развитых стран, организовавших вынос производства из зоны Запада в зону Востока, что было обусловлено целом рядом причин. Помимо экологических соображений (перенос на Восток “грязных” производств), огромную роль сыграла экономическая конъюнктура (вывод из развитой части мира трудоемких и энергоемких производств). Большинство экспертов полагает, что динамика развития Китая и Индии, при некотором сокращении темпов роста, все равно будет достаточно позитивной даже по В конце 2007 г. международные финансовые институты пересчитали ВВП развивающихся стран в сторону их существенного уменьшения (по итогам 2006 г. ВВП Китая был равен 9 трлн. долларов, а Индии – 4 трлн.). Без этого пересчета Индия бы уже стала третьей державой мира, а Большой Китай вплотную подошел бы к показателям США. 148 355 итогам 2009 г. Так, по мнению Дж. Сороса, высказанному на слушаниях в Сенате США в марте 2009 г., произошло восстановление экономики Китая уже в 2009 году, и она может послужить локомотивом для всей мировой экономики в целом. Самые низкие цифры, предсказанные для роста китайской экономики в 2009 г. – 5%. В Индии рассчитывают, что рост экономики в 2009 г. превысит 7%, т.е. будет больше, чем в 2008 г. Бесспорно, в этом случае азиатские гиганты окажут самое позитивное воздействие на другие страны Большой Восточной Азии. В развитых стран уже в 2008 г. наблюдался крайне незначительный рост (Франция и Великобритания – 0,7%, Германия и США – 1,3%) или даже падение ВВП (Япония - -0,4%, Ирландия - -1,7%), а в 2009 г. произошла рецессия в экономиках большинства этих государств. Таким образом, мировой финансовый кризис привел к дальнейшему улучшению экономических показателей наиболее быстро развивающихся стран Востока, по сравнению с Западом. Постиндустриальный и индустриальный пути развития Политэкономические процессы представляются в целом гораздо более неоднозначными по сравнению с макроэкономическими. В течение последней четверти века на Западе стал появляться новый социально-экономический строй, пока не получивший единого названия (существуют термины «посткапиталистическое», «постэкономическое», «постиндустриальное» общество и т. д.). Не останавливаясь подробно на всех переменах (была осуществлена структурная перестройка экономики, опережающими темпами росла сервисизация и интернационализация экономики, повышалось значение инвестиций в "человеческий капитал", произошли диверсификация форм собственности, изменение формы и условий найма, отход от прибыли как главной и единственной мотивации производства), особо отметим, что возникло новое взаимодействие производства, науки и информатики. Здесь утверждается «экономика, основанная на знаниях», и в таких странах, как Япония и США, до 80 % национального богатства прирастает за счет НТП. Становление наукоемкого производства в странах Запада потребовало иного, неизмеримо более высокого качества подготовки производственного персонала. В наиболее развитых странах затраты на подготовку квалифицированного работника ныне в 2 - 2,5 раза выше, чем на инвестиции в материально-вещественное оснащение одного рабочего места, а сама подготовка среднего работника занимает от 14,5 лет формального обучения (Япония) до 18,5 лет (США). В этих условиях у Востока появились конкурентные преимущества с точки зрения промышленного производства (невысокая 356 стоимость рабочей силы), а жители развитых стран, со столь высоким образовательным уровнем, не желали заниматься относительно малоквалифицированным трудом. Перед развитыми странами стоят одинаковые цели и задачи, вытекающие из их сходного места в мировой хозяйственной системе. В них обеспечен весьма высокий уровень развития инфраструктуры и сельского хозяйства, они заняли практически монополистическое положение в сфере информатики и высоких технологий. Общество развитых стран достигло небывалого уровня процветания. Одновременно здесь происходит сокращение физического производства, а упор сделан, помимо технологической области, на сфере услуг и развитии финансового капитала. Достаточно отметить, что движение краткосрочных капиталов через границу в десятки раз превышает всю мировую торговлю и в сотни раз - прямые иностранные инвестиции. Для сохранения благосостояния своего общества, для избежания внутренних потрясений Западу крайне необходимо полное открытие экономик переходных и развивающихся стран для движения финансов и товаров (при абсолютном отсутствии свободного рынка труда) – что во многом и объясняет торжественное шествие глобализации. На Востоке (по крайней мере, на большей ее части) сейчас наблюдается процесс складывания индустриального способа. В прошлом во всем мире использовалась модель «догоняющего развития» и применялась на практике концепция «журавлиного клина». Развитые страны были заинтересованы в определенной модернизации стран Востока, и центр мировой системы постоянно испускал на периферию капиталистические импульсы. Основной проблемой, встающей сейчас перед зоной Востока, стала возможность переноса нового возникающего строя Запада. Учитывая кардинальную роль науки в процессе его образования, необходимо проведение анализа формирования системы современного научного знания в развивающихся обществах Востока, чтобы реально оценить перспективы будущего развития. Проблема формирования системы современного научного знания в развивающихся обществах Востока весьма специфична, поскольку определяется особым отношением к знанию в регионе. Как правило, в системе традиционных ценностей науке отводилась второстепенная роль, хотя она и воспринималась подчас как престижное занятие по отношению другим видам профессиональной деятельности, что наложило свой отпечаток на процесс модернизации развивающегося общества. Бурное развитие Европы с середины XVIII в., во многом связанное с внедрением новой техники и европейской системы знаний, радикально сказывалось на восточных обществах. Достаточно отметить, что этот процесс привел к стадиальным изменениям в странах, сохранявших независимость (реальную или формальную) - Японии, Китае, Сиаме (Таиланде), Турции, Иране. Под 357 влиянием растущего экономического, технического и военного превосходства европейских держав, возрастания их мощи азиатские страны для того, чтобы выжить, вынуждены были заимствовать новую технику, а для ее успешного использования менять законодательство и создавать соответствующие организационные структуры, а главное готовить кадры, способные овладеть этой техникой. Но подготовка европейски образованных кадров, многочисленные заимствования вызвали раскол местных элит, что отчетливо проявилось в революциях Мэйдзи, Синьхайской, Младотурецкой, Гилянской. В известном смысле эти революции и их последствия можно рассматривать как сближение цивилизационных характеристик. К концу Второй мировой войны, после которой в течение 15 лет произошел крах колониальной системы, распространение в европейское наиболее передовых образование получило самое широкое колониях. Особенно следует выделить территории, контролируемые Великобританией. Французские колониальные власти позднее начали распространение европейского образования. Голландцы и португальцы не желали появления «туземцев», образованных в европейском духе. В результате с ликвидацией колониальной администрации в бывших английских и французских колониях на место иностранного чиновника приходит местная элита, воспитанная в европейском духе. Но в обстановке подъема национального самосознания она вынуждена устанавливать прямые и обратные связи с основной массой населения. Вследствие этого столь долго подавляемые и размываемые проявления автохтонной цивилизации начинают прорываться наверх, оказывать влияние на власть. Возвращение к традиционным цивилизационным нормам закреплялось не только в сознании, но и в официальной практике. Если говорить о современной науке на Востоке, то она формируется под мощным воздействием Запада. Это относится, прежде всего, к использованию "западного" категориального и понятийного аппарата, к постановке проблем. Но в то же время для восточных стран характерно сохранение столь же мощного влияния традиционного знания и ценностей, что проявляется наиболее отчетливо в гуманитарной сфере. В результате можно выделить две несовпадающие системы знаний: ориентирующихся на традиционные подходы (гуманитарные науки) и пользующиеся современным научным аппаратом, характерным для европейской традиции (технические науки). Сочетание научных инноваций и традиционных смыслов придает специфичность развития науки, как системы знания. Таким образом, проблема развития науки обращается в сугубо методологическую проблему. 358 Ситуация различна в разных регионах. На Ближнем Востоке и в Западной Африке достаточно высок охват молодежи обучением в высшей школе (по данному показателю регион уступает международные в развивающемся исследования мире только показывают весьма Латинской Америке), значительные однако недостатки в преподавании точных и естественных дисциплин в арабских университетах. Более того, страны регионе показывают результаты ниже среднемировых уже на уровне базового образования. Так, Кувейт, занимающий очень высокое место по душевому доходу и расходам на образование, всегда считался примером для остальных арабских государств. Однако кувейтские школьники традиционно занимают последние места на мировых олимпиадах по математике и естественным дисциплинам. Большой проблемой являются слабые связи с внешним миром. Так, во всех арабских странах количество переведенных за год работ составляет пятую часть числа переводов в Греции и одну двухсотую в Испании, в которой за год переводится работ столько же, сколько было переведено за всю историю арабских стран. В арабских странах число ученых и инженеров, занятых в научно- исследовательской и опытно-конструкторской работе (половина из которых работала в Египте), почти в три раза уступает среднему мировому показателю. Однако эти цифры не выдерживают никакого сравнения с показателями Бразилии, Индии, Китая и Южной Кореи. Очень низок и индекс цитирования. Весьма невысокими следует признать и достижения арабских специалистов в технологической сфере. Расходы на научноисследовательскую и опытно-конструкторскую работу в ВВП арабских стран значительно ниже среднемирового уровня. В Тропической Африке ситуация сложилась еще более неудовлетворительная. Всего высшим образованием в Африке к югу от Сахары в целом охвачено 5,1% молодежи. При этом научные центры и университеты живут абсолютно обособленной жизнью, по существу не вступая во взаимоотношения с обществом и государством. На континенте очень слабо развита наука, особенно точные и естественные дисциплины. Общая статистика по Африке отсутствует, но показатели отдельных стран в отношении науки крайне низки. Можно предположить, что Ближний Восток и Африка в целом не имеют перспектив создания системы науки в обозримом будущем. Здесь не возникнет новых взаимоотношений между наукой и производством, а развитие будет продолжать базироваться на добыче сырья и промышленном производстве, не связанном с высокотехнологическими сферами. Несколько иная ситуация существует на Среднем Востоке и в Центральной Азии. Правда, Афганистан является классической страной «серой зоны», которая не имеет 359 внутренних способностей к развитию высоких технологий и науки. Положение в Иране и Турции в целом позитивно отличается от общей обстановки в исламском мире, но им также нечем похвастаться в сфере развития высоких технологий и науки. На них страны расходуют всего по 0,7% от ВВП. В Иране число полученных патентов на душу населения в 8 раз больше, чем в Турции, но и эта цифра чрезвычайно далека от показателей развитых стран. Что касается Центральной Азии, то бывшие советские республики очень деградировали за постбиполярный период в сфере науки и образования. Это связано как с массовой миграцией русскоязычного населения, так и с резким сокращением расходов на образование. Здесь еще сохранилось советское «наследие» и очень высока доля грамотного населения. Однако уже на уровне среднего образования заметны негативные перемены. Чрезвычайно высок охват молодежи обучением в высшей школе, но качество образования резко упало. В регионе очень низки расходы на научно-исследовательскую и опытно-конструкторскую работу, хотя от советского периода осталось довольно много научных работников. При этом недостаточное число ученых занято в сфере точных и естественных дисциплин, высоких технологий. Более того, высокие технологии вообще очень слабо распространены в регионе. Таким образом, перспективы стран Среднего Востока и Центральной Азии построить экономику, основанную на знаниях, лучше, чем в других государствах исламского мира, но тоже не представляются особенно радужными. Другая ситуация характерна для стран Южной и Восточной Азии, которым свойственна качественно более высокая степень культурной динамики и научнотехнической автономности. Безусловно, данные характеристики обеспечивают способность этих стран вырваться из порочного круга отсталости, осуществить анклавную экономическую модернизацию и не только осваивать импортные высокие технологии, но и самостоятельно развивать научные исследования, встать на новую ступень научнотехнической революции, что дает дополнительные возможности для расширения воздействия на процессы, проходящие в афро-азиатском мире. Здесь существует реальное колоссальное уважение к науке и ученым. Большую роль сыграло государство в лице правящих кругов и социальных институтов (особенно в Восточной Азии, где оно традиционно гораздо сильнее, чем, например, в Южной Азии). Опыт целого ряда стран региона свидетельствует, что именно деятельность государства имела основополагающее значение при формировании новых структур, что позволило таким державам в сжатые исторические сроки перенять у высокоразвитых стран достижения научно-технической революции и завершить процессы индустриализации. Новые индустриальные страны Восточной Азии (Южная Корея, Сингапур, Тайвань) отличаются от развитых держав только количественными показателями, а не качественными, и это дает возможность 360 надеяться, что в ближайшем будущем они перейдут в категорию высокоразвитых стран. Южная Корея, как и Япония, занимает лидирующее место в мире по такому показателю, как доля расходов на научно-исследовательскую и опытно-конструкторскую работу в ВВП страны, уступая только Израилю и скандинавским странам. Сходная ситуация и в Сингапуре. Япония и Южная Корея на порядок опережают большинство развитых стран по количеству патентов, полученных на 1 млн. человек. К сожалению, речь идет о сравнительно некрупных странах (особенно по азиатским масштабам). За исключением новых индустриальных экономик, в других странах Восточной Азии ситуация с образованием и научными исследованиями выглядит менее позитивной. Преобладающими тенденциями являются развитие образования, в том числе высшего, и недостаточное внимание к научно-исследовательской и опытно-конструкторской работе (в Мьянме, например, с ее 50-миллионным населением, насчитывается менее одной тысячи исследователей). В Южной Азии положение с наукой и образованием в целом выглядит хуже, чем в Восточной Азии. С точки зрения базового образования Южная Азия уступает всем регионам мира. К концу 1990-х годов в регионе 50 миллионов детей никогда не посещали школу, а 60 миллионов ее не заканчивали. Около половины неграмотных в мире проживали в Южной Азии – около 400 миллионов человек, из которых 243 миллиона были женщинами. Однако элитарная модель цивилизационного развития в регионе ведет к тому, что положение несколько меняется на уровне высшего образования, которое явно качественнее, чем в арабском мире и Тропической Африке. Здесь достаточное количество студентов изучают точные и естественные науки (этот показатель выше, чем в отдельных развитых странах). В некоторых странах Южной Азии относительно высоки показатели научного развития. В целом, правда, уровень развития образования и науки вряд ли позволит странам региона совершить прорыв в информационное общество. Не менее сложные проблемы стоят перед азиатскими гигантами. В Индонезии, бывшей колонии Нидерландов, в колониальной период не только не развивалась наука, но и не было особых прорывов в сфере европейского образования. Ситуация мало изменилась и в настоящий момент, когда в стране, с населением в четверть миллиарда человек, очень слабо развита наука и технологическое производство. Что касается Китая и Индии (мировых лидеров и по количеству населения, и по темпам экономического развития), то здесь проблемы лежат в другой плоскости. В азиатских гигантах наличествует широкий слой высококвалифицированных специалистов, что самым благоприятным образом сказывается на культурной динамике и научнотехнической автономности азиатских гигантов. 361 В Китае особую роль играет государство, которое концентрирует усилия на конкретных задачах, а в последнее время развитие науки и техники признано важнейшей целью КНР. В соответствии с планом «трех шагов», предполагается, что вклад научнотехнического прогресса в увеличении ВВП возрастет до 65% в 2010 г. и 80% в 2050 г. (по сравнению с 30% в конце 1990-х годов), а доля вложений предприятий в НИОКР составит 60% в 2010 г. и 80% в 2050 г. (по сравнению с 23% в конце 90-х годов). Считается, что к 2010 г. общий технологический уровень в индустрии высоких технологий приблизится к уровню развитых стран, а уже в 2003 г. доля продукции высокотехнологичных отраслей в валовой промышленной продукции Китая достигла 21,4% (в 1996 г. – 10,7%). Если цивилизационную парадигму Китая можно схематично назвать этатистскоэгалитарной, то в Индии (в которой государство еще в древности было несопоставимо слабее, чем в Китае) основной путь развития - элитарный, что непосредственно связано с кастовым наследием. Кастовая замкнутость и эндогамия в течение тысячелетий способствовала тому, что, как правило, за человеком из варны брахманов стоят сотни поколений предков, занимавшихся интеллектуальным трудом. В результате Индия обладает колоссальным интеллектуальным потенциалом на верхнем этаже и высококвалифицированными специалистами мирового уровня. Одновременно у бывших неприкасаемых за несколько тысячелетий не было ни одного предка, который бы имел какое-либо образование и профессионально занимался умственной деятельностью. Более того, характер их физического труда, орудия и предметы труда были однотипны и примитивны. Именно поэтому Индия заметно проигрывает многим азиатским странам по качеству массовой квалифицированной рабочей силы. Как раз в сфере образования наглядно видны отличия индийской и китайской цивилизаций: заметно существенное превосходство Китая в плане базового образования, а Индия не уступает в плане высшего образования. Более того, до конца прошлого века она значительно превосходила Китай, но тот совершил колоссальный скачок в новом веке. В 2006 г. в Китае только в университеты приняли 5,4 млн. студентов (в 5 раз больше по сравнению с показателем 1998 года - 1,08 млн. чел.), а всего их число (включая тех, кто учится в высших профессионально-технических институтах) составило 25 млн. человек. Аспирантов насчитывалось более 1,1 млн. человек. В 2006 г. было выдано 34 тыс. дипломов о присвоении ученой степени (в 1996 г. – 5 тысяч). По этому показателю КНР уступила только Соединенным Штатам. В техническом плане и Китай, и Индия показали способность осваивать импортные высокие технологии и создавать свои. Индия добилась колоссального прорыва в сфере информационных технологий. Более того, азиатские гиганты продемонстрировали 362 способности самостоятельно развивать научные исследования: автономное создание атомного оружия - наглядный тому пример. Развитие науки в Индии началось после завоевания независимости. Первый премьер–министр страны Джавахарлал Неру был твердо убежден, что именно наука может позволить Индии решить колоссальные социально-экономические проблемы, доставшиеся как «наследие» британской колониальной власти. Концентрация усилий правительства на развитии науки, наряду с высоким уровнем культурной динамики, позволили Индии уже вскоре занять достаточно достойное место в мире. В 1964 г. страна вышла на девятое место в мире в области физики, уступая только США, СССР, Великобритании, Японии, Франции, Германии, Нидерландам и Италии. В работе создавшего индекс научного цитирования Юджина Гарфилда, относящейся к 1973 г., Индия, с точки зрения научной продуктивности, вышла на восьмое место, уступая США, Великобритании, СССР, ФРГ, Франции, Японии и Канаде, а вклад страны в науку был такой же, как у всего остального развивающегося мира. С середины 1980-х годов в научно-технологической сфере упор был перенесен с науки на технологию. В результате Индия добилась значительных успехов в развитии высокотехнологических сфер. Так, экспорт программного обеспечения составил 480 млн. долларов в 1995 г., 4,2 млрд. долларов в 2002 г., 12, 4 - в 2003-2004 фин. году, 17,7 - в 2004-2005 фин. году, 23,4 – в 2005-2006 фин. году и 31,3 млрд. долларов в 2006-2007 фин. году. По этому показателю Индия занимает второе место в мире после США. По прогнозам, с 2009 г. валовой экспорт составит 50 млрд. долларов ежегодно, а доля программного обеспечения в общем экспорте Индии будет равна 35%. Однако место Индии в мировой науке понизилось. В 1995 г. страна оказалась на тринадцатом месте, которое она сохранила в 2006 г. Подобное положение характерно не для всех научных дисциплин. Так, согласно исследованию, проведенному в 2004 г., Индия продолжает занимать восьмое место в сфере развития физики. Впереди нее расположились США, Китай, Япония, Германия, Франция, Великобритания и Россия. До начала «культурной революции» в Китае наука в стране развивалась достаточно успешно. Достаточно отметить, что в середине 60- годов ХХ века в стране насчитывалось 1400 наименований научных журналов (в Индии – менее 500). Все они были закрыты после 1966 г. После прекращения маоистских экспериментов постепенно началось бурное развитие науки в КНР. В 1980 г. западные библиографические источники упомянули лишь 924 работ китайских авторов. Сейчас по научному рейтингу Китай занимает пятое место в мире, после США, Японии, Германии и Великобритании. 363 Однако в целом азиатские гиганты значительно уступают развитым странам и России в сфере фундаментальных исследований. Так, в Китае области международного передового уровня составляют 5%, а хорошо работающие (по международному признанию) области – 20%. При этом китайские власти и не ставят задачу изменить положение. Колоссальным препятствием для азиатских гигантов в деле создания нового общества является объективная социально-экономическая ситуация в этих странах. Наличие огромного массива неквалифицированного (а в Индии и неграмотного) населения не позволяет им применять многие модели развитых стран. Так, нет особого смысла во внедрении новых ресурсосберегающих технологий (крайне низкая стоимость ручного труда, необходимость обеспечивать работой население и т. д.); не случайно большинство технологических достижений носит "экспорториентированный" характер. Концентрация внимания на киках-то конкретных сферах позволяет азиатским гигантам добиваться впечатляющих успехов, но обеспечить всестороннее равномерное развитие в сферах науки и высоких технологий им не удастся в обозримом времени. Таким образом, перспективы развития Юга (в целом) по траектории, намеченной Западом, представляется маловероятным. Перенос элементов нового строя в зону Юга практически невозможен, так как для их врастания требуется высокий уровень развития, тем более что этот процесс может происходить только комплексно. Азиатским гигантам не удастся этого добиться по внутренним объективным причинам в обозримом будущем, а подавляющему большинству развивающихся стран свойственен низкий уровень культурной динамики. Более того, ныне Западу выгодно «подмораживание» экономических и социальноэкономических процессов на Юге, и с центра на периферию не исходят импульсы для развития по пути Запада. Иными словами, стадиальный разрыв между новым строем и капитализмом на периферии может сохраняться более длительное время, чем между капитализмом и докапитализмом. Вполне возможно, что на новом этапе развития будет невозможно использовать модели «догоняющего развития» и применять на практике концепцию «журавлиного клина». При этом в условиях стадиального разрыва, социально-экономический строй развивающихся стран отличается все большим национальным своеобразием. Разновекторность социально-экономического развития стран Востока 364 Зона Востока отличается очень большой гетерогенностью. Отдельное место занимает Япония, которую исследователи, как правило, относят к Западу. При этом трудно не заметить колоссальные отличия японской модели от западной в плане организации и политической, и экономической, и социальной жизни. Не случайно, можно постоянно встретить подобные утверждения: “Мы не можем обнаружить гражданского общества в Японии…, японское население не оказывает никакого воздействия на политические процессы…, это – не настоящая демократия…, у них нет свободного рынка”. Большой рывок совершили и новые индустриальные экономики Восточной Азии, которые отстают от Запада только в количественном плане. Эти государства совершили прорыв в условиях существования авторитарных режимов, с существенными элементами тоталитаризма. Тайвань, где за полвека доход на душу населения увеличился более чем в 120 раз, не только полностью отверг “коммунистическую” систему, но и отказался от большинства основных элементов западной демократии. Цивилизационные особенности в организации производства и управлении обществом, а также в структурировании последнего, все нагляднее проявляются в таких странах, как, например, Южная Корея, Индонезия и Таиланд. Сверхкрупные государства - Индия и Китай – стали превращаться в отдельную подсистему мирового хозяйства. Они обладают собственными закономерностями развития. В этих странах возникает новое соотношение форм собственности, включающее государственную, смешанную государственно-частную, кооперативную, частную и форму, которую условно можно назвать кланово-конфессиональной. Отсутствие доминирующей или быстро растущей формы собственности определяет определенную автономность государства, относительную независимость его от различных сил. К тому же, здесь требуется сильное государство, координирующее взаимодействие укладов, поддерживающее национальное предпринимательство, связывающее воедино огромную экономику и миллиардное население и довольно широко использующее административные методы. Другая особенность этих стран - сравнительно невысокое вовлечение в международное разделение труда: по самым различным подсчетам, основной прирост производства в этих странах обусловлен внутренним спросом. Следует также отметить особое внимание к проблемам распределения и внешнюю политику, направленную на превращение из региональных держав в мировые. Наконец, в Китае и Индии в последние годы наблюдаются высокие темпы развития сельской экономики, в которой быстро растут промышленность, инфраструктура и сфера услуг. Поэтому темпы роста городского населения в них оказываются ниже, чем в других развивающихся 365 странах. У этих стран сохраняются и идеологические отличия: в их конституциях отмечается ориентация на построение социализма. Возможно, что эти существенные отличия вытекают из особых закономерностей развития сверхкрупных экономик, до сих пор мало изученных экономистами По таким параметрам, как уровень производительности, темпы естественного прироста населения, уровень грамотности и доходов, азиатские гиганты немногим отличаются от других стран Юга. Однако огромные масштабы ВВП, высокие темпы роста, наличие прослойки, хотя и узкой, высококвалифицированных кадров отличают их от основной массы Юга. В Азии существует также много достаточно благополучных развивающихся стран, которые благодаря стабильной политической обстановке, выгодному географическому положению, наличию дешевой рабочей силы, больших запасов сырья или редких его видов смогли успешно включиться в международное разделение труда. Особняком стоит группа арабских стран-нефтеэкспортеров, сосредоточенных главным образом в районе Персидского залива, которые смогли обеспечить за счет перераспределения нефтяной ренты повышение душевого дохода до уровня, сопоставимого с развитыми странами. На Юге появилась и «серая зона», за которую основные мировые центры (в первую очередь, США) не желают (либо не могут) брать никакой ответственности, и где не действуют общие закономерности развития системы 149 . Происходит как бы сужение мировой системы путем выталкивания из нее мало приоритетных государств (в которых, кстати, проживает около шестой части всего человечества). Попытки вмешательства (как в Сомали) долгое время заканчивались неудачей, поскольку в новой глобальной ситуации никто не готов к существенным финансовым затратам и гибели своих граждан ради прекращения гражданских войн в странах, не занимающих высокого места в приоритетах внешней политики ведущих государств. Мировое сообщество устранялось от какого-либо воздействия на внутриполитические события в этой «серой зоне». После 11 сентября ситуация некоторым образом изменилась, и США были вынуждены ввести войска в Афганистан. Но это пока принесло очень мало дивидендов. Безусловно, «серая зона» расположена, прежде всего, в Африке, но и ряд азиатских стран вошли в нее. Таким образом, на Юге сейчас наблюдается процесс складывания индустриального способа. Окончательное становление постиндустриального мира может произойти лишь при наличии индустриальной периферии, а поддержание тесного и углубляющегося взаимодействия между ними возможно только на основе Отметим, что мировые средства массовой информации вообще не замечают международной войны в Конго (Заире), где в 1998-2001 гг. погибло более 2,5 млн. человек. 149 366 глобализации. Отсюда и резкий рост заинтересованности Запада в «индустриальных» государствах зоны Востока (Восточная и Южная Азия, Латинская Америка), которые уже превратились в мировой город (Запад стал «офисом и лабораторией»). При этом если раньше, в течение двух веков, Запад стремился к установлению своего всеобъемлющего господства во всех районах земного шара, то в последнее время ему все менее интересна «серая зона». Политические последствия распада биполярной системы Крушение социалистического лагеря резко изменило конфигурацию мировой системы. Она приобрела формально монополярный характер, имея во главе одного лидера - США. Но эта монополярность приобретает особый характер: с одной стороны, система, которой пытается управлять мировой лидер, очень велика (около 200 стран). Из теории больших систем известно, что такой множественностью управлять из одного центра практически невозможно. Поэтому мировой лидер пытается использовать в этих целях международные экономические организации. Однако они, так или иначе, испытывают влияние и других стран и, к тому же, имеют собственные интересы: т.е. не могут полностью служить только лидеру. В данных условиях тот может контролировать преимущественно внешнеэкономические операции стран - членов системы. Внутриэкономические же и внутриполитические процессы оказываются слабо либо вообще не контролируемыми. Отсюда и вытекает упор на глобализацию, которая, ослабляя национальное государство, дает огромные преимущества наиболее развитым странам и их корпорациям. Против стран, которые не могут контролироваться, возобновляется применение насилия. С другой стороны, формирование монополярной системы сопровождается сокращением относительной мощи лидера по всем показателям экономическим (доля в мировом ВВП), военным (обладание атомным оружием и ракетной техникой), политическим (регионализация). Единство целей и задач Запада порождает и сходную внешнеполитическую стратегию. В сохранении своего доминирования в мире заинтересованы все без исключения развитые страны. Осознание этого произошло, видимо, лишь в последнее время. Можно предположить, что совместные военные действия Запада в 1999 г. в Югославии, Ираке и Индонезии объясняются именно стремлением сохранить свое лидирующее положение любыми методами. Три указанных страны, заметим, представляют регионы (Восточная Европа, Ближний Восток, Юго-Восточная Азия), которые могли бы бросить вызов господству Запада. Крайне важно и то, что эти страны 367 представляют цивилизации, во многом противоположные западной: православную и мусульманскую. Более того, трудно отказаться от впечатления, что военные акции против Югославии и Индонезии были в определенной степени направлены и против конфуцианской цивилизации (бомбардировка китайского посольства в Белграде, наличие большого массива этнических китайцев в Индонезии). Начался новый этап внешней политики Запада: развитые страны стали использовать все методы, включая силовые, для обеспечения своего доминирования. Подобное положение не ведет к имманентно присущему единству Запада. Стремление Соединенных Штатов к мировому гегемонизму, их отказ от учета интересов своих ближайших союзников провоцируют рост недовольства других развитых держав. Развал биполярной системы нарушил дисциплину западного мира, что объясняется во многом исчезновением мощнейшего и опаснейшего врага – системы социализма, наличие которой и объясняло неоспоримое лидерство США в западном блоке в течение почти полувека. Многие крупнейшие страны Европы стали отходить от безоглядной поддержки Соединенных Штатов, которые и раньше сталкивались с некоторой оппозицией, как только пытались занять особо жесткую линию в отношении стран, зачисленных в разряд “стратегических противников” (Куба, Иран, Ирак, Ливия, Северная Корея и т. д.). Даже военная операция в Афганистане, не говоря уже об Ираке, вызывала все большие оговорки у традиционных партнеров США. Однако в целом, при некотором нарастании различий между странами Запада, между ее основными центрами - США и Западной Европой, они в высшей степени заинтересованы в сохранении своего господствующего положения в системе международных экономических и политических отношений, и значительно сильнее, чем когда-либо. Это стало основным фактором, воспрепятствовавшим реализации многочисленных прогнозов, сделанных в начале 90-х годов прошлого века, о том, что конфликт между основными центрами Запада станет главным в мировой системе 150. Можно, конечно, выделить и другие факторы. Во-первых, крупнейшие страны - члены Европейского союза оказались заняты решением собственных проблем. Слабеющая Британия вообще перестает быть субъектом мировой политики и попросту растворяется в тени своего могущественного союзника - США. Германия еще долгое время будет сосредоточена на собственных делах, так как полнокровная интеграция Восточной Германии оказалась крайне продолжительным и дорогостоящим процессом. У Франции выявилась очевидная недостаточность сил для проведения широкомасштабной политики за пределами Европы. Во-вторых, на протяжении большей части постбиполярного периода ЕС отличался более низкими темпами экономического роста, чем США. Намного большими оказывались и масштабы хронической безработицы по сравнению с американским уровнем. В-третьих, определенную роль играла и инерционность связей, сложившихся между США и Западной Европой за предшествующие полвека в экономической, политической и военных областях. Хотя эти связи и начали в 90-х годах по ряду направлений ослабевать, однако, как представляется, их прочность оказалась недооцененной. В-четвертых, в 90-е годы Западную и Центральную Европу “накрыла” левая волна. Консервативные партии Европы (безусловно, с определенными оговорками) являются более националистически настроенными. В случае 150 368 Потеря организованного характера противостояния развивающихся стран развитым государствам Напротив, если в прошлом долгое время неуклонно возрастало организованное противостояние Юга сильному экономически, технологически и социально Западу, то с конца 1980-х гг. оно ослабевало, а главное - исчезал его организованный характер. Основными факторами, объясняющими это обстоятельство с экономической точки зрения, являются постоянное втягивание большинства стран Юга в новое международное разделение труда и их отмечавшаяся усиливающаяся дифференциация. В политической сфере главными причинами стали крах социалистической системы и биполярного устройства мира, развал Советского Союза. Юг потерял возможность играть на промежуточном положении между Западом и Востоком и использовать противоречия между двумя системами, что в прошлом приносило ему существенную выгоду. В результате организации развивающихся стран (Движение неприсоединения, группа 77 и др.) утратили свое значение, так как в монополярном мире их деятельность оказалась бесполезной. Характерны перемены в политике азиатских гигантов. Если в 1970-1980-е годы крупнейшие государства Юга пытались добиться упрочения своего положения в мировой экономике путем совместных действий с другими странами, то в изменившихся условиях они предпочитают действовать в индивидуальном качестве. Так, значительно ослабло стремление Индии укреплять свой авторитет среди развивающихся стран. Первоначально Дели прилагал усилия хотя бы для сохранения позиций Движения неприсоединения, бывшего одним из краеугольных камней внешней политики страны. Но постепенно Дели осознал, что усиление позиций в зоне Юга недостаточно для вхождения в “высшую мировую лигу”, а резко обострившаяся дифференциация среди развивающихся стран препятствует организации какого-либо единого политического или экономического образования. Фактически сейчас Индия потеряла былой статус выразителя интересов освободившихся стран. Крайне осторожные позиции стала занимать и КНР. В радикальной ломке международных экономических отношений не заинтересованы и «благополучные» азиатские страны. Помимо того, что их развитие может происходить лишь на основе тесных связей с иностранными партнерами, следует учитывать еще одно обстоятельство. Элита данных государств прочно входит в «золотой отсутствия левой или социальной угрозы консервативные правительства Европы проводят более независимый курс, чем социал-демократические. 369 миллиард» (а вот низы западного общества в него не входят) и теснейшим образом связана с Западом. В подобных коренных изменениях заинтересованы преимущественно страны, попавшие в «серую зону». Однако они (как и их лидеры) не пользуются международным авторитетом и не в состоянии сплотить Юг. Поведение стран-аутсайдеров и отсутствие возможности воздействовать на них (как и отмечавшееся относительное ослабление позиций Соединенных Штатов в мировой экономике) объясняет постоянное применение насилия. Этому способствует и то обстоятельство, что в целом мировой лидер (США) не может оказывать определяющего влияния на процессы экономического развития Азии не только в отношении стран «серой зоны», мало вовлеченных в интернационализацию производства. В отношении крупнейших стран это связано с огромными масштабами их экономики и высокими темпами роста, обусловленными опорой на внутренние факторы развития. Распространение ядерных технологий в ареале стран Азии Большие проблемы для мирового лидера создает расползание ядерного оружия. В биполярный период «пороговые страны» явно опасались превращения в мини-ядерные державы, поскольку это явно не отвечало интересам обеих сверхдержав. Пожалуй, вопрос о ядерных программах был наиболее серьезным расхождением между последними и их союзниками из числа «пороговых стран». Безусловно, США в отношении Израиля и Пакистана и СССР в отношении Индии предпочитали использовать дипломатические каналы, но их давление было весьма серьезным. В 1990-е годы «пороговые страны», не уверенные в прочности своих международных позиций (ЮАР, Украина, Белоруссия, Казахстан), отказались от притязаний на обладание ядерным статусом, но зато другие открыто продемонстрировали свои амбиции: де-факто ядерными державами стали Индия и Пакистан. Особые опасения вызывает наличие ядерных средств в Пакистане, одном из главных покровителей исламского экстремизма, где уже четверть века произносятся слова, что пакистанское ядерное оружие - «мусульманское» оружие. Полвека происходит непрерывный процесс исламизации Пакистана. Основная власть в стране принадлежит армии. Если в 1950-е годы офицерский корпус был, пожалуй, наиболее вестернизированным слоем, то с конца 1970-х годов исламисты постоянно усиливали свои позиции в армии, и сейчас основная часть вооруженных сил - убежденные фундаменталисты. Любая фанатичная организация Пакистана, практически наверняка 370 имеющая своих людей среди тех, кто имеет отношение к ядерному потенциалу Пакистана, может получить доступ к ядерному оружию. Очень остро стоит проблема военных ядерных программ в Иране и Западной Корее. Правда, в настоящий момент нет доказательств проведения в Иране военной программы (по данным ЦРУ, иранское правительство отказалось от планов создания ядерного оружия). Обогащение урана в этой стране, вероятно, осуществляется в мирных целях (для военной программы необходимо обогащение урана до 90%, а для мирной – 1015%), что разрешено всеми международными соглашениями. Западная Корея уже испытала плутониевую бомбу (хотя и не очень удачно). Испытывая мощнейшее давление со стороны международного сообщества (включая КНР и Россию), Пхеньян, было, отказался от военной ядерной программы, но невыполнение США своих обязательств регулярно подталкивает северокорейские власти к продолжению ядерного шантажа. Само стремление к обзаведению ядерным оружием имеет чрезвычайно серьезные последствия: это не только угроза региональной безопасности, но и подстегивание ядерных амбиций других "пороговых стран", что ведет к подрыву системы безопасности во всем мире. Процессы регионализации (формирование региональных держав и укрепление региональной интеграции) на Востоке На положение США в мировой системе противоречивое, но в целом негативное воздействие оказывают процессы регионализации. Под этим термином понимаются два различных явления – возрождение региональных держав и формирование региональных интеграционных группировок. Параллельное существование двух процессов – явление достаточно противоречивое. С одной стороны, региональные державы заинтересованы в придании формального статуса своим отношениям с сопредельными государствами. С другой стороны, наличие региональных отношений первого типа может препятствовать перерастанию их во второй тип, так как это способно нарушить характер отношений в системе ведущая держава – подчиненные (зависимые) государства, что и происходило в биполярный период. Ныне эти процессы могут не противоречить друг другу. В становлении региональной державы, помимо политических, определенное значение, видимо, имеют и другие факторы – экономические, держав особо культурные и даже конфессиональные. Среди региональных следует выделить крупнейшие полупериферийные страны - Китай и Индию. Они трансформируются в особые 371 подсистемы, чье формирование, как представляется, было ускорено развалом мирового социализма: в жестко контролируемом мире этот процесс встретился бы с гораздо большими препятствиями. В ближайшем будущем они могут стать соперниками США в борьбе за лидерство. История повторяется – соперники появляются на периферии. Но сможет ли кто-либо из них стать лидером, зависит от взаимодействия очень многих факторов. При обосновании цивилизационных претензий Китая и Индия на лидерство нельзя не отметить расовый фактор, на который постоянно обращают внимание, прежде всего, в Индии (противостояние “белых”, с одной стороны, и “желтых”, “черных” и “коричневых”, с другой). Гегемония “белых” цивилизаций и культур не могла не вызвать у других сильного стремления к реваншу, а именно сейчас начинают появляться и первые возможности. Важную роль здесь играет и то обстоятельство, что общая история и единство задач, проистекающее из исторического развития и неравноправного положения в международном разделении труда, безусловно, цементируют узы стран Юга. Все это приводит к тому, что другие крупнейшие державы зоны Юга (Бразилия, Индонезия и т. д.) с геополитической и психологической точки зрения скорее склонны к сотрудничеству с Китаем и Индией, чем с Западом. Прежняя модель участия в мирохозяйственном разделении труда препятствует пока образованию подобной коалиции, но по мере экономического роста лидеров Юга подобные препятствия будут постепенно сниматься. Для США потенциально опасными являются и другие факторы: а) азиатские гиганты принадлежат к иной экономической системе, а, значит, они отнюдь не в восторге от правил игры, навязанных развитыми странами; б) независимый внешнеполитический курс всегда являлся главной целью Китая и Индии, и подчинение кому-либо никак не вписывается в их планы. Гегемония Запада отвергается этими странами по политическим, экономическим и цивилизационным причинам. В последнее время азиатские гиганты принимают самое активное участие в процессе регионализации. Индии, например, в какой-то степени удалось даже приостановить негативные центробежные тенденции, возникшие в Южной Азии. В 1985 году была создана Ассоциация регионального сотрудничества стран Южной Азии (СААРК). До сих пор ее деятельность принесла относительно мало реальных результатов, в том числе, в экономической области. Однако следует учесть, что это – первая региональная организация Южной Азии, находящаяся в самом начале пути. СААРК пока отличается от других региональных ассоциаций отсутствием консенсуса по проблемам внерегиональных, внутрирегиональных и внутристрановых источников угрозы безопасности. Весомое достижение этой структуры – создание 372 механизма для проведения неформальных встреч и дискуссий лидеров стран. Стремление же развивать внутрирегиональные экономические связи нашло отражение в начавшемся обсуждении возможности создания в ближайшем будущем зоны свободной торговли в Южной Азии. Это позволит резко увеличить торговый оборот и взаимные инвестиции, которые и так возросли за 90-е годы. Азия, в первую очередь, Восточная, является главным внешнеэкономическим приоритетом КНР. На нее приходится более половины внешней торговли Китая. Из этого региона поступает и львиная доля иностранных инвестиций в экономику страны. За последнее время существенно вырос и уровень политических отношений Китая со странами Восточной Азии. К числу региональных держав, помимо Индии и Китая, можно отнести Австралию и в какой-то степени Южную Африку. Возможности формирования региональных держав в Африке все-таки еще весьма ограничены. В конце ХХ века ряды региональных держав пополнились Россией и Бразилией. Представляется, что время для формирования региональных держав в Европе и Западной Америке уже ушло. Довольно трудно рассматривать и Японию в качестве региональной державы. Япония в 1990-е годы превратилась в главного мирового инвестора и твердо заняла первое место по оказанию экономической помощи (правда, с конца столетия проявилась тенденция к ее сокращению). Но страна не проявляет готовность к политической активизации. Пример Японии показывает неубедительность тезиса о том, что экономическая мощь обязательно трансформируется в геополитическую. Региональные державы препятствуют реализации планов Вашингтона, особенно в военно-политической сфере. Так, если бы КНР не превратилась в подобный центр, вряд ли Белый дом так долго мирился с существованием такой «страны-изгоя» как Северная Корея. Наличие региональной державы, как правило, ядра крупной цивилизации, способствует и нарастанию культурологического отчуждения. Региональный лидер в определенном аспекте также замыкает на себя внешнеэкономические потоки. Поэтому формирование региональных держав и регионализма налагает существенные ограничения на поведение мирового лидера. Что касается региональных интеграционных группировок, то они представляют собой добровольное объединение ряда стран конкретного региона, основанное на международных соглашениях для достижения какой-либо общей провозглашенной цели, как правило, в сфере экономики. Вместе с тем устойчивость и стабильность группировки возрастает, если совпадают и политические цели стран, основывающих региональный 373 союз. Имеющийся опыт показывает, что создание эффективного регионального объединения возможно лишь при относительном равенстве потенциалов, участвующих в нем государств (исключение составляет ЕС, где крупнейшие державы как бы уравновешивают/нейтрализуют друг друга). Это означает, что каждая из участниц данной организации отказывается от какой-либо части своего суверенитета в пользу наднациональной организации. Существуют различия по степени влияния объединений на внешнеэкономические отношения. Такая региональная группировка, как ЕС (или в потенции АСЕАН и «Меркосур»), обладает огромной экономической мощью, позволяющей ей добиваться своих экономических и политических целей. Другой полюс представляет ГУАМ или одно из многочисленных африканских региональных объединений. Слабость каждого из входящих в нее государств, ограниченность экономических связей между ними, а также низкая экспортная квота всего объединения ослабляют их международные позиции. Поэтому за общим понятием регионализм могут скрываться самые различные процессы и явления, а, следовательно, от типа и характера регионализма зависит и его влияние на международные отношения. Сама эффективность региональных экономических группировок нередко привлекает новых членов, тем самым, пространственно расширяя этот сегмент мирового хозяйства. Но большая выгодность, а зачастую и большая безопасность операций внутри объединения из-за ослабления внешней конкуренции и усиления переговорных позиций ведут к опережающему росту внутрирегиональных связей по сравнению с международными. По достижении определенного момента («критической массы») регионализация может начать сдерживать глобализацию, так как последняя может оказаться менее выгодной и более рискованной. Возникновение региональных объединений также в целом накладывает определенные ограничения на мирового лидера. Во-первых, они достаточно крупны. Поэтому даже мировой лидер при определении своей политики вынужден так или иначе считаться с их позицией. Во-вторых, каждое такое объединение построено на компромиссных решениях своих членов. Поэтому любая серьезная подвижка в политике способна нарушить этот компромисс. Вследствие этого интеграционные объединения вынуждены при любых переговорах занимать более жесткую позицию, чем отдельная суверенная страна. В-третьих, интеграционная группировка коллективно защищает своих членов от иностранной конкуренции. Это стимулирует взаимные экономические связи. В результате законы мирового рынка действуют на членов интеграционной группировки косвенно. При таких условиях держава-лидер с трудом может использовать 374 экономические методы для воздействия на соответствующее объединение. Применение же других методов ограничено двумя выше отмеченными обстоятельствами. Глобализация и регионализация являются взаимосвязанными и в то же время противоречащими друг другу тенденциями, поскольку все страны являются как объектами, так и субъектами глобализации и регионализации. Как известно, процессы глобализации вызываются, прежде всего, неограниченной конкуренцией и требуют от экономических субъектов повышения эффективности всех видов операций (именно поэтому она ущемляет интересы менее развитых стран). Действия же в рамках регионализации в большей мере отвечают интересам индивидуальных стран, не только экономическим, но и политическим, социальным, культурным и т.п. За каждым процессом стоят довольно мощные силы, обладающие большим экономическим и политическим потенциалом. Представляется, что экономические и политические факторы определяют регионализацию как ведущую тенденцию мирового развития, и весьма вероятен переход мировой системы к именно многополярному и многоцивилизационному миру, с усилением интеграции внутри регионов и проявлением противоречий между регионами культурными, экономическими, политическими и иными. Существует достаточно фактов, чтобы рассматривать регионализацию не как промежуточный этап на пути глобализации, а как конечную цель, т. е. она может стать препятствие на пути дальнейшего развития глобализации. Таким образом, в конце ХХ века конфигурация мировой системы приобрела формально монополярный характер. Мировой лидер в этой ситуации, используя всевозможные средства, может влиять на поведение других стран. Однако он вынужден действовать в весьма противоречивой обстановке. С одной стороны, в пользу укрепления его позиций действуют сближение и переплетение интересов ведущих развитых стран, выявившееся после распада СССР, а также развертывающаяся глобализация, ослабляющая роль национального государства. С другой стороны, становление и опережающее развитие регионализации ограничивают влияние мирового лидера, вызывая повышение конфликтности. В этом же направлении действует расширение «серой» зоны – пространства постоянно увеличивающегося числа наименее развитых стран, где законы западного общества не действуют. Поэтому мировой лидер может воздействовать главным образом силовыми методами. Нарастание культурно-цивилизационных особенностей на современном этапе 375 В направлении ограничения глобализации действуют и культурно- цивилизационные параметры. Создание многополярного и многоцивилизационного мира, по-видимому, является основным магистральным путем современного общества. Бесспорно, в мире межгосударственных существует отношений, и тенденция построенной к созданию сложной системы на общности экономических и политических интересов, а равно и на осознании заинтересованности в снижении остроты "общечеловеческих" проблем (экология, демография, "третий мир", предстоящая нехватка продовольствия и сырьевых ресурсов), но она проявляется, скорее, в виде деклараций о намерениях. Ранее в основе цивилизационных различий и межцивилизационных противоречий лежали не столько экономические, сколько социально-религиозно-культурные факторы. Тем не менее, именно экономические факторы сыграли существенную роль в нынешнем изменении глобальной обстановки. Накануне Второй мировой войны все страны Азии и Африки, включая Японию, неимоверно отставали от Запада по всем экономическим и социальным параметрам. Это отставание и осознание своей "второсортности" обусловливали, с одной стороны, приниженное состояние других автохтонных цивилизаций по отношению к европейской, а с другой, - безграничные заимствования, безотносительно к тому, соответствовали ли они местным условиям. В послевоенные десятилетия положение довольно существенно изменилось. Успехи в экономическом развитии, наряду с рядом политических событий (корейская, вьетнамская, афганская и др. войны), изменили отношение афро-азиатских народов к европейской цивилизации. В экономическом плане они продемонстрировали способность конкурировать на чужих рынках и поддерживать более высокие темпы роста, в том числе и душевого дохода. С военно-политической точки зрения превосходство европейской цивилизации оказалось далеко не бесспорным: в лучшем случае европейско- американским силам удалось сохранить лицо. В техническом плане они показали способность не только осваивать импортные высокие технологии, но и самостоятельно развивать научные исследования: самостоятельное создание атомного оружия в Китае, Индии и в Пакистане - наглядный тому пример. В данных условиях прежняя приниженность и преклонение перед европейцами исчезли. Более того, в общественном мнении наиболее продвинувшихся стран существует убеждение, что в недалеком будущем они смогут догнать и даже превзойти США и Европу. В конце века Восток переживает настоящий религиозный Ренессанс. На Юге резко усилилось влияние религии на государство и правительство. До середины 1950-х годов 376 колониальные власти, состоявшие в преобладающей мере из граждан метрополии, в лучшем случае нейтрально относились к местным религиям, а в худшем - дискриминировали их, поощряя насаждение христианства. Поэтому местные религии сохранялись, так сказать, на бытовом уровне. С провозглашением политического суверенитета правительственные органы стали формироваться из местных граждан, обладавших тем же религиозным сознанием, что и прочие жители данной страны. Более того, под влиянием национализма, растущей массы обнищавших и маргиналов религия стала приобретать воинствующий характер, особенно в исламском мире. Новые теории развития зоны Юга В восточной политологии появились новые концепты на основе противопоставления «индивидуалистического» Запада «коллективистскому» Югу. Особое звучание получили идеи «азиатских ценностей», чье быстрое распространение было связано, прежде всего, с давлением западных стран после распада биполярной системы на развивающиеся государства в целях приведения их к наибольшему соответствию с западной моделью построения общества и экономики. Это встретило отторжение во многих благополучных странах Восточной Азии, которые были воодушевлены экономическими успехами и не желали распространения в регионе пороков, свойственных индивидуалистической западной парадигме: высокий уровень преступности, распространение наркотиков, резкий рост разводов, проблема бездомности, расовое напряжение в обществе. Здесь начали активно прорабатывать концепцию «азиатских ценностей», в которые включают семью как оптимальную модель организации, сильную клановую систему, дисциплину и повиновение, уважение к старшим, приоритетное значение общественного согласия, сильное государство. Данная теория выполняла две весьма противоречивые задачи: 1) защитить ряд традиционных ценностей и объяснить их основополагающее значение для азиатских стран; 2) обосновать свой путь абсолютно необходимой модернизации, но четко показать ее неполное совпадение с вестернизацией. Таким образом, мы имеем дело с реальной попыткой синтеза восточных и западных норм. Как это ни парадоксально, концепция выполняла в Сингапуре модернизирующую функцию, постепенно видоизменения менталитет населения в сторону сближения с западными нормами. Впервые об азиатских ценностях заговорил первый премьер-министр Сингапура (1959-1990) Ли Куан Ю, который для объяснения огромных социально-экономических 377 успехов некоторых стран Азии утверждал, что главным фактором столь быстрого роста в Азии был упор на подчинении авторитету группы, трудолюбии, семье, сбережениях и образовании. Интересно отметить, что, наряду с «отцом сингапурского экономического чуда», основными теоретиками данной концепции стали представители высшей бюрократии страны, получившие европейское образование – дипломат Томми Кох, бывший посол в США Чан Хенг Чи и бывший посол в ООН Кишор Махбубани. Томми Кох перечислил 10 основных составляющих «азиатских ценностей»: избегание излишнего индивидуализма; поддержание крепкой семьи; преклонение перед образованием; бережливость и высокая норма сбережений; напряженная работа; коллективное взаимодействие в масштабах страны; достижение азиатского социального контракта; восприятие всех граждан как организаторов коллективного дела (членов коммуны); развитие всего, что морально благотворно; отсутствие абсолютной свободы прессы. Чан Хенг Чи отмечала, что от либеральной демократии азиатские ценности отличаются коммунитаризмом, уважением к власти, наличием доминирующей партии, сильным государством и централизованной, жестко иерархизированной бюрократией. Концепция «азиатских ценностей» получила широкое распространение в Восточной Азии. Особую роль в продвижении данной теории сыграл премьер-министр Малайзии Махатхир Мохамад (1981-2003 гг.), способствовавший превращению Малайзию в современное государство с развитой экономикой, одно из самых передовых государств исламского мира. Его характеристика «азиатских ценностей» весьма близка к взглядам его сингапурских коллег: ориентация на коллективизм и семью; уважение к власти; иерархично выстроенное общество; патерналистское, нелиберальное и сильное государство. Данная концепция обрела множество поклонников в Китайской Народной Республике, в том числе и на самом верху, которые неявно, но настойчиво, используют ее для оправдания специфики развития КНР в области демократии и соблюдения прав человека. При этом наблюдается стремление соединить традиционные принципы и социалистическую систему (конфуцианство оказывало существенное воздействие еще на первого лидера КНР Мао Цзэдуна). Среди противников идеи азиатских ценностей в Восточной Азии следует упомянуть, в первую очередь, политических деятелей, ориентирующихся на западное сообщество – Далай-лама, бывший президент Тайваня Ли Дэнхуэй, лидер оппозиции Мьянмы Аун Сан Су Чи, бывший заместитель премьер-министра Малайзии Анвар 378 Ибрагим и другие. Западные исследователи, как правило, отрицают значимость данной концепции. Процессы отчуждения от западной цивилизации На общем фоне возрождение цивилизационных ценностей, начавшееся после достижения политической независимости, в последние два десятилетия сменилось отчуждением от основ европейской цивилизации. Особенно оно ускорилось с началом исламской революции в Иране. Напомним о провозглашении приоритета исламских ценностей и создании исламских республик (Пакистан, Иран, Мавритания и др.), постепенном возрождении идей превосходства желтой расы в Японии с 1980-х годов. Эксперты отмечают рост политического индуизма и индусского коммунализма в Индии. Не случайно в республике у власти в 1998-2004 гг. находилась Бхаратия джаната парти (Индийская народная партия). Вряд ли в отношении нее можно полностью принять традиционный западный термин «партия индусских националистов», но она и не скрывает своих самых тесных связей с коммуналистской Семьей сангха (Раштрия сваямсевак сангх – Союз добровольных служителей нации, Вишва хинду паришад – Всемирный совет индусов, Баджранг дал – Отряд сильных), откуда партия и вышла. Появилась ветвь воинствующего буддизма, первоначально в Шри Ланке, наконец, восстанавливаются традиционные культы в ряде африканских стран. Не менее важны и повседневные "мелочи" - отказ от использования некоторых европейских предметов, слушания музыки, просмотра кинофильмов и пр., наблюдающейся даже в образованных семьях азиатских стран. Процесс возрождения традиционных ценностей и отчуждения от многих ценностей европейской цивилизации порожден рядом разнородных причин. К ним относятся: существование значительных масс населения в системе традиционных отношений и проживающих ниже черты бедности, особенно в крупных странах, попытки части элиты достичь своих политических целей за счет запугивания образом внешнего врага, эйфория от первых несомненных успехов, размывание абсолютного превосходства европейской цивилизации и пр. Однако, возникнув, эти процессы начинают самовоспроизводиться. Поэтому представляется, что нарастание отчужденности в социально-психологической и религиозно-культурной сферах сохранится на достаточно длительное время. В свою очередь, эти расходящиеся цивилизационные особенности оказывают влияние на формирование механизма развития, методы и формы его деятельности и т. п. В результате возникают не только разнотипные национально-производственные структуры, но и закрепляются цивилизационные отличия. 379 Представляется, что крайне усилившаяся взаимозависимость мира касается, прежде всего, экономических и политических реалий. Эндогенные процессы, особенно в культурно-цивилизационной сфере, отличаются все большим своеобразием. Часто обращается внимание на поверхностные факторы. Действительно, мода и вкусовые привычки молодежи едины почти во всем мире. Европейский деловой стиль характерен для бизнесменов любой национальности. Практически нет стран, где не проводились бы выборы в законодательные органы, внешне соответствующие западным демократическим принципам. Однако на глубинном уровне в очень многих регионах нет сходства по существу с тем, что принято считать едиными базовыми нормами западной демократии. Наступление европейской техники, науки, образования и массовой (американизированной) культуры в настоящий момент не ведет к созданию одноцивилизационного мира, а напротив, вызывает на Юге своеобразную реакцию отторжения. Данное отторжение может принять форму исламского фундаментализма, африканского негритюда, воинствующего индуизма и прочее. Даже в Японии происходит оживление традиционных религиозно-культурных представлений. Наибольшее отторжение европейских норм и ценностей характерно для исламского общества. Исламский мир, представляет собой настоящий суперрегион. «Мусульманская дуга» тянется от Северо-запада Африки до Юго-востока Азии, проходя и по территории России. В социально-экономическом плане здесь заметна огромная дифференциация. Помимо стран-нефтеэкспортеров и государств, вошедших в число достаточно благополучных стран (среди них существуют потенциальные региональные лидеры, как, скажем, Индонезия и Иран), существуют многие мусульманские государства, находящиеся в тяжелом положении. Несмотря на внешнюю помощь, экономический рост здесь не поспевает за ростом населения. Когда не происходит развития экономики и она стагнирует или деградирует, то вместо формирования новых цивилизационных общностей переживают ренессанс старые культурные пласты, и культурные, религиозные и цивилизационные аспекты становятся ведущими в общественной жизни. Единство исламского мира проявляется не в экономической, а, скорее, в политической и, особенно – в культурной сфере. Исламское общество, в отличие от западного, отдает предпочтение не личным интересам индивида, а «коллективистскому» развитию (одно из значений ислама, по-арабски, - "покорность"). Не случайно было бы трудно привести пример успешной демократизации мусульманской страны по западному образцу. Очень многие эксперты в качестве такого образца часто называют Турцию, что вряд ли представляется убедительным. Модель развития Турции, находящейся в тесном 380 цивилизационном контакте с Европой в течение столетий, тесно связанной с Западом экономическими и военно-политическими связями в течение 60 лет, стремящейся стать членом Европейского союза в течение 40 лет (в связи с чем специально задавались параметры, отвечающие требованиям Европы), по-прежнему серьезно отличается от западных норм (достаточно отметить постоянные вмешательства армии в гражданскую жизнь, во многом в последнее время связанные с ростом влияния исламистов). Судя по событиям, происходящим в ряде афро-азиатских стран, в ближайшем будущем число теократических мусульманских государств может заметно возрасти. Во внутренней политике такие государства руководствуются традицией (устной или письменной). Во внешнюю политику они пытаются перенести исламские представления, далеко не всегда совпадающие с международно-ценностными. Нарастание отчужденности между исламским миром и Западом представляется неизбежным. Одновременно исламский мир может попытаться использовать единственное оружие, которым он располагает в этом противостоянии: рост исламского экстремизма и радикализма. По-видимому, современный международный терроризм – лишь внешнее проявление культурного расхождения. За последнее время международный терроризм превратился в одну из основных угроз глобальной, региональной и национальной безопасности. По всей видимости, это стало одним из негативных последствий проходящего процесса глобализации, прежде всего, в информационной сфере. Система современных коммуникаций позволяет устанавливать и углублять взаимосвязи террористических организаций, базирующихся в любых уголках земного шара; планировать совместные акции и координировать действия; добывать фактически всю необходимую информацию (от предложений о закупке оружия до инструкций о создании самодельных бомб); получать финансовые средства; вербовать новых сторонников и боевиков и т.д. При анализе международного терроризма особо следует выделить пропагандистскую деятельность, которая является его важнейшей составляющей. Главной задачей террористов являются не осуществление самих террористических актов (этот метод и механизм), а запугивание населения, принуждение его к неадекватной реакции и давлению на правящие структуры, чтобы те осуществили выгодные террористам шаги. Так, недавние террористические акты в Испании, осуществленные исламистами, привели к смене правящей партии и объявлению новым правительством о выводе испанских войск из Ирака. Средства массовой информации (прежде всего, телевидение) являются основным проводником идей террористов, поскольку именно через них последние и осуществляют нужное им психологическое воздействие на население. 381 Террористическая деятельность вышла за пределы национального государства. Многие политики и эксперты пытаются утверждать, что международного терроризма не существует, и он якобы основан на национальном принципе. Однако в этом случае очень сложно ответить на вопросы, каким образом уйгурские боевики из Синьцзяна сражались в Чечне, а чеченские бандиты – в Афганистане, каким образом синхронизированы действия исламистских террористов – от Индонезии до Марокко, и т.д.? Сейчас же можно говорить о едином исламистском террористическом фронте, который имеет общие базы и тренировочные лагеря, полностью координирует свою деятельность, придерживается единой тактики и стратегии. Сейчас мы являемся свидетелями двух основных тенденций. Во-первых, политический терроризм (свойственный, в первую очередь, Европе) и национальный терроризм (борьба за самоопределение – Западная Ирландия, Курдистан, Пенджаб и т.д.) стали иметь меньшее значение. На первый план вышел религиозный терроризм. К сожалению, в рамках всех мировых религий, как и многих национальных, появились свои террористические организации. Наибольшее звучание приобрел, естественно, исламистский терроризм. Этно-конфессиональные конфликты на Востоке Одним из главных новых вызовов в постбиполярном мире стала проблема национального и религиозного взаимодействия/отторжения. Этно-конфессиональные конфликты называются в качестве основополагающих угроз в доктринах национальной безопасности различных стран, в стратегических концепциях различных военнополитических и экономических организаций. Этнические и конфессиональные конфликты на Востоке объясняются социально-экономическими, культурно-цивилизационными и историческими факторами. Именно политика европейских колонизаторов, которые в целях укрепления своего положения проводили традиционный курс "разделяй и властвуй", предоставляли привилегии то одним этно-конфессиональным группам, то другим, противопоставляя их друг другу, вела к резкому росту напряженности. Нередко меньшинства занимали более привилегированное положение в государственном аппарате и экономике, что вызывало недовольство большинства населения. Этнические и конфессиональные конфликты в Азии часто не совпадают друг с другом, и можно говорить о них раздельно. Этнический фактор играет очень большую роль на Востоке, но религиозные противоречия в целом еще более значимы. 382 Религиозный ревайвализм, тесно связанный с ростом радикализма и экстремизма, наглядно проявляется в буддистском ареале. Данное обстоятельство особо четко показывает глобальные измерения этого феномена, поскольку буддизм традиционно воспринимается как самая мирная и миролюбивая религия. Вместе с тем в Южной Азии, например, буддистская сангха (единое сообщество монахов) становится воинствующей при столкновении с представителями других религий. Так, в Бутане на рубеже 1980-90-х годов под давлением буддистской общины были приняты законы (признание только языка дзонг-ке, требования носить традиционную бутанскую одежду, прически и соблюдать буддийские обычаи и ритуалы, ограничения на въезд граждан Индии), которые привели к волнениям среди лиц непальского происхождения (индуистов) и их столкновениям с армией. Власти обвиняют оппозицию (то есть треть своего населения) в «терроризме», но те полагают, что проводится политика «бутанизации» и идет целенаправленное выдавливание лиц, отличных в религиозном плане. Сейчас в специальных лагерях в Непале и Индии проживают более 130 тыс. беженцев из Бутана. Интересно отметить, что в страну категорически запрещен ввоз любой небуддистской литературы (в том числе и индуистской). В Шри Ланке некоторые буддистские священнослужители-фанатики стали по существу инициаторами антитамильских погромов в июле 1983 г. Именно после этого конфликт между сингалами и тамилами перерос в гражданскую войну, к 2005 г. унесшую жизни более 70 тыс. чел. В настоящий момент значительная часть буддистской сангхи в Шри Ланке ставят знак равенства между этносом и конфессией, низводя буддизм до уровня национальной религии. Любопытно, что в подавляющем большинстве индийские северяне сейчас поддерживают в Шри Ланке тамилов (индуистов), выходцев с дравидского юга Индии, а не сингалов (буддистов), выходцев с «арийского» севера. Индийскому обществу после завоевания независимости удалось прийти к достаточному единству взглядов на главные внутриполитические и внешнеполитические макропроблемы. Национальное согласие в Индии - не только свод правил политического общения, но и неотъемлемая часть национальной традиции и культуры. Однако именно конфессиональный фактор не дает возможности полагать, что в Индии выработана исключительно продуктивная модель национального согласия. Мусульманская община Индии - огромный пласт общества - во многом вытолкнута из этого национального согласия, и в отношении ее крайне слабо реализуются основные принципы политического компромисса. Есть сомнения в полной включенности в политическую элиту страны мусульманских верхов. В Индии постоянно происходят межобщинные столкновения 383 (наиболее крупномасштабные события за последнее время произошли в штате Гуджарат весной 2002 г.). В некоторых местностях страны происходят и преследования христиан. Реализация лозунга хиндутвы, то есть установления индусского образа жизни для всех, может вызвать стремление к единообразию, а именно плюрализм является основой Индийской цивилизации. Его подрыв, как минимум, может повлечь за собой серьезнейшие политические последствия, а худший сценарий будет означать начало распада государства. Еще более рьяно отстаивают свои религиозные принципы мусульманские государства Южной Азии. В Мальдивской республике, в которой на туризм приходится треть ВВП, в знак солидарности с палестинцами отказывают в выдаче виз гражданам Израиля. В Бангладеш ислам играет значительно меньшую роль, чем в большинстве мусульманских стран. Однако дискриминация индусского населения нередко принимает такие формы, что происходит массовая миграция в Индию (следует, безусловно, учитывать и социально-экономические факторы). Она достигает таких масштабов, что Индия то начинает сооружение непроходимых участков на четырехтысячекилометровой границе с Бангладеш, то объявляет о намерении начать ее минирование. Религия играет особую роль в Пакистане (не случайно реформация ислама носила в Индии коммуналистский характер задолго до завоевания независимости), который пытается всячески сохранить национальную индивидуальность перед лицом Индии, доминирующей в Южной Азии (в том числе и в культурной сфере). Вот что об этом сказал пакистанский ученый Вахиз-уз-Заман: "Если арабы, турки, иранцы откажутся от ислама, арабы все равно останутся арабами, турки - турками, иранцы - иранцами. Но что останется от нас, если мы откажемся от ислама?". Теория двух наций основоположника Пакистана М. А. Джинны противопоставляется, таким образом, концепции единой нации М. Ганди. Правда, следует отметить конфессиональные различия – между суннитами и шиитами – в Пакистане. Усиление исламистского радикализма и экстремизма в Пакистане имеет самые негативные последствия и для внутреннего развития Индии, тем более что, по исламскому канону, иудеи и христиане имеют статус "покровительствуемых", а индуисты как представители политеистической религии должны перейти в ислам или быть уничтожены. Рост политического ислама в Пакистане оказывает прямое воздействие, с одной стороны, на мусульманское население страны, а с другой - на индуистские шовинистические силы и приводит к укреплению политического индуизма уже в самой Индии. Религиозные противоречия особенно негативно влияют на индийско-пакистанские отношения. Более того, в этой сфере отличия между двумя странами существуют в 384 наиболее опасной форме: определенная степень культурно-цивилизационного сходства при наличии различных религий. В условиях глобальной тенденции к усилению религиозного ревайвализма противоречия между Индией и Пакистаном могут лишь углубляться. В целом, религиозный фактор более значим и в Восточной Азии. Мусульманохристианские столкновения в Индонезии и на Филиппинах, рост политического ислама в Юго-Восточной Азии, определенная дискриминация христианского меньшинства в Северо-Восточной Азии и Индокитае в настоящий момент являются более важными факторами, чем этническая напряженность, которая, безусловно, также существует в регионе. В этом плане несколько отличается Китай, в котором очень остро стоит проблема этнических меньшинств, чьи национальные районы занимают 60% территории страны. На Ближнем и особенно Среднем Востоке ситуация складывается весьма своеобразная. Религиозный ревайвализм именно в этом регионе создает одну из основных угроз глобальной безопасности. При этом на уровне национального государства превалируют этнические конфликты (противостояние пуштунов с таджиками, узбеками и туркменами в Афганистане; курдская проблема, прежде всего в Турции и Ираке; начинающаяся конфронтация арабов с приезжими из Индии, Пакистана, Филиппин и т.д. в нефтедобывающих странах Персидского залива; берберский вопрос в Магрибе). Интересно отметить, что наиболее острые формы противостояния характерны для стран, ранее входивших в Османскую империю, в которой практически отсутствовала национальная дискриминация и не наблюдалось стремления к стиранию этнических различий. Этнические конфликты превалируют и в Африке, где, правда, существует турбулентная зона по разделу Западной и Тропической Африки. Здесь открыто проявляются религиозные противоречия между арабизированным и африканским населением. В Африке в постбиполярный период важную роль продолжают играть межгосударственные конфликты, основанные на этно-конфессиональных противоречиях. В других частях мира значение конфликтов подобного типа в межгосударственных отношениях снизилось. Следует, правда, выделить уже отмечавшиеся индийскопакистанские противоречия, конфликты на постсоциалистическом пространстве и палестино-израильский «узел». Что касается конфликтов на постсоциалистическом пространстве, то их можно условно также «записать» в специфический вариант гражданской войны, поскольку речь идет о бывшей единой территории. Кавказ и Центральная Азия стали геополитическими 385 регионами после распада социалистической формы государственности, объединявшей этносы, на протяжении длительного исторического периода находившиеся в весьма сложных отношениях друг с другом. Этот распад привел к тому, что исторические противоречия между этносами и бывшими советскими республиками или их субрегионами стали проявляться в открытой форме. Здесь до сих пор не завершились процессы образования наций современного типа и становление их государственности. Произвольно проведенные в советское время границы между республиками привели к тому, что естественные границы расселения народов были рассечены административными, получившими статус государственных. Объединенными в государства оказались национальные, религиозные и культурные общности, весьма далекие друг от друга. Потенциально это создает ситуацию всеобщего регионального конфликта, связанного с возможностью пересмотра существующих границ. Экологические и демографические проблемы Не менее острым вызовом является экосистемный кризис. По данным международного доклада «Оценка экосистем тысячелетия» (2005 г.), земная цивилизация уже перешагнула «пределы роста». Наиболее пострадали засушливые территории (90 % приходится на долю развивающихся стран), составляющие 41 процент поверхности суши. Сейчас здесь проживает 2 млрд. человек. Таким образом, «перекрещиваются» экологические и демографические проблемы. Наиболее быстро растет рождаемость как раз в самых бедных регионах мира (в Африке в 1970 г. проживало 5% населения земли, в начале века – 12%, а по прогнозам к 2025 г. - 20% численности – в условиях, когда из 31 страны с наименьшим индексом развития человеческого потенциала - 29 - это африканские страны). В результате резко возрастает «нагрузка на землю», происходит истощение почв и других невозобновляемых ресурсов, обезлесение. 15 из 24 экосистем, отвечающих за жизнь на Земле, серьезным образом деградировали, и большинство из них расположено в развивающемся мире. В развитых странах появилась новая дисциплина – экологическая этика (область исследований, предметом которой является выработка нравственных основ отношения к природе в процессе ее использования). Его наиболее радикальное направление предлагает человечеству отказаться от господства над природой. Это свидетельствует о том, что на Западе начинается осознание существования экосистемного кризиса в мире, а экологические проблемы могут быть окончательно сняты лишь в глобальном масштабе: в границах национальной территории, да и в рамках континента, их нельзя решить. За 386 последнее время произошел перенос “грязных” производств (а также трудоемких и энергоемких) из США и Европы в развивающиеся страны на основе деятельности ТНК либо долгосрочной контрактации продукции местных предприятий. Но это не привело к решению экологических проблем в зоне развитых государств. В Европе резко улучшилось качество воды и почвы, но климатические катаклизмы случаются все чаще. Индустриальный путь, по которому идут Китай и Индия, приводит к жесточайшему нарушению экологического баланса. До последнего времени основным первичным источником потребления энергии в Китае и Индии являлся уголь. Но рост потребления этого источника практически невозможен. Так, во время сжигания угля для производства электроэнергии образуется летучая зола. Азиатские гиганты занимают первые места в мире по этому показателю: ежегодно в КНР образуется более 120 млн. т летучей золы, а в Индии – 80-100 млн.т. В результате в двух странах идут кислотные дожди, вызывающие крайне негативные последствия. Более того, другие государства (Япония, Южная Корея, Филиппины) уже зафиксировали на своих территориях кислотные дожди из-за загрязнения окружающей среды, вызванного сжиганием угля в Китае. Именно угольная промышленность КНР и Индии вызывают особое опасение международной общественности. Китай занимает первое место в мире по выбросам (более 10,4 млн. тонн, более 25% от мировых выбросов), а Индия – третье, после США (более 2,5 млн. т; 6,3 % от мировых выбросов). Азиатские гиганты являются главными в мире загрязнителями почвы, воды и низших слоев атмосферы (США – верхних слоев атмосферы). Интересно, что в азиатских странах экологические кризисы случались еще в древности. Вырубка лесов началась в Индии и Западном Китае еще в 3 тысячелетии до н.э. (данная причина и засоление почвы привели к гибели древнейшую индийскую цивилизацию Мохенджо-Даро и Хараппа, а Китай столкнулся с серьезными экологическими проблемами уже в 5 веке до н.э.). Обращает на себя внимание негативное отношение всех трех стран к Киотскому протоколу. Западные политики и эксперты подвергают резкой критике политику азиатских гигантов в экосистемной сфере, отмечая, что быстрые экономические темпы развития азиатских гигантов - в условиях слабо развитых и мало применяемых ресурсосберегающих и природоохранительных технологий – ведут к новому раунду увеличения нагрузки на природу, что может привести к полной деградации окружающей среды. Они полагают, что, если потребление в азиатских гигантах приблизится к уровню развитых стран, то не выдержит мировая экосистема. В свою очередь, в развивающихся государствах отмечают полное нежелание западного общества отказаться от своей 387 экономической модели, основанной на консьюмеризме, т.е. на потребительстве и оценке потребительских благ как господствующих ценностей. Идеи экологической этики никак не реализуются на практике в развитых странах, тем более что активное «преобразование» природы и отсутствие связи человека и природы в единое целое имманентно присущи западному обществу. Экосистемные проблемы в Азии пока ведут не столько к конфликтам между соседями, сколько к стремлению стран континента оказать содействие друг другу в экологической сфере, поскольку она не признает национальные границы. Такой же координации усилий требует и распространение эпидемий, которые регулярно вспыхивают в Азии. Энергетические проблемы Чрезвычайно быстрое экономическое развитие азиатских гигантов требует весьма существенного постоянного роста потребления энергии, поскольку лидеры развивающегося мира выбрали индустриальный путь развития. Экосистемные проблемы вынуждают отказываться от традиционного топлива (уголь) и особое внимание уделять нефтяной и газовой сфере. К тому же, доля нефти в мировом потреблении энергии достигла в начале века 39 %, а газа - 23 %. В ближайшем будущем доля газа, без сомнений, будет возрастать, а доля нефти может уменьшиться, но не существенно. После угля нефть является основным первичным источником потребления энергии в Китае. В начале 2000-х годов на газ приходилось лишь 2,7 % потребления товарных энергоресурсов производственного назначения, но значение газа очень быстро увеличивается. С 1993 г. Китай превратился в импортера нефти, и его зависимость от поставок нефти из региона все больше усиливается. В 2007 г. КНР импортировала уже 3,2 млн. баррелей в день. По мнению Международного Энергетического агентства (Париж), к 2025 г. на Китай будет приходиться 9% мирового потребления нефти, справедлив, и через 20 лет КНР будет вынуждена импортировать 7,5 миллионов баррелей нефти в день. По этому же прогнозу, потребление газа в Китае составит 3,5 % мирового потребления газа к 2025 г. На Индию приходится 12,5% потребления энергии в АТР, а доля газа и нефти составляла 42% потребляемой страной энергии. По оценкам, к концу четверти века эта цифра может превысить 50%. По прогнозу Международного Энергетического Агентства, в 2025 г. ей понадобится потреблять 5,5 млн. баррелей нефти в день и 3,4 трлн. куб. футов газа. По оценкам индийского правительства, уже через 3 года стране придется 388 импортировать 75% потребляемой в стране нефти. С начала века Индия начала импортировать и газ. Нефть является главным источником энергии в Японии, которая импортирует более 95% от своих потребностей. По данным Международного Энергетического Агентства, Япония уменьшит потребление в относительном плане (по нефти – с 6,8% мирового потребления в 2005 г. до 5,8%), но в абсолютном - потребление будет попрежнему очень велико. Всего, по прогнозу, средний ежегодный рост общего потребления энергии до 2025 г. составит в Индии 2,6%, Китае - 1,8%, Японии – 0,3%, а к 2030 г. Индия и Китай будут потреблять около 45% энергоресурсов мира. У КНР есть определенные возможности нарастить добычу нефти и газа. У Индии таких возможностей меньше, а у Японии – нет никаких шансов. Но для всех стран зависимость от импорта будет возрастать, что подразумевает рост уязвимости от ценовых потрясений на мировом рынке и нестабильности поставок. Более того, существует зависимость от одного региона мира – Ближнего Востока. На него приходится 76% общего импорта нефти странами Азиатско-Тихоокеанского региона. Япония на 88% обеспечивает свои потребности в нефти за счет стран Персидского залива. Зависимость в импорте газа намного меньше (22%), поскольку 51% газа ввозится из Индонезии и Малайзии. На Ближний Восток приходится три пятых импорта Китая и больше половины импорта Индии. Подобная ситуация требует диверсификации ввоза углеводородов, поскольку азиатские гиганты становятся чрезвычайно уязвимыми, особенно из-за роста нестабильности на Ближнем Востоке. События, развернувшиеся после 11 сентября 2001 года, демонстрируют жесткий вариант развития мировой системы. Иракская война 2003 г. подтвердила, что реальная политика США не имеет никакого отношения к борьбе с международным терроризмом, а направлена на обеспечение своей полной гегемонии в мире. Очевидно, что главной целью США было стремление обеспечить контроль даже не над иракской нефтью (11% мировых запасов), а над всем Ближним Востоком. Это даст гигантские рычаги воздействия на индустриально развитые державы и наиболее быстро развивающиеся страны Азии. В случае неспособности США и мирового сообщества сдержать экстремистские настроения в регионе террористические атаки исламистских сил поставят под угрозу маршруты транспортировки нефти и газа, что крайне болезненно скажется на азиатских странах, импортирующих углеводороды. Если же США поставят под контроль Ближний Восток, это приведет к новой угрозе для азиатских гигантов: Соединенные Штаты будут полностью контролировать энергетическую безопасность в Азии, что даст им возможность вынуждать страны 389 придерживаться того внешнеполитического и внутриполитического курса, который отвечает интересам Вашингтона. Существует и третий сценарий в отношении Ближнего Востока: сохранение статускво. В результате начнется период неопределенности и периодически вспыхивающих спорадических конфликтов. Но в дальнейшем весьма вероятно, что события будут развиваться по первому или второму варианту. Все три сценария требуют от азиатских гигантов настоятельно искать альтернативу региону, откуда импортируются углеводороды. Очень много внимания было уделено Центральной Азии. Оценки запасов нефти и газа в регионе, особенно в Каспийском море, крайне противоречивы. По всей видимости, внимание нужно обращать исключительно на разведанные доказанные запасы. Мировой уровень советской геологоразведки дает основание полагать, что наиболее рентабельные месторождения были известны к 1990-м годам, и открытые в постсоветский период запасы нефти находятся очень глубоко, что и не вызывало интереса в советский период. Новых грандиозных открытий сделано не было. Так что в перспективе никакого превращения бассейна Каспийского моря в «новый Персидский залив» не произойдет. Подобное не означает, что можно игнорировать возможности региона по добыче углеводородов, но питать особые надежды не следует. Одновременно обращает на себя внимание тот факт, что углеводородные ресурсы России нередко недооцениваются. В то же время потенциал РФ несравненно превышает потенциал Центральной Азии. На 13% территории Земли, в стране, где проживает менее 3% населения мира, сосредоточено около 13% мировых разведанных запасов нефти и 34% запасов природного газа. Ежегодное производство первичных энергоресурсов в России составляет более 12% от мирового производства. Запасы нефти и натурального газа в Восточной Сибири и Дальнем Востоке весьма велики. Именно их следует оценивать, в первую очередь, поскольку нефте- и газопроводы из этого региона в Китай, Японию и Южную Корею будут экономически значительно более выгодными, чем нефте- и газопроводы из Западной Сибири и Центральной Азии. Обращает на себя внимание постоянный рост доказанных запасов Восточной Сибири и Дальнем Востоке. Для РФ также крайне важно диверсифицировать направления своего топливного экспорта. После расширения ЕС на его долю стало приходиться более 50% внешнеторгового оборота России, а основой российского экспорта являются именно энергоносители, преимущественно углеводороды. Европейский союз опасается зависимости от РФ в данном вопросе и постоянно ищет альтернативу российским 390 товарам. Россия тоже должна искать новые маршруты нефте- и газопроводов – в восточном и южном направлениях, чтобы не оказаться заложницей Европы. К сожалению, на пути развития сотрудничества РФ с азиатскими гигантами в энергетической сфере существуют многочисленные барьеры. Парадокс ситуации заключается в том, что углеводороды из Сибири вывозятся в Европу, а не в Азию, которая является, по крайней мере, не худшим партнером, чем Европа; западные инвесторы проявляют большую активность, чем азиатские; инфраструктура Восточной Сибири и Дальнего Востока неразвита, несмотря на огромный экономический потенциал. Развитие кооперации с азиатскими государствами даст России возможность: - развития крайне запущенной инфраструктуры Восточной Сибири и Дальнего Востока; - повышения жизненного уровня населения; - налаживания континентального сотрудничества; - превращения российского макро-региона в реальные ворота в АТР; - диверсификации направлений своего топливного экспорта. Что касается азиатских государств, то подобное сотрудничество позволит им добиться: - диверсификации импорта газа и нефти, что позволяет повысить энергетическую безопасность; - обеспечения большей независимости от действий мирового лидера; - получения надежного поставщика в долгосрочной перспективе; - роста коммерческой выгоды; - улучшения экологической обстановки; - углубления региональной интеграции. Вместе с тем существуют две тенденции в политике государств АТР. С одной стороны, есть силы, стремящиеся к созданию макро-региональной энергетической интеграции. С другой стороны, Соединенные Штаты подталкивают к созданию водораздела между импортерами и экспортерами углеводородов, и им удалось добиться определенных результатов. В декабре 2006 г. в Пекине состоялась первая встреча министров энергетики основных нефтепотребляющих стран (США, Китай, Япония, Индия и Южная Корея). Подобное разграничение импортеров и экспортеров негативно скажется на интеграционном развитии Азии. По-видимому, развитие ситуации в равной степени возможно по любому сценарию. Одновременно в Азии наблюдается как конкуренция за доступ к энергоресурсам, так и стремление к совместным действиям. Китай, Япония и Индия часто воспринимают 391 друг друга как соперников. Так, ответом Индии на проведение в Пекине в ноябре 2006 г. Форума сотрудничества "Китай-Африка", стала организация в ноябре 2007 г. в Дели первой индийско-африканской конференции по углеводородам. Индийские эксперты и журналисты не скрывают, что Индия крайне заинтересована в доступе к центральноазиатским ресурсам и своим главным конкурентом считает КНР (интересно, что Россию Индия рассматривает как перспективного партнера в Центральной Азии). Вместе с тем экономическая конкуренция не перерастает по этому направлению в политическую, и существует в целом осознание взаимных интересов. Началось сотрудничество тех же Китая и Индии по конкретным проектам в третьих государствах в энергетической сфере, а в январе 2006 г. было подписано специальное соглашение о сотрудничестве государственных компаний двух стран. Сергей Владимирович Демиденко, доцент кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики ГУ-ВШЭ Глава двадцать первая Арабский Восток: характеристика ситуации и политика России на субконтиненте Значение Ближнего Востока для мировой стабильности обусловлено не только тем, что данный регион является одной из важнейших ресурсных «кладовых» развитых индустриальных держав. Именно оттуда исходит значительное количество современных угроз - экспорт исламского фундаментализма и терроризма, наркотрафик, распространение ОМУ. Некоторые государства Ближнего Востока находятся либо в стадии распада (например, Ирак или Афганистан), либо близки к серьезному гражданскому конфликту (Пакистан, Ливан). Даже там, где внутриполитическое положение относительно стабильно, вызревают этно-конфессиональные противоречия, в перспективе грозящие привести к мощному социальному взрыву (Сирия, и, с некоторыми оговорками, Иран). Для России политическая ситуация на Ближнем Востоке имеет принципиальное значение в связи с тем, что она (наряду с увеличением спроса на энергоносители в США, Индии и КНР) является ключевым фактором, влияющим на динамику цен на нефть. 392 Начало былого ажиотажа на нефтяном рынке пришлось на 2000 г., когда после визита Ариэля Шарона на Храмовую гору в Палестине началась вторая интифада, а значительный рывок цены на нефть сделали в 2003 г. после начала Соединенными Штатами военных действий в Ираке. В начале 2000-х Россия несколько активизировала свою ближневосточную политику. В частности, Москва попыталась, во-первых, реанимировать свою роль в арабо-израильском урегулировании, а, во-вторых, отстоять национальные интересы в Ираке и Иране. Однако отдельные инициативы российского руководства не носили системного характера, что свидетельствует об отсутствии полноценной ближневосточной стратегии. Недостаточное внимание к ближневосточной проблематике может обернуться в перспективе для России серьезными политическими и экономическими потерями. В частности, Москва может быть окончательно оттеснена от перспективных энергетических рынков, лишится возможности выгодного участия в разделе «иракского наследства» и утратит возможность противодействовать угрозам для ее южных рубежей, исходящим из региона. Общая характеристика региональной обстановки В настоящий момент ситуация на Ближнем Востоке остается крайне напряженной. Регион раздирают конфликты - арабо-израильское противостояние, войны в Ираке и Афганистане, курдский вопрос. На субконтиненте есть несколько потенциальных конфликтных зон, где в любой момент может вспыхнуть острый внутриполитический кризис. В первую очередь опасения вызывает Пакистан, где этно-конфессиональный баланс невероятно хрупок. До последнего времени статус-кво здесь удерживался исключительно за счет умения экс-президента Мушаррафа лавировать между основными силами и обеспечивать собственное политическое выживание. Теперь же, после прихода к власти менее гибкой администрации Зардари - Гилани, ситуация в Пакистане может серьезным образом осложниться. Достаточно острые внутриполитические противоречия наблюдаются в Иране (арабские волнения в Хузестане (2005) и волнения азербайджанцев (2006), нестабильность в иранской части Курдистана, Систане-Белуджистане), Саудовской Аравии, Ливане, Турции. В перспективе ситуация в каждой из стран может также серьезно ухудшиться и даже скатится к гражданской войне. На обстановку влияют следующие факторы: 393 Общий социально-экономический кризис. Большинство стран региона испытывают серьезные социально-экономические трудности, некоторые уже фактически перестали существовать как единое целое (Ирак, Афганистан). Положительную динамику развития демонстрирует лишь Иран, но множество существующих там внутриполитических проблем могут при неграмотном руководстве или в случае внешнего воздействия привести к социальному взрыву. Кризис имеет глубокие социальноэкономические, религиозные корни и едва ли преодолим. Неразвитость большинства ближневосточных государств обусловлена и тем, что элиты сидят на «нефтяной игле», извлекая сверхприбыли, а также отчасти их колониальным прошлым. Кризисным явлениям способствует и серьезная раздробленность исламского мира, который разделен по конфессиональному (сунниты - шииты), национальному (персы арабы) и политическому признакам (например, некоторые арабские страны заключили мирный договор с Израилем, другие же в принципе отказываются признавать еврейское государство). Внешняя политика США. С приходом к власти неоконсервативной администрации Джорджа Буша-младшего ситуация на Ближнем Востоке резко обострилась. Вашингтон решил пойти на насильственную демократическую модернизацию местных режимов, чтобы обеспечить свои долгосрочные стратегические интересы (в первую очередь - контроль над энергетическим потенциалом региона и затруднение доступа Китая к ближневосточным ресурсам). Несколько позже Белый дом выдвинул план модернизации расширенного Ближнего Востока, суть которого заключалась в навязывании странам региона либеральных ценностей (план «Большой Ближний Восток», был озвучен на саммите «большой восьмерки» в 2008 году). К настоящему моменту все очевиднее тот факт, что американская линия себя дискредитировала, оказалась контрпродуктивной. В этой связи пришедшая к власти в США в 2008 году демократическая администрация президента Б.Обамы пытается изменить американские подходы к ближневосточной политике. Декларируется намерение отказаться от силового давления в пользу политических методов и широкого международного диалога по основным региональным проблемам. Однако пока складывается впечатление, что продуманная ближневосточная стратегия у нового американского руководства отсутствует, что также чревато в перспективе возможным обострением обстановки на субконтиненте. Исламский радикализм. Рост популярности исламистских идей - следствие системного социально-экономического и политического кризиса. Религиозность является для населения формой духовной оппозиции власти или стоящим за спиной этой власти 394 «колонизаторам» (США, ЕС). В последнее время происходит процесс сращивания экстремистских организаций с центральной властью (Палестина, Ливан, Ирак), экстремисты таким образом легитимируются и становятся частью официального сопротивления «христианско-иудейской экспансии». Региональные оппоненты Вашингтона - Иран, Сирия - всячески используют активность исламских радикалов в своих интересах. Активно поддерживают радикальные исламские организации и некоторые влиятельные политические круги в Саудовской Аравии, которые, действуя через различные фонды и международные организации, являются, по некоторым данным, основными спонсорами исламистов. «Веймарский синдром». В регионе набирает силу ощущение проигрыша государствами, которые более успешно приспосабливаются к конкуренции в новом глобальном мире, несправедливости политики внешнего мира, особенно Запада. На этих чувствах играют местные элиты, не желающие идти на системные реформы. Этот синдром постепенно приобретает агрессивный характер. При этом в самом исламском мире антииудейская и антихристианская пропаганда находится на подъеме и является чуть ли не повсеместной. Противостояние Ирана и Саудовской Аравии. В настоящий момент, по мнению многих экспертов, политическое лицо региона определяется во многом противостоянием двух региональных «супердержав» Ирана и Саудовской Аравии. Конфликт Тегерана и ЭрРияда многогранен и носит как политическую (борьба за доминирование в исламском мире в целом), так и религиозную подоплеку (опасения саудовского руководства относительно возможности расширения влияния «еретиков-шиитов»). Саудовская Аравия в своем противостоянии с Ираном пользуется всеобъемлющей поддержкой Соединенных Штатов, однако с течением времени ситуация может серьезно измениться, поскольку сам Эр-Рияд до недавнего времени числился среди основных целей американской политики «модернизации» региона Большого Ближнего Востока. Влияние Китая. С развитием китайской экономики значительно возросли потребности Пекина в энергоносителях, которые он пытается удовлетворять за счет расширения своего присутствия в ТЭК ближневосточных и центральноазиатских государств. Особенное внимание КНР уделяет Ирану, Тегеран же видит в Китае противовес США. Американо-китайское противостояние в возрастающей степени будет влиять на Ближний Восток. Высокий авторитет националистически настроенных военных, которые в ряде стран вполне могут составить конкуренцию исламистам в борьбе за власть. Военные удерживают прочные позиции в Турции, Иране, Сирии и Пакистане, регулярно делегируя 395 своих представителей в высшие органы власти. Особенно острая борьба между исламистами и милитаристами идет в Турции, где умеренным исламистам удалось несколько потеснить генералов, но военные готовы взять реванш. В некоторых странах именно генералы могли бы стать своеобразными союзниками США в их борьбе за «демократизацию». Нежелание Вашингтона сделать в Ираке ставку на военных (роспуск саддамовской армии и полная «дебаасизация») привело к их «расползанию» по разным политическим лагерям. Позже американцы попытались исправить эту ошибку, но было уже слишком поздно. Дестабилизирующие факторы преобладают на Ближнем Востоке над стабилизирующими. По всей видимости, в ближнесрочной перспективе эти процессы усилятся или, по крайней мере, не ослабнут. Регион останется ареной борьбы развитых стран за господство над запасами углеводородов, и региональных держав за доминирующее положение. Социально-экономическая деградация затронет большинства государств региона. Политическое лицо региона во многом определяет арабо-израильский конфликт. При этом разрешить его в ближайшие годы вряд ли удастся, если великие державы не создадут мощный пул по навязыванию мира (но этот вариант маловероятен). Израиль стремительно теряет поддержку в Европе. Все большая часть населения Старого Света воспринимает его как агрессивное государство и основную угрозу для стабильности на Ближнем Востоке. Изменение отношения к Израилю связано, видимо, не столько с увеличением притока на Запад мигрантов из арабских и других стран мусульманского мира, сколько с антисемитскими настроениями, присущими значительной части «коренных» европейцев и европейской интеллигенции, и имеющими глубокие исторические корни. Эти настроения активизировались вследствие обострения ситуации в районе арабо-израильского конфликта и неуступчивой политики, проводимой здесь Израилем. Отличительной особенностью ситуации на Ближнем Востоке является военнополитическая слабость региональных держав. Сильной и боеспособной армией располагает лишь Израиль. Определенную конкуренцию ему могут составить Иран и Турция. При этом не сформировано военно-политических союзов. Существует лишь ось Вашингтон - Тель-Авив - Анкара, противоречия внутри которой все более ощутимы (так, Турция активно сотрудничает с основным региональным противником США и Израиля Ираном). В регионе нет ярко выраженного лидера или государства, способного им стать. На первенство в арабском мире претендуют сразу три страны - Саудовская 396 Аравия, Египет и Сирия, но ни одна из них не может добиться решающего влияния в Лиге арабских государств (ЛАГ). Государством, наиболее мощным в политическом и военном отношении, является шиитский Иран, но в силу конфессиональных и этнических особенностей у него нет лидерской перспективы. Большинство политических элит (особенно, в арабских странах) с недоверием, а иногда и открытой враждебностью воспринимают успехи персидского Ирана и его региональных союзников. Показательна ситуация, сложившаяся в арабском мире летом 2006 г. во время войны в Ливане. Практически никто из ведущих арабских держав, за исключением Сирии, не поддержал ливанских шиитов, а Эр-Рияд вообще возложил вину за развязывание военных действий на «безответственные элементы» в Ливане. Соперничество «всех против всех» мешает эффективной работе большинства региональных международных организаций - ЛАГ, Совета сотрудничества государств Персидского залива, Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива. Нефтяной фактор Экономический потенциал Ближнего Востока зависим от нефти, и это сохранится, пока Запад заинтересован в поставках энергоносителей. На этом фоне нарастает отсталость большинства ближневосточных государств. Попытки создать собственную высокотехнологичную промышленность предпринимают лишь Израиль (при поддержке США), Иран и Турция. Все остальные государства, помимо ТЭК, развивают только туристический бизнес. Отсталой является и система образования, что предопределяет нарастающее отставание региона от развитых держав, стран Восточной и Южной Азии и даже Латинской Америки. В этой связи целесообразно подробнее остановиться на описании углеводородного потенциала Большого Ближнего Востока. Как это уже говорилось выше, регион является главной энергетической кладовой мира, и ценность его в этом качестве еще больше увеличилась после того, как к нему стали относить Центральную Азию и Каспийский регион с их запасами нефти и газа. По данным, приводимым в своем статистическом обзоре компанией BP, наибольшими нефтяными ресурсами в регионе располагает Саудовская Аравия — 264,3 млрд. баррелей, что составляет 21,9% мировых запасов (по прогнозам BP, этих запасов хватит на 73 года). Далее идет Иран — 137,5 млрд. баррелей, что составляет 11,4% мировых запасов (на 93 года), третье место отведено Ираку — 115 млрд. баррелей, что составляет 9,5% мировых запасов. За ними следуют Кувейт — 101,5 млрд. баррелей, 8,4% 397 мировых запасов; ОАЭ — 97,8 млрд. баррелей, 8,1% мировых запасов; Венесуэла — 80,0 млрд. баррелей, 6,6% мировых запасов (на 72 года); Россия — 79,5 млрд. баррелей, 6,6% мировых запасов (на 22 года); США — 29,9 млрд. баррелей, 2,5% мировых запасов (на 11 лет). В Саудовской Аравии более половины разведанных запасов нефти сосредоточены на двух месторождениях — Гавар (объем извлекаемых запасов нефти — 10,1 млрд. т) и Эс-Сафания (3,6 млрд. т). В Кувейте почти 90% разведанных запасов приходится на месторождение Бурган — Эль-Ахмади — Магва (9,1 млрд. т). В Абу-Даби месторождения значительно меньше, среди них выделяются, например, Мурбан—Бу-Хаса (395 млн. т) и Умм-Шаиф (293 млн. т). В Ираке четверка сверхкрупных месторождений с общим производительным потенциалом свыше 100 млн. т нефти в год (Маджнун, Западная Курна, Хальфайя и НахрУмр) располагается всего в 100–150 км от иракских морских терминалов Мина-эль-Бакр и Хор-эль-Амайя, а также в непосредственной близости от перекрестка магистральных нефтепроводов: Трансиракского на север и далее через Турцию до Средиземноморья и на юго-запад через Саудовскую Аравию до побережья Красного моря. До 80% месторождений иранской нефти расположены в провинции Хузестан в непосредственной близи от Персидского залива и на шельфовых месторождениях. Целый ряд стран региона (Саудовская Аравия, Кувейт, ОАЭ, Иран, довоенный Ирак) на протяжении последних десятилетий постоянно входят в десятку лидеров мировой нефтедобычи, а Саудовская Аравия с начала 1990-х гг. ее возглавляет. При этом именно в данном регионе добывается уникальный сверхлегкий сорт нефти Arabian Super Light (Саудовская Аравия). Здесь осуществляется почти треть всей мировой нефтедобычи. При этом именно в странах Залива расположены ключевые резервные мощности мировой нефтяной промышленности — до 1 млн. баррелей в день. Большинство из них приходится на Саудовскую Аравию. В качестве запасного нефтяного «резервуара» выступает Каспийский регион. Таким образом, Ближний Восток, прежде всего — нефтедобывающие страны Персидского залива, и прикаспийские месторождения будут сохранять свой статус главной мировой кладовой нефти и в обозримой перспективе. Здесь сосредоточено около 64% разведанных мировых запасов нефти. Именно это обстоятельство определяет расклад геополитических сил в регионе. Помимо своей бесспорной роли главной нефтяной кладовой мира, Большой Ближний Восток, большая часть которого расположена в центре Евразийского материка и 398 имеет удобные выходы к Мировому океану на юге и на севере, является важнейшим коммуникационным пространством. Через субконтинент пролегают основные действующие и потенциальные маршруты доставки энергоресурсов в промышленно развитые страны мира. Ежедневно порядка 90% всего экспорта региона, или около 40% всех нефтеэкспортных потоков мира, экспортируется через Ормузский пролив как на Запад — в Европу, США и Латинскую Америку, так и на Восток (основные потребители — Китай, Япония, Индия, Корея). С точки зрения организации поставок углеводородов на мировые рынки важно также, что основные месторождения региона сконцентрированы и удобно расположены относительно объектов транспортной инфраструктуры. Поэтому контроль за транспортировкой углеводородов для планов США по реформированию региона, связанных с энергетической сферой, даже более важен, чем непосредственный контроль над месторождениями нефти и газа, других полезных ископаемых. От ситуации на Ближнем Востоке зависят бесперебойные и стабильные поставки нефти Соединенные мировым Штаты. потребителям, Поэтому нефтяные главным интересы из которых многое являются объясняют в настойчивом стремлении США модернизировать Большой Ближний Восток. Основу энергетической политики США долгое время составляли отношения с Саудовской Аравией, которые обострились после сентября 2001 г. При этом в отличие от нефтяных кризисов второй половины ХХ в, когда «нефтяная карта» разыгрывалась США при полной поддержке Саудовской Аравии — страны, определяющей политику ОПЕК, сегодня Эр-Рияд проводит более независимую от США политику. В условиях, когда линия Саудовской Аравии и поддерживающих ее в нефтяных делах других региональных членов ОПЕК стала угрожающей для энергетической безопасности США, Белый дом во внешнеполитической стратегии сосредоточился на наращивании своего военного, экономического и политического присутствия в регионе. Фактор России После развала СССР ближневосточная политика России была довольно вялой и пассивной, Москва постепенно сдавала сильные позиции в регионе, доставшиеся ей в наследство от СССР и выстраивавшиеся не одно десятилетие, и по многим внешнеполитическим вопросам глобального значения зачастую следовала в фарватере Вашингтона. На саммите «восьмерки» в 2004 г. Россия поддержала идею модернизации Большого Ближнего Востока. Однако именно с начала 2000-х гг., 399 наша страна начала постепенную активизацию собственной ближневосточной политики. Период с 2005 по 2007 гг. следует считать наиболее успешными для российской ближневосточной политики, импульс которой был придан состоявшимися весной 2005 года визитами Президента РФ В.Путина в ключевые страны Ближнего Востока – Египет, Израиль и Палестину, в начале 2006 года - Алжир, а в 2007 г. - в Саудовскую Аравию, Катар и Иорданию. Заметным событием явился также визит секретаря Совета Безопасности РФ И.Иванова в Иран (конец января 2007 г.). Высоко оценило его итоги и руководство Тегерана, свидетельством чему явился, в частности, быстрый ответный визит (он состоялся уже 8 февраля 2007 г.) Али Акбара Велаяти, специального представителя Верховного руководителя ИРИ Хаменеи, в Москву, где он был принят В.Путиным. Ряд государств Ближнего Востока откликнулись на сигналы, посылаемые российским руководством. Об этом, в частности, свидетельствуют итоги визитов в Москву президента Сирии Башара Асада (18–19 декабря 2006 года), председателя Палестинской национальной администрации Махмуда Аббаса (30 января 2005 г.), президента Египта Хосни Мубарака (1-3 ноября 2006 года), экс-премьер-министра Израиля Эхуда Ольмерта (17-19 декабря 2006 года), а также нового главы израильского кабинета Биньямина Нетаньяху, премьер-министра Ливана Фуада ас-Синьоры (14 декабря 2006 года), генерального секретаря Лиги арабских государств Амра Мусы (6–7 февраля 2007 г.) и других визитов. В частности, высокую оценку российской политике в регионе дал Амр Муса, отметив: «Российско-арабские отношения в настоящее время находятся в фазе процветания, мы высоко ценим российскую политику в регионе Ближнего Востока. Может, политика других государств в нашем регионе не столь удачна. Россия — одно из немногих государств, политику которого отличает понимание реалий нашего региона». Во время боевых действий Израиля в Палестине и Ливане летом 2006, Россия, не оправдывая радикалов из ХАМАС и «Хезболлы», выступила за разрешение конфликта исключительно политическими и дипломатическими средствами. Как постоянный член Совета Безопасности ООН она приняла самое активное участие в разработке резолюции 1701 по Ливану и полностью поддержала ее. Немало было сделано и по оказанию гуманитарной помощи Ливану и восстановлению разрушенной войной инфраструктуры. Достаточно последовательную позицию Россия занимает в отношении одного из главных региональных конфликтов — иракского. Российские власти однозначно высказывались против силового варианта «модернизации» багдадского режима, а также в пользу широкого участия международного сообщества в разрешении серьезных 400 водруженных конфликтов. ворах «было бы полезно участие представителей международного сообщества». Перспективной была и другая официальная российская идея, выдвинутая в ходе визита И.Иванова в Иран, — о создании системы коллективной безопасности в районе Персидского залива. Предварительно должна быть проведена представительная международная конференция с участием всех заинтересованных сторон, включая постоянных членов Совета Безопасности ООН, на которой были бы выработаны принципы региональной безопасности, которые в дальнейшем могли бы стать платформой для дальнейшего развития системы региональной безопасности. Необходимо также отметить, что совместная позиция России и КНР является сегодня одним из факторов, которые удерживают США и Израиль от силового вмешательства в Иране и, возможно, в Сирии. Во многом именно линия Москвы и Пекина способствовала тому, что СБ ООН по сей день принимает в отношении Ирана достаточно мягкие резолюции, не затрагивающие энергетический сектор экономики Исламской Республики. Позиция России по иранскому досье в принципе ясна – до тех пор, пока МАГАТЭ не получило убедительных доказательств военной направленности ядерной программы Тегерана, речи о введении полномасштабных санкций идти не может. В то же время Москва не отказывается от возможности ужесточения своей позиции по иранскому вопросу, в случае предоставления наблюдателями мировому сообществу фактов, подтверждающих намерение ИРИ заполучить атомную бомбу. Также необходимо сказать, что Россия (вместе с США, ООН, ЕС) является активным членом «четверки», занимающейся ближневосточным урегулированием. Инициатива Москвы по поиску путей урегулирования после победы на выборах в Палестине движения ХАМАС, в т. ч. установление контактов с представителями руководства этой организации (3 марта 2006 г. состоялся первый визит в Москву главы политбюро движения ХАМАС Халеда Машааля, во время которого российские представители (встречи проходили в МИД России) пытались убедить движение принять решение «четверки» международных посредников и следовать ранее достигнутым договоренностям между Израилем и Палестиной), несла в себе полезный заряд, но, к сожалению, подход Кремля не нашел поддержки в Вашингтоне. После того как между ХАМАС и ФАТХ в 2007 году при посредничестве короля Саудовской Аравии были достигнуты соглашения о сотрудничестве (в т. ч. о формировании правительства национального единства), Россия предприняла ряд 401 дипломатических мер, имевших целью способствовать закреплению этого соглашения, а в конечном счете — стабилизировать внутреннюю обстановку в Палестине. Столкновения между ФАТХ и ХАМАС летом 2007 г. привели к фактическому расколу Палестины. Западные страны и Россия выразили поддержку председателю ПНА Махмуду Аббасу как единственному законному главе Палестины. Но при этом Запад во главе с США взял курс на полную изоляцию Сектора Газа, который оказался под контролем ХАМАС. Российское же руководство продолжало считать, что достижение стабильности в Палестине возможно только при согласии всех политических сил, включая движение ХАМАС, с которым надо вести переговоры, как бы трудны они не были. После кровавых событий в Палестине летом 2007 г. Москва, поддержав Аббаса, объявила также о снижении уровня контактов с представителями ХАМАС. Тем не менее, Россия остается единственной страной, которая готова и может общаться с обеими сторонами конфликта и внести вклад в примирение палестинцев. Добавим также к этому идею проведения в Москве конференции по ближневосточному урегулированию, работа над организацией которой в настоящее время активно ведется. Причем идея эта была положительно воспринята как в Вашингтоне, так и в Тель-Авиве. Все вышеперечисленные факты свидетельствуют о том, что у России впервые за много лет появилась позиция по ключевым вопросам ближневосточной политической проблематики. Однако говорить о том, что у Москвы есть сегодня четкая ближневосточная доктрина, пока еще рановато. России сегодня требуется более четко определить свою роль и место в процессах модернизации Ближнего Востока и его отдельных стран, в т. ч. в рамках усиленно продвигаемой США концепции, в которой наряду с сугубо меркантильными целями, заложено и немало полезного как для стран региона, так и для интересов национальной безопасности России, соседство которой с Большим Ближним Востоком требует самого активного участия в делах региона. Серьезной угрозой для России, исходящей с Ближнего Востока, является распространение радикального ислама в регионах РФ с преимущественно мусульманским населением. Расширение поддержки исламистам может спровоцировать очередной виток напряженности на Северном Кавказе. При наиболее неблагоприятном развитии событий Россия может оказаться мишенью и для ядерного терроризма. По-прежнему острой проблемой останется наркотрафик. Попадание Афганистана под контроль исламистов может несколько снизить данную угрозу, но не снимет ее полностью. Отдельно следует сказать, что после прихода в 1996 г. к власти в 402 Афганистане, талибы серьезно активизировали борьбу с производством наркотиков (в 2001 г. в Афганистане было произведено всего 185 т «зелья»). «Ренессанс» наркоторговли произошел после изгнания талибов из Кабула - к 2003 г. Афганистан производит ежегодно до 7 тыс. т наркотиков. На фоне усилий России по превращению в глобального энергетического игрока усилится конкуренция между ней и нефтедобывающими монархиями Персидского залива, являющимися членами ОПЕК. Принимая во внимание заинтересованность Европы в том, чтобы нарушить монополию России на поставки в Старый Свет нефти и газа, могут активизироваться контакты между Европейским союзом и ближневосточными государствами. ЕС при участии нефтедобывающих монархий начнет разрабатывать проекты маршрутов поставок углеводородов в Европу в обход России. В случае ослабления международного давления на Иран и переориентации его внешнеполитической линии Тегеран также, вполне вероятно, присоединится к некоторым из этих проектов (например, в газовой сфере). Очевидно, что по мере расширения китайского влияния в ближневосточном регионе интерес к России здесь будет заметно снижаться. А если США ослабят давление на Иран и скорректируют свою региональную стратегию, на Ближнем Востоке серьезно активизируются американские и европейские энергетические концерны, которые начнут перехватывать у российских компаний контракты на разработку иранских нефтегазовых месторождений. Вместе с тем по мере расширения влияния радикального ислама Россия будет представлять для правительств большинства государств Ближнего Востока интерес в качестве партнера в борьбе с террором. Не исключено, что в ближнесрочной перспективе теснее станут контакты в области борьбы с терроризмом между Россией и Израилем, который является одной из основных целей исламистов. Интерес к России как к поставщику вооружений будет оставаться достаточно высоким. Однако Москве вряд ли удастся выйти на лидирующие позиции по поставкам вооружений и составить здесь серьезную конкуренцию Соединенным Штатам. Участие России в торговле оружием со странами Ближнего Востока во многом будет зависеть от позиций Вашингтона и Тель-Авива, которые вполне могут наложить санкции на российские предприятия, продукция которых якобы попадает в руки исламских радикалов. Интерес к России как к партнеру в области «экономики знаний» будет планомерно снижаться. Многое здесь будет зависеть от внутренней политики самой России и ее способности возродить науку. Вполне вероятно, что некоторые ближневосточные 403 государства проявят интерес к сотрудничеству с российскими нефтегазовыми компаниями. Подытоживая все вышесказанное, необходимо отметить, что последовательная и внятная ближневосточная стратегия России все же необходима. И чем быстрее она будет сформулирована, тем более благоприятные последствия для нашей страны это будет иметь как в геополитическом, так и в экономическом планах. По всей видимости, ближневосточная стратегия РФ должна базироваться на принципе экономического проникновения в регион и закрепления там позиций российского бизнес-сообщества. Кроме того, России стоит приложить усилия для создания такого политического курса, который, служа национальным интересам, не шел бы вразрез с устремлениями США. Основные интересы России на Ближнем Востоке располагаются, во-первых, в области безопасности, во-вторых, в энергетическом секторе и, в-третьих, в области торговли вооружениями. В области безопасности - это стремление распространить свое влияние на те районы Ближнего Востока, откуда для нашей страны исходит угроза экспорта радикального ислама – суннитские районы Ирака, Афганистан и государства Персидского залива. В энергетической области – возобновление действий контрактов, заключенных российскими концернами с режимом Саддама Хусейна, а также сохранения контактов с Ираном в сегменте развития мирного атома. В области торговли вооружениями - наращивание объемов поставок на Ближний Восток, поскольку большинство армий ближневосточных государств по сей день оснащены советской военной техникой и вооружениями, в связи с чем нуждаются в их модернизации, а также в приобретении запасных частей и новых образцов. Приоритетными направлениями в российской политике на Ближнем Востоке должны быть – ближневосточное урегулирование, где она имеет шансы расширить свое участие, Ирак (контракт на разработку нефтяного месторождения Западная Курна-2, район высокой активности исламских фундаменталистов), Иран (бушерский проект), государства Персидского залива (Саудовская Аравия, ОАЭ, Катар, занимающие ключевые позиции в мировом ТЭКе), Сирия (проявляет интерес к закупкам российских вооружений, нуждается в международной поддержке перед лицом давления со стороны США), Афганистан (как один из главных очагов распространения наркотиков и исламизма). 404 Вспомогательными – Египет и страны Магриба (регионы для поставок партий российского вооружения, Ливия также перспективна в энергетическом плане), Ливан (как составная часть процесса арабо-израильского урегулирования), Турция (с точки зрения энергетического сотрудничества). Следует отметить, что многие из ближневосточных государств имеют перед Россией крупные долги, которые можно было реструктурировать в выгодные контракты, как это уже было сделано, например, в Алжире. О конкретных направлениях ближневосточной политики России необходимо сказать следующее. Ирак. Вполне возможно, что разделение Ирака на две части - курдскую, которая уже сегодня фактически независима, и арабскую (а возможно – и на три – курдскую, суннитскую и шиитскую) и вероятное достижение через несколько лет некоторой (по крайней мере, на первых порах) стабильности будет способствовать продвижению российских экономических интересов в этой стране. Ключевым обстоятельством здесь может стать самоустранение американцев от прямого управления политическими процессами в Ираке. Афганистан. Россия, вероятнее всего, будет продолжать оказывать открытую поддержку НАТО и антиталибским силам в Афганистане, которые станут буфером на пути распространения террористической угрозы. При этом в Центральной Азии естественными союзниками России станут бывшие советские республики (особенно Казахстан) и Китай, которые будут препятствовать продвижению в регионе исламистской идеологии. Данное обстоятельство увеличит взаимодействие этих государств в рамках Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), придав ей дополнительный геополитический вес. Иран. В иранском вопросе России будет действовать наиболее осторожно, поскольку именно здесь ее интересы пересекаются с устремлениями Соединенных Штатов. Вероятнее всего, конфликт между Ираном и США будет находиться в тлеющем состоянии, поскольку Белый дом не смирится с укреплением иранских позиций в глобальном масштабе. Будущее Ирана будет зависеть от успеха реформ - умелое руководство страной может вывести ее на лидирующие позиции на субконтиненте (особенно в Центральной Азии и Каспийском регионе). В этой связи наиболее продуктивной линией в отношении Ирана является та, которую Россия проводит в настоящий момент (защита своих интересов путем расширения дискуссии по иранскому вопросу в Совете Безопасности ООН, упирая при 405 этом на необходимость предоставления МАГАТЭ реальных доказательств нарушения Тегераном режима нераспространения). Также российское руководство рано или поздно должно осознать целесообразность всяческого поощрения действий отечественного бизнес-сообщества на иранском направлении и попытаться активизировать в ближайшие годы проникновение наших компаний на иранские рынки. В сложившихся условиях России крайне важно разработать долгосрочную внешнеполитическую стратегию, которая позволила бы ей в ближайшие десять лет минимизировать вызовы, исходящие для нее с Ближнего Востока. Эта стратегия должна включать в себя развитие сотрудничества с Китаем по ближневосточной проблематике и реанимацию старых связей, наработанных еще со времен СССР. России целесообразно поддерживать ближневосточные инициативы США, которые не идут вразрез с ее национальными интересами. Но главное - необходимо резко активизировать усилия по проникновению на энергетические рынки региона. Без этого ее роль как великой энергетической державы уже в рассматриваемый период обречена на деградацию. В заключении следует сказать, что на Ближнем Востоке Россия должна стремиться остаться вне зависимости от изменения там политической конъюнктуры – в союзе с США или без них, создавая концессии, заключая СРП и т.д. России необходимо активизировать свою ближневосточную политику также еще и потому, что она, вложив в регион достаточно много интеллектуальных и финансовых ресурсов (особенно в советский период своей истории), так до сих пор и не получила соответствующей отдачи. При этом, очевидно, что упор руководством РФ должен быть сделан на сотрудничество с ближневосточными государствами в энергетической сфере. В связи со всем вышесказанным следует еще раз подчеркнуть, что «ударным отрядом» российского проникновения на Ближний Восток должны стать крупные отечественные энергетические концерны, которые крайне заинтересованы в том, чтобы отстоять свои интересы в Ираке и получить новые подряды в Иране. Без завоевания позиций на Ближнем Востоке, России невозможно будет претендовать не только на роль «энергетической серхдержавы» (эфемерной), но и на роль сверхдержавы – вполне реальной. 406 Раздел IV. Россия в мировой политике в условиях кризиса. Марк Зусьевич Шкундин профессор кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики ГУ-ВШЭ Глава двадцать вторая Российская история и внешнеполитическая дискуссия Современное состояние дискуссии Министр иностранных дел России, отметив, что нынешний внешнеполитический курс пользуется широкой поддержкой в стране, подчеркнул необходимость «критических дискуссий о тех или иных его аспектах, как и положено в демократическом обществе». В отличие от прежних времен уже не приходится, анализируя суконный текст первомайских призывов ЦК КПСС, вычислять приоритеты: какой из народов объявлен «братским», а какой перешел в категорию «дружественных». Внешняя и оборонная политика потеряла свою былую сакральность. Опубликованы и уточняются по мере изменения международной обстановки Концепция внешней политики, Оборонная доктрина, другие программные документы, в прямом эфире идут пресс-конференции российских и зарубежных политиков. Регулярно проводятся семинары, конференции, круглые столы, работают академические институты, независимые центры, внешнеполитическая проблематика широко представлена в СМИ, издаются отечественные и переводные монографии, мемуарная литература, растет число периодических изданий. В высших учебных заведениях соответствующего профиля вводятся новые дисциплины, например, энергетическая политика или военно-техническое сотрудничество, что отвечает меняющемуся содержанию международных отношений. Дискуссия охватывает самый широкий круг вопросов. Здесь и ключевые вопросы отечественной истории с выходом на современность, и оборонная стратегия, и отношения со странами СНГ, политика на Балканах, отношения с США, ЕС и НАТО, с КНР и Японией (в связи с проблемой «северных территорий»). В отличие от советского этапа относительное безразличие проявляется к проблемам Африки и Латинской Америки. С точки зрения формальной, или, если здесь подходит определение «количественной», 407 ситуация с изучением и анализом внешней политики и международных отношений вполне приемлема и не должна вызывать беспокойства. Однако качество публикаций на эти сюжеты за последние годы ощутимо снизилось. Заметно упал и теоретический уровень обсуждаемых проблем. В обязательном наборе цитируемых лиц место К. Маркса занял И. Ильин, а среди деятелей отечественной истории В. Ленина сменил А. Столыпин. Разумеется, это дело авторского вкуса, но несоразмерность масштабов очевидна. Обращает на себя внимание и обеднение фактографического материала, используемого к тому же вне исторического контекста и со значительными искажениями. Неудивительно, что многие комментарии сводятся к рассуждениям на тему, что лучше быть богатым и здоровым, чем бедным и больным, а концептуальная новизна содержит откровения типа «Волга впадает в Каспийское море». Отдельные тексты оставляют впечатление раздвоенного сознания. С одной стороны - демонизация реального, а, зачастую, надуманного оппонента, стремление уложить прошлое и настоящее в прокрустово ложе надуманных схем и конструкций, а с другой - стремление преодолеть комплекс неполноценности, вернуть статус «сверхдержавы». Хотя очевидно, что именно эта, непосильная для страны ноша, стремление быть «равновеликим» всему окружающему миру, и привело СССР к краху, а ее правопреемника - Россию — к глубокому социально-экономическому кризису. Причем добиваться возвращения этого статуса предполагается не упорной, рассчитанной на десятилетия работой, а шапкозакидательским возвращением на рельсы тотальной мобилизации. Обращает на себя внимание и военно-физкультурная терминология, используемая в подобных материалах. Тут и «прыжок», и «рынок», и «прорыв», и «наступление по всему фронту», и «создание форпостов». Поневоле вспомнишь «битву за урожай» или «бой за уголек». Характерным для авторов этих «духоподъемных» текстов является дидактическая манера изложения материала, где главное — выдвинуть обвинение, поставить задачу, сформировать цель, при этом практически отсутствует обсуждение того, как добиться реализации высказанных идей и предложений. И в электронных, и в печатных СМИ стал популярным стиль, в кулинарии именуемый «фьюжн» - смешивать в одном материале самые разные сюжеты: от действий США в Ираке до «цветных революций», от «истерической травли Белоруссии» до «отсечения» России от Балтики и Черного моря, что, якобы, должно создавать панорамное видение международной обстановки. При этом хлесткие журналистские пассажи 408 подменяют анализ и логику, а стремление объять необъятное приводит к очевидным упрощениям и искажениям неоднозначной картины мира. Итоги 90-х годов Мысль, высказанная В.В. Путиным на Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности 10 февраля 2007 года о том, что «война холодная» оставила нам «неразорвавшиеся снаряды» в виде идеологических стереотипов, двойных стандартов и иных шаблонов блокового мышления, относится не только к нашим западным партнерам. В России достаточно ветеранов «идеологического фронта» и подросшей смены, стремящихся в комфортные окопы холодной войны, и именующих себя «государственниками» и «патриотами». Вопреки их утверждениям о том, что в 90-е годы «патриотический» спектр был лишен возможности выражать свое мнение, все десятилетие шла публичная критика внешнеполитического курса. Осуществлявшаяся на парламентском уровне, в СМИ и академическом сообществе она носила достаточно острый, а, в ряде случаев, откровенно грубый характер. Не останавливаясь на ушедшем десятилетии подробно, заметим, что расхожее утверждение о том, что в условиях значительной утраты суверенитета кадровую политику и даже идеологический климат в стране определял так называемый «Вашингтонский обком партии», мягко говоря, не соответствует действительности. Достаточно вспомнить подковерную борьбу за «доступ к телу», о клинче медиамагнатов, о событиях 1993 года, о «семибанкирщине», о выборах 1996 года, о чехарде сменявших друг друга премьеров, наконец, о назначении самого преемника. Причем здесь Вашингтон? Хотелось бы также отметить, что практически весь руководящий состав Вооруженных Сил и органов Госбезопасности получил свои генеральские звания именно в этот, «контролируемый Вашингтонским обкомом», период. Внешняя политика России, испытывавшая острую нехватку материальных, силовых и даже кадровых ресурсов, несмотря на известные ошибки, тем не менее, сумела сохранить лицо. Заявления российского МИД в связи с палестино-израильским конфликтом, ситуацией вокруг Ирака, планами расширения НАТО на Восток, событиями на Балканах и особенно в связи с авиационными ударами НАТО по Югославии весной 1999 г. вызывали раздражение официального Вашингтона. Привнесение в дискуссию термина «суверенность» вызвало к жизни новые подходы, акценты, а, главное, новый тон, который, как известно, определяет музыку. Во многих изданиях зазвучали фанфары, барабаны и другие ударные инструменты. Задача 409 данной статьи показать, насколько подобный настрой отвечает принципу историзма, реальной ситуации и внешнеполитической практике, и также в какой мере «суверенность» и связанные с этим понятия - общинность, соборность, персонификация — представляют собой оригинальный вклад в развитие отечественного обществоведения. Большинство серьезных специалистов по международным отношениям согласны в том, что из почти двухсот государств - членов ООН реальным суверенитетом, подлинной субъектностью на мировой арене обладают немногие. Обсуждение необходимых параметров для обладания этим статусом выходит за рамки данного материала, поэтому ограничимся замечанием, что традиционные геополитические характеристики — географическое положение, размер территории, численность населения, военная мощь и т.д. — сохраняя свое значение, не исчерпывают современного содержания суверенитета. Когда утверждается, что в основе русскости лежит идея прочной государственной независимости, неприятия внешнего управления ни в сфере политики, ни в сфере духа, то против таких критериев возразить нечего, но правомерно возникает вопрос, в чем отличие «русскости» от «французскости» или «китайскости»? Хотелось бы понять, кого надо убеждать в том, что суверенность является неотъемлемой частью субъектности международных отношений, и кто выступает за получение инструкций из Вашингтона, поход за вассальной зависимостью в Брюссель или готов к неизбежной потере Зауралья? Очевидные, не требующие ни обоснования, ни доказательств, компоненты «суверенности», которые адепты этого понятия пытаются выдать за нечто сакральное, на самом деле являются необходимыми условиями осуществления государственной деятельности. При нарушении этих условий в любом государстве в соответствии с демократическими нормами, будь то «суверенные» или любые другие, должна осуществляться процедура импичмента против несущих за это ответственность. За тезисом, что Россия стала другой, суверенной, а значит, самостоятельно принимающей политические и экономические решения, явно просматривается идея, что до этого Россия была несамостоятельной и управляемой. Здесь очевидно применение неоднократно отработанного в российской истории ХХ века приема, когда ответственность за накопившийся груз проблем с большей или меньшей элегантностью перекладывался на предшественников, и прошлое целиком или в его значительной части, рассматривается под критическим углом. Так победившие большевики начали развенчивать всю историю династии Рюриковичей-Романовых, затем, после постановления ЦК ВКП(б) 1934 г., произошла частичная «реабилитация» — Иван IV и Петр I стали «хорошими», а «реакционеры» Николай I, Александр III и, особенно, Николай II - остались «плохими». При суверенной 410 демократии «хорошими» стали все, но Александр II вызывает категорическое неприятие «патриотически» настроенных авторов — тут и судебная реформа с какими-то присяжными, и освобождение крестьян, подорвавшее государственные устои, а, главное, продажа Аляски — исконно русской территории, к тому же, как оказалось, золотосодержащей. По поводу продажи Аляски. Читая отдельные комментарии, невольно вспоминаются слова т. Сталина о том, что с разгромом милитаристской Японии смыт позор, мучивший каждого русского патриота за поражение 1905 г. Можно не сомневаться, что при сохранении Аляски в Российской империи, ситуация довольно скоро стала бы напоминать Техас 40-х годов ХIХ века, когда быстро растущая масса выходцев из США с оружием в руках выступила против мексиканского правления. Учитывая тогдашнее состояние «двух друзей России» — армии и флота (выражение Александра III, преемника «продавца Аляски») — в исходе возможного противоречия можно не сомневаться, особенно, учитывая отсутствие других друзей. Общинность, соборность и персонификация С рассуждениями об исторических судьбах России, ее предназначении тесно связаны столь модные в современном политическом словаре понятия как «общинность» и «соборность», употребляемые к месту и не к месту. Это требует точного определения используемых терминов, так как в зависимости от вкладываемого в них содержания, они могут иметь разнонаправленный характер, подтверждать или, напротив, опровергать выдвигаемые положения. Было бы бессмысленно и антиисторично отрицать роль и значение вышеупомянутых факторов (впрочем, как и многих других, неупомянутых по причине ограниченной печатной площади). Однако рассматривать их необходимо в реальном контексте, как российском, так и общеевропейском, не преувеличивая их влияния на развитие общества и государства. Общинная теория, сложившаяся в середине — второй половине ХIХ века, прежде всего в Германии, была воспринята в России как обоснование антибуржуазных концепций общественного развития. При этом славянофилы идеализировали общину как олицетворение истинно русских устоев, связанную с феодальным прошлым, а революционные демократы видели в ней основу для построения общинного социализма. Эта феодально - социалистическая интеллектуальная мешанина господствовала в отечественной общественной мысли вплоть до революции 1917 г. Затем начались продразверстки, комбеды, разрушение широко разветвленной кооперации — закупочной, 411 сбытовой, производственной, и, наконец, коллективизация, добившая не только аграрное производство, но и основную производительную силу — крестьянство, с его традициями и мироощущением. В странах Южной Европы, переживших период развитого рабовладения, община в исторически короткие сроки была поглощена феодальным поместьем. Там, где рабовладение не получило распространения — Германия, Англия, Скандинавия, славянские государства, община сохранялась, оказывая сопротивление внешнему давлению и, в то же время, приспосабливаясь к изменяющейся окружающей среде. Как в свое время писали классики, община являлась «единственным очагом народной свободы и жизни». Поэтому для ее разрушения понадобилось государственное вмешательство — огораживания в Англии, триаж Франции, столыпинская реформа в России. Понятие «община» является неотъемлемой частью христианской традиции, вошедшей в культурный код народов, принадлежащих к евроатлантической цивилизации. В наибольшей степени общинные идеалы укоренены в социальных слоях и группах, сохранивших связи с аграрным укладом, что не умаляет их значения для нормального функционирования всех общественных институтов современного общества. Об этом свидетельствует то, непропорциональное численности и доле в ВВП, внимание, которое все развитые страны уделяют собственному крестьянству. Своеобразие отечественной истории — насильственная консервация устраивавшей самодержавие, но изжившей себя формы общинности, затем такое же насильственное, но запоздавшее на десятилетия разрушение общины в начале ХХ века, несамостоятельная, вплоть до конца 80-х годов ХХ века роль православной церкви, как публичного выразителя общинной идеологии, уже упоминавшиеся социалистические эксперименты в сфере сельского хозяйства и жизни крестьянства в целом — все это дискредитировало саму идею общинности и способствовало распространению индивидуалистических ценностей, ориентированных прежде всего на личностный успех. Из вышеизложенного очевидно, что Россия не обладает монополией или исключительными правами на понятие «общинности» и, теоретически, обусловленную этим, высокую духовность, дающую какое-либо моральное преимущество перед другими европейскими цивилизациями, что подтверждается их прошлой и настоящей историей. Призывы вернуться к «соборности» и «общинности», воспринимать православие как единственную скрепу русской государственности столь же непродуктивны, как попытки царизма после 1825 г. опереться на уваровскую формулу «самодержавие православие - народность». Не решавшая ни одну из реально стоявших перед страной проблем, эта идеологема позволяла объявить все, что не вписывалось в достаточно 412 ограниченные правительственные схемы, подрывающим устои. Результат, в виде итогов Крымской войны, не заставил себя ждать. Непоследовательность провозглашенных преобразований, нежелание «поступаться принципами» — к итогам войны русскояпонской и революции 1905 г. Молчаливое неприятие, а затем активное противодействие столыпинским реформам — к Первой мировой войне и революциям 1917 г. Распространенное убеждение в том, что общинность и соборность являются русским «секретным оружием», которое ляжет в основу некоей альтернативы утратившим историческую перспективу ценностям Запада, и поможет России вновь проложить путь всему человечеству, представляется, мягко говоря, «высосанным из пальца». В отношении
