Загрузил Олег Барко

Глазкова М.Е. Судебная практика в механизме правового мониторинга Монография

Реклама
Москва 2018 г.
1
Аннотация
Глазкова М.Е., Павлушкин А.В., Севальнев В.В. и др. Судебная практика в
механизме правового мониторинга: научно-практическое пособие. – М.:
ИЗиСП, 2018. – 168 с.
В пособии рассматривается роль судебной практики в реализации механизма
правового мониторинга на федеральном, региональном и местном уровнях.
Обосновано значение судебной практики как неотъемлемого элемента
правового мониторинга, поскольку именно судебные органы, постоянно
находясь на рубеже порой противоречащих друг другу интересов, обладают
наиболее полной информацией о качестве законодательства.
Раскрываются теоретические и нормативные основы правового мониторинга,
его организация и влияние на развитие процессуального законодательства и
правовой системы. Особое внимание уделяется антикоррупционному
мониторингу.
Работа направлена на решение вопросов внедрения правового мониторинга в
деятельность органов публичной власти, бизнес-структур, общественных
организаций и иных институтов гражданского общества в целях подготовки
взвешенных предложений по оптимизации российского законодательства.
Для депутатов, сотрудников государственных и муниципальных органов,
представителей институтов гражданского общества, научных работников,
преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов и факультетов.
2
Оглавление
Введение
Глава 1. Теоретические и организационно-правовые основы использования
судебной практики в процессе правового мониторинга
1.1. Судебная практика как неотъемлемый элемент правового мониторинга
1.2. Статус органов судебной власти в механизме мониторинга правоприменения в Российской Федерации
1.3. Использование судебной практики в процессе проведения правового
мониторинга
1.4. Особенности мониторинга процессуального законодательства
1.5. Реализация результатов правового мониторинга в российской правовой системе
Глава 2. Информационная открытость судов в Российской Федерации
как условие осуществления мониторинга
Глава 3. Судебная практика в сфере противодействия коррупции
3.1. Роль правового мониторинга в системе противодействия коррупции
3.2. Судебная практика по вопросам нарушения запретов и ограничений,
неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия
коррупции
3.3. Анализ статистических данных Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации и других правоохранительных органов о
преступлениях коррупционной направленности
Заключение
3
Введение
Правовой мониторинг представляет собой комплексный институт по наблюдению, анализу и оценке качества правовых актов, эффективности их практической реализации, обеспечивающий «обратную связь» (от общества к законодателю) и необходимую цикличность правового развития. Без этого
рвётся «правовая цепь» и сохраняется фрагментарность и иллюзорность правового регулирования.
Осуществление указанной деятельности позволяет: оценить эффективность
функционирования всей правовой системы, результаты нормотворческой деятельности органов государственной власти, а также деятельность органов
местного самоуправления; обеспечить контроль за исполнением законов и
иных правовых актов; проанализировать и оценить соответствие практики
реализации законов и иных правовых актов планируемому результату правового регулирования; своевременно подготавливать предложения по совершенствованию российского законодательства, а также деятельности органов
государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления и др.
При этом очевидно, что только комплексный, всесторонний и глубокий анализ норм права в совокупности со складывающейся правоприменительной
практикой может быть положен в основу разработки действительно эффективных предложений по оптимизации российского законодательства. В связи
с этим следует признать роль судебной практики в механизме правового мониторинга как одну из важнейших, ведь именно судебные органы, находясь
ежедневно на рубеже порой противоречащих друг другу интересов, обладают
наиболее полной информацией о качестве законодательства.
Одной из основных целей осуществления мониторинга правоприменения в
соответствующих федеральных нормативных правовых актах названо выполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации, в связи с
которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утра4
тившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Особо следует подчеркнуть, что правовой мониторинг встраивается в систему противодействия коррупции, включая антикоррупционную экспертизу. В
юридической литературе справедливо подчёркивается, что федеральные органы исполнительной власти обеспечивают выявление и устранение коррупциогенных факторов из разрабатываемых ими нормативных правовых актов,
а также из действующих нормативных правовых актов при мониторинге их
правоприменения. В Указе Президента Российской Федерации от 11 апреля
2014 г. № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014–
2015 годы» определены актуальные темы для научных исследований, одной
из которых является формирование в целях противодействия коррупции системы запретов, ограничений и обязанностей, в том числе в отношении коммерческих организаций. Таким образом, закрепление в законодательстве запретов и ограничений является своего рода специальным административноправовым средством противодействия коррупции.
Принятие Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657
«О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694 «Об
утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» дает качественно новый импульс дальнейшим научным
и практическим разработкам в сфере мониторинга. В данном научнопрактическом пособии ставятся наиболее актуальные вопросы внедрения механизма правового мониторинга в повседневную деятельность органов публичной власти, бизнес-структур, общественных организаций и иных институтов гражданского общества.
5
Глава 1. Теоретические и организационно-правовые основы
использования судебной практики в процессе правового мониторинга
1.1. Судебная практика
как неотъемлемый элемент правового мониторинга
Для правильной квалификации роли судебной практики в системе элементов
правового мониторинга в первую очередь необходимо определиться с содержанием используемого термина.
Разнообразная деятельность, осуществляемая органами публичной власти
или институтами гражданского общества и предполагающая либо наблюдение за происходящими в обществе процессами (их публичное освещение),
либо изучение правовых норм, данных СМИ, статистики или официальных
документов (программных, отчетных и др.), либо оценку эффективности государственного управления, реализации публичных полномочий (по перечню
установленных показателей), все чаще именуется мониторингом.
При этом относить такого рода деятельность к правовому мониторингу
(юридической технологии оценки эффективности воздействия закона на изменяющиеся общественные отношения) представляется преждевременным.
Сущность правового мониторинга видится в определении степени соответствия нормотворческой и правоприменительной деятельности объективным
потребностям в правовом регулировании того или иного круга общественных
отношений и достижении планируемого результата (цели принятия нормативного правового акта).
Неудовлетворенность общества состоянием отношений, регулируемых правом, наиболее часто приводит к внесению изменений в законодательство.
Однако причины проблем, возникающих при реализации закона, в частности
ненадлежащее истолкование и применение правовых норм, крайне редко
подвергаются комплексному исследованию, что сказывается на результативности мер по корректировке.
На восполнение такого недостатка и направлена систематическая мониторинговая деятельность в правовой сфере, предполагающая в комплексе
6
наблюдение изменяющихся процессов (той или иной области нормативного
регулирования общественных отношений), оценку их состояния (качества
нормативной базы, эффективности ее применения), выявление факторов,
воздействующих на это состояние, причин его ухудшения (недостатки законодательства, неприменение или ненадлежащее применение, нарушение его
норм), прогнозирование дальнейшего развития процессов с учетом этих факторов и выработку корректирующих мер достижения изначальной цели правового регулирования. Очевидно, что мониторинговые исследования ориентированы на практику реализации закона, а не ограничены изучением его
«буквы».
Учитывая это, невозможно согласиться с предложенным в юридической литературе взглядом на две самостоятельные «формы» проведения мониторинга законодательства — теоретическую и практическую. Данная позиция
ошибочно строится на разделении взаимосвязанных этапов правового мониторинга. «Теоретический мониторинг предполагает исследование частных и
общих закономерностей развития конкретного закона (группы законов), изучение факторов, обусловливающих его развитие в различных условиях. Выявляются основные тенденции развития законов, их положительные и отрицательные стороны. Вырабатываются основные направления по их совершенствованию. Практический же мониторинг представляет собой внедрение
и использование результатов, полученных в рамках теоретического мониторинга для выработки рекомендаций, методик совершенствования законов. В
качестве примера сюда можно отнести: законопроекты, проекты поправок к
ним». Из предложенных дефиниций очевидно искусственное разделение
единого процесса на два взаимосвязанных этапа, проще говоря, не два мониторинга, а ни одного. При этом практика применения закона в принципе выпадает из объекта такого исследования.
Проведения правового мониторинга для простого изучения, обобщения и
констатации фактов о состоянии законодательства, выявления теоретических
закономерностей его изменения недостаточно для развития правовой систе7
мы. Более того, вскрытие тенденций развития и разработка направлений совершенствования законодательства невозможны вне оценки динамики практики его реализации. Результатами мониторинговых исследований должны
стать обоснованный вывод о причинах недостаточно эффективного действия
закона на практике и конкретные (опять же практические) предложения о
мерах, необходимых для достижения желаемого результата нормативноправового регулирования. При этом внесение изменений в законодательство
целесообразно лишь при выявлении противоречий между нормативными
правовыми актами (конституционного и отраслевого законодательства, федерального и регионального, национального законодательства и международного права), изменении тенденций развития системы российского законодательства или общественных отношений. Во всех остальных случаях требуется разработка мер по корректировке правоприменительной деятельности, в
том числе осуществляемой российскими судами.
Эффективность правового мониторинга зависит от полноты и объективности:
— определения действительных и актуальных потребностей в нормативноправовом регулировании общественных отношений на основе достоверной и
своевременной информации об их состоянии;
— оценки качества нормативно-правовой основы на предмет системных противоречий, коллизий, пробелов, избыточности регулирования, устаревших
правовых норм и иных дефектов;
— анализа правоприменительной деятельности органов публичной власти,
реализации нормативных предписаний частными субъектами — организациями, физическими лицами;
— выбора способов совершенствования нормативно-правовой основы и правоприменительной практики (устранения выявленных недостатков и нарушений) и предложения конкретных мер реагирования;
— обоснования прогноза развития нормативно-правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений с учетом позитивных и
негативных факторов.
8
Решение этих задач при проведении правового мониторинга позволяет рассчитывать на достижение конечной цели — обеспечение надлежащего (с
точки зрения полноты, системности, актуальности) комплекса мер воздействия на регулируемые законом общественные отношения.
Данному видению сущности и назначения рассматриваемого института корреспондирует мнение, согласно которому в основе научной концепции мониторинга лежат задачи обеспечения результативности регулирования общественных отношений на общих принципах соблюдения законности.
Сказанное позволяет рассматривать правовой мониторинг как комплексную
деятельность по систематическому отслеживанию и оценке данных о качестве нормативных правовых актов (проектируемых и действующих) и практике их применения для своевременного выявления и устранения недостатков нормотворчества и правоприменения и прогнозирования направлений
развития правового регулирования соответствующей сферы общественных
отношений.
Уже само по себе определение данного понятия позволяет увидеть значимость исследования судебной практики как неотъемлемой составляющей
правового мониторинга, поскольку объективно оценить состояние реализации на практике норм законодательства без изучения результатов судебного
правоприменения невозможно.
Объект, на исследование которого направлен правовой мониторинг, может
быть весьма условно подразделен на три элемента:
— нормотворческая деятельность;
— правоприменительная практика;
— общественные отношения, не урегулированные нормами права.
Условность такого разделения обусловлена тем обстоятельством,
что сущность и назначение правового мониторинга всегда требуют изучения
в комплексе норм права, практики их реализации уполномоченными органами и объективно существующих общественных отношений. Изучение любого из перечисленных элементов в отдельности является самостоятельным
9
аналитическим исследованием, но не способно охарактеризовать состояние
правового регулирования в целом и его динамику, то есть не позволяет оценить всю совокупность факторов: от причин принятия норм до фактического
результата их воздействия на правоотношения.
Не вызывает особых дискуссий такая часть объекта правового мониторинга,
как нормы права, действие которых и подлежит отслеживанию и оценке посредством данной юридической технологии. В этом смысле отсутствует
принципиальная разница в количестве правовых норм: от одной (изложенной
в части/пункте статьи) или нескольких (составляющих правовой институт) до
совокупности норм одного или нескольких нормативных правовых актов —
любой количественный и качественный состав норм права выступает объектом правового мониторинга.
Не создают сущностных различий в объекте правового мониторинга ни вид,
ни уровень нормативного правового акта, содержащего одну или несколько
правовых норм, подлежащих мониторингу. Формально программа правового
мониторинга может предусматривать в качестве его объекта конкретный закон2, однако это не означает исключения из поля исследования результатов
подзаконного нормотворчества или норм взаимосвязанных институтов, а
также практики применения этого закона. Сам по себе анализ качества норм
закона с позиции юридической техники вне изучения практической стороны
их действия не позволяет достичь конечной цели применения института правового мониторинга.
Нецелесообразно сужение объекта правового мониторинга для решения узконаправленных задач. Представляется, что выделяемый в литературе «коллизионный мониторинг» по существу представляет собой одну из важных, но
далеко не единственную стадию правового мониторинга. Это подтверждает и
заявленная цель такого «вида» мониторинга — обеспечение согласованности
(непротиворечивости) действия нормативных правовых актов в Российской
Федерации: от Конституции Российской Федерации до подзаконных нормативных актов путем выявления коллизий и эффективного их устранения.
10
Оценка согласованности действия и содержания нормативных правовых актов одного или разного уровня является одной из первых (но далеко не итоговых) стадий правового мониторинга. В связи с этим представляется очевидной невозможность его использования «для достижения каких-либо узкогрупповых, корпоративных интересов поточечному изменению» законодательства. Правовой мониторинг приводит к более глубоким выводам, чем
вывод о необходимости уточнения того или иного закона.
Излишнее расширение объекта мониторинга — «правовое поле», «правовое
пространство» — размывает границы указанной мониторинговой деятельности, снижая ее практическую пользу, поскольку весьма затруднительно оценить эффективность достижения цели регулирования такого неопределенного объекта, а значит, и скорректировать отклонения.
Правоприменительная практика как объект мониторинга охватывает отношения, связанные с реализацией нормативных правовых актов: совершением
юридически значимых действий, принятием юрисдикционных актов, осуществлением функций публичной власти и проч.
Говоря о таком объекте правового мониторинга, как правоприменительная
деятельность, следует остановиться на немаловажной ее части — судебном
правоприменении, формирующем судебную практику.
В юридической науке советского периода судебная практика была определена как деятельность судов по применению законов при разрешении спорных,
относящихся к их компетенции ситуаций и использованию опыта и результатов этой деятельности в надлежащем осуществлении правосудия.
Однако такое определение названного термина еще не предполагает обозначение им всей совокупности судебных актов, принимаемых судами при осуществлении своей деятельности, или даже ряда решений по конкретной
группе дел. «Любое решение суда представляет собой юрисдикционный акт,
акт судебной деятельности... но не всякое решение есть судебная практика».
Из содержания данной научной категории исключаются положения судебных
актов, воспроизводящие формулировки закона (своеобразные «напоминания»
11
об указаниях закона). В свою очередь, в него включаются руководящие разъяснения и конкретизирующие закон правоположения. Судебный акт, вынесенный по конкретному делу, охватывается содержанием данной правовой
категории лишь в том случае, если его положения служат образцом для вынесения решений по однородным делам (прецедентом толкования).
Это позволило ученым определить судебную практику как единство двух составляющих: динамической и статической. Первая — это правоприменительная деятельность судов, которая связана с выработкой правоположений на
основе раскрытия смысла и содержания применяемых норм, а в необходимых случаях и их конкретизации и детализации. Вторая — итог судебной деятельности, результат толкования норм права в процессе их применения при
разрешении конкретных дел, сами правоположения.
Такой подход еще раз подтверждает вывод о том, что судебная практика может и должна выступать в качестве объекта правового мониторинга независимо от его тематики, уровня и субъекта проведения. Динамическая составляющая (правоприменительная деятельность судов по толкованию, разъяснению и конкретизации норм материального права) с течением времени претерпевает изменения, непосредственно влияющие на реализацию закона. Это
обстоятельство (в совокупности с остальными) подлежит оценке в процессе
мониторинга.
С практической точки зрения следует учитывать, что непосредственному
изучению субъектом мониторинга подвергаются не все упоминания в судебных актах норм закона или правовых институтов, выступающих объектом
мониторинга, а только судебные правоположения и правовые позиции.
Необходимость включения в объект правового мониторинга общественных
отношений, не урегулированных нормами права, обусловлена целью применения данной юридической технологии. Если исходить из того, что проведение правового мониторинга не является самоцелью, а направлено в конечном
счете на достижение запланированного при принятии закона результата —
ожидаемого нормативно-правового воздействия на определенную группу
12
общественных отношений, то отслеживание состояния последних не может
выпасть из фокуса мониторинговых исследований по причине отсутствия необходимых норм права.
При этом оценке подлежит достаточность имеющихся нормативных и иных
социальных регуляторов для правомерного развития данных отношений. В
частности, необходимо ответить на вопросы:
— является ли отсутствие правовой нормы недостатком нормотворчества
(пробелом);
— достаточно ли регулирование отношений путем применения аналогии закона или аналогии права;
— излишне ли нормативное закрепление правил поведения исходя из сущности отношений или действующих иных социальных регуляторов.
От ответов на эти вопросы зависит вывод о потребности в нормативном регулировании, дополнении или изменении законодательства либо корректировке правоприменительной деятельности.
Сказанное позволяет заключить, что вне зависимости от выбора наименования — «мониторинг закона/законодательства о...», «мониторинг практики
применения/реализации...», «мониторинг регулирования отношений в сфере...» — его объект охватывает и нормы права, и правоприменительную (в
том числе судебную) практику, и общественные отношения, «выпавшие из
поля зрения» законодательства.
Вопрос об объекте правового мониторинга теснейшим образом связан с
определением предмета последнего, в первую очередь по причине возможного смешения этих понятий в теории и на практике.
Предмет правового мониторинга образует совокупность источников, содержащих информацию о правовых регуляторах определенного круга общественных отношений и результатах их действия.
В ходе проведения правового мониторинга подлежат изучению:
— официально опубликованные нормативные правовые акты органов публичной власти;
13
— законопроекты, внесенные на рассмотрение палат Федерального Собрания
Российской Федерации;
— международные договоры Российской Федерации;
— материалы правоприменительной практики: ненормативные правовые акты органов публичной власти, судебные акты, разъяснения и обобщения судебной практики (постановления пленума Высшего Суда, акты научноконсультативных советов, обзоры судебной практики), государственные реестры и опубликованные отчеты о деятельности органов публичной власти и
др.;
— акты международных организаций и судов, юрисдикция которых признана
Российской Федерацией;
— данные официальной статистики органов публичной власти, в том числе
размещенные в интерактивных статистических сервисах;
— результаты социологических исследований;
— аналитические материалы институтов гражданского общества и др.
Объем и состав предмета правового мониторинга в каждом конкретном случае зависят от сферы исследуемых правоотношений и границ объекта правового мониторинга.
Может показаться, что «двойственное» использование судебной практики в
механизме правового мониторинга вызывает вопрос, является ли она объектом или предметом данной деятельности. Однако противоречие в статусе судебной практики в этом случае отсутствует. Объект правового мониторинга,
как уже было отмечено, охватывает правоприменительную деятельность судов, связанную с выработкой правоположений на основе раскрытия, конкретизации, детализации смысла и содержания применяемых норм права, а также результат толкования норм права в процессе их применения при разрешении конкретных дел. В свою очередь, предметом правового мониторинга выступают материалы обобщения и разъяснения правоприменительной деятельности судов (обзоры, постановления пленума), а также количественно
характеризующие ее статистические данные.
14
Таким образом, судебная практика является в процессе правового мониторинга обязательным элементом — объектом мониторинга — независимо от
вида, уровня и тематики мониторинговых исследований.
1.2. Статус органов судебной власти
в механизме мониторинга правоприменения в Российской Федерации
Применение мониторинга в сфере правового регулирования получило официальный статус в российской правовой системе с установлением нормативной основы данной деятельности на федеральном уровне.
В качестве официального наименования данной деятельности был выбран
термин «мониторинг правоприменения», обобщающий комплексную и плановую деятельность, осуществляемую в пределах своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации по сбору, обобщению, анализу и
оценке информации в целях:
— обеспечения принятия, изменения или отмены нормативных правовых актов федерального и регионального уровней, муниципальных правовых актов;
устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной
юридической силы;
— выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, постановлений Европейского Суда по правам человека;
—
реализации
антикоррупционной
политики
и
устранения
кор-
рупциогенных факторов;
— проведения мониторинга правоприменения в случаях, предусмотренных
федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или программными документами (на внеплановой основе).
Применительно к мониторингу правоприменения суть его механизма видится
в отлаженном (организационно и методически обеспеченном) движении ин15
формации о действии правовых норм между звеньями, участвующими в проведении мониторинговых исследований, постепенном преобразовании этой
информации в процессе аналитико-оценочной деятельности и использовании
для корректировки нормотворчества и правоприменения, а также прогнозирования потребностей в правовом регулировании.
В проведении правового мониторинга должны быть задействованы все ветви
публичной власти. Законодательные и исполнительные органы выступают
как в роли субъекта нормотворчества и (или) правоприменения, подлежащего
мониторингу, так и в качестве адресата результатов мониторинга, полномочного на принятие корректирующих мер.
Органы местного самоуправления, выступая в роли субъектов нормотворчества и правоприменения на муниципальном уровне, являются неотъемлемым
звеном механизма мониторинга правоприменения, обладая подлежащей изучению информацией и полномочиями по внесению корректив в нормативную
основу и правоприменительную деятельность на своем уровне.
Органы судебной власти в ходе отправления правосудия выявляют недостатки материального законодательства и (или) практики его применения, подлежащие анализу в ходе проведения мониторинга. Они являются и источником формирования судебной практики, выступающей объектом мониторинговых исследований, и адресатом рекомендаций о мерах по совершенствованию правоприменительной деятельности по результатам мониторинга. Особая роль высших органов судебной власти проявляется в осуществлении мониторинга процессуального законодательства.
Концепция правового мониторинга, частично воспринятая при разработке
нормативной основы мониторинга правоприменения в Российской Федерации, предполагает широкое участие в государственном механизме мониторинга правоприменения научно-экспертного сообщества и институтов гражданского общества. Ценность такого подхода видится не столько в популяризации института правового мониторинга, сколько в расширении круга субъектов, участвующих в информационном обеспечении данной деятельности.
16
Затраты ресурсов на организацию и проведение правового мониторинга целесообразны лишь в случае принесения им практической пользы — формирования объективной картины о состоянии нормотворчества и правоприменения в правовой системе страны, своевременного выявления их недостатков
и обоснования оптимальных способов устранения последних. И в этом смысле участие научно-экспертного сообщества и институтов гражданского общества в проведении правового мониторинга должно обеспечить поступление широкого спектра данных.
Однако нормативная основа мониторинга правоприменения в Российской
Федерации задействовала в его проведении на постоянной (обязательной)
основе исключительно органы исполнительной власти федерального уровня
и региональные органы государственной власти.
Иерархия субъектов мониторинга правоприменения построена следующим
образом:
1. Президент Российской Федерации как высшее звено осуществляет общее
руководство, рассматривает итоговый доклад о результатах проведенного
мониторинга и полномочен принимать меры реагирования общего характера.
2. Правительство Российской Федерации ответственно за утверждение ежегодного плана проведения мониторинга и рассмотрение проекта итогового
доклада о его результатах и полномочно принимать меры реагирования в
пределах своей компетенции.
3. Министерство юстиции Российской Федерации как координирующий орган осуществляет планирование мониторинга правоприменения, методическое обеспечение его проведения, обобщение результатов и подготовку проекта итогового доклада Президенту Российской Федерации. На министерство
же возложено отслеживание выполнения решений Конституционного Суда
Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека.
4. Федеральные органы исполнительной власти, Следственный комитет Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской
17
Федерации в обязательном порядке формулируют предложения к проекту
ежегодного плана мониторинга, представляют в Минюст России промежуточные доклады о результатах проведенного мониторинга в пределах предмета своего ведения. В их компетенцию входит принятие корректирующих
мер по результатам мониторинга в рамках предоставленных им полномочий.
Помимо перечисленных субъектов мониторинга правоприменения закрепленный механизм включает иных (инициативных) участников, в обязанности
которых не входит проведение мониторинговых исследований на постоянной
(в том числе плановой) основе. К их числу относятся:
— высшие органы судебной власти (Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации);
— самостоятельные органы и элементы механизма государства, действующие вне ветвей государственной власти (Генеральная прокуратура Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам
ребенка, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная
комиссия Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации);
— органы местного самоуправления;
— созданные Российской Федерацией на основании федерального закона организации (государственные корпорации, фонды и др.);
— институты гражданского общества, в частности Общественная палата Российской Федерации, средства массовой информации.
Данные участники призваны оказывать влияние на формирование проектов
ежегодного плана мониторинга правоприменения и итогового доклада по результатам последнего путем направления своих предложений непосредственно в Минюст России либо в федеральные и региональные органы государственной власти, задействованные в проведении мониторинга на плановой основе.
18
Анализ нормативной основы мониторинга правоприменения в Российской
Федерации свидетельствует о недостаточной включенности в данный механизм органов судебной власти федерального уровня. Непосредственно к числу субъектов мониторинга правоприменения, полномочных осуществлять
данную деятельность на постоянной основе, не относятся ни высшие судебные органы (Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд
Российской Федерации), ни федеральные суды (общей юрисдикции или арбитражные). Упоминание в рассмотренных выше федеральных правовых актах в сфере мониторинга «органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с натяжкой позволяет отнести к субъектам мониторинга
правоприменения лишь конституционные и уставные суды, а также мировых
судей как органы судебной власти регионального уровня. Однако маловероятно, что такая трактовка подразумевалась законодателем.
Не представляется обоснованным ограничение представительства органов
судебной власти в составе субъектов мониторинга правоприменения, особенно при учете характера их работы, позволяющей практически ежедневно выявлять недостатки правоприменения. В настоящее время органы судебной
власти федерального уровня в лице высших судов (как и иные инициативные
участники мониторинга) играют роль постороннего наблюдателя, дополняющего работу субъектов мониторинга правоприменения указанием на актуальные проблемы (вопросы, сферы) действия нормативных актов, не получившие отражения в документации, составляемой на первом и последнем
этапах ежегодного цикла мониторинга.
Следует отметить, что вызывает сомнение целесообразность участия в проведении мониторинга правоприменения мировых судей, в отличие от Верховного Суда Российской Федерации, самостоятельно оказывающего корректирующее воздействие на складывающуюся судебную практику через постановления пленума, обзоры и формулируемые правовые позиции.
19
Инициативное проведение мониторинговых исследований в сфере правоприменения не только допускается, но и теоретически востребовано государственным механизмом мониторинга правоприменения.
Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления —
как обязательные субъекты данной деятельности — не ограничены в возможности его проведения по собственной инициативе, по избранной ими тематике и в границах своего ведения. Внедрение результатов такого мониторинга в нормотворческую и правоприменительную практику предполагает
реализацию собственных полномочий и возможность направлять в Минюст
России предложения к проекту ежегодного доклада Президенту Российской
Федерации о результатах мониторинга правоприменения.
Инициативные участники наделены правом представлять в Минюст России
материалы, отражающие результаты самостоятельно проведенного мониторинга, в формате предложений к итоговому докладу. Предполагается, что такие материалы подлежат учету координатором мониторинга правоприменения, хотя какие-либо объективные критерии для признания необходимости
учета поступивших предложений и материалов либо ее отсутствия нормативно не закреплены.
Таким образом, спектр участников, потенциально задействованных в механизме мониторинга правоприменения, довольно широк: органы законодательной, исполнительной и судебной государственной власти, органы местного самоуправления, органы специальной компетенции, институты гражданского общества. Однако информационные и иные связи между ними недостаточно налажены: за исключением случаев, прямо предусмотренных Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации и методикой его осуществления, каждый участник проводит мониторинговые исследования обособленно, на основе имеющихся в его распоряжении информационных данных и ресурсов (в том числе кадровых).
20
Говорить о большей (при таком подходе) степени объективности результатов
мониторинга правоприменения также не приходится. На наш взгляд, правовой мониторинг не аналогичен форме государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти. Эффект от проведения мониторинга находит выражение в предоставлении максимально полной информации, необходимой для принятия законотворческих и управленческих решений, направленных на корректировку нормативных правовых актов и практики их применения. При этом применение мер воздействия (обязания, принуждения, наказания) не является ни элементом, ни этапом правового мониторинга, призванного лишь обратить внимание на проблемные аспекты действия правовых норм. Рассматриваемая юридическая технология должна
способствовать своевременному обеспечению актуальной информацией органов, осуществляющих такие государственные функции, как издание нормативных правовых актов и контроль за их исполнением, но по сути своей не
смешивается с этой деятельностью.
Следовательно, объективная оценка состояния судебной практики не требует
проведения мониторинговых исследований в этой части «независимым»,
«незаинтересованным» субъектом. Когда речь идет о проведении планового
мониторинга правоприменения в масштабе страны, представляется логичным
осуществление каждым участником лишь той части мониторинговых исследований, которая отвечает его специализации. Однако недостаточность
налаженных коммуникативных связей между обязательными и инициативными участниками мониторинга правоприменения приводит к перекладыванию функции по анализу и оценке сформировавшейся судебной практики на
менее компетентного (в силу специфики полномочий и сферы ведения) субъекта. Отсутствие процедуры согласования (совместного обсуждения) полученных в процессе мониторинга данных до этапа направления конкретных
предложений в координирующий орган ограничивает возможности комплексной оценки объекта мониторинга.
21
Соответственно, исключение федеральных органов судебной власти из числа
субъектов мониторинга правоприменения, наделенных обязанностью его систематического проведения, снижает эффективность данной деятельности с
учетом места судебной практики в составе объекта правового мониторинга.
Следует уточнить, что ни с организационной, ни с правовой точки зрения вовлечение органов судебной власти в существующий механизм мониторинга
правоприменения не встречает препятствий. Так, входе разработки нормативной основы мониторинга правоприменения в Российской Федерации в качестве одной из причин невключения судебных органов в состав субъектов
этой деятельности рассматривалась недопустимость определения полномочий судебных органов в рамках подзаконного нормотворчества, поскольку
регулирование деятельности таких органов осуществляется актами уровня не
ниже федерального закона.
Вместе с тем при таком подходе происходит подмена предмета регулирования. Федеральное законодательство закрепляет основы судоустройства и судопроизводства, то есть деятельности уполномоченных на то лиц по отправлению правосудия. Проведение мониторинга правоприменения не затрагивает осуществления судьями своих полномочий. Более того, представляется,
что к числу таких полномочий нецелесообразно относить правовой мониторинг. С организационной точки зрения такого рода деятельность в наибольшей степени относится к сфере ведения уже функционирующих в каждом
федеральном суде подразделений аппарата, отвечающих за анализ и обобщение судебной практики и статистики. Регулирование полномочий этих подразделений в рамках участия в механизме общероссийского мониторинга
правоприменения подзаконными актами не противоречит принципам разделения властей, независимости судей, подчинения последних только Конституции Российской Федерации и федеральному закону, поскольку нормативная основа мониторинга правоприменения не регулирует отношения в сфере
отправления правосудия.
22
1.3. Использование судебной практики
в процессе проведения правового мониторинга
Мониторинговая деятельность осуществляется в разнообразных сферах правового регулирования, на разных уровнях публичного управления в разных
регионах страны, в связи с этим возникают различия в применении данной
юридической технологии. Для того чтобы эта деятельность отвечала сущности и назначению правового мониторинга, необходимо соблюдение, как минимум, следующих принципов:
1) непрерывность. Сущность
мониторинговой
деятельности
состоит
в
наблюдении за динамикой того или иного процесса и своевременном оповещении об отклонении от заданных параметров. Точечный (разовый) анализ
действующих в конкретный момент норм права или институтов позволяет
сформулировать некоторые выводы о качестве юридической техники закона,
однако не способен показать динамику его действия на практике. Исходя из
этого правовой мониторинг должен осуществляться на постоянной основе
(регулярно), что позволяет выявлять тенденции развития правового регулирования, получать данные для сравнительного исследования, своевременно
корректировать нормативно-правовую основу и правоприменительную практику в условиях развития и усложнения общественных отношений.
В части использования судебной практики непрерывность правового мониторинга требует выявления тенденций изменения практики толкования и
применения судами тех или иных правовых институтов не только с момента
начала планового периода мониторинга, но и в ретроспективе, и в перспективе. При этом следует учитывать, что изменение сложившейся определенным
образом судебной практики не всегда связано с изменением применяемого
судами законодательства;
2) полнота и достоверность информации. Сведения, используемые при проведении правового мониторинга, должны быть получены из достоверных источников и отражать общую картину состояния исследуемого объекта, а не
выборочно характеризовать отдельные его аспекты. Сбору и изучению под23
лежит информация по теме мониторингового исследования, полученная из
всех доступных источников, достоверность которых может быть проверена.
В целях сбора полной и достоверной информации о существующей судебной
практике реализации тех или иных правовых норм, институтов подлежат использованию как официальные базы данных судебных актов, так и справочные источники. Полнота информации обеспечивается сбором и сравнением
правовых позиций высших судов по применению норм исследуемого правового института, рекомендаций судебных научно-консультативных советов,
обобщений, подготавливаемых судами кассационной и надзорной инстанций,
и проч.;
3) объективность выводов. Мониторинговая деятельность имеет аналитикооценочный характер, что предоставляет некоторую свободу осуществляющему ее субъекту в оценке тех или иных сведений (особенно в вопросах
определения эффективности действия норм права на практике), формулировании выводов и рекомендаций. Крайними и одинаково неблагоприятными
формами выражения такого усмотрения являются, с одной стороны, игнорирование отдельных данных, свидетельствующих о недостатках нормотворческой или правоприменительной деятельности, неполнота охвата предмета
мониторинга, а с другой стороны, формулирование субъективных выводов и
предложений, не основанных на полученных в ходе мониторинга данных,
выход за пределы его предмета. Необходимое условие осуществления мониторинговой деятельности — проведение оценки на основе системы критериев и показателей, качественно и количественно характеризующих объект исследования (определяемых на этапе планирования и уточняемых в процессе
проведения правового мониторинга).
Судебные акты судов обшей юрисдикции размещены на интернет-портале
«Государственная автоматизированная система Российской Федерации
«Правосудие» (http://sudrf.ru), банк решений арбитражных судов Российской
Федерации — по адресу: http://ras.arbitr.ru/. Кроме того, материалы судебной
практики доступны в справочных правовых системах («КонсультантПлюс»,
24
ГАРАНТ) и на официальных сайтах государственных судов в сети «Интернет».
Объективность выводов правового мониторинга в части выявления и оценки
тенденций развития правоприменительной, в том числе судебной, практики
во многом будет зависеть от избранного состава критериев и показателей
оценки.
Что касается оценки тенденций судебной практики (ее устойчивости или изменения), формулирование выводов должно основываться не на единичных
примерах, а на правовых позициях высших судебных инстанций. В свою
очередь, вывод об отсутствии единообразия в складывающейся практике
применения судами правовых норм может подкрепляться примерами различий в толковании, интерпретации положений законодательства судами проверочных инстанций. Для количественной характеристики некоторых выводов в процессе мониторинга (к примеру, о редком применении на практике
той или иной нормы, правового института) возможно использование судебной статистики или материалов практики судов первой инстанции;
4) публичность. Результаты правового мониторинга должны быть открыты
для общественности — размещены в различных источниках (СМИ, официальных публикуемых изданиях, сети «Интернет»), Закрытый режим применения данной юридической технологии способен как привести к нецелесообразному сужению источников информации, предмета мониторинга, так и
лишить ее практической пользы (например, когда полученные результаты
свидетельствуют о необходимости корректировки правоприменительной деятельности).
Результаты правового мониторинга, содержащие выводы о состоянии судебной правоприменительной деятельности, целесообразно публиковать не
только в официальных докладах по итогам мониторинга в Российской Федерации, но и в существующих информационных источниках судебной системы. Особого внимания заслуживают результаты правового мониторинга,
осуществленного судебными органами самостоятельно (по собственной ини25
циативе), а также результаты мониторинга применения процессуального законодательства. Представляется, что опубликование последних не должно
ограничиваться размещением в свободном доступе в интернет-пространстве,
а предполагает также обязательное включение полученных результатов, выводов в разъяснения Верховного Суда РФ.
Методология проведения правового мониторинга основана на общенаучных
методах наблюдения, анализа, синтеза, оценки, прогноза (моделирования),
частнонаучных методах (формально-юридическом, историко-сравнительном,
сравнительно-правовом и др.), приемах и способах социологических исследований (экспертный опрос, контент-анализ и др.).
Исключение могут составлять случаи использования при проведении правового мониторинга информации, правовой режим охраны которой предусмотрен действующим законодательством.
Данная методология в полной мере применима к исследованию судебной
практики как объекта мониторинговой деятельности при соблюдении как
минимум вышеперечисленных принципов.
Проведение правового мониторинга охватывает все этапы «жизни» закона:
подготовку нормативного правового акта и придание ему юридической силы,
его применение и оценку последствий его действия, прогнозирования
направлений совершенствования нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.
На этапе нормотворческого процесса происходит сбор информации о «законодательных» причинах недостаточно высокой степени эффективности регулирования правоотношений: о наличии коллизий норм права, пробелов в
правовом регулировании, фактически утративших силу, но юридически не
отмененных правовых норм, об отсутствии нормативных актов, подлежавших принятию в развитие акта, имеющего большую юридическую силу, и
т.д. Исследование судебной практики на данном этапе необходимо для учета
недостатков законодательной базы, выявленных в ходе правоприменения.
26
Оценка последствий принятия нормативного правового акта, осуществляемая
в рамках правового мониторинга, необходима для комплексного изучения
результативности правового регулирования той или иной сферы (круга) общественных отношений. Какое место занял акт в национальной системе права, как повлиял на реализацию предписаний иных нормативных правовых актов, устранил ли существовавшие или вызвал новые проблемы в правоприменительной деятельности, как его нормы соотносятся с положениями международных документов и т.д. — ответы на эти вопросы помогают оценить
степень эффективности правового регулирования. В ходе изучения правоприменительной (в том числе судебной) практики могут быть выявлены отклонения от цели правового регулирования и факторы (позитивные и негативные, юридические и неюридические), повлиявшие на уровень эффективности действия принятых норм права.
На этапе прогнозирования происходит разработка направлений развития
нормативно-правового регулирования, определяются его новые цели, достижению которых должна способствовать реализация норм права — как существующих, так и подлежащих принятию. Такие цели (планируемый результат) впоследствии используются для оценки степени эффективности данных
правовых норм. Для решения этой задачи подлежат обязательному учету
тенденции развития и потребности правоприменительной (в частности, судебной) практики.
Правовой мониторинг, будучи нормативно формализованной процедурой,
имеет четко выраженный поступательный характер.
Юридическая техника правового мониторинга определена в юридической
литературе как совокупность средств, приемов и способов планирования мониторинговой деятельности, получения необходимой информации, ее фиксации, обобщения, анализа и оценки, оформления и обнародования, а также реализации результатов мониторинга.
С долей условности можно выделить следующие стадии процесса проведения правового мониторинга:
27
1. Подготовка. На этом этапе определяются методологические основы проведения мониторинга, распределяются обязанности его участников, устанавливаются направления исследования, способы решения поставленных задач,
возможные источники информации. При этом осуществляются:
— постановка и конкретизация цели, задач мониторинга, выбор его вида,
объекта, корректировка методологии его проведения;
— установление круга субъектов мониторинга и должностных лиц, ответственных за его проведение в соответствии с утвержденным планом (программой), распределение полномочий по проведению мониторинговых исследований;
— определение источников и объема необходимой информации;
— разработка и утверждение плана (программы) проведения мониторинга
(если речь идет о ежегодном мониторинге правоприменения).
Предварительно оцениваются границы исследования. Необходимо установить состав предмета мониторинга, в том числе выбрать сферу, уровень, период, источник закрепления судебной практики, подлежащей изучению.
Данный состав может быть скорректирован в процессе мониторинга, однако
не может иметь безграничный характер (например, все судебные акты по
определенной категории споров за несколько лет).
2. Сбор информации. На данной стадии правового мониторинга осуществляется сбор первичной и вторичной информации об объекте исследования.
В ходе проведения мониторинга правоприменения собирается, анализируется
и оценивается:
— правовая информация о степени нормативной урегулированности общественных отношений, включая данные о проектируемом регулировании, в
наиболее полном виде находящаяся в распоряжении субъектов нормотворческой деятельности;
— информация о планируемом результате нормативно-правового регулирования общественных отношений, содержащаяся в программных документах;
28
— отраслевая и межотраслевая информация о практике применения закона,
собираемая органами исполнительной власти всех уровней в пределах своего
ведения и компетенции, в том числе в ходе осуществления контрольнонадзорных мероприятий;
— информация о соблюдении правовых норм, практике неправомерного поведения;
— статистическая информация органов публичной власти и организаций,
специализирующихся на проведении таких исследований;
— социологическая информация, собираемая в ходе проведения соответствующих исследований данные социального прогнозирования, полученные
специалистами в соответствующих областях знания и свидетельствующие о
возможности появления общественно опасных социальных отклонений в исследуемой сфере общественной жизни, и др.
— результаты изучения процессов фактической нормативной саморегуляции
общества в данной сфере, оценки регулятивного потенциала и степени значимости (либо общественной опасности)
Имеются в виду ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, программы социальноэкономического развития Российской Федерации, план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, тематические программы и
проч. складывающихся правил поведения (соответствующие данные зачастую находятся в распоряжении институтов гражданского общества).
Сбор информации может осуществляться как из официальных источников
(собрание законодательства и иные источники официального опубликования
нормативных актов, материалы государственной статистики, опубликованные отчеты органов власти, базы данных судов, архивные документы и
проч.), так и из неофициальных (публикации в средствах массовой информации и сети «Интернет», книги, брошюры, отчеты, исследования и др.). При
этом субъект мониторинга должен руководствоваться требованиями достоверности информации и её относимости к объекту мониторинга.
29
Сбор информации о степени нормативной урегулированности общественных
отношений, входящих в объект мониторингового исследования, осуществляется путем использования первичных приемов и способов учета текстов всех
нормативных актов, подлежащих дальнейшему анализу. На этом этапе происходит формирование информационного массива о нормативной базе регулирования общественных отношений, включая законодательные, подзаконные, ведомственные акты, нормативные акты субъектов Российской Федерации, нормативные акты муниципальных образований, действующие в сфере
исследования.
Изучение правоприменительной, в том числе судебной, практики включает в
себя:
— разработку перечня вопросов, вызывающих трудности в практике применения нормативного акта (группы нормативных актов);
— получение информации от представителей органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам применения положений нормативного акта (группы нормативных актов);
— изучение практики применения нормативного акта (группы нормативных
актов) с выездом на место, проведение круглых столов, совещаний с государственными и муниципальными служащими;
— определение соответствия полученной по запросам информации фактическому положению дел в правоприменении нормативного акта (группы нормативных актов);
— анализ и оценку проблем правоприменительной практики в ходе реализации нормативного акта (группы нормативных актов).
Проведение статистических исследований предполагает:
— определение перечня требуемых данных;
— установление их источников;
— направление соответствующего запроса в органы статистики;
30
— обработку и анализ статистических данных о действии нормативного акта
(группы нормативных актов) в исследуемой сфере отношений, создание при
необходимости графических иллюстраций;
— оформление выводов.
Проведение социологических исследований включает в себя:
— разработку задания на проведение исследований;
— выбор субъекта, проводящего исследования (в этом качестве могут выступать обладающие достаточной квалификацией работники, служащие органа,
являющегося субъектом правового мониторинга, либо организации, специализирующейся в области социологических исследований);
— выбор способов и методов проведения исследований (непосредственное
интервьюирование неопределенного круга граждан и организаций, анкетирование, фокус-группа, проведение интерактивного голосования с помощью
электронных средств, социологический опрос на сайте государственных органов в сети «Интернет» и т.д.);
— разработку опросных материалов (анкеты, вопросники и т.д.);
— сопровождение исследований;
— сбор, систематизацию и анализ полученных данных, сведение их в табличную форму;
— оценку результатов и подготовку итогового документа, иллюстрационного
материала.
3. Экспертиза нормативных правовых актов. Мониторинговая экспертиза
включает в себя, прежде всего, правовую экспертизу нормативного правового акта на предмет соответствия его норм положениям Конституции Российской Федерации, международных договоров России и общепризнанным
принципам международного права, нормам актов, имеющих большую юридическую силу.
Кроме того, на данной стадии правового мониторинга:
— устанавливаются сферы общественных отношений, регулируемых анализируемым нормативным актом (группой нормативных актов);
31
— определяется круг правоприменителей и их полномочия по применению
норм права, закрепленных анализируемым нормативным актом (группой
нормативных актов);
— выявляются нормативные акты, принятые и подлежащие принятию в развитие анализируемого нормативного акта (группы нормативных актов);
— сопоставляются положения нормативных правовых актов федерального и
регионального уровня, регулирующих общественные отношения, входящие в
объект мониторингового исследования;
— проводится экспертиза анализируемого нормативного акта (нормативных
актов) на предмет выявления в них положений, способствующих созданию
условий для проявления коррупции (антикоррупционная экспертиза) и др.
Для решения отдельных задач по исследованию характера отношений, регулируемых нормативным актом, по выявлению проблем правового регулирования и подругам вопросам, требующим проведения специальных научных
исследований (в том числе социологических, статистических), на данной стадии правового мониторинга могут привлекаться сотрудники научных учреждений, высших учебных заведений, эксперты и специалисты.
4. Оценка эффективности правовых норм. В процессе проведения правового
мониторинга осуществляется оценка эффективности правовых норм, механизмов правового регулирования различных сфер общественных отношений.
Данная аналитико-оценочная деятельность должна основываться на единой
системе показателей, комплексном использовании различных видов информации, названных ранее.
Посредством оценки эффективности действия нормативных правовых актов
(правовых норм) определяется степень урегулированности соответствующих
общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и
противоречия как между нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательством, обеспечивается внутренняя согласованность правовой системы в це32
лом, разрабатываются предложения по совершенствованию законодательства, его обновлению и т.д.
В итоге речь идет о выявлении факторов, определивших низкую эффективность нормативно-правового регулирования круга общественных отношений,
и о выработке путей и способов устранения их негативного действия.
Процесс определения эффективности правовых норм разбивается на два этапа:
1) анализ конституционно-правовой основы норм, закрепленных в нормативных правовых актах;
2) изучение эффективности практического действия нормативных правовых
актов (правовых норм).
Стадия оценки эффективности правовых норм предполагает:
— определение целей принятия правовых норм, соответствие «духу закона»;
— систематизацию и оценку информации о действии правовых норм;
— установление соотношения результата реализации правовых норм и заложенных в них целей правового регулирования.
Данная стадия правового мониторинга направлена, с одной стороны, на
определение степени эффективности правовых норм на практике, с другой —
на выработку предложений по повышению эффективности реализации нормативных предписаний в будущем.
5. Прогнозирование
потребности
в
правовом
регулирова-
нии. Прогнозирование является обязательным элементом мониторинговых
исследований, чем объясняется ее выделение в качестве самостоятельной
стадии данной юридической технологии.
По результатам проведенного анализа и оценки нормативной основы правового регулирования общественных отношений, а также эффективности такого регулирования осуществляется прогнозирование развития ситуации в исследуемой сфере.
При разработке концепции правовой новеллы, возможность принятия которой анализируется на стадии прогнозирования, требуются, прежде всего:
33
— формулировка целей, которые предполагается достичь с помощью принятия нормативного правового акта (правовой нормы);
— обоснование необходимости ее принятия (пробельности или недостаточности действующего нормативного регулирования);
— прогнозирование положительных и отрицательных последствий принятия
нормативного правового акта (правовой нормы);
— разработка концепции нормативного правового акта;
— предложение механизмов обеспечения эффективности действия нормативного правового акта;
— исследование вопроса включения правовой нормы в существующую систему права (нормативного правового акта — в систему законодательства),
определение ее места в системе и соотношение с другими ее элементами.
6. Завершение. Эта стадия проведения правового мониторинга охватывает:
1) обобщение выводов по результатам проведенных мониторинговых исследований. На основе полученных в ходе мониторинга данных:
— формулируются выводы о качестве нормативно-правового регулирования
общественных отношений, ставших объектом мониторинга;
— систематизируются выявленные недостатки качества нормативных правовых актов, отмечаются пробелы и коллизии в действующем регулировании;
— обобщаются проблемы правоприменительной практики, сложившиеся позитивные и негативные тенденции;
— формулируются конкретные предложения и рекомендации по корректировке нормотворческой и (или) правоприменительной деятельности;
2) оформление результатов мониторинговых исследований. Форма отчета о
проведенном правовом мониторинге определяется на подготовительной стадии и может выражаться в докладах, справках, заключениях, отчетах, аналитических записках и т.д. Кроме того, результаты мониторинга необходимо
отражать в досье нормативных правовых актов, единой базе данных правового мониторинга;
34
3) направление результатов проведенного правового мониторинга адресатам,
установленным в плане (программе) на подготовительной стадии;
4) информирование населения о результатах проведения правового мониторинга посредством публикации этих результатов или освещения в средствах
массовой информации, распространения в сети «Интернет», на официальных
сайтах органов власти, общественных организаций и др.
Результат мониторинга правоприменения, а во многом и достижение его цели зависят от слаженности взаимодействия субъектов, инициативных участников и адресатов информации (полученной по результатам проведения мониторинга), наделенных полномочиями по принятию корректирующих мер.
Разобщенное использование данных потоков информации не позволяет говорить о возможности всестороннего и комплексного изучения объекта мониторинга правоприменения и реализации его назначения. В этом случае функционирование механизма правового мониторинга будет замкнуто на анализе
элементов системы законодательства или оценке эффективности деятельности правоприменителей (в частности, органов публичной власти), что не
приведет ни к устранению выявленных недостатков, ни к решению проблем в
соответствующей сфере общественных отношений.
Необходимо постепенное формирование единой многоуровневой информационной базы мониторинга правоприменения, в которой должно происходить обобщение промежуточных и итоговых результатов, полученных в процессе проведения мониторинга правоприменения участниками разных уровней (федерального, регионального, муниципального), ветвей государственной власти и статусов.
Целесообразно отражение в разделах данной базы как минимум следующих
сведений:
— об объекте мониторинга;
— о полученном результате мониторинга — данных о состоянии объекта
(сферы нормативно-правового регулирования или круга общественных от35
ношений) или его качестве (применительно к конкретному нормативному
правовому акту или правоприменительной деятельности);
— о содержании и адресате предложений (корректирующих мер), направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования и правоприменительной практики;
— о внедрении результатов мониторинга (данных поручениях, подготовленных и (или) принятых нормативных правовых актах, внесенных изменениях в
действующее законодательство, принятых решениях, иных мерах реагирования) в пределах собственных полномочий.
Открытость информации о результатах мониторинга правоприменения
должна быть обеспечена за счет их официального опубликования.
Имеется и другая проблема: мониторинг правоприменения нередко воспринимается исполнителями как очередная форма отчетной работы. Из этого
следует вывод о нацеленности данной деятельности на иллюстрацию «позитивной» картины — надлежащего выполнения государственных функций,
своевременной реализации предоставленных полномочий, достижения поставленных «сверху» целей. При таком подходе смысл правового мониторинга как средства оценки эффективности в сфере действия правовых норм
утрачивается, поскольку данный индикатор погружается в заведомо выбранную среду и дает вполне ожидаемые результаты. Вследствие этого заявленная цель внедрения института мониторинга правоприменения — совершенствование правовой системы Российской Федерации — становится иллюзорной, а формирование его механизма — бесполезным.
1.4. Особенности мониторинга процессуального законодательства
Эффективно действующая система правосудия имеет большое значение как
для отдельно взятых лиц, так и для общества и государства в целом. Реализация права на справедливое судебное разбирательство в России на практике
осложняется рядом проблем. Это подтверждается не только распространен36
ным общественным мнением о недостаточно высокой для современного правового государства степени эффективности функционирования судебной системы, но и значительным числом нарушений положений ст. 6 Конвенции о
защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция). Не следует
забывать о том, что выполнение постановлений Европейского Суда по правам человека названо в числе целей проведения мониторинга правоприменения в Российской Федерации.
Закрепленных законодательно форм участия органов судебной власти в осуществлении мониторинговой деятельности на общегосударственном уровне
недостаточно для решения поставленных задач и получения положительного
эффекта.
Верховный Суд Российской Федерации изучает, обобщает судебную практику и в целях обеспечения ее единства дает разъяснения по вопросам применения законодательства. Так, в ходе анализа и обобщения судебной и судебно-арбитражной практики выявляются случаи неединообразного правоприменения, пробелы и противоречия в законодательстве. Вместе с тем анализ и
обобщение случаев неправильного применения законодательства, выявление
недостатков нормативного регулирования являются важным, но не единственным этапом мониторинга. За ним следует определение степени эффективности действия нормативных правовых актов с точки зрения достижения
заложенных в них целей правового регулирования, подготовка предложений
по системному совершенствованию нормативной основы и корректировке
правоприменительной деятельности, выработка прогнозов о направлениях
развития правового регулирования на основе анализа исторического, зарубежного, международного опыта.
Конституционный Суд Российской Федерации как особый судебный орган
конституционного контроля осуществляет проверку соответствия нормам
Конституции Российской Федерации положений нормативных правовых актов федерального (в частности, норм процессуального законодательства) и
регионального уровня. Практика Конституционного Суда Российской Феде37
рации выявляет неконституционность отдельных положений законодательства либо обращает внимание на правоприменение, идущее вразрез с конституционным смыслом норм. Однако, как справедливо замечено в юридической литературе, сами конституционные принципы (к примеру, принципы
разделения властей, приоритета общепризнанных принципов и норм международного права над национальным законодательством, федеративного
устройства государства) мониторинговой оценке не подвергаются, непосредственная реализация конституционных норм не отслеживается и ее эффективность не определяется. Аналогичное мнение можно высказать относительно мониторинга норм Основного Закона Российской Федерации, закрепляющих конституционные принципы правосудия.
Если говорить о механизме мониторинга правоприменения, действующего в
равной степени в отношении любого законодательства России (как материального, так и процессуального), то становится очевидной необходимость
проведения такого мониторинга на основе единообразных методологии и
принципов в рамках единой системы информационного обмена, что не исключает специфику методики проведения мониторинга процессуальных
норм (в частности, критериев и показателей эффективности действия закона).
Функционирование механизма мониторинга правоприменения, адекватное
поставленной цели, требует учета пределов полномочий участников этого
мониторинга и сферы ведения, а также профессиональных навыков потенциальных исполнителей. Как уже было отмечено, мониторинг правоприменения осуществляют органы преимущественно исполнительной власти, отвечающие за сбор, анализ, обобщение и оценку информации о качестве действующих в сферах компетенции этих органов нормативных актов и эффективности их реализации. Однако сфера действия норм процессуального законодательства не относится к компетенции органов исполнительной власти.
Эффективность мониторинга правоприменения зависит не только от круга
его участников и источников, но и от качественных характеристик его субъектов, осуществляющих анализ и оценку информации. Ни один из органов
38
иных, кроме судебной, ветвей государственной власти не обладает компетенцией и профессиональной специализацией, соответствующей такому объекту мониторинга, как нормы процессуального законодательства. Однако в
Положении о мониторинге правоприменения и методике его осуществления
не отражены особенности данного вида мониторинга.
Сложилась противоречивая ситуация: мониторинг правоприменения внедрен
для своевременного исправления недостатков российской правовой системы,
но для установления причин этих недостатков и устранения существенного
по объему и значению блока проблем, связанных с реализацией права на
справедливое судебное разбирательство, гарантированного Конвенцией, он
не предназначен. Весьма широкий и немаловажный для государства круг
общественных отношений, связанных с судебной защитой прав, свобод и законных интересов, фактически выпал из механизма мониторинга.
Отдельного внимания заслуживает объект правового мониторинга, направленного на оценку действия норм процессуального законодательства. В данном случае объект мониторинговых исследований включает в себя и процессуальные нормы (институты), и практику толкования, разъяснения и конкретизации этих норм (судебную практику), и саму процессуальную деятельность, основанную на соблюдении, исполнении, использовании и применении норм процессуального законодательства (качество судопроизводства), а
также не урегулированные этими нормами процессуальные отношения.
Таким образом, мониторинг правоприменения, объектом которого выступают нормы законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, правоприменительная деятельность по их реализации, общественные отношения в
сфере судебной защиты:
— представляет собой более широкое явление, чем изучение и обобщение
судебной практики, разъяснения органов судебной власти;
— не совпадает по содержанию и назначению с конституционным контролем
за нормативными правовыми актами;
39
— не входит в пределы компетенции органов исполнительной власти, осуществляющих мониторинг правоприменения на постоянной (обязательной)
основе;
— требует профессиональной специализации субъектов, осуществляющих
анализ и оценку информации в ходе мониторинга.
Правовой мониторинг ориентирован на установление соответствия фактического действия норм права заложенным в них целям, ожидаемому результату
правового регулирования. В сфере процессуального законодательства выделяют промежуточные и конечные цели. К первым предлагается относить
правильное и своевременное рассмотрение и разрешение подведомственных
дел, что выступает необходимым средством для достижения конечной цели
— защиты прав, свобод и законных интересов лиц. Исходя из этого цель мониторинга процессуальных норм может быть определена как установление
степени фактического обеспечения гарантий реализации права на судебную
защиту (справедливое судебное разбирательство), предусмотренных национальными и международными правовыми нормами.
Задачи данного вида мониторинга видятся в определении качества норм процессуального законодательства; выявлении пробелов, коллизий в правовом
регулировании отношений в сфере судоустройства и судопроизводства;
оценке эффективности деятельности судов по реализации процессуальных
норм, соблюдения последних как участниками судопроизводства, так и иными органами, организациями и лицами; выработке мер по совершенствованию нормативной основы отправления правосудия и правоприменительной
(в частности, судебной) практики, а также в определении возможности (и
главное — целесообразности) внедрения новых институтов.
Объектами такого мониторинга выступают: институты и отдельные нормы
процессуального права; деятельность судов, участников судопроизводства,
связанная с реализацией процессуальных норм; правовые позиции высших
судов, содержание разъяснение, толкование и конкретизация процессуальных
40
норм; общественные отношения в сфере судебной защиты прав и свобод, не
урегулированные процессуальным законодательством.
Мониторинг процессуальных норм должен быть органично вписан в единую
систему мониторинга правоприменения с учетом специфики субъектного состава и методики проведения. Вышесказанное подтверждает необходимость
учитывать особенности мониторинга процессуальных норм при формировании механизма мониторинга правоприменения. Проведение такой аналитикооценочной деятельности предполагается в отношении всех отраслей российского законодательства и сфер правового регулирования. Следовательно,
рассматриваемый механизм должен быть приспособлен к осуществлению
мониторинга в отношении норм не только материального, но и процессуального права.
Необходимо наделение высших судебных органов страны полномочиями по
проведению мониторинга процессуальных норм на постоянной основе, т.е.
изменение их статуса из инициативных участников (посторонних наблюдателей) в субъектов мониторинга правоприменения. При таком условии отслеживание качества реализации норм процессуального законодательства
перестанет иметь рекомендательный и нерегулярный характер, а будет закреплено в качестве обязательной (мониторинговой) функции государства. С
организационной точки зрения в этих целях может быть эффективно задействован и потенциал научно-консультативных советов, действующих как при
Верховном Суде Российской Федерации, так и на нижестоящем уровне. В
аппарате судов уже существуют структурные единицы, отвечающие за сбор и
анализ информации, необходимой для проведения такого мониторинга.
Включение органов судебной власти в непосредственное осуществление мониторинга правоприменения позволит системно оценивать и корректировать
качество процессуального законодательства и степень эффективности его реализации с точки зрения обеспечения признанных Российской Федерацией
стандартов отправления правосудия и конституционных гарантий права на
судебную защиту.
41
1.5. Реализация результатов правового мониторинга
в российской правовой системе
Как уже было отмечено ранее, осуществление правового мониторинга не является самоцелью, а служит средством обеспечения субъектов нормотворческой и правоприменительной (в том числе контрольно-надзорной) деятельности информацией о недостатках правового регулирования тех или иных
общественных отношений для принятия конкретных корректирующих мер2.
Механизм воздействия результатов правового мониторинга на состояние
правовой системы страны можно охарактеризовать как совокупность взаимосвязанных правовых институтов, опосредованных правом технологических
операций и юридических процедур, реализация которых призвана обеспечить
своевременную корректировку нормотворческой и правоприменительной деятельности на основе данных, полученных при проведении мониторинга в
сфере права.
Для формирования данного механизма в российской правовой системе требуется разработка и нормативное закрепление:
— юридических процедур — обобщения результатов правового мониторинга, проводимого различными субъектами данной деятельности; рассмотрения
(на предмет выработки мер реагирования) и юридического закрепления таких
результатов (издания нормативного правового акта, содержащего поручения
органам публичной власти, должностным лицам); правового статуса лиц, ответственных за принятие мер реагирования в рамках установленной компетенции; контроля за своевременным принятием мер реагирования;
— технологических операций по передаче, обработке и хранению данных о
проведенном правовом мониторинге, его результатах и принятых мерах реагирования в единой информационной базе;
— порядка создания единой информационной базы данных правового мониторинга, проводимого в Российской Федерации;
42
— порядка применения мер юридической ответственности за неисполнение
или ненадлежащее исполнение поручений, основанных на результатах проведенного правового мониторинга.
Достигнутые в ходе правового мониторинга результаты как непосредственно,
так и опосредованно влияют на российскую правовую систему.
Непосредственно результаты мониторинга влияют на законодательство и
практику его применения в процессе:
1) реализации органами, наделенными полномочиями по осуществлению
нормотворчества, предложений по устранению выявленных недостатков
нормативной основы (пробелов или коллизий нормативно-правового регулирования, отсутствия нормативных правовых актов в развитие акта, имеющего
большую юридическую силу, и др.);
2) устранения недостатков правоприменительной деятельности органа,
должностного лица, выявленных при проведении правового мониторинга, —
принятия мер реагирования вышестоящим органом (должностным лицом);
3) планирования органами публичной власти своей нормотворческой деятельности на основе данных регулярного (ежегодного) мониторинга законодательства и правоприменительной практики;
4) пересмотра параметров (мероприятий, показателей, сроков, финансирования и др.) программных документов, утверждаемых нормативными правовыми актами органов исполнительной власти федерального и регионального
уровней, если при проведении правового мониторинга выявлена низкая степень эффективности государственного воздействия на определенные сферу
или круг общественных отношений (не достигается планируемый результат
правового регулирования);
5) пересмотра функций, компетенции или структуры органов публичной власти, иных государственных органов, если при проведении правового мониторинга выявлена низкая степень эффективности реализации в их правоприменительной деятельности поставленных целей;
43
6) использования результатов проведенного правового мониторинга при разработке и принятии управленческих решений, совершении юридически значимых действий, направленных на корректировку правоприменительной
практики, и в иных случаях.
Опосредованно результаты правового мониторинга влияют на законодательство и его практическое действие в процессе:
1) применения методов нормативно-правового регулирования, вывод о высокой степени эффективности которых был получен в ходе проведения правового мониторинга, к иным сходным общественным отношениям;
2) использования данных правового мониторинга для осуществления государственного контроля в установленной сфере деятельности уполномоченным органом исполнительной власти;
3) пересмотра функций, компетенции или структуры органов публичной власти, иных государственных органов, если в ходе проведения правового мониторинга выявлена низкая степень эффективности реализации ими нормативных предписаний в своей правоприменительной деятельности, вызванная в
том числе дублированием или недостаточностью предоставленных полномочий, отсутствием механизма и нечеткостью порядка взаимодействия и др.;
4) издания высшими судебными органами с учетом результатов правового
мониторинга разъяснений по вопросам применения судами законодательства
в тех или иных сферах;
5) использования результатов мониторинга ведомственных нормативных
правовых актов при проведении оценки эффективности деятельности органов
исполнительной власти (в качестве критериев, показателей или источника
информации) и т.д.
В деятельности федеральных органов государственной власти были выявлены следующие наиболее распространенные пути воздействия результатов
мониторинга на нормотворчество и правоприменение:
1) по результатам мониторинга правоприменения предусматривается возможность внесения изменений в нормативные правовые акты федеральных
44
органов исполнительной власти, в частности в случае выявления положений,
способствующих созданию условий для проявления коррупции;
2) результаты мониторинга, проводимого федеральными органами исполнительной власти, влияют на корректировку нормативных правовых актов регионального уровня.
См., например, п. 17.1 — 17.6 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства лесного хозяйства, утвержденного приказом
Рослесхоза России от 19 февраля 2010 г. № 63 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства лесного хозяйства».
Так, по результатам мониторинга по вопросам соответствия Конституции
Российской Федерации и федеральному законодательству уставов и конституций субъектов Российской Федерации, проводимого территориальными
управлениями Минюста России, при выявлении противоречий применяются
оперативные меры по приведению положений основополагающих региональных нормативных актов в соответствие с федеральными;
3) результаты мониторинга выполнения стратегий, утверждаемых на федеральном уровне, используются для корректировки предусмотренных последними мероприятий. На основе обобщенных данных такого мониторинга подготавливается доклад уполномоченному органу государственной власти
(Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации);
4) результаты мониторинга ведомственных нормативных правовых актов используются в ходе оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти. Так, результаты мониторинга внедрения утвержденных административных регламентов и практики их применения исполнительными
органами государственной власти выступают в качестве критерия оценки
конкурсных заявок на оказание поддержки федеральным органам исполнительной власти и высшим исполнительным органам государственной власти
субъектов Российской Федерации в проведении административной реформы;
45
5) результаты мониторинга используются для корректировки внутренней организации деятельности органов публичной власти.
Так, на основе составляемых в ходе мониторинга отчетов о ходе исполнения
государственной функции по рассмотрению обращений граждан в ФМС России и ее территориальные органы директор ФМС России принимал меры,
направленные на устранение причин и условий, способствующих совершению неправомерных действий (бездействию) и принятию незаконных решений должностными лицами службы, а также решения о необходимости проведения служебной проверки.
Результаты мониторинга деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов подлежат использованию при
определении зон, требующих приоритетного внимания органов местного самоуправления, при формировании перечня мероприятий по повышению результативности деятельности органов местного самоуправления, а также при
принятии мер, направленных на повышение качества и объема предоставляемых населению услуг и увеличения заработной платы работников бюджетной сферы;
6) результаты мониторинга, проводимого органами государственной власти,
используются для корректировки утвержденных государственных программ,
решения вопроса о дальнейшем финансировании последних.
Так, например, Министерство экономического развития Российской Федерации на постоянной основе осуществляет мониторинг реализации государственных программ. Результаты такого мониторинга рассматриваются на заседании Правительства Российской Федерации, которое на их основании
может принять решение о сокращении бюджетных ассигнований на реализацию программы на очередной финансовый год и плановый период или о досрочном прекращении реализации как отдельных мероприятий, так и государственной программы в целом начиная с очередного финансового года. По
результатам такого мониторинга может осуществляться внесение в государ46
ственную программу изменений, оказывающих влияние на ее параметры,
утвержденные Правительством Российской Федерации.
Опосредованное влияние результатов мониторинга происходит также на отдельных этапах дальнейших мониторинговых исследований:
1) планирование — при выборе новых цели и объекта наблюдения и оценки
должны быть изучены результаты ранее проведенного мониторинга;
2) сбор информации — при проведении мониторинга в сфере права необходимо изучение результатов тематического мониторинга, проведенного органами исполнительной власти, органами местного самоуправления;
3) контроль за деятельностью по учету результатов, принятию мер реагирования (включая отчетность);
4) оценка эффективности использования результатов мониторинга (в том
числе при планировании новых мониторинговых исследований) и др.
Использование результатов мониторинга в нормотворческой и правоприменительной практике может происходить в следующих формах:
— в качестве ориентира при планировании законотворческой (нормотворческой) деятельности органов власти;
— как основание для законодательной инициативы (разработка новых нормативных правовых актов или внесение изменений в действующие акты);
— в качестве основания для разработки либо корректировки федеральных и
региональных целевых программ;
— как источник информации для проведения разъяснительных и информационных мероприятий федерального и регионального уровня (конференции,
семинары и т.п.), цель которых — повышение эффективности реализации
нормативных правовых актов;
— как основание для принятия решений о совершенствовании системы и
(или) структуры органов публичной власти и должностных лиц, их функций,
прав и обязанностей, практики правоприменения.
Алгоритм использования результатов мониторинга может включать в себя
следующие этапы:
47
— сбор информации (в том числе результатов проведенного тематического
мониторинга) и обработка результатов (выявление недостатков нормотворческой и правоприменительной деятельности, анализ причин их возникновения, обобщение полученных данных);
— опубликование (обнародование) информации, полученной в результате
проведения мониторинга (в том числе с целью публичного обсуждения возможных мер реагирования);
— выбор форм использования результатов — выработка способов устранения выявленных недостатков, предложений по совершенствованию нормативных правовых актов, корректировке правоприменительной практики, использованию положительного опыта нормативно-правового регулирования
на федеральном и (или) региональном уровнях;
— направление полученных результатов и выработанных предложений органам (должностным лицам), полномочным принять требуемые меры реагирования (в том числе о разработке проектов нормативных правовых актов);
— использование результатов проведенного мониторинга при разработке и
принятии нормативных правовых актов, управленческих решений, при совершении юридически значимых действий, направленных на корректировку
нормотворческой и правоприменительной деятельности;
— контроль за деятельностью по учету результатов, принятию мер реагирования (включая направление сведений об использовании результатов проведенного мониторинга при совершенствовании нормотворческой и правоприменительной деятельности);
— оценка эффективности использования результатов проведенного мониторинга (в том числе при планировании новых исследований).
Для каждого этапа требуется разработка и нормативное закрепление соответствующих процедур, определение круга и правового статуса ответственных
лиц, участвующих в проведении мониторинга.
Анализ федерального законодательства свидетельствует о том, что, несмотря
на активное внедрение института мониторинга правоприменения в деятель48
ность органов государственной власти, комплексный механизм учета его результатов до сих пор не сформирован и законодательно не закреплен.
Нормативные правовые акты, предусматривающие проведение в Российской
Федерации мониторинга в правовой сфере, констатируют необходимость использования полученных результатов для корректировки нормотворчества и
правоприменения, но зачастую не закрепляют ни порядок, ни критерии учета, ни способы реагирования.
Основной же формой фиксации результатов мониторинга правоприменения
на общероссийском уровне является доклад: промежуточный (направляемый
субъектом мониторинга Минюсту России как координирующему органу) и
итоговый (ежегодно представляемый Правительством Российской Федерации Президенту Российской Федерации).
Доклад о результатах мониторинга, подготавливаемый Минюстом России на
основе обобщения данных, полученных от всех участников системы мониторинга, должен содержать предложения:
а) о необходимости принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов
Российской Федерации;
б) мерах по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
в) мерах по повышению эффективности правоприменения;
г) мерах по повышению эффективности противодействия коррупции;
д) государственных органах, ответственных за разработку соответствующих
законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и за реализацию мер по повышению эффективности правоприменения и
противодействия коррупции.
Относительно дальнейшего использования результатов проведенного мониторинга правоприменения, отражаемых в вышеуказанных докладах, предусмотрены общие рекомендации:
49
— Правительству Российской Федерации — учитывать в плане своей законопроектной деятельности предложения о принятии (издании), изменении
или признании утратившими силу (отмене) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, представленные в связи с
подготовкой доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга;
— федеральным органам исполнительной власти, органам государственной
власти субъектов Российской Федерации, Следственному комитету Российской Федерации — принимать в пределах своих полномочий меры по устранению выявленных в ходе мониторинга недостатков в нормотворческой и
(или) правоприменительной деятельности;
— Верховному Суду Российской Федерации — учитывать результаты мониторинга правоприменения при даче разъяснений по вопросам судебной практики. По сути, данное положение не закрепляет какой-либо порядок действий
после проведения мониторинга правоприменения, вместе с тем оно зафиксировало один из основных способов внедрения его результатов в правоприменительную деятельность органов судебной власти.
Более конкретные поручения, связанные с разработкой законодательных и
иных нормативных правовых актов Российской Федерации или принятием
иных мер по реализации предложений, могут быть даны Президентом Российской Федерации государственным органам, организациям и должностным
лицам по итогам рассмотрения ежегодного доклада о результатах мониторинга.
Вместе с тем критерии, которыми следует руководствоваться при решении
вопроса об учете предложений, выработанных по результатам проведенного
мониторинга правоприменения, а также порядок принятия и виды мер,
направленных на устранение выявленных в деятельности органов исполнительной власти недостатков, нормативно не установлены.
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
50
актов» — единственный законодательный акт, содержащий указание на проведение мониторинга правоприменения, — также не предусматривает какихлибо юридических инструментов для использования полученных результатов
проведенного мониторинга в дальнейшей деятельности органов публичной
власти.
В числе целей разработки организационных и правовых основ мониторинга
правоприменения как одного из направлений Национальной стратегии противодействия коррупции предусмотрено обеспечение своевременного принятия актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации, федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, муниципальных правовых актов. Вместе с тем порядок учета результатов мониторинга правоприменения при подготовке проектов указанных видов нормативных правовых актов законодательно не закреплен.
Так, план законопроектных работ на очередной период должен формироваться с учетом результатов, полученных при проведении мониторинга в предыдущем периоде. Только в этом случае последний этап одной реформы —
оценка ее эффективности посредством анализа действия правовых актов — в
то же время будет выступать начальным этапом проведения следующей реформы. План мероприятий по повышению эффективности реализации закона
должен содержать поручения органам законодательной и исполнительной
государственной власти, органам местного самоуправления и иным органам,
направленные на устранение факторов, снижающих эффективность действия
закона.
Важно, чтобы выводы по результатам проведенного мониторинга правоприменения формулировались как рекомендации, адресованные конкретным органам государственной власти и местного самоуправления, и предусматривались конкретные формы реагирования (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в структуре государственной власти и т.д.). Это даст возможность
51
применять меры дисциплинарной ответственности к лицам, в полномочия
которых входит принятие мер, выработанных по результатам проведения мониторинга, за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий.
52
Глава 2. Информационная открытость судов в Российской Федерации
как условие осуществления мониторинга
Одной из важнейших демократических гарантий является свободный доступ
граждан к правосудию. Этот принцип закреплен как в общепризнанных нормах международного права, так и в Конституции Российской Федерации и
соответствующем российском законодательстве, что имеет прямое отношение и к предоставлению информации о деятельности судов.
В пункте 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах указано, что «каждый имеет право при рассмотрении любого уголовного
обвинения, предъявляемого ему, или при определении его прав и обязанностей в каком-либо гражданском процессе на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом,
созданным на основании закона. Печать и публика могут не допускаться на
все судебное разбирательство или часть его по соображениям морали, общественного порядка или государственной безопасности в демократическом
обществе, или когда того требуют интересы частной жизни сторон, или — в
той мере, в какой это, по мнению суда, строго необходимо, — при особых
обстоятельствах, когда публичность нарушала бы интересы правосудия; однако любое судебное постановление по уголовному или гражданскому делу
должно быть публичным, за исключением тех случаев, когда интересы несовершеннолетних требуют другого или когда дело касается матримониальных
споров или опеки над детьми».
Многие ученые и юристы-практики в своих публикациях отмечают проблему
доступности, или прозрачности, актов правосудия для широкой публики.
Следует заметить, что далеко не всеми специалистами, особенно самими судьями, поддерживается широкая информационная открытость судов. Например, по мнению одного из судей Северо-Кавказского окружного военного
суда, суды районов, городов, областей, краев (республик), военных судов
рассматривают дела, прозрачность решений по которым не только нецелесообразна, но и в отдельных случаях может причинить вред конкретной лично53
сти, государству, обществу. Так, вряд ли представляют общественный интерес решения районного суда о расторжении брака между М. и Н., о разделе
между ними имущества либо об установлении факта безвестного отсутствия
К. По логике юристов, предлагающих тотальную публикацию всех судебных
решений в Интернете и периодической печати, подобного рода решения также должны быть опубликованы. Кроме того, отдельные судебные решения
могут содержать конфиденциальную информацию о личной жизни участников процесса (подсудимого, потерпевшего, свидетелей, истцов, ответчиков и
т.д.), которая далеко не всегда добровольно представлена допрошенными лицами «и в большинстве своем получена в принудительном порядке».
Но в целом анализ законодательства и практики деятельности судов показывает, что в настоящее время судебная власть предпринимает реальные, хотя,
возможно, и не всегда достаточные меры по информированию граждан о
своей деятельности.
Постановлением Совета судей Российской Федерации от 16 ноября 2001 г. №
60 была утверждена Концепция информационной политики судебной системы. Эта концепция является выражением официальных взглядов судейского
сообщества России на цели, задачи, принципы и основные направления работы в информационной сфере, представляющей собой совокупность информации (информационных ресурсов), субъектов, осуществляющих сбор и распространение информации, а также системы регулирования возникающих
при этом общественных и правовых отношений.
Непосредственно под информационной политикой судебной системы понимается проведение комплекса мероприятий нормативно-правового, организационного, научно-исследовательского, издательского и иного характера,
направленных на гармонизацию отношений судебной власти и общества, понимание гражданами сложности проводимой в государстве судебной реформы, пропаганду идей правосудия, а также на объективное освещение деятельности судов в средствах массовой информации.
54
Концепцией признано, что негативное отношение к судам отчасти является
следствием их информационной закрытости. Между судьями и журналистами зачастую нет взаимопонимания, складываются настороженные, а порой и
конфликтные отношения. Во многом это объясняется тем, что информационная работа внутри самой судебной системы до настоящего времени ведется
разобщенными силами и средствами. Малоэффективной в смысле защиты
интересов судебной системы в информационном пространстве оказалась ранее сделанная ставка судейского сообщества на взаимодействие с творческими объединениями, специализирующимися на освещении деятельности судов.
Основными проблемами в информационной сфере, связанными с деятельностью судебной системы, требующими правового регулирования, являются:
— проведение аккредитации представителей средств массовой информации
при судебных органах и органах Судебного департамента при Верховном
Суде Российской Федерации (далее Судебный департамент);
— определение порядка доступа к судебной информации представителей
средств массовой информации и иных категорий пользователей;
— организация работы журналистов во время судебных заседаний;
— реализация положений федерального законодательства по вопросам информации, затрагивающих интересы судебной власти;
— осуществление программ поддержки информационной работы в судебных
органах и системе Судебного департамента.
Не остаются в стороне от вопросов информационной открытости судебной
власти и арбитражные суды. За последние годы значительно активизировалась работа арбитражных судов, связанная с передачей электронным средствам информации судебных актов с целью формирования банка данных судебной практики. Деятельность судов в этом направлении не только способствует формированию единообразной судебной практики предупреждению
правонарушений, но и оказывает влияние на профессиональный рост работников судов, сокращает количество необоснованных обращений в суд,
55
предоставляет гражданам возможность реализовать их конституционные
права на свободное получение судебно-правовой информации. В письме
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2003 г. №
С1-7/УП-104 «К вопросу о публикации судебных актов арбитражных судов»
было отмечено, что, осознавая большую значимость и актуальность данного
процесса как для судов, так и для неограниченного количества потребителей
судебной информации, суды могут активно содействовать его дальнейшему
развитию, не нарушая при этом конституционные права и свободы участников арбитражного процесса, ограничение которых допустимо только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов организаций и физических лиц.
Разбирательство арбитражными судами дел в соответствии с требованиями
указанных нормативных правовых актов уже само по себе обеспечивает конституционное право каждого на свободное получение судебной информации.
Между тем достижения современной науки и техники позволяют реализовать
данное право более полно путем передачи для опубликования на электронных носителях практически неограниченного количества решений и постановлений, принимаемых арбитражными судами.
Прежде всего, принимая решение о предоставлении электронным средствам
информации судебных актов, арбитражным судам следует отдавать предпочтение решениям и постановлениям, которые формируют судебную практику, связаны с применением нового законодательства, затрагивают определенные публичные интересы, имеют общественное значение или касаются
важных социальных проблем.
Публикация судебных актов в виде извлечений требует единообразного подхода в этой работе (выработки соответствующих правил, критериев, определения процедуры согласования текста извлечений, назначения ответственных
за проведение этой работы лиц или структурных подразделений и т.п.). Документ должен содержать ссылки на то, что он опубликован не полностью.
56
В зависимости от технических возможностей суда и соответствующих изданий публикацию решений на электронных носителях возможно организовать
на нескольких уровнях: на локальном — в конкретном суде с доступом к ним
всех заинтересованных в такой информации лиц, в пределах судебного округа и на носителях, доступных для неограниченного количества пользователей. Дальнейшее развитие принципа гласности не исключает возможности
размещения на страницах электронных изданий определений, представляющих интерес для пользователя с позиции гласности и открытости судопроизводства. Вышеизложенное актуально при проведении работы, связанной с
опубликованием судебных актов и в иных средствах массовой информации.
Активная работа судов, связанная с публикацией судебных актов, свидетельствует об открытом характере судебной системы, о возможности осуществления общественного контроля за качеством правосудия, способствует формированию доверия к судам, является средством правового воспитания
участников экономических отношений.
Основные требования к открытости деятельности судов в процессуальном
плане федеральным законодательством в определенной степени были урегулированы уже достаточно давно. В статье 123 Конституции Российской Федерации закреплено правило, согласно которому разбирательство дел во всех
судах открытое, а слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом. Это конституционное положение конкретизируется в федеральном законодательстве.
Статья 5 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон о
Конституционном Суде) в числе основных принципов деятельности Конституционного Суда называет гласность. Раскрытие этого принципа производится в ст. 31 этого закона. Рассмотрение дел в заседаниях Конституционного Суда проводится открыто. Проведение закрытых заседаний допускается
лишь в случаях, предусмотренных данным законом.
57
Согласно ст. 9 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г.
№ 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» разбирательство дел
во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается в
случаях, предусмотренных федеральным законом. Статьей 6 Федерального
конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных
судах в Российской Федерации» установлено, что деятельность арбитражных
судов в Российской Федерации строится в том числе и на основе принципа
гласности разбирательства дел.
Во всех процессуальных кодексах есть отдельные статьи, посвященные гласности судебного разбирательства. В них также четко закрепляется, что разбирательство дел во всех судах открытое. Естественно, что при этом в каждом из кодексов устанавливается перечень исключений из этого правила.
Наиболее короткий перечень закреплен в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации. Согласно ст. 11 этого Кодекса разбирательство
дела в закрытом судебном заседании допускается в случаях, если открытое
разбирательство дела может привести к разглашению государственной тайны, в иных случаях, предусмотренных федеральным законом, а также при
удовлетворении ходатайства лица, участвующего в деле и ссылающегося на
необходимость сохранения коммерческой, служебной или иной охраняемой
законом тайны.
В статье 10 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации
закреплено, что разбирательство в закрытых судебных заседаниях осуществляется по делам, содержащим сведения, составляющие государственную
тайну, тайну усыновления (удочерения) ребенка, а также по другим делам,
если это предусмотрено федеральным законом. Разбирательство в закрытых
судебных заседаниях допускается и при удовлетворении ходатайства лица,
участвующего в деле и ссылающегося на необходимость сохранения коммерческой или иной охраняемой законом тайны, на неприкосновенность
частной жизни граждан или иные обстоятельства, гласное обсуждение которых способно помешать правильному разбирательству дела либо повлечь за
58
собой разглашение указанных тайн или нарушение прав и законных интересов гражданина. О разбирательстве дела в закрытом судебном заседании в
отношении всего или части судебного разбирательства суд выносит мотивированное определение.
Самый подробный перечень случаев, в которых закрытое судебное разбирательство допускается на основании определения или постановления суда,
установлен в ст. 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Это случаи, когда: разбирательство уголовного дела в суде может привести к разглашению государственной или иной охраняемой федеральным
законом тайны; рассматриваются уголовные дела о преступлениях, совершенных лицами, не достигшими возраста 16 лет; рассмотрение уголовных
дел о преступлениях против половой неприкосновенности и половой свободы личности и других преступлениях может привести к разглашению сведений об интимных сторонах жизни участников уголовного судопроизводства
либо сведений, унижающих их честь и достоинство; этого требуют интересы
обеспечения безопасности участников судебного разбирательства, их близких родственников, родственников или близких лиц. При этом в определении
или постановлении суда о проведении закрытого разбирательства должны
быть указаны конкретные, фактические обстоятельства, на основании которых суд принял данное решение.
Процессуальные кодексы гарантируют право заинтересованных лиц и иных
граждан фиксировать ход судебного разбирательства различными средствами. При этом ведение письменных записей и звукозаписи допускается без
всяких условий. Проведение фотографирования, видеозаписи и (или) киносъемки возможно с разрешения председательствующего в судебном заседании в соответствии со ст. 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской
Федерации. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации без разрешения
суда не позволяют трансляцию судебных заседаний по радио и телевидению.
59
Как правило, судебные акты оглашаются публично. Наиболее открыты здесь
Конституционный Суд Российской Федерации и арбитражные суды. В соответствии со ст. 31 Закона о Конституционном Суде решения, принятые как в
открытых, так и в закрытых заседаниях, провозглашаются публично, а в ст.
11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что судебные акты арбитражным судом объявляются публично. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает
только одно исключение из правила открытости объявления решений судов
— если такое объявление решений затрагивает права и законные интересы
несовершеннолетних (ст. 10). Уголовно-процессуальный кодекс Российской
Федерации оставляет решение данного вопроса на усмотрение самого суда.
Так согласно ст. 241 этого Кодекса в случае рассмотрения уголовного дела в
закрытом судебном заседании, а также в ряде иных случаев на основании
определения или постановления суда могут оглашаться только вводная и резолютивная части приговора. Сходная норма закреплена и в ст. 11 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации.
Важно заметить, что открытость судопроизводства в России должна обеспечиваться не только непосредственно судьями, но и всеми сотрудниками аппаратов судов. В связи с этим нельзя не признать положительным тот факт,
что в Правилах поведения работников аппарата судов, утвержденных постановлением Совета судей Российской Федерации от 27 апреля 2006 г. № 156,
имеются положения, направленные на информационную открытость судов.
Согласно п. 4.11 указанных Правил работник аппарата суда не вправе разглашать или использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, сведения конфиденциального характера или служебную
информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением должностных
обязанностей, включая сведения, касающиеся частной жизни и здоровья
граждан или затрагивающие их честь и достоинство, а также не должен использовать такую информацию в целях получения личной выгоды. Конфиденциальная информация содержит в том числе сведения о судебных делах,
60
данные, относящиеся к деятельности судей, работников аппарата, иных работников суда. В необходимых случаях работник аппарата суда должен обратиться к своему непосредственному руководству за разъяснением, какая
информация является конфиденциальной или какие материалы следует обозначить как конфиденциальные. Такая информация, доступная работнику суда в связи с исполнением им должностных обязанностей, должна предоставляться только уполномоченным на то лицам.
Работникам аппарата суда запрещается инициировать либо передавать информацию от сторон по делу, свидетелей или адвокатов судьям, присяжным
заседателям или другим лицам в пользу одной из сторон процесса. Каждый
работник аппарата суда обязан сообщить конфиденциальную информацию
непосредственному руководству в случае, если он считает, что данная информация является либо может являться доказательством нарушения закона
или профессиональной этики.
В Правилах указывается и перечень действий, не разрешенных работнику суда. Он не вправе: делать публичные заявления по существу дел, находящихся
в производстве суда, комментировать судебные решения, подвергать сомнению судебные решения; критиковать профессиональные действия судей и
работников аппарата суда, а также допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении
деятельности государственных органов, их руководителей, включая суд, в
котором работник суда замещает должность гражданской службы. Данное
ограничение не распространяется на публичные заявления, сделанные в порядке исполнения служебных обязанностей в суде. Все запросы об информации, поступающие от средств массовой информации, должны отсылаться работником аппарата суда уполномоченным на то лицам.
Важным составным элементом открытости судов является также и деятельность органов, непосредственно обеспечивающих деятельность судебной
власти.
61
Однако длительное время реальные возможности граждан в сфере доступа к
информации о решениях судов в Российской Федерации не полностью соответствовали положениям Конституции Российской Федерации. Как и иные
органы государственной власти, судебные органы во многом являлись информационно закрытыми, и доступ граждан к информации об их решениях
был нередко затруднен или даже невозможен.
Для решения данных проблем был разработан и принят Федеральный закон
от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о
деятельности судов в Российской Федерации» (далее — Закон № 262-ФЗ),
вступивший в силу с 1 июля 2010 г.
Действие Закона № 262-ФЗ распространяется на отношения, связанные с
обеспечением доступа пользователей к информации о деятельности судов.
При этом под судами понимаются все суды, составляющие судебную систему Российской Федерации: федеральные суды, конституционные (уставные)
суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи субъектов Российской Федерации. Информацией о деятельности судов является информация,
подготовленная в пределах своих полномочий судами, Судебным департаментом, его органами, органами судейского сообщества либо поступившая в
суды, указанный Судебный департамент, его органы, органы судейского сообщества и относящаяся к деятельности судов. Кроме того, к информации о
деятельности судов относится и законодательство Российской Федерации,
устанавливающее порядок судопроизводства, полномочия и порядок деятельности судов, Судебного департамента и его органов, органов судейского
сообщества, судебные акты по конкретным делам и иные акты, регулирующие вопросы деятельности судов.
Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к
информации о деятельности судов, осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами,
федеральными законами, устанавливающими порядок судопроизводства,
полномочия и порядок деятельности судов, Судебного департамента и его
62
органов, органов судейского сообщества, Законом № 262-ФЗ, другими федеральными законами, а в отношении конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и мировых судей — также законодательством
субъектов Российской Федерации. При этом правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности судов, осуществляется регламентами судов и (или) иными актами, регулирующими вопросы внутренней деятельности судов, актами Судебного департамента, актами органов судейского сообщества.
Следует учитывать, что действие Закона № 262-ФЗ не распространяется на
следующие вопросы:
— порядок осуществления конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, судопроизводства в арбитражном
суде, порядок производства в квалификационных коллегиях судей;
— порядок исполнения судебных актов;
— отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным,
обработка которых осуществляется судами, Судебным департаментом и его
органами, органами судейского сообщества;
— порядок информационного взаимодействия, осуществляемого судами, Судебным департаментом и его органами, органами судейского сообщества.
Законодательно определены основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности судов. К их числу относятся:
— открытость и доступность информации о деятельности судов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
— достоверность информации о деятельности судов и своевременность ее
предоставления;
— свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о
деятельности судов любым законным способом;
— соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную
и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций
на защиту их деловой репутации; соблюдение прав и законных интересов
63
участников судебного процесса при предоставлении информации о деятельности судов;
— невмешательство в осуществление правосудия при предоставлении информации о деятельности судов.
В Законе № 262-ФЗ предусмотрено шесть способов обеспечения доступа к
информации о деятельности судов:
1. Присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления, в открытом судебном
заседании (ст. 12).
2. Обнародование (опубликование) информации о деятельности судов в средствах массовой информации (ст. 13).
3. Размещение информации о деятельности судов в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» (ст. 10, 14 и 15).
4. Размещение информации о деятельности судов в занимаемых судами, Судебным департаментом, его органами, органами судейского сообщества помещениях (ст. 16).
5. Ознакомление пользователей с информацией о деятельности судов, находящейся в архивных фондах (ст. 17).
6. Предоставление пользователям информации по их запросу о деятельности
судов, в том числе порядок направления такого запроса и предоставления
информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления (ст. 18 и 19).
Законодательно предусмотрен ряд мер, которые направлены на обеспечение
при обнародовании судебных актов охраняемой законом тайны, безопасности потерпевших и иных лиц, участвующих в деле, а также на неразглашение
конфиденциальных сведений о их личной жизни.
Информация о деятельности судов может предоставляться в устной и документированной форме, в том числе в виде электронного документа.
Пользователь при этом имеет право:
64
— получать достоверную информацию о деятельности судов;
— не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о
деятельности судов, доступ к которой не ограничен;
— обжаловать в установленном законом порядке действия (бездействие)
должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности судов и установленный порядок его реализации;
— требовать в установленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности судов.
Основными требованиями при обеспечении доступа к информации о деятельности судов являются:
— достоверность предоставляемой информации о деятельности судов;
— соблюдение сроков и порядка предоставления информации о деятельности
судов;
— изъятие из предоставляемой информации о деятельности судов сведений,
доступ к которым ограничен;
— создание организационно-технических и других условий, необходимых
для реализации права на доступ к информации о деятельности судов, а также
создание государственных информационных систем;
— учет расходов, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности судов, при планировании бюджетного финансирования судов, Судебного департамента, органов Судебного департамента.
Специальные положения Закона № 262-ФЗ определяют вопросы взаимодействия судов, Судебного департамента, его органов, органов судейского сообщества с редакциями средств массовой информации. Такое взаимодействие осуществляется в целях объективного, достоверного и оперативного
информирования пользователей о деятельности судов и может предусматривать:
65
— свободный доступ представителей редакций средств массовой информации в помещения судов, где размещена информация о деятельности судов, а
также их присутствие в открытых судебных заседаниях;
— присутствие представителей редакций средств массовой информации на
заседаниях органов судейского сообщества в порядке, установленном актами, регламентирующими деятельность указанных органов;
— предоставление информации о деятельности судов по запросам редакций
средств массовой информации;
— информационное освещение деятельности судов, в том числе вопросов совершенствования законодательства, регулирующего указанную деятельность;
— участие представителей судов, Судебного департамента, органов Судебного департамента, органов судейского сообщества в пресс-конференциях и
иных совместных с представителями редакций средств массовой информации мероприятиях;
— аккредитацию в судах, Судебном департаменте, его органах, органах судейского сообщества представителей редакций средств массовой информации;
— иные формы взаимодействия, обеспечивающие информирование пользователей информацией о деятельности судов.
Споры, связанные с освещением деятельности судов в средствах массовой
информации, разрешаются судом в установленном законом порядке, а также
во внесудебном порядке — органами или организациями, к компетенции которых относится рассмотрение информационных споров.
Закон № 262-ФЗ закрепляет юридические гарантии обеспечения права на доступ к информации о деятельности судов.
Решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к
информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления, могут быть обжалованы в вышестоящий орган, либо вышестоящему должностному лицу, либо в суд.
66
Контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности судов осуществляют в пределах своих полномочий председатели судов, генеральный
директор Судебного департамента, руководители органов Судебного департамента, уполномоченные на осуществление указанного контроля члены органов судейского сообщества. Порядок осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности судов устанавливается регламентами и (или) иными актами, регулирующими вопросы внутренней деятельности судов, актами Судебного департамента, актами органов судейского сообщества.
Принятие и практическая реализация Закона № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» позволили добиться повышения качества судебной деятельности, укрепили связь
судов с населением и повысили уровень его доверия к судебной власти, а
также обеспечили гражданам большую доступность к средствам судебной
защиты.
Помимо этого были достигнуты также следующие цели обеспечения информационной открытости правосудия:
— раскрыты сведения о судебной системе и судах, а также основные данные
о судьях, ответственных работниках аппарата судов;
— обеспечена информация о времени и порядке работы судов, о движении
дел и заявлений в суде, включая информацию о времени и месте их рассмотрения, об отложении и о приостановлении;
— создана информационная система, гарантирующая общедоступность судебных приговоров, решений и др.
Все это позволяет не только гражданам, но и юридическим лицам получать
адекватное представление о деятельности судов, укрепляет действенность и
эффективность общественного контроля за деятельностью в судебной системы в России.
67
Глава 3. Судебная практика в сфере противодействия коррупции
3.1. Роль правового мониторинга в системе противодействия коррупции
Одной из современных юридических технологий является правовой мониторинг, под которым понимается комплексный структурный и информационноаналитический механизм анализа и оценки нормативного правового акта на
всех этапах его создания и применения. Эффективность права — одно из
ключевых средств обеспечения инновационной экономики и модернизации.
Речь идет об отказе от традиционно общего представления об актах как таковых и о формировании механизма правового регулирования, в котором сочетались бы оценки регулирующего воздействия при подготовке правовых актов, анализ корреляции между разными средствами правового воздействия и
различными элементами экономической системы, действие института правового мониторинга, разработка прогнозных оценок меняющихся правовых
циклов.
В юридической литературе справедливо указывается на необходимость
научного и учебного обеспечения такой сложной сферы, как противодействие коррупции. И здесь на первый план выдвигается в том числе такой аспект совместной работы, как формирование правовой библиотеки, создание
методологии национальных систем антикоррупционного мониторинга, результаты которого могут не только использоваться для формирования обзоров исполнения требований международных антикоррупционных конвенций,
но и работать во благо национальной системы противодействия коррупции.
Особо следует подчеркнуть, что правовой мониторинг встраивается в систему противодействия коррупции, включая антикоррупционную экспертизу. В
юридической литературе справедливо подчеркивается, что федеральные органы исполнительной власти обеспечивают выявление и устранение коррупциогенных факторов из разрабатываемых ими нормативных правовых актов,
а также из действующих нормативных правовых актов при мониторинге их
правоприменения.
68
В ходе реализации Указа Президента Российской Федерации от 13 апреля
2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и
Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы» была
проведена работа по созданию единой системы мониторинга правоприменения. При этом в последующих Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 годы и Национальном плане противодействия коррупции на 2014—2015 годы и 2016—2017 годы также особое внимание уделялось необходимости осуществления мониторинга по различным аспектам
противодействия коррупции.
Необходимо также отметить Основы государственной политики Российской
Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, утвержденные Президентом Российской Федерации (в частности, разд.
V). Подпунктом 3 п. 16 данного раздела предусмотрена организация системного мониторинга законодательства и правоприменения в целях выявления
недостатков, пробелов и противоречий в законодательстве. Необходимо подчеркнуть значимость повышения правовой культуры граждан, в том числе в
свете предотвращения коррупционных рисков. В юридической литературе
справедливо подчеркивается, что нужны позитивные действия — антикоррупционные образования, пропаганда, доступ граждан к информации о деятельности государственных органов и организаций. Это уменьшает зоны
рисков.
Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» утверждено и Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации. При этом
Правительство Российской Федерации в трехмесячный срок утвердило Методику осуществления мониторинга (постановление от 19 августа 2011 г. №
694).
В настоящее время главным вопросом полноценной реализации мониторинга
правоприменения является практическое применение теоретических и нормативных разработок, последовательная реализация названных Указа Прези69
дента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и собственно планов мониторинга, необходимо также и дальнейшее
нормативное закрепление мониторинга.
В Методике осуществления мониторинга установлены показатели, по которым обобщается, анализируется и оценивается информация о практике применения нормативных правовых актов в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов. К их числу относятся: несоблюдение пределов компетенции органа государственной власти,
государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта; неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового акта; наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов и др.
Необходимо особо подчеркнуть, что в настоящее время в субъектах Российской Федерации идет активное внедрение правового мониторинга в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Согласно проведенному Институтом законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской Федерации социологическому
исследованию (опросу) в Калужской области, большинство государственных
гражданских служащих области (64,8%) признают необходимость использования правового мониторинга для снижения коррупционных рисков. Ранжирование государственных органов с точки зрения того, какие из них наиболее
результативно могут осуществлять мониторинг коррупционных рисков на
территории области, показало, что наиболее результативно, по мнению респондентов, такой мониторинг могут осуществлять прокуратура и правоохранительные органы. Полагаем, что государственные служащие области
недооценивают возможности иных субъектов правового мониторинга, и
прежде всего — органов исполнительной власти и местного самоуправления,
а также бизнес-сообществ, общественных объединений, научных организаций.
70
В большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы, устанавливающие нормативные основы проведения правового мониторинга. Нередко в этих законах прямо закрепляется связь правового мониторинга с деятельностью по противодействию коррупции. Кроме того, часто в законы
субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции включаются
отдельные статьи или нормы, регулирующие антикоррупционный мониторинг. Но следует отметить, что как объем, так и порядок регламентации проведения антикоррупционного мониторинга в регионах значительно различаются. Более того, даже само понятие «антикоррупционный мониторинг» в
указанных законах трактуется по-разному. В отдельных субъектах Российской Федерации дефиниция «антикоррупционный мониторинг» вводится на
уровне подзаконного акта исполнительной власти. Иногда легальное определение антикоррупционного мониторинга дается даже на уровне муниципальных правовых актов.
В некоторых субъектах Российской Федерации наряду с ежегодными докладами о состоянии законодательства сложилась также практика подготовки
тематических докладов (отчетов) по результатам осуществления антикоррупционного мониторинга. Представляется, что основным недостатком методики, используемой при подготовке отчетов о результатах антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации и муниципальных
образованиях, является то, что эти отчеты по большей части носят описательный характер, правовые проблемы в них только констатируются, а пути
их решения обозначаются в самом общем виде — без указания конкретных
исполнителей и сроков. Даже если конкретные исполнители и называются,
то, как правило, отсутствуют рекомендации по решению проблем. В связи с
этим весьма остро стоит вопрос о конкретных формах использования результатов проведенного мониторинга в непосредственной деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления. В связи с этим
представляется целесообразным в соответствующих нормативных правовых
71
актах четко определять статус результатов антикоррупционного мониторинга.
Так, согласно постановлению Правительства Новосибирской области от 20
октября 2011 г. № 458-п «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга», антикоррупционный мониторинг в Новосибирской
области — это наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупциогенных факторов, коррупционных проявлений, а также мер по реализации антикоррупционной политики в Новосибирской области.
Согласно постановлению администрации Кавалеровского муниципального
района Приморского края от 15 марта 2010 г. № 108 антикоррупционный мониторинг — это наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупциогенных
факторов, а также мер реализации антикоррупционной политики.
Например, в Нижегородской области предусмотрена подготовка сводного
отчета о результатах проведения антикоррупционного мониторинга (см. постановление Правительства Нижегородской области от 23 сентября 2009 г. №
685 «Об утверждении порядка проведения антикоррупционного мониторинга
на территории Нижегородской области»).
Соответствующие положения законов субъектов Российской Федерации об
антикоррупционном мониторинге нередко получают дальнейшее развитие в
нормативных правовых актах органов исполнительной власти. Примечателен
опыт Липецкой области, где даже был принят административный регламент
исполнения государственной функции по осуществлению регулярного антикоррупционного мониторинга. Этот регламент разработан в целях повышения эффективности исполнения государственной функции по осуществлению
антикоррупционного мониторинга и определяет сроки и последовательность
действий (административных процедур) по исполнению государственной
функции.
Однако, на наш взгляд, вряд ли можно рассматривать осуществление антикоррупционного мониторинга как особую государственную функцию. Это
скорее одна из составных частей общей деятельности органов государствен72
ной власти по противодействию коррупции или же составная часть осуществления мониторинга правоприменения, поэтому представляется, что регламентация осуществления антикоррупционного мониторинга в форме административного регламента исполнения государственной функции излишне
усложняет правовую систему на уровне субъекта Российской Федерации и не
дает дополнительных преимуществ в сфере противодействия коррупции.
Отметим и иные проблемы в сфере определения органов, включенных в процесс осуществления антикоррупционного мониторинга. Так, в Кавалеровском муниципальном районе Приморского края в число органов, ответственных за представление информации по соответствующим разделам мониторинга, включены только структурные подразделения администрации муниципального района. Однако очевидно, что без информации территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти, судов и прокуратуры
невозможно объективное и всеобъемлющее проведение мониторинга.
Так, согласно п. 10 Перечню разделов антикоррупционного мониторинга,
утвержденному вышеназванным муниципальным правовым актом, анализируется информация только по делам об административных правонарушениях,
возбужденных в отношении муниципальных служащих по признакам коррупционных правонарушений, а также о дисциплинарных взысканиях, наложенных на муниципальных служащих за совершение коррупционных правонарушений. При этом нет указания на информацию об уголовных делах в отношении муниципальных служащих по фактам коррупционных преступлений.
Одновременно в ряде субъектов Российской Федерации наблюдается диаметрально противоположная позиция. В их нормативных правовых актах об
антикоррупционном мониторинге чрезмерно значительная роль уделяется
деятельности именно территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, судов. Например, во Владимирской области из 26 показателей антикоррупционного мониторинга ответственными за 16 показателей
являются в том числе федеральные структуры. Более того, из этих 16 показа73
телей за 11 полностью ответственны исключительно территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, а также областной суд. А
поскольку в тексте акта справедливо отмечается, что указанные федеральные
структуры могут быть привлечены к проведению мониторинга только по согласованию, при неполучении такого согласия провести мониторинг будет в
принципе невозможно. Еще более сложной описанная выше ситуация выглядит в отношении муниципального антикоррупционного мониторинга в указанном субъекте Российской Федерации. В правовых актах муниципальных
образований Владимирской области практически дословно воспроизводятся
положения рассмотренного выше постановления Губернатора Владимирской
области. Таким образом, органы местного самоуправления привлекают к
проведению мониторинга (хотя и с оговоркой «по согласованию») территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Соответственно и последствия здесь могут быть такими же, как и в случае с областным антикоррупционным мониторингом.
Определенным недостатком практически всех правовых актов по антикоррупционному мониторингу является то, что такой мониторинг осуществляется исключительно силами самих органов публичной власти, хотя в данных
актах иногда и указывается на использование в качестве источников информации для мониторинга сведений, поступивших от институтов гражданского
общества и граждан.
Органы прокуратуры области в данном мониторинге не задействованы, хотя
есть указание на Следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по области. И наоборот — в постановлении администрации
Палкинского района Псковской области от 22 июня 2011 г. № 376 «О порядке проведения об антикоррупционном мониторинге в Палкинском районе»
указана только прокуратура района.
Например, постановление главы округа Мурома от 14 июля 2009 г. № 1703
«О порядке проведения антикоррупционного мониторинга в округе Муром».
74
Следует учитывать, что антикоррупционный мониторинг неэффективен без
осуществления комплексного анализа всех сфер общественных отношений с
привлечением институтов гражданского общества, включая независимые организации. Проведение мониторинга с привлечением независимых экспертных организаций позволит учитывать все разнообразие сложившейся правоприменительной практики. Однако случаи их непосредственного участия в
осуществлении антикоррупционного мониторинга весьма редки. Одним из
немногих исключений здесь является Нижегородская область. Так, Торговопромышленной палате области, филиалу ВНИИ МВД России рекомендовано
оказывать аппарату Правительства Нижегородской области содействие в организации и проведении антикоррупционного мониторинга. Вместе с тем обращает на себя внимание то, что те же самые организации привлекаются к
проведению антикоррупционного мониторинга на муниципальном уровне
Нижегородской области.
Нередко в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и
муниципальных правовых актах указывается на необходимость использования в ходе антикоррупционного мониторинга социологических исследований. Полагаем, что это правильно. Однако следует отметить, что ни один акт
не содержит положений относительно методики и порядка проведения таких
социологических исследований.
Одним из немногих исключений здесь является Калужская область. Так, в
распоряжении заместителя Губернатора Калужской области — руководителя
администрации Губернатора от 2 марта 2009 г. № 116-ра закреплен не только
порядок проведения антикоррупционного мониторинга законов и иных нормативных правовых актов Калужской области (их проектов), но и порядок
проведения социологического антикоррупционного мониторинга. Более того,
детально описаны примерный гид проведения фокус-групп с гражданами в
В Указе Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» установлено, что общий проект плана мониторинга правоприменения ежегодно разрабатывается
75
Министерством юстиции Российской Федерации с учётом в том числе предложений институтов гражданского общества о ходе антикоррупционного мониторинга и примерный гид проведения личных неформализованных интервью с государственными гражданскими служащими Калужской области. Хотя следует отметить, что ряд вопросов в этих документах (примерных гидах)
носит абстрактный характер и вряд ли может помочь в проведении антикоррупционного мониторинга. Несмотря на достаточно высокое качество рассмотренного выше правового акта, органы местного самоуправления области
практически не реализуют его потенциал в собственных правовых актах.
В правовых актах применение при осуществлении антикоррупционного мониторинга отдельных видов социологических исследований ограничивается
не всегда объяснимыми условиями. Например, в городском округе Жигулевске Самарской области метод наблюдения (сбор информации с помощью
прямого и непосредственного восприятия наблюдателями событий, явлений
и процессов, а также условий, в которых они возникают и развиваются) может быть использован в отношении муниципальных служащих только по согласованию с мэром данного городского округа.
В отдельных субъектах Российской Федерации (Красноярский край) органы
государственной власти проводят антикоррупционный мониторинг деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Причем большая часть информации (по 10 позициям), необходимой для проведения такого мониторинга, запрашивается непосредственно
у органов местного самоуправления городских округов и муниципальных
районов края. Однако в нормативном правовом акте не указаны основания,
обязывающие органы местного самоуправления предоставлять соответствующую информацию. Более того, осуществление указанного антикоррупционного мониторинга по сути разовая акция, так как он проводился только в
2010 г. Но представляется, что действительно выявлять проблемы и предлагать пути их решения можно лишь путем систематического мониторинга на
основе однородных показателей.
76
В качестве примера можно привести вопрос, имеющийся в обоих гидах: «Как
Вы думаете, откуда берется коррупция?», — особенно вместе со следующим
примечанием для интервьюера: «Желательно попытаться выяснить: коррупция происходит от несовершенства человеческой природы, от того, что люди
плохие, или от того, что им приходится жить по плохим законам?»
Например, в постановлении администрации города Обнинска от 26 июня
2009 г. № 861-п «Об антикоррупционном мониторинге» вообще не предусматривается использование социологических исследований в процессе осуществления антикоррупционного мониторинга. Более того, анализ утвержденного данным постановлением порядка проведения мониторинга (состоящего из всего 10 пунктов) показывает его неполный и даже формальный характер.
Следует также еще раз подчеркнуть повышение внимания к вопросам проведения антикоррупционного мониторинга со стороны не только органов государственной власти, но и муниципалитетов. Органы местного самоуправления, принимая муниципальные правовые акты о противодействии и профилактике коррупции, могут закреплять в них положения об антикоррупционном мониторинге. Однако в целом объем таких положений еще не велик, что
требует особого отношения к этой проблеме как самих муниципальных органов, так и органов государственной власти посредством оказания соответствующей методической помощи. В юридической литературе отмечается, что
одним из оптимальных механизмов могло бы стать и издание на уровне
субъекта Российской Федерации модельных муниципальных правовых актов
с обязательным последующим мониторингом муниципального нормотворчества, в том числе с использованием региональной системы учета муниципальных нормативных правовых актов.
В ряде правовых актов субъектов Российской Федерации содержатся рекомендации органам местного самоуправления по нормативному закреплению
антикоррупционного мониторинга, необходимости его проведения, а также о
предоставлении региональным органам власти информации, связанной с
77
проведением антикоррупционной экспертизы актов и антикоррупционного
мониторинга, и оказании содействия в проведении социологических опросов
населения муниципальных образований и муниципальных служащих. При
этом можно выделить два варианта рекомендаций органам местного самоуправления по нормативному закреплению антикоррупционного мониторинга. В первом варианте органам местного самоуправления предлагается самостоятельно разработать порядок проведения антикоррупционного мониторинга на уровне муниципальных образований, во втором — использовать
утвержденный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации правовой акт о порядке проведения антикоррупционного мониторинга
как примерный для муниципальных образований.
Именно этот вариант представляется нам наиболее предпочтительным, поскольку предусматривает осуществление мониторинга на основе единых
критериев и показателей. В свою очередь, это позволяет проводить сравнительную характеристику и общую оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления всех муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации в сфере противодействия коррупции.
В целом же следует отметить, что для многих муниципальных образований,
особенно для сельских поселений, осуществление антикоррупционного мониторинга является весьма сложным и затратным. Это связано в том числе с
малой численностью штатов органов местного самоуправления, нехваткой
кадров, недостатком финансовых средств, организационно-технических возможностей и т.п. Возможно, именно поэтому в отдельных муниципальных
образованиях отказываются от проведения систематического антикоррупционного мониторинга.
Проведенный анализ правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов в сфере организации и проведения антикоррупционного мониторинга показал, что данная деятельность разрозненна,
осуществляется на основе неоднородных показателей, что существенно за78
трудняет обобщение результатов проведенного мониторинга, выявление
схожих проблем применения соответствующих актов, выработку предложений по совершенствованию нормативного регулирования.
Так, в одном из муниципальных районов Тюменской области спустя лишь
полгода после принятия постановления администрации Голышмановского
муниципального района от 1 июня 2009 г. № 696 «О мониторинге состояния
и эффективности противодействия коррупции (антикоррупционном мониторинге) в Голышмановском Муниципальном районе» оно было признано
утратившим силу. См. постановление администрации Голышмановского муниципального района от 21 января 2010 г. № 57 «О признании утратившим
силу постановления администрации Голышмановского муниципального района от 1 июня 2009 г. № 696».
Одним из способов совершенствования правовой регламентации и эффективного осуществления антикоррупционного мониторинга является встраивание его в общую систему правового мониторинга.
По такому пути уже пошли отдельные субъекты Российской Федерации. Как
уже отмечалось, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления принимается значительное
число нормативных правовых актов в сфере правового мониторинга. При
этом подчеркнем, что в этих актах особо выделяются такие цели, как «выявление в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов и их последующее устранение» (Ставропольский край), «предложения о мерах по
повышению эффективности правоприменения» (Вологодская область). Однако это только первые шаги, и пока антикоррупционный мониторинг еще
только встраивается в механизм правового мониторинга даже в этих субъектах Российской Федерации. Следующим шагом стала разработка на федеральном уровне методических рекомендаций по мониторингу правоприменения в сфере противодействия коррупции.
Методические рекомендации по мониторингу правоприменения в сфере противодействия коррупции разработаны с учетом рассмотренных выше Указа
79
Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 и постановления
Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694 4. Как уже
отмечалось, в Методике осуществления мониторинга правоприменения,
утвержденной данным постановлением, уже прямо установлены показатели,
по которым обобщается, анализируется и оценивается информация о практике применения нормативных правовых актов в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов. Однако
этим не исчерпываются возможности применения методики в антикоррупционных целях. Значительная часть иных показателей методики также может
быть применена в данных целях. Несомненным достоинством методики является и ее универсальность, а следовательно, возможность ее применения ко
всем отраслям и подотраслям законодательства. При этом для использования
исключительно в целях антикоррупционного мониторинга методика может
быть дополнена новыми положениями.
Так, постановлением Губернатора Ставропольского края от 5 августа 2011 г.
№ 569 утверждено Положение о мониторинге законодательства Ставропольского края. В свою очередь, приказом Министерства сельского хозяйства
Ставропольского края от 20 июня 2011 г. № 199 утвержден Порядок проведения мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Российской Федерации и Ставропольского края в сфере деятельности Министерства
сельского хозяйства Ставропольского края.
3.2. Судебная практика по вопросам нарушения запретов и ограничений,
неисполнения обязанностей, установленных
в целях противодействия коррупции
Действующее законодательство не предусматривает легальных понятий таких способов правового регулирования, как «ограничение» и «запрет». Более
того, вопрос о соотношении этих категорий в юридической литературе до
сих пор является дискуссионным: одни ученые считают правовые ограниче80
ния разновидностью запретов, другие рассматривают их в качестве неполных
правовых запретов, третьи либо разграничивают правовые запреты от правовых ограничений, либо их отождествляют. Общим знаменателем данных понятий является то, что они нацелены на упорядочивание различных видов
отношений, составляющих предмет той отрасли права, в нормах которой они
установлены.
Исследуя природу правовых запретов, в частности, С.С. Алексеев указывает
на справедливый характер правовых запретов именно как на необходимый
элемент обеспечения правопорядка; с их помощью закрепляются общественные отношения, определяются важнейшие стороны государственной и гражданской дисциплины, непреложный минимум нравственных требований,
границы дозволенного и недозволенного в поведении граждан и действиях
государственных органов. С.С. Алексеевым также было выявлено, что запреты в ряде случаев бывают не явными, а запретами-принципами. Указанное
понимание запрещающего нормативного предписания может быть применимо в том числе к доктринальному обоснованию использования запретов в
рамках антикоррупционных стратегий государства.
Понятие запрета в юридических словарях рассматривается как способ правового регулирования, представляющий собой государственно-властное веление, указывающее на недопустимость определенного поведения под угрозой
наступления ответственности, закрепляющее юридическую невозможность
реально возможного поведения, причиняющего ущерб интересам личности и
государства. Вышеизложенное позволяет заключить, что запреты — это закрепленные нормами права предписания, не позволяющие конкретному
субъекту совершать перечисленные законом действия под угрозой применения мер государственного принуждения.
Ограничения, в свою очередь, представляют собой установленные нормами
права обстоятельства, при наличии или возникновении которых соответствующие субъекты ограничены в реализации прав.
81
Что касается конституционно-правовых запретов и ограничений, то они, являясь важнейшими юридическими способами охраны свобод человека и
гражданина, действуют в интересах стабильного развития общества, безопасности граждан Российской Федерации, воздействуют на поведение людей путем установления участникам правоотношений меры ответственности
за различные виды правонарушений, обязывают людей подчиняться тем правилам поведения, которые установлены в обществе.
Относительно пределов вводимых государством запретов и ограничений
следует отметить, что они не должны выходить за рамки, предусмотренные
ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, и нарушать принципы равенства, разумности и соразмерности, что коррелирует требованиям справедливости.
Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, при регулировании общественных отношений федеральный законодатель связан конституционным принципом соразмерности и
вытекающими из него требованиями адекватности и пропорциональности
используемых правовых средств; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими
прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы
на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; даже имея цель воспрепятствовать злоупотреблению правом,
он должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные конституционно признаваемыми целями таких ограничений меры
(определения от 12 мая 2006 г. № 155-0, от 4 декабря 2003 г. № 456-0; постановления от 24 июня 2009 г. № 11-П, от 14 ноября 2005 г. № 10-П и др.).
Иными словами, при регулировании общественных отношений федеральный
законодатель должен учитывать принципы пропорциональности и соразмерности вводимых мер конституционно значимым целям и их согласованности
с системой действующего правового регулирования, устанавливая баланс
между публичным и частным интересами.
82
Запреты и ограничения присущи и государственной службе. Согласно нормам Указа Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226 «О
Национальном плане противодействия коррупции на 2014—2015 годы»
определены актуальные темы для научных исследований, одной из которых
является формирование в целях противодействия коррупции системы запретов, ограничений и обязанностей, в том числе в отношении коммерческих организаций. Таким образом, закрепление в законодательстве запретов и ограничений является своего рода специальным административно-правовым
средством противодействия коррупции.
Как отмечается в юридической литературе, назначение запретов состоит
именно в том, чтобы обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов, установить
препятствия возможному злоупотреблению государственных служащих, создать условия для независимости служебной деятельности и вместе с тем гарантировать обеспечение государственным служащим их гражданских прав.
Под ограничениями при этом следует понимать установленные нормами
права запреты совершения конкретно определенных действий, а под обязательствами — установленные для государственных служащих пределы, выйти за которые нельзя.
Противоправность коррупционного поведения государственных служащих
обусловила необходимость применения различных правовых средств, регламентирующих посредством установления запретов, ограничений и обязываний поведение государственных служащих, как в служебное, так и во внеслужебное время.
В теории административного права и в законодательстве запреты, ограничения и обязанности на государственной службе рассматриваются как существенный элемент государственно-служебного правопорядка.
В связи с тем, что в настоящее время эти установления находятся в центре
общественного внимания, в правоприменительной плоскости возникают вопросы об определении границ правового регулирования, в том числе целесо83
образности дальнейшего расширения и усиления указанных запретов, ограничений и обязанностей, а также оптимальности применяемых в их рамках
мер.
По поводу конституционности вводимых ограничений и запретов для госслужащих согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации
специфика государственной службы как профессиональной деятельности по
обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет правовой статус государственных служащих, исходя из особенностей
которого, обусловленных характером выполняемой ими деятельности и
предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, законодатель
вправе в рамках своей дискреции определять с помощью специального правового регулирования права и обязанности государственных служащих,
налагаемые на них ограничения, связанные с государственной службой, а
также предоставлять им соответствующие гарантии с учетом задач, принципов организации и функционирования того или иного вида государственной
службы (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 2
апреля 2009 г. № 472-0-0 и от 19 января 2011 г. № 48-0-0). Таким образом,
установление для государственных служащих запретов согласуется с принципами организации и функционирования государственной службы, особым
правовым статусом государственных служащих и не может рассматриваться
как нарушающее баланс частных и публичных интересов и права заявителя.
В юридической литературе ограничения подразделяют на следующие общие
группы:
— связанные с поступлением на государственную службу и прекращением
государственной службы;
— связанные с прохождением государственной службы;
— связанные с исполнением действующими и бывшими государственными
служащими антикоррупционного законодательства.
В развитие требований Конвенции ООН против коррупции, рекомендаций
ГРЕКО, ОЭСР, других международных организаций в Российской Федера84
ции был принят ряд законодательных актов, существенно расширяющих
сферу использования антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей.
Если раньше такие запреты, ограничения и обязанности устанавливались
преимущественно в отношении государственных служащих, то в настоящее
время они распространяются на все более широкий круг лиц: муниципальных служащих, работников государственных корпораций, компаний, фондов,
иных организаций, занятых в сфере оказания общественно значимых услуг.
Законом № 273-ФЗ, коррелирующим с законодательством о государственной
(ст. 14—18, 20 Закона № 79-ФЗ) и муниципальной службе (Закон № 25-ФЗ),
предусмотрен достаточно широкий перечень как общих и специальных запретов, ограничений, обязанностей и требований к служебному поведению
государственных и муниципальных служащих (п. 6 ч. 1 ст. 7, ст. 8, 8.1, 11, 12,
12.1, 12.3 Закона № 273-ФЗ, ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 64.1, 349.1 Трудового кодекса Российской Федерации).
Вышеназванными законодательными и другими нормативными правовыми
актами установлены следующие ограничения и запреты, налагаемые на
гражданина, замещающего должность государственной или муниципальной службы:
— состоять в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья,
сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с
гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы
связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного
из них другому; замещение ими других должностей в органах государственной и муниципальной власти;
— заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм;
№ 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государ85
ственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера» и др.
В качестве примера можно указать ограничения, налагаемые на медицинских
и фармацевтических работников при осуществлении ими профессиональной
деятельности (им запрещено принимать от производителей лекарств подарки,
денежные средства, в том числе на оплату развлечений, проезд к месту отдыха и т.д.).
Следует иметь в виду, что в законодательстве о муниципальной службе
предусматриваются менее строгие ограничения. Так, например, муниципальный служащий может иметь гражданство иностранного государства —
участника международного договора Российской Федерации, в соответствии
с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе.
— заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;
— быть поверенным или иным представителем по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное
не предусмотрено федеральными законами;
— получать гонорары за публикации и выступления в качестве лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, должность главы муниципального образования, муниципальную должность, замещаемую на постоянной основе;
— получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей
не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений,
отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических
лиц;
— входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительствен86
ных организаций и действующих на территории Российской Федерации их
структурных подразделений, если иное не предусмотрено международными
договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств,
международными или иностранными организациями;
— разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным
законом к информации ограниченного доступа, ставшие такому гражданину
известными в связи с выполнением служебных обязанностей;
— открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и
ценности в иностранных банках, расположенных за пределами Российской
Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 7 мая
2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь
счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ), владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.
При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и
лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или
договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями.
Что касается обязанностей, возлагаемых на государственных и муниципальных служащих, то они касаются:
87
— уведомления об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;
— принятия мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;
— уведомления своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно;
— представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Утрата доверия как крайняя мера дисциплинарной ответственности, влекущая за собой увольнение с государственной службы, предусматривается за
тяжкие правонарушения (ст. 13.1 Закона № 273-ФЗ, ст. 59.2 Закона № 79-ФЗ,
ст. 14.1, 15 Закона № 25-ФЗ). За иные правонарушения применяются взыскания, не связанные с прекращением служебных отношений.
Лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную
должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными
законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае:
— непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является;
— непредставления лицом сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;
— участия лица на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
88
— осуществления лицом предпринимательской деятельности;
— непредставления лицом сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;
— вхождения лица в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
В действующем российском законодательстве (как в антикоррупционном, так
и в трудовом) отсутствует легальное понятие «утрата доверия». В основном
данное понятие раскрывается через конкретный перечень обстоятельств, и
его коннотация связана с оценочным характером, что несет в себе определенный риск усмотрения представителя нанимателя (работодателя), проявляющийся в возможности уволить сотрудника с замещаемой должности за
предполагаемое совершенное коррупционное правонарушение.
Отсутствие целостного подхода к уяснению сути содержания понятия «утрата доверия» не способствует единству складывающейся судебной и правоприменительной практики.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Калужского областного суда от 20мая 2013 г. по делу 33-1173/13 было оставлено без изменения решение Калужского районного суда Калужской области
от 21 февраля 2013 г. в части восстановления на работе А. в должности
начальника отдела естественных монополий и финансовых рынков, уволенного с должности в связи с утратой доверия вследствие несоблюдения ограничений и запретов, установленных в целях противодействия коррупции. Основанием для увольнения явились полученные сведения о том, что он, нахо89
дясь на рассматриваемой должности, является учредителем и руководителем ООО <...>. Истец полагал увольнение незаконным, поскольку свою долю в
уставном капитале названного общества он продал до принятия на службу
в Управление Федеральной антимонопольной службы по Калужской области, в то же время он сложил с себя полномочия директора общества.
Вместе с тем отсутствие нотариального удостоверения сделки, направленной на отчуждение доли А. в уставном капитале общества, не производилось, в ЕГРЮЛ изменения, связанные с продажей доли, не вносились. Более
того, в отчетных документах общества, представляемых в налоговые органы и территориальный орган Фонда социального страхования Российской
Федерации, в качестве руководителя ООО <... > был указан А.
Гражданское дело по иску А. к администрации Фурмановского муниципального района об отмене дисциплинарного взыскания, взыскании премиального
вознаграждения и компенсации морального вреда, рассмотренное в 2012 г.
Фурмановским городским судом Ивановской области, было мотивировано
тем, что распоряжением администрации Фурмановского муниципального
района начальнику отдела муниципального контроля А. был объявлен выговор за предоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера за 2011 г. на себя и своего несовершеннолетнего
сына с грубым нарушением установленного законодательством срока. Основанием для принятия указанного распоряжения явился протокол заседания
комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации Фурмановского муниципального района и урегулированию конфликта интересов. Не согласившись с наложенным на нее
дисциплинарным взысканием, А. обратилась в суд с иском, в котором, с учетом изменения исковых требований, просила отменить указанное дисциплинарное взыскание, взыскать с администрации Фурмановского муниципального района в ее пользу премиальное вознаграждение по результатам работы
в третьем квартале 2012 г. в размере 7500 руб. и компенсацию морального
вреда в размере 50 тыс. руб.
90
Исследовав фактические обстоятельства дела и доказательства, представленные сторонами, суд пришел к выводу о том, что А. действительно
были нарушены сроки предоставления сведений о доходах, в связи с чем к ней
было применено дисциплинарное взыскание. Установив виновность действий
А., суд определил и то, что дисциплинарное взыскание в виде выговора было
наложено на нее с нарушением срока применения дисциплинарных взысканий,
а потому было признано судом незаконным и отменено. На основании изложенных в решении обстоятельств суд согласился с требованиями истца о
взыскании с ответчика премии по итогам работы в третьем квартале 2012
г. и компенсации морального вреда, однако, с учетом степени моральных и
нравственных страданий, уменьшив ее размер. Решением суда исковые требования удовлетворены частично: распоряжение главы администрации
Фурмановского муниципального района об объявлении начальнику отдела
муниципального контроля А. выговора за предоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2011 г.
на себя и своего несовершеннолетнего сына с грубым нарушением установленного законодательством срока признано незаконным и отменено; с администрации Фурмановского муниципального района в пользу истца взыскано премиальное вознаграждение по результатам работы в третьем квартале 2012 г. в размере 7500 руб. и компенсация морального вреда в размере
1000руб., всего 8500руб.
В свою очередь, Судебная коллегия по гражданским делам Челябинского областного суда в апелляционном определении от 21 января 2014 г. № 11464/2014 выносит по делу с тождественным предметом противоположное
решение об удовлетворении исковых требований А., обратившегося в суд с
иском к Главному управлению Министерства внутренних дел Российской
Федерации по Челябинской области (по тексту — ГУ МВД Российской Федерации), отделу Министерства внутренних дел России по Октябрьскому
району Челябинской области (О МВД России по Октябрьскому району) о
признании незаконными приказа о привлечении к дисциплинарной ответ91
ственности и приказа об увольнении, восстановлении на службе, взыскании
среднего заработка за время вынужденного прогула в размере 108 271, 68
руб., расходов по оплате юридических услуг в размере 2500руб. и восстановлении А. в должности старшего инспектора дорожно-патрульной службы
группы дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения ОМВД России.
Было установлено, что приказом начальника А. был привлечен к дисциплинарной ответственности в виде увольнения за грубое нарушение служебной
дисциплины, выразившееся в указании недостоверных сведений в справке о
доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера федерального государственного служащего за 2012 г. и в связи с утратой доверия. Основанием к изданию данного приказа послужили результаты служебной проверки. Основанием для увольнения являлось заключение по материалам служебной проверки от 3 июля 2013 г., которой установлено, что 20
февраля 2013 г. А. представил в кадровое подразделение ОМВД России по
Октябрьскому району Челябинской области справку о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера федерального государственного служащего за 2012 г., в которой не указал сведения о полученном
им в 2012 г. доходе от продажи личного автомобиля ВАЗ-21061 в сумме 33
тыс. руб.
Приказом ОМВД России по Октябрьскому району Челябинской области А.
был уволен из органов внутренних дел по п. 6 ч. 1 cm. 82 Федерального закона
от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
(в связи с грубым нарушением служебной дисциплины) 12 августа 2013 г.
В решении суда было отмечено, что работодателем не была учтена личность работника и его отношение к труду, тяжесть проступка и обстоятельства, при которых он был совершен.
В апелляционной жалобе ОМВД России по Октябрьскому району просил решение суда отменить и принять новое решение, указав, что истцом признан
92
факт совершения проступка, являющегося грубым нарушением служебной
дисциплины, работодателем соблюден порядок увольнения, при наложении
дисциплинарного взыскания учтена тяжесть проступка и обстоятельства
его совершения.
Суд в соответствии с обстоятельствами дела установил, что А., состоящий в должности старшего инспектора дорожно-патрульной службы группы дорожно-патрульной службы ГИБДД ОМВД России по Октябрьскому
району, действительно совершил дисциплинарный проступок — не указал
после подачи справок о доходах доход в размере 33 тыс. руб. от проданного
автомобиля ВАЗ-21061, о чем сообщил начальнику ОРЛС ОМВД России по
Октябрьскому району Челябинской области Б., после чего им были внесены
соответствующие уточнения в декларацию.
В своем решении суд указал: в связи с тем, что А. до заседания аттестационной комиссии были внесены уточнения в декларацию, сумма дохода в размере 33 тыс. руб. значительно ниже дохода по основному месту работы
истца, наказание в виде увольнения не соответствует тяжести совершенного проступка. При рассмотрении дела работодателю необходимо было
представить доказательства, свидетельствующие не только о том, что
работник совершил дисциплинарный проступок, но и о том, что при наложении взыскания учитывались тяжесть этого проступка и обстоятельства, при которых он был совершен (ч. 5 ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации), а также предшествующее поведение работника, его отношение к труду.
Вмененное дисциплинарное взыскание в виде увольнения не отвечало принципам соразмерности, справедливости и законности, в связи с чем А. был восстановлен в прежней должности. Данный вывод суда соответствует обстоятельствам дела и разъяснениям, данным в п. 53 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации».
93
Кассационным определением Московского городского суда от Смарта 2013
г. № 4г/2-1833/13 в передаче кассационной жалобы, поданной на судебные
акты по делу о восстановлении на работе, взыскании заработной платы за
время вынужденного прогула, компенсации морального вреда, для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано, так как
истец представил заведомо неполные сведения о своих доходах, процедура
увольнения истца ответчиком не нарушена.
Из представленных документов следует, что Б. проходил федеральную государственную гражданскую службу в должности начальника отдела организации прибрежного рыболовства и внутренних водоемов Управления организации рыболовства Росрыболовства; приказом от 15 февраля 2012 г. № 49-л
действие служебного контракта с Б. прекращено, Б. освобожден от занимаемой должности и уволен в связи с утратой доверия по причине представления гражданским служащим заведомо неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (п. 1ч. 1
ст. 59.2 Закона № 79-ФЗ). Основанием для увольнения послужило решение
комиссии Росрыболовства по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, которой было установлено представление Б. неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В частности, было выявлено, что в период службы в Росрыболовстве у Б. имелись счета банковских карт, на которые производились
безналичные зачисления денежных средств от физических лиц, однако в личном деле Б. названные сведения отсутствуют.
При этом, как показывает практика, государственный служащий зачастую
предоставляет недостоверные или неполные сведения не только о себе, но и о
своем супруге (своей супруге).
Московский городской суд апелляционные жалобы оставил без удовлетворения (апелляционное определение Московского городского суда от 24 октября
2013 г. по делу № 11-35338), поскольку истец, являясь государственным
94
гражданским служащим, представил заведомо неполные сведения о своих
доходах и доходах своей супруги, что являлось основанием для увольнения его
в связи с утратой доверия.
Как следует из материалов дела, Т.В. обратился в суд с иском к Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы Российской Федерации по
крупнейшим налогоплательщикам о признании увольнения незаконным, восстановлении на работе, оплате времени вынужденного прогула.
В обоснование своих требований истец ссылался на то, что проходил федеральную государственную гражданскую службу в должности главного государственного налогового инспектора отдела регулирования задолженности
и обеспечения процедур банкротства. Вместе с тем действие служебного
контракта с ним прекращено, истец освобожден от занимаемой должности и уволен в связи с утратой доверия по причине представления гражданским служащим заведомо неполных сведений о своих доходах, об имуществе
и обязательствах имущественного характера (п. 1 ч. 1 ст. 59.2 Закона №
79-ФЗ). Свое увольнение истец считает незаконным и необоснованным, поскольку срочных обязательств, подлежащих указанию в справке о доходах,
его супруга Т.Р. фактически не имела.
По результатам проведенной проверки было выявлено, что Т.В. в подразд.
5.2 «Прочие обязательства» сведений о доходах об имуществе и обязательствах имущественного характера на свою супругу Т.Р. за 2009, 20/0, 2011 гг.
не указал ее обязательства имущественного характера (сведения о договорах займа, заключенных между Т.Р. и Б.), представил неполные данные в
подразд. 2.2 «Транспортные средства» и не указал наличие в собственности
автомобиля; не сообщил об открытии вклада на имя Т.Р. в ОАО «АльфаБанк»; в ОАО АКБ «Авангард» указан неверный остаток на конец года.
В сведениях на себя Т. В. указал недостоверную информацию в разд. 3 «Сведения о денежных средствах, находящихся на счетах в банках и иных кредитных организациях» о денежных средствах в банках города Москвы, а
95
именно в ОАО «АКБ «Авангард», в ЗАО «МЕТРОБАНК», в ОАО «Альфа
Банк».
Отказывая в удовлетворении иска, суд верно исходил из того, что Т.В., являясь государственным гражданским служащим, представил заведомо неполные сведения о своих доходах и доходах своей супруги, указанное обстоятельство являлось основанием для увольнения истца в связи с утратой доверия. При этом должность истца включена в перечень должностей, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах.
Утверждение в апелляционной жалобе о том, что суд не дал оценку доказательствам, представленным истцом и третьим лицом относительно расхождений сведений в декларациях, поданных Т.В., не влечет отмену решения,
поскольку сводится к изложению обстоятельств дела, переоценке обстоятельств и доказательств по делу; по мнению судебной коллегии, доказательства оценены по правилам ст. 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, оснований для переоценки судебная коллегия не
усматривает.
Давая оценку доводам истца о том, что он не знал и не мог знать о недостоверных сведениях, переданных его супругой Т.Р., суд верно указал в решении, что ТВ, неоднократно представлял неполные сведения о своих доходах,
об имуществе и обязательствах имущественного характера на себя и свою
супругу, не принимал мер к устранению нарушений законодательства, не
уведомлял отдел кадров о сложившейся ситуации. При этом в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 15 Закона № 79-ФЗ к основным обязанностям гражданского служащего относится в том числе предоставление в установленном
порядке сведений о себе и членах своей семьи. Нарушение требований Закона
№ 79-ФЗ давало ответчику основания для утраты доверия и, соответственно, увольнения служащего.
Случаи непредставления государственным служащим сведений, представления неполных или недостоверных сведений о доходах своего супруга (супру96
ги) достаточно распространены. Однако здесь не всегда усматривается умысел. Нередко такие ситуации возникают из-за того, что супруги формально не
разведены, однако уже не живут вместе, находятся в разных городах и др.
Отсутствие четких рекомендаций по указанной проблеме и приводит к сложностям в правоприменительной практике.
Использование законодателем такого оценочного понятия, как «полнота
представляемых сведений», также вызывает споры в правоприменительной
практике. В связи с этим суд должен оценить все обстоятельства дела.
Постановлением территориальной избирательной комиссии Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону от 25 июля 2013 г. № 55-139/03/0 И.Э.
Лютое зарегистрирован кандидатом в депутаты Законодательного Собрания Ростовской области пятого созыва по Железнодорожному одномандатному избирательному округу № 27.
О. В. Андриянченко, зарегистрированный кандидатом в депутаты по этому
же избирательному округу, обратился в суд с заявлением об отмене постановления о регистрации И.Э. Лютова кандидатом в депутаты, указав, что в
результате регистрации И.Э. Лютова кандидатом в депутаты избирательной комиссией нарушены требования Федерального закона от 12 июня
2006 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон №
67-ФЗ), закона Ростовской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Ростовской области».
Кроме того, сведения о размере и источниках доходов поданы не в строгом
соответствии с приложением № 1 к Закону № 67-ФЗ: в наименовании «Сведений...» отсутствует словосочетание «супругу и несовершеннолетним детям», этот же текст отсутствует во вводной части от имени кандидата
применительно к доходам и имуществу, изменены отдельные графы документа по сравнению с приложением № 1 к Закону № 67-ФЗ — в графе «Иное
недвижимое имущество» дополнительно указано слово «наименование», в
графе «Денежные средства, находящиеся на счетах в банках» вместо «ме97
сто нахождения (адрес) банка» написано «адрес банка», дополнительно указано «остаток счета» вместо «остаток (руб.)»; раздел «Имущество» содержит три дополнительных графы: 1) денежные средства, находящиеся
на счетах в банках; 2) акции и иное участие в коммерческих организациях; 3)
иные ценные бумаги, которые в приложении № 1 к Закону № 67-ФЗ приведены как самостоятельные графы.
Как установлено по делу, И.Э. Лютовым представлены сведения о размере и
источниках доходов, имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, о вкладах в банках, ценных бумагах и в наименовании документа «Сведения о размере и источниках доходов», и в тексте вводной части
отсутствуют словосочетания «супругу и несовершеннолетним детям»,
«доходов моих супруга и несовершеннолетних детей», «моим супругу и несовершеннолетним детям»; графы «Денежные средства, находящиеся на счетах в банках, акции и иное участие в коммерческих организациях, иные ценные бумаги» в разделе «Имущество» размещены в графе «Имущество»;
имеются некоторые изменения граф «Иное недвижимое имущество», «Денежные средства, находящиеся на счетах в банках».
То обстоятельство, что в наименовании документа «Сведения о размере и
источниках доходов» и в тексте вводной части отсутствуют словосочетания «супругу и несовершеннолетним детям», «доходов моих супруга и несовершеннолетних детей», «моим супругу и несовершеннолетним детям», не
признается судом нарушением формы, утвержденной приложением 1 к Закону № 67-ФЗ, поскольку сведения, предусмотренные федеральным законодательством, указаны кандидатом применительно к себе в полном объеме,
обязанность представления сведений о доходах и имуществе супруга и несовершеннолетних детей кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации избирательным законодательством не предусмотрена.
Размещение графы «Денежные средства, находящиеся на счетах в банках,
акции и иное участие в коммерческих организациях, иные ценные бумаги» в
98
разделе «Имущество» существенного правового значения не имеет, поскольку эта графа фактически имеется в представленных сведениях и смыслового содержания сведений не искажает; по существу эти данные относятся к
сведениям об имущественном положении гражданина.
Незначительное изменение отдельных граф документа по сравнению с приложением № 1 к Закону № 67-ФЗ (в графе «Иное недвижимое имущество»
указано дополнительно слово «наименование», в графе «Денежные средства,
находящиеся на счетах в банках» вместо «место нахождения (адрес) банка»
— «адрес банка», дополнительно указано «остаток счета» вместо «остаток (руб.)») не влияет на содержание представленных данных и не могло по
смыслу закона повлечь отказ в регистрации кандидата на основании вышеприведенных правовых норм.
На основании изложенного Верховный Суд Российской Федерации указал,
что суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что перечисленные в заявлении недостатки рассматриваемого документа не влияют
на достоверность и полноту представленной И.Э Лютовым информации о
его материальном положении (определение от 27августа 2013 г. № 41АПГ13-4).
Исходя из анализа как рассмотренных нами дел, так и неоднозначно складывающейся судебной практики выявляется и проблема малозначительности
правонарушения.
Действующая редакция Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях легальное понятие малозначительности административного правонарушения не предусматривает — оно лишь упоминается в ст.
2.9 Кодекса. Уголовное законодательство также им оперирует, но не раскрывает (ч. 2 ст. 14 Уголовного кодекса Российской Федерации).
Малозначительность административного правонарушения сформулирована
законодателем как оценочное понятие, содержание которого конкретизируется правоприменительными органами с учетом конкретных обстоятельств
рассматриваемого дела.
99
Исходя из этимологии данного понятия и анализа норм уголовного законодательства представляется возможным заключить, что малозначительность
правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и определяется исходя из конкретных обстоятельств совершения правонарушения.
Высшие судебные инстанции неоднократно пытались объяснить данное понятие. Так, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п.
18 постановления от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших
в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указал судам, что при квалификации правонарушения в качестве
малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при
отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 24 марта 2005 г. № 5 также обращал внимание на то, что малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя
формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
Конституционный Суд Российской Федерации в своей правовой позиции в
части определения малозначительности также подтвердил отсутствие сколько-нибудь значительной опасности (вреда) охраняемым общественным отношениям, а также указал на необходимость учета всех обстоятельств совершенного правонарушения (определение от 15 апреля 2008 г. № 248-0-0
«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО "Птицефабрика "Сибирская губерния" на нарушение конституционных прав и свобод ст. 2.9 и ч.
6 ст. 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).
100
Отсутствие легального определения малозначительности компенсируется
обязательным учетом судебными и иными правоприменительными органами
характера совершенного административного правонарушения и конкретными
обстоятельствами его совершения, а также отсутствием существенной угрозы
или существенного нарушения охраняемых правоотношений.
Апелляционная коллегия по гражданским делам Брянского областного суда
оставила решение Советского районного суда г. Брянска от 23 апреля 2013
г. без изменения, а апелляционную жалобу — без удовлетворения о восстановлении на работе В., взыскании заработной платы за время вынужденного
прогула в связи с увольнением с занимаемой должности на основании п. 1.1ч.
1 ст. 37, п. 1 ч. 1 ст. 59.2 Федерального закона № 72-ФЗ, ч. 5.1 ст. 11 Федерального закона № 273-ФЗ (конфликт интересов).
Обстоятельства, послужившие основанием для утраты доверия со стороны руководства, подтверждаются заключением служебной проверки,
утвержденным врио начальника Брянской таможни, в котором было указано на сложившейся конфликт интересов, выраженный, в частности, в том,
что в справке о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера гражданина, занимающего должность заместителя начальника
отдела специальных таможенных процедур Климовского таможенного поста, не были указаны сведения о денежных средствах, находящихся на счетах в банках и иных кредитных организациях, тем самым им были нарушены
требования п. 9 ч. 1 ст. 16 Закона № 79-ФЗ. Кроме того, в справке о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданина, претендующего на замещение должности федеральной государственной
службы, от 11 марта 2011 г. ив справке о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера федерального государственного
служащего от 16 апреля 2012 г. в п. 4.1 раздела 4 «Сведения о ценных бумагах» В. были указаны сведения о владении 50% доли участия ООО <... > с
уставным капиталом 10 тыс. руб., основания участия — Протокол № собрания учредителей от 12 августа 2010 г. Согласно сведениям, содержа101
щимся в Федеральной базе данных по состоянию на 23 января 2013 г. о регистрации в ЕГРЮЛ ООО <...>, В. и Б. являются учредителями в равных долях
(по 50% каждый). Общество согласно свидетельству о государственной регистрации юридического лица и выписке из ЕГРЮЛ было зарегистрировано
Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы по Брянской области 26 августа 2010 г. Документы, подтверждающие передачу В. 50процентной доли в уставном капитале в доверительное управление, в материалах проверки отсутствуют.
Кроме того, ООО <...>, учредителем которого являлся В., осуществляет
функции таможенного брокера в зоне деятельности Климовского таможенного поста, о чем истец не мог не знать, что предполагает наличие у
него личной заинтересованности и могло привести к конфликту интересов.
Принятие истцом мер по отчуждению принадлежащей ему доли в коммерческом предприятии не освобождает его от обязанностей, возложенных
должностным регламентом, и соблюдения запретов и ограничений, установленных законом для государственных гражданских служащих.
Конфликт интересов — ситуация, при которой личная заинтересованность
гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может
возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского
служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести
к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации (ст. 19 Федерального закона № 79-ФЗ).
В случае если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных)
капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия,
паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное
102
управление в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч.
бет. 11, 12.3 Закона № 27З-ФЗ).
Обязанность предоставлять сведения о доходах, обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги или супруга и несовершеннолетних детей
гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и государственными служащими является составной
частью системы антикоррупционных мер согласно нормам Закона № 273-ФЗ,
Закона № 79-ФЗ (п. 9 ч. 1 ст. 15, ст. 20), Федерального закона от 3 декабря
2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих
государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее — Закон № 230ФЗ) и иных подзаконных правовых актов.
Сведения о расходах представляются в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными
правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, законами и
иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации,
муниципальными нормативными правовыми актами, нормативными актами
Банка России и Пенсионного фонда Российской Федерации, локальными
нормативными актами государственной корпорации, иной организации, созданной Российской Федерацией на основании федеральных законов.
Установление такой обязанности согласуется с Конвенцией ООН против
коррупции и Международным кодексом поведения государственных должностных лиц, принятым 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН.
Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2014 г. № 460 «Об
утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты
Президента Российской Федерации» утверждена форма справки о доходах,
расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Порядок и процедура проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об
103
имуществе и обязательствах имущественного характера, о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и
несовершеннолетних детей, представленных лицами, замещающими или
претендующими на замещение как государственных должностей, так и
должностей федеральной государственной службы, регламентированы указами Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1066, от 21
сентября 2009 г. № 1065, от 2 апреля 2013 г. № 309.
На основании п. 2 разд. 1 Перечня должностей федеральной государственной
службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а
также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденного одноименным Указом Президента Российской Федерации от 18 мая
2009 г. № 557, к высшей группе должностей федеральной государственной
гражданской службы относятся, в частности, руководители, помощники (советники), специалисты (разд. 2 Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574).
Порядок предоставления сведений о доходах и формы справок о доходах,
имуществе и обязательствах имущественного характера предусмотрен указами Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной
государственной службы, и федеральными государственными служащими
сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», от 18 мая 2009 г. № 558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и
лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации,
сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».
104
Согласно подп. «а» п. 1 ч. 1 ст. 7.1 Закона № 273-ФЗ в случаях, предусмотренных нормами Закона № 79-ФЗ, в целях обеспечения национальной безопасности России, упорядочения лоббистской деятельности и повышения
эффективности противодействия коррупции запрещается открывать и иметь
счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами лицам, в том числе замещающим (занимающим) государственные
должности Российской Федерации.
Статьей 3 Закона № 79-ФЗ предусмотрено переходное положение, определяющее срок, в течение которого указанные в перечне лица должны закрыть
все имеющиеся счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных
средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами
территории Российской Федерации, и (или) осуществить отчуждение иностранных финансовых инструментов.
Несоблюдение запрета отдельным категориям лиц открывать и иметь счета
(вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных
банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации,
владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»
(ст. 7.1 Закона № 273-ФЗ) также влечет досрочное прекращение полномочий,
освобождение от замещаемой (занимаемой) должности или увольнение в связи с утратой доверия в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами, определяющими правовой статус соответствующего лица.
Следует отметить, что перечень должностей, на которые распространяется
запрет, предусмотренный Законом № 79-ФЗ, коррелируется и полностью согласуется с перечнем должностей, предусмотренным Законом № 273-ФЗ,
обязывающим указанных лиц представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах
105
имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних
детей. Права лица, замещающего государственную должность (иного лица),
предоставляемые ему в связи с осуществлением проверки соблюдения им,
его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми запрета, установленного Законом № 79-ФЗ в части возможности дачи пояснений, в т. ч. в
письменной форме, по вопросам, связанным с осуществлением проверки,
представления дополнительных материалов и пояснений, аналогичны положениям ч. 2 ст. 9 Закона № 230-ФЗ и вышеупомянутых указов Президента
Российской Федерации № 1065, 1066.
Три месяца со дня вступления в силу данного закона (закон вступил в силу
19 мая 2013 г.).
Следует отметить, что в открытом доступе судебные дела по рассматриваемому вопросу отсутствуют — они в основном решаются на уровне комиссии
по соблюдению требований к служебному поведению государственных или
муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов без последующего их оспаривания в судебном порядке. В открытом доступе имеются дела о признании незаконным и отмене постановления либо о привлечении к административной ответственности за несоблюдение порядка представления отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации, за нарушение валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.
3.3. Анализ статистических данных Судебного департамента
Верховного Суда Российской Федерации и других правоохранительных
органов о преступлениях коррупционной направленности
По данным судебной статистики по делам коррупционной направленности за
2012—2014 гг. Судебного департамента при Верховном Суде Российской
Федерации, количество лиц, в отношении которых вступили в законную силу
106
судебные постановления по уголовным делам коррупционной направленности, в 2012 г. составило 6014 человек, в 2013 г. — 8550, а в 2014 г. — 10 784
(рис. 1).
В 2012 году наибольшее количество лиц (1371 чел.), привлеченных к уголовной ответственности за совершение преступлений коррупционной направленности, были осуждены по ч. 1 ст. 291 Уголовного кодекса Российской
Федерации (дача взятки должностному лицу, иностранному должностному
лицу либо должностному лицу публичной международной организации (в
ред. Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ) (рис. 2); в 2013 г.
наибольшее количество лиц (2428 чел.), привлеченных к уголовной ответственности за совершение преступлений коррупционной направленности,
были осуждены по ч. 3 ст. 291 УК РФ (дача взятки должностному лицу, иностранному должностному лицу за совершение заведомо незаконных действий
(бездействие) (рис. 3); в 2014 г. наибольшее количество лиц (4188 чел.), привлеченных к уголовной ответственности за совершение преступлений коррупционной направленности, также были осуждены по ч. 3 ст. 291 УК РФ
(дача взятки должностному лицу, иностранному должностному лицу за совершение заведомо незаконных действий (бездействие).
Количество рассмотренных дел
12 000
10 000
8000
6000
4000
2000
107
Осуждены
Оправданы
Прекращено дел
2012 год
2013 год
2014 год
Принудительные меры медицинского характера в отношении невменяемого
Число осужденных лиц по всем преступлениям коррупционной направленности с размером взятки до 10 тыс. руб. в 2012 г. составило 4076 человек, а с
размером взятки свыше 1 млн. руб. — 76 человек; число осужденных лиц по
всем преступлениям коррупционной направленности с размером взятки до 10
тыс. руб. в 2013 г. составило 5664 человек, а с размером взятки свыше 1 млн.
руб. — 72 человека; число осужденных лиц по всем преступлениям коррупционной направленности с размером взятки до 10 тыс. руб. в 2014 г. составило 4955 человек, а с размером взятки свыше 1 млн. руб. — 90 человек (рис.
4).
108
Анализ приведенных данных показывает, что в период 2012— 2014 гг.
наблюдается устойчивый рост количества лиц, в отношении которых вступили в законную силу судебные постановления по уголовным делам коррупционной направленности: в 2012—2013 гг. рост составил 42%, в 2013—2014 гг.
— 26%, аза период 2012—2014 гг. — 79%.
Это может свидетельствовать об определенной активизации деятельности
правоохранительных органов в сфере противодействия коррупции в рамках
доминирующего состава преступления ст. 291 «дача взятки» Уголовного кодекса Российской Федерации среди других преступлений коррупционной
направленности в 2012 г. Наибольшее число лиц привлечены по ч. 1 указанной статьи, а в 2013 и 2014 гг. — по ч. 3, что может коррелироваться с повышением уровня предварительного и судебного следствия по делам коррупционной направленности.
Наряду с этим тенденция увеличения количества лиц, осужденных по всем
преступлениям коррупционной направленности с размером взятки до 10 тыс.
руб., отмечаемая в 2013 г. по сравнению с 2012 г., в 2014 г. стала меняться в
направлении уменьшения: в 2012 г. — 4076 человек, в 2013 г. — 5664 (+
38%), а в 2014 г. — 4955 (— 13%).
Количество осужденных за преступления коррупционной направленности
109
Рис. 5. Число осужденных лиц по размеру взятки (в руб.)
В свою очередь, тенденция уменьшения количества лиц, осужденных по всем
преступлениям коррупционной направленности с размером взятки более 1
млн. руб., отмечаемого в 2013 г. по сравнению с 2012 г., в 2014 г. сменилась
тенденцией увеличения: в 2012 г. — 76 человек, в 2013 г. — 72 (— 5%), а в
2014 г. — 90 чел. (+ 25%).
По нашему мнению, это связано с тем, что после критики итогов работы правоохранительных органов за 2013 г. с тезисом о фокусировке на выявлении и
предупреждении наиболее простых коррупционных преступлений (так называемой бытовой коррупции — дача мелких взяток врачам, педагогам, сотрудникам социальных учреждений и др.) и неспособности (отсутствие специально подготовленных кадров, соответствующих методик, политической
воли и др.) осуществлять расследование и доведение до суда коррупционных
правонарушений, относящихся к так называемой элитарной коррупции, в
2014 г. правоохранительные органы акцентировали свое внимание на выявлении и пресечении проявлений элитарной коррупции.
110
Согласно информационно-аналитическому обзору Генеральной прокуратуры
Российской Федерации «Работа правоохранительных органов по борьбе с
коррупционными преступлениями в 2013 г.» ежемесячные данные, предоставленные правоохранительными органами, о числе зарегистрированных и
данные нарастающим итогом за год не совпадают.
В 2013 году ущерб от преступлений коррупционной направленности составил 25,97 млрд. руб., в 2102 г. — 20,82 млрд. руб. Это на 5,15 млрд. руб.
(24,7%) больше, чем в 2012 г. Анализ практики правоохранительных органов
показывает, что в основном выявляются малозначительные факты коррупции
(коррелируется с вышеприведенными авторами выводами на основе статистических данных Судебного департамента при Верховном Суде Российской
Федерации).
Согласно документу «Информация о результатах работы следственных органов Следственного комитета Российской Федерации по борьбе с коррупционными преступлениями в 2013 году» размер причиненного ущерба по
направленным в суд уголовным делам составил 13 192 776 тыс. руб. (в 2012
г. — 1 1 221 885 тыс. руб.).
Отдельно отметим, что в своих выводах Следственный комитет Российской
Федерации тоже приходит к выводу о том, что большая часть возбуждаемых
по материалам оперативных служб уголовных дел по ст. 204, 290—291 Уголовного кодекса Российской Федерации относится к бытовой коррупции.
В соответствии с данными «Статистическая информация о результатах работы органов федеральной службы безопасности по борьбе с коррупцией» ущерб по уголовным делам о преступлениях коррупционной направленности, в причинении которого предъявлено обвинение, составил в 2013 г. 14
551 272 тыс. руб., в 2012 г. — 25 813 328 тыс. руб. Предотвращено нанесение
ущерба государству в 2013 г. на 34 070 860 тыс. руб., в 2012 г. — на 39 343
440 тыс. руб.
Практически все правоохранительные органы отмечают, что в 2012 и 2013 гг.
в удельном весе преступлений коррупционной направленности большую до111
лю занимают преступления, которые относятся к бытовой коррупции, и
только в 2014 г. наметилась тенденция к изменению этого состояния.
Не вдаваясь в детали используемых алгоритмов статистических методик, используемых различными правоохранительными органами для подсчета причиненного и предотвращенного ущерба от преступлений коррупционной
направленности, отметим серьезные расхождения в данных, приводимых Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Следственным комитетом
Российской Федерации, Федеральной службой безопасности и другими органами. Это может свидетельствовать об отсутствии единообразного научно
обоснованного подхода к определению и трактовке перечня преступлений
коррупционной направленности, имеющихся недостатков в методике оценки
ущерба от преступлений коррупционной направленности в различных органах, что может привести к стратегическим просчетам в разработке государственной политики по противодействию коррупции, отражающейся в национальных планах по противодействию коррупции, в связи с чем возрастает
значимость экспертного подхода к разработке данной тематики.
112
Заключение
1. Правовой мониторинг не аналогичен форме государственного контроля,
осуществляемого органами исполнительной власти. Результат проведения
правового мониторинга выражается в предоставлении информации, необходимой для принятия законотворческих и управленческих решений, направленных на корректировку нормативных правовых актов и практики их реализации. При этом применение мер воздействия (обязание, принуждение, наказание) не является ни элементом, ни этапом правового мониторинга, призванного лишь выявить проблемные аспекты действия правовых норм. Рассматриваемая юридическая технология предназначена для своевременного
обеспечения актуальной информацией органов, осуществляющих такие государственные функции, как издание нормативных правовых актов и контроль
за их исполнением, но не смешивается с этой деятельностью.
2. Мониторинг процессуальных норм должен быть органично вписан в единую систему мониторинга правоприменения с учетом специфики субъектного состава и методики проведения. Вышесказанное подтверждает необходимость учета особенностей мониторинга процессуальных норм при формировании механизма мониторинга правоприменения. Проведение такой аналитико-оценочной деятельности предполагается в отношении всех отраслей
российского законодательства и сфер правового регулирования. Следовательно, рассматриваемый механизм должен быть приспособлен к осуществлению мониторинга в отношении норм не только материального, но и процессуального права. Необходимо наделение высших судов страны полномочиями по проведению мониторинга процессуальных норм на постоянной основе, т.е. изменение их статуса инициативных участников (посторонних
наблюдателей) на статус субъектов мониторинга. При таком условии отслеживание качества реализации норм процессуального законодательства перестанет иметь рекомендательный и нерегулярный характер, а будет закреплено в качестве обязательной (мониторинговой) функции государства. С организационной точки зрения в этих целях может быть эффективно задейство113
ван потенциал научно-консультативных советов, действующих как при высших федеральных судах, так и на нижестоящем уровне. В аппарате судов уже
существуют структурные единицы, отвечающие за сбор и анализ информации для проведения мониторинга.
При отсутствии законодательного акта, который возложил бы проведение
мониторинга правоприменения на представителей всех ветвей государственной власти, имеющихся в распоряжении федеральных судов полномочий недостаточно для проведения мониторинга процессуальных норм на постоянной, а не на инициативной основе. Реальное включение органов судебной
власти в непосредственное осуществление мониторинга правоприменения
позволит системно оценивать качество процессуального законодательства и
степень эффективности деятельности судебной системы с точки зрения обеспечения признанных Российской Федерацией стандартов отправления правосудия.
3. Осуществлению мониторинга судебной практики, мешает отсутствие единых методических рекомендаций. В частности, их принятие позволило бы
решить следующие вопросы:
— обозначить круг субъектов и объектов мониторинга судебной практики;
— установить четкую координацию действий между судами различных
уровней;
— разработать процедуру проведения мониторинга судебной практики;
— разработать показатели, по которым должен проводиться мониторинг;
— обозначить возможные способы внедрения результатов мониторинга судебной практики и др.
4. В настоящее время судебная практика используется не в полной мере, даже несмотря на доступность информации о деятельности судов в Российской
Федерации. При этом органы судебной власти проводят большую работу по
обеспечению единства правоприменительной практики. В этой части правовой мониторинг, представляющий собой итоги, выводы и предложения по
результатам совместной работы всех органов публичной власти, должен
114
стать дополнительным инструментом, способствующим эффективности действия российского законодательства.
Деятельность высших судебных органов по разъяснению правоприменительной практики и установлению ее единообразия (правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, постановления пленумов Верховного Суда Российской Федерации, информационные письма) в обязательном
порядке должна осуществляться в процессе внедрения результатов мониторинга как материальных, так и процессуальных норм.
Реальное (а не формальное) включение органов судебной власти в непосредственное осуществление мониторинга правоприменения позволит системно
оценивать не только качество реализации законодательства, но и степень эффективности деятельности судебной системы.
5. Принятие и практическая реализация Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»
позволили добиться повышения качества судебной деятельности, укрепили
связь судов с населением и повысили уровень доверия к судебной власти, а
также обеспечили гражданам большую доступность к средствам судебной
защиты.
Помимо этого были достигнуты также следующие цели обеспечения информационной открытости правосудия:
— раскрыты сведения о судебной системе и судах, а также основные сведения о судьях, ответственных работниках аппарата судов;
— обеспечена информация о времени и порядке работы судов, о движении
дел и заявлений в суде, включая информацию о времени и месте их рассмотрения, отложении и приостановлении;
— создана информационная система, гарантирующая общедоступность судебных приговоров, решений и др.
Все это позволяет не только гражданам, но и юридическим лицам получать
адекватное представление о деятельности судов, укрепляет действенность и
115
эффективность общественного контроля за деятельностью в судебной системы в России.
6. Наряду с судебной практикой представляется целесообразным в механизме
правового мониторинга использовать результаты судебной статистики. С одной стороны, система судебной статистики призвана повысить эффективность судопроизводства, с другой — ее основная задача заключается в повышении качества правосудия, что невозможно без совершенствования законодательства. Обобщение и анализ общедоступных источников информации
не позволил выявить результаты указанной деятельности.
Обращают на себя внимание серьезные расхождения в статистических данных, приводимых Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Следственным комитетом Российской Федерации, Федеральной службой безопасности и другими органами. Это может свидетельствовать об отсутствии единообразного научно обоснованного подхода к определению и трактовке перечня преступлений коррупционной направленности, имеющихся недостатков в методике оценки ущерба от преступлений коррупционной направленности в различных органах, что может привести к стратегическим просчетам
в разработке государственной политики по противодействию коррупции, отражающейся в национальных планах по противодействию коррупции, в связи
с чем возрастает значимость экспертного подхода к разработке данной тематики.
116
Скачать