Министерство образования и науки РФ Псковский государственный университет Кафедра государственного и муниципального управления КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА по дисциплине: Стратегическое управление муниципальными образованиями на тему: «Нормативно-правовое обеспечение в сфере муниципального стратегического планирования и управления в РФ» Выполнила студентка гр. 1015-04 Н.Ю.Кисиль № зачетной книжки 1161034 Руководитель О.Н. Копытова Работа сдана «___»___________ _____г. Псков 2015 2 Содержание Введение……………………………………………………………………….….3 Глава 1. Нормативно-правовое обеспечение в сфере муниципального стратегического планирования и управления в РФ. ..................................... 5 1.1 Основные понятия в области стратегического управления муниципальным образованием …………………………………………………5 1.2 Нормативно-правовая база в сфере муниципального стратегического планирования и управления в РФ ……………………………………………..7 1.3 Проблемы в сфере нормативно-правовой основы муниципального стратегического планирования и управления в РФ ……………………..…..14 Заключение ........................................................................................................... 16 Список использованной литературы .... Ошибка! Закладка не определена. 3 Введение Для становления экономической основы самоуправления и проведения активной местной политики необходимо формирование эффективной системы планового регулирования развития территории, основу которой составляет муниципальное стратегическое управление и планирование. После многочисленных поправок, внесенных в Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее -Федеральный закон № 172-ФЗ) при прохождении его через Государственную Думу, он стал распространять свое действие и на муниципальный уровень, поэтому система стратегического планирования в муниципальных образованиях должна быть перестроена с учетом требований данного нормативного акта. Целью контрольной работы является анализ нормативно-правового обеспечения в сфере муниципального стратегического планирования и управления в РФ. Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи: 1. дать характеристику основным понятиям в области стратегического управления муниципальным образованием; 2. проанализировать нормативно-правовую базу в сфере муниципального стратегического планирования и управления в РФ; 3. выявить проблемы в сфере нормативно-правовой основы муниципального стратегического планирования и управления в РФ. Объектом исследования является нормативно-правовая база стратегическое управление муниципальным образованием. Предметом исследования являются проблемы нормативно-правового обеспечение в сфере муниципального стратегического планирования и управления в РФ. Для достижения поставленных задач был использована нормативноправовые акты в сфере муниципального стратегического планирования и 4 управления в РФ, а также материалы журнала «Практикум муниципального управления». Структура работы включает одну главу, которая представлена тремя пунктами, а также введение, заключение, список литературы. 5 Глава 1. Нормативно-правовое обеспечение в сфере муниципального стратегического планирования и управления в РФ 1.1 Основные понятия в области стратегического управления муниципальным образованием В Федеральном законе № 172-ФЗ введено много новых понятий. Остановимся на тех из них, которые наиболее значимы для выстраивания системы документов стратегического планирования и реализации положений Федерального закона № 172-ФЗ на муниципальном уровне. Под стратегическим планированием теперь понимается деятельность участников стратегического прогнозированию, экономического планирования планированию развития и по целеполаганию, программированию Российской Федерации, социально- субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения нацио­нальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъ­ектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопас­ности Российской Федерации. Так, целеполагание приоритетов - это определение направлений, целей и социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; прогнозирование деятельность - участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, угрозах национальной безопасности Российской Феде­рации, направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; планирование понимается как деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации основных 6 направлений деятельности Правительства РФ, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания; а программирование - это деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития безопасности Федерации, Российской и обеспечения содержащихся национальной в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания. Системой стратегического планирования называется механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-правового, информационного, научно-методиче­ского, финансового и иного ресурсного обеспечения. В Федеральном законе № 172-ФЗ также содержится определение муниципального управления как деятельности органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социальноэкономического развития муниципального образования. Конечно, этот термин в подобной интерпретации введен только в целях, обозначенных в 7 Федеральном законе № 172-ФЗ, но само по себе его введение в оборот представляется интересным нюансом. Федеральным законом № 172-ФЗ вводятся периоды планирования. Так, минимальным отчетным периодом признается три года (отчетный год и два года, предшествующие отчетному), среднесрочным периодом будет считаться период, следующий за текущим годом, продолжительностью от трех до шести лет включительно, а долгосрочным - период, следующий за текущим годом, продолжительностью более шести лет. Собственно документом стратегического планирования применительно к уровню муниципальных образований предлагается считать документированную информацию, разрабатываемую, рассматриваемую и утверждаемую органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования. Каждый из перечисленных этапов стратегического планирования также находит свою расшифровку в ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ. 1.2 Нормативно-правовая база в сфере муниципального стратегического планирования и управления в РФ 1. Конституция РФ от 12.12.1993 г. распределяет полномочия, в том числе в сфере планирования между различными уровнями. В ведении РФ находятся установление основ федеральных программ в области государственного, социального и экономического развития РФ, Федеральные фонды регионального развития. 2. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131- ФЗ. ФЗ определяет полномочия органов МСУ в сфере формирования и планирования СЭР территории, в том числе принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, 8 характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти; разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации; доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры; утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности. 3. ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 года № 172-ФЗ устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования. Закон включает 14 глав и 47 статей, включая общие положения (глава 1), 9 полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ и ОМСУ в сфере стратегического планирования (глава 2), систему стратегического планирования (глава 3), документы стратегического планирования, разрабатываемые на муниципальном уровне (глава 11), мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования (гл. 12), реализация документов стратегического планирования (гл. 13), ответственность за нарушение законодательства РФ и иных нормативных правовых актов в сфере стратегического планирования (гл.14). Закон определяет горизонт планирования– от 6 лет и более (стратегическое), от 3 до 6 лет – среднесрочное. Согласно 172-ФЗ стратегическое планирование осуществляется на федеральном уровне, уровне субъекта РФ и муниципальном уровне. Система документов, разрабатываемых на муниципальном уровне – на рис. 1. 10 Система документов стратегического планирования на муниципальном уровне целеполагания планирование и мониторинг и программирование контроль прогнозирования Стратегия СЭР МО (на долгосрочный период не превышающих прогноза)* План мероприятий по реализации стратегии СЭР МО (на период реализации стратегии) Прогноз СЭР МО на долгосрочный период (каждые 6 лет на 12 и более лет) Схема территориального планирования муниципальных районов на 20 лет Среднесрочный финансовый план Прогноз СЭР МО на среднесрочный период (ежегодно на 3 года) Бюджетный прогноз МО на долгосрочный период Муниципальные программы Ежегодный отчет о результатах деятельности главы местной администрации Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности муниципальных программ Рис. 1. Система документов стратегического планирования на муниципальном уровне 4. Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (Бюджетный кодекс Российской Федерации) БК определяет полномочия участников бюджетного процесса, порядок составления бюджетов всех уровней, порядок утверждения бюджетов. Полномочия по составлению бюджетов субъектов РФ, муниципальных образований возлагаются на исполнительно-распорядительный орган. Проект бюджета составляется на трехлетний период. Процедура утверждения проекта бюджета (ст. 184.2) предусматривает, что одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются наряду с 11 основными направлениями предварительными бюджетной итогами и налоговой политики; социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год и др. документами прогноз социально-экономического развития соответствующей территории. В соответствии со статьей 173 Бюджетного кодекса РФ прогноз социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается на период не менее трех лет. Прогноз социально-экономического развития поселений разрабатывается на очередной финансовый год и плановый период. Порядок разработки Прогноза утверждается местной администрацией. Прогноз социально-экономического развития муниципального образования одобряется местной администрацией одновременно с принятием решения о внесении проекта бюджета в законодательный (представительный) орган. В пояснительной записке к прогнозу социально-экономического развития приводится обоснование параметров прогноза, в том числе их сопоставление с ранее утвержденными параметрами с указанием причин и факторов прогнозируемых изменений. Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» предусмотрено внедрение в практику бюджетного процесса применение программно-целевых методов бюджетного планирования. Т.о. расходная часть бюджета планируется с учетом долгосрочных целевых программ. Таким образом, перечень документов бюджетного планирования включает: Основные направления бюджетной и налоговой политики Прогноз социально-экономического развития МО 12 Долгосрочные целевые программы (ДЦП) Ведомственные целевые программы Трехлетний бюджет Трехлетний среднесрочный финансовый план Бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период 5. Федеральный закон «Градостроительный кодекс Российской Федерации» №190-ФЗ градостроительной от 29.12.2004 деятельности, г. полномочия определяет основы ОМСУ области в градостроительной деятельности, виды документов и порядок разработки документов территориального планирования, нормативы градостроительного проектирования, основы зонирования и планировки территории. Основными документами территориального планирования муниципальных образований являются: 1) схемы территориального планирования муниципальных районов; 2) генеральные планы поселений; 3) генеральные планы городских округов. Кроме этого предусмотрена разработка и иных документов: План реализации генплана (схемы) Правила землепользования и застройки, градостроительные регламенты Документы по планировке территории. 6. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ». Порядок определяет содержание термина «Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной 13 политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности». Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти (далее - подпрограммы). Подпрограммы направлены на решение конкретных задач в рамках государственной программы. Включает требования к содержанию госпрограммы, основания и этапы разработки госпрограммы, условия финансирования, механизм организации управления и контроля, полномочия ответственного исполнителя, соисполнителей и участников государственной программы при разработке и реализации государственных программ. Порядок включает формы текущего планирования, в частности предусматривается обязательное составление плана реализации государственной программы, разрабатываемым на очередной финансовый год и плановый период и содержащим перечень наиболее важных, социально значимых контрольных событий государственной программы с указанием их сроков и ожидаемых результатов. Порядок определяет механизм разработки плана реализации и порядок его утверждения. Методическое обеспечение: Приказ Министерства экономического развития РФ от 20 ноября 2013 г. № 690 «Об утверждении методических указаний по разработке и реализации государственных программ РФ» Методические рекомендации по заполнению формы и к разработке показателей прогнозов социально-экономического Российской Федерации (форма 2п) развития субъектов 14 Приказ Минрегиона России от 19.04.2013 № 169 «Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации» На региональном уровне правовую основу разработки программ СЭР МО образований составляют следующие акты: Законы Закон Псковской области от 06.06.2008 № 769-ОЗ «О бюджетном процессе в Псковской области» Постановления Постановление Администрации Псковской области от 27.09.2012 № 512 "О порядке разработки, утверждения, реализации и оценки эффективности государственных программ Псковской области" (в ред. постановления Администрации Псковской области от 16.12.2013 № 592) Постановление Администрации Псковской области от 19.03.2013 № 125 "Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ в Псковской области" (в ред. постановления Администрации Псковской области от 08.11.2013 № 519) 1.3 Проблемы в сфере нормативно-правовой основы муниципального стратегического планирования и управления в РФ На федеральном уровне создана система нормативно-правовых актов, регулирующих функцию планирования. Вместе с тем, следует отметить, что для обеспечения единообразного и системного подхода к социальноэкономическому планированию и прогнозированию, как на уровне субъектов РФ, так и на уровне муниципальных образований, этих документов явно недостаточно. 172-ФЗ, принятый в июне 2014 года, предусматривает полномасштабную реализации своих положений начиная с 01.01.2017 года, что потребует приведения в соответствие с нормой закона структуры и содержания документов СЭР, принятых ранее на региональном и муниципальном уровнях. Ст. 39 172-ФЗ широко трактует возможность 15 применения системы документов стратегического планирования на муниципальном уровне, ограничивая ее, в первую очередь, требованиями Бюджетного кодекса и добровольным решением органа местного самоуправления о разработке Стратегии социально-экономического развития муниципального образования и Плана мероприятий по Стратегии социально-экономического развития реализации муниципального образования. Федеральный же закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает лишь на то, что принятию бюджета на любом уровне муниципального образования должно предшествовать формирование плана социально-экономического развития. В этих условиях процесс формирования стратегических плановых документов муниципальных образований целесообразно осуществлять на основе единого подхода, закрепленного законодательством субъекта и муниципальными правовыми актами. Очевидно, что ряд положений, предусмотренных законом 172-ФЗ для уровня субъектов РФ, можно было бы распространить и на муниципальные образования. В настоящее время разрабатывается закон Псковской области «О системе документов стратегического планирования Псковской области». Последовательность, порядок разработки, утверждения документов стратегического планирования и их содержание на муниципальном уровне определяются органами местного самоуправления в муниципальных нормативных правовых актах. Таким образом, в каждом муниципальном образовании необходимо определить органы, которые будут отвечать за стратегическое планирование, и закрепить их полномочия в нормативном акте. Если определенные полномочия установлены федеральным законом, это следует продублировать в муниципальном нормативном акте. Если же муниципальному выбора, следует образованию исходить из законодательство целесообразности предоставляет право закрепления таких полномочий за конкретным органом местного самоуправления. 16 Заключение Разработать муниципальные правовые акты, определяющие порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования, а также осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования, на муниципальном уровне необходимо до 1 января 2016 г., а разработать документы стратегического планирования муниципальных образований в соответствии с планом подготовки документов стратегического планирования, который должен был быть подготовлен до 1 января 2015 г., и привести в соответствие с Федеральным законом №172-ФЗ действующие документы стратегического планирования, принятые до дня вступления закона в силу, следует до 1 января 2017 г. При подготовке муниципальных документов стратегического планирования следует обратить внимание, на то, что в Федеральном законе №172-ФЗ не закреплено четко выстроенной иерархии понятий в сфере целеполагания указанных документов – соотношения целей, направлений, приоритетов содержится и задач только документов перечисление стратегического этих терминов планирования, а применительно к конкретному документу стратегического планирования. Это может быть обусловлено тем, что законодатель не счел необходимым жестко регулировать этот вопрос на федеральном уровне, установив только, какие именно из этих понятий необходимо закреплять в определенных документах стратегического планирования (цели, приоритеты, направления, задачи, меры), и предоставил некоторую самостоятельность органам, ответственным за его разработку, в определении соотношений этих понятий и выстраивании их структуры в каждом конкретном документе в зависимости от цели принятия документа. Во избежание недоразумений при определении таких соотношений можно рекомендовать обратить внимание на ст. 7 Федерального закона №172-ФЗ, которая закрепляет такой принцип стратегического планирования 17 как его сбалансированность, под которой подразумевается согласованность всех документов стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации. 18 Список литературы 1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 2. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 июня 2014 г. N 26 (часть I) ст. 3378. 3. Конституция Российской Федерации. М 1993г. 4. Филатов О. К. Управление развитием муниципальных образований (стратегическое планирование, территориальное планирование): учебное пособие. М.: АНХ, 2007 г. 5. Жихаревич Б. С. Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России / Б.С. Жихаревич, Э. Лимонов [и др.]. - СПб.: ГП МЦСЭИ «Леон- тьевский центр», 2003. - С. 6. Герасимова В.В. Методические подходы к разработке и оценке качества муниципальной программы социально-экономического развития / В.В. Герасимова, Т.Б. Иванова // Муниципальная власть. - 2013. - № 3. - С. 48-51. 7. Закиров И. Д. Формирование стратегии развития и оценка эффективности деятельности муниципальных образований / И.Д. Закиров, И.А. Тажитдинов, В.В. Казаков // Вестник Томского университета. - 2009. № 323 - С. 254-258. 8. Вильчинская О.В. Муниципальные образования Азово- Черноморского побережья Краснодарского края: современное состояние, проблемы и перспективы устойчивого развития / О.В. Вильчинская, Е.А. Камбарова // Муниципальная власть. - 2010. - № 6. - С. 79-89. 19
