Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Томский государственный архитектурно-строительный университет» Е.В. Уфимцева ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ ГОРОДСКИМ ХОЗЯЙСТВОМ Учебное пособие Томск Издательство ТГАСУ 2014 1 УДК 338.46:658.5(075.8) ББК 65.053я7 Уфимцева, Е.В. Экономика и управление городским У88 хозяйством [Текст] : учебное пособие / Е.В. Уфимцева. – Томск : Изд-во Том. гос. архит.-строит. ун-та, 2014. – 204 с. ISBN 978-5-93057-607-8 В учебном пособии дано целостное представление о теоретических основах экономики и управления городским хозяйством, в том числе экономики и управления жилищным и коммунальным комплексами города, особенностях транспортного комплекса, потребительского рынка, строительного комплекса и социальной сферы города, системы общественной безопасности, системы услуг связи и информации города, а также финансового обеспечения развития города. Пособие предназначено для студентов, обучающихся по специальностям: 080502 «Экономика и управление на предприятии (городское хозяйство)», 080109 «Бухгалтерский учет, анализ и аудит», а также для обучающихся в бакалавриате и магистратуре по направлениям: 080100 «Экономика», 080200 «Менеджмент». УДК 338.46:658.5(075.8) ББК 65.053я7 Рецензенты: Н.Н. Минаев, д.э.н., профессор кафедры экономики и управления городским хозяйством ТГАСУ; Н.П. Золотарёв, к.э.н., доцент, директор Томского филиала Российской академии народного хозяйства и гос. службы при Президенте Российской Федерации. ISBN 978-5-93057-607-8 2 © Томский государственный архитектурно-строительный университет, 2014 © Уфимцева Е.В., 2014 ОГЛАВЛЕНИЕ Введение………………………………………………………….. 5 1. Теоретические основы экономики и управления городским хозяйством………………………………………….. 6 1.1. Предмет экономики городского хозяйства …………….. 6 1.2. Город как объект управления……………………………. 8 1.3. Состав городского хозяйства…………………………….. 18 1.4. Понятие и свойства муниципальных услуг…………….. 24 2. Экономика и управление жилищного и коммунального комплекса города……………………………………………..... 28 2.1. Значение и особенности жилищно-коммунального комплекса……........................................................................... 28 2.2. Жилищно-коммунальная реформа в России…………… 32 2.3. Жилищный комплекс города…………………………….. 39 2.3.1. Жилищный фонд ………………………………….. 39 2.3.2. Воспроизводство жилищного фонда ……………. 49 2.4. Коммунальный комплекс города……….……………….. 53 2.4.1. Организация коммунального комплекса города… 53 2.4.2. Управление коммунальным комплексом города…66 2.5. Особенности системы финансирования жилищнокоммунального комплекса…………………………………… 72 2.6. Тарифы в жилищно-коммунальном комплексе………… 77 3. Транспортный комплекс города…………………………… 94 3.1. Особенности городского транспорта …………………… 94 3.2. Основные принципы развития транспортных систем городов ………………………………………………………… 101 3.3. Система финансирования городского транспорта…....... 103 3.4. Система экономических показателей городского пассажирского транспорта …………………………………… 106 3.5. Классификация транспортных тарифов………………… 109 3.6. Управление транспортным комплексом города……....... 117 4. Потребительский рынок города…………............................. 121 3 4.1. Сущность и экономическое содержание потребительского рынка………………………....................... 121 4.2. Факторы развития потребительского рынка…………… 127 4.3. Экономические аспекты сферы торговли города……… 131 4.4. Экономические аспекты сферы общественного питания города…………………………………………………. 135 4.5. Экономические аспекты сферы бытового обслуживания города…………………………………………………………… 139 4.6. Механизмы регулирования потребительского рынка…… 142 5. Строительный комплекс города ………………………….. 144 5.1. Сущность и специфические особенности строительства города…………………………………………………………... 144 5.2. Экономические аспекты градостроительства…………... 150 5.3. Муниципальное управление градостроительством……. 152 6. Социальная сфера города…………………………………… 158 6.1. Система здравоохранения города….................................. 158 6.2. Система образования города…………………………….. 163 6.3. Система культуры и искусства города………………….. 167 6.4. Система физической культуры и спорта города……….. 170 7. Система общественной безопасности города …………….. 173 8. Система услуг связи и информации города………………. 181 9. Финансовое обеспечение развития города ……………….. 186 9.1. Экономическая роль и сущность бюджета……………... 186 9.2. Формирование доходов бюджетов на муниципальном уровне………………………………………………………….. 190 9.3. Расходы муниципальных бюджетов……………………. 194 9.4. Бюджетное планирование муниципальных финансов... 196 Заключение………………………………………………………. 201 Библиографический список…………………………………… 202 4 ВВЕДЕНИЕ В условиях реформирования российской экономики и развития рынка экономика города и муниципальное управление становятся относительно самостоятельной сферой деятельности, сферой особых отношений экономики и власти. И здесь действуют особые механизмы согласования социальных, экономических и политических интересов власти, населения и бизнеса. В целях разработки, принятия и реализации эффективных экономических решений экономика города должна пониматься как комплексное знание, как единое целое, во взаимосвязи и взаимодействии ее основных элементов. Сегодня, когда органы местного самоуправления наделены значительными полномочиями и возможностями определять направления социально-экономического развития своих территорий, чрезвычайно велика их потребность в высококвалифицированных специалистах, обладающих не только актуальными знаниями в тех или иных частных сферах экономики, права и организационного строительства, но и более широкими – комплексными – представлениями о городской экономике и закономерностях муниципального социально-экономического развития. Эти знания требуются не только муниципальным управленцам – в них нуждаются представители бизнеса, работающего в «городской среде», работники предприятий – поставщиков коммунальных и иных инфраструктурных (например, транспортных) услуг, строители, архитекторы, финансисты и др. Целью настоящего учебного пособия является оказание помощи студентам в усвоении понятия «социальноэкономическая сущность города», а также в понимании содержания и специфики экономических и управленческих отношений, возникающих в городском хозяйстве. Именно в данном контексте вопросы экономики города наиболее тесно связаны с вопросами управления муниципальным социальноэкономическим развитием. 5 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИМ ХОЗЯЙСТВОМ 1.1. Предмет экономики городского хозяйства Основу городского хозяйства формируют отрасли, обеспечивающие удовлетворение динамично меняющихся потребностей населения. Хозяйственно-экономическая система города включает целый ряд функциональных и обеспечивающих подсистем, ориентированных на достижение актуальных целей и решение поставленных задач. Среди них особое место занимает экономика городского хозяйства, которая представляет собой жизненно важную сферу обеспечения услугами населения городов. Термин «городское хозяйство» может рассматриваться в двух аспектах. В широком понимании под городским хозяйством подразумеваются вся система экономических отношений и деятельность городских органов в сферах жизнеобеспечения территории и удовлетворения коллективных потребностей населения. В узком смысле городское хозяйство – это комплекс предприятий и организаций всех форм собственности, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность в сферах жизнеобеспечения. Другими словами, городское хозяйство – это комплекс расположенных на территории города (или поселка городского типа) предприятий, организаций и хозяйств, обслуживающих материально-бытовые и культурные потребности проживающего в нем населения. Определение понятия «город (городское поселение)» законодательно в настоящее время установлено Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации 6 местного самоуправления в РФ1»: городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. На экономически активной территории города сосредоточены интересы потребителей, производителей, органов государственной и муниципальной власти. Город выступает как экономический центр, где аккумулируются, распределяются и перераспределяются финансовые, информационные и товарные потоки, созданные на его территории и поступавшие извне. Именно степень концентрации отличает город от других типов поселений. Цель изучения городского хозяйства – это поиск оптимальных решений, направленных на повышение уровня и качества жизни городского населения, благоустройство территории, охрану общественной безопасности и здоровой среды проживания городского населения. Объектом изучения городского хозяйства в целом являются конкретные социально-экономические отношения (поведение субъектов городского сообщества), складывающиеся в градообслуживающей сфере в процессе формирования, распределения и использования жизненно необходимых потребностей социума. Предмет городского хозяйства предполагает изучение качественного состояния социально-экономических отношений в системе городского хозяйства и процесс их регулирования с точки зрения эффективности реализации функций, задач и целей деятельности органов местного самоуправления. Экономика городского хозяйства изучает и объясняет причины, а также постановку и способы достижения целей развития социально-экономической системы города. 1 Федеральный закон РФ от 06.10.2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.2006 г.). 7 1.2. Город как объект управления В настоящее время под понятием «город» следует понимать исторически сложившуюся, территориально локализованную форму организации жизнедеятельности общества, основой функционирования которой является механизм городского устройства, выражающий способ взаимосвязи подсистем, составляющих территориально-административную и социальноэкономическую структуру города. Город характеризуется такими качествами, как относительная обособленность, целостность, комплексность, структурированность, подчиненность единой цели, связь с внешней средой и непрерывность. С экономической точки зрения город – это развивающаяся поселенческая социально-экономическая система с определенным образом жизни населения, позволяющая сконцентрировать и эффективно использовать интеллектуальные, управленческие, материальные, финансовые, информационно-технологические, торгово-логистические и транспортные ресурсы. Формирование и внедрение плана перспективного развития города в современном мире становится возможным при условии достижения компромисса между населением и структурами управления городом. Город как объект управления в Российской Федерации представляет собой сложную административно-территориальную единицу, в рамках которой осуществляется местное самоуправление. Муниципальное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ. Согласно ст. 131 Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. 8 Муниципальное самоуправление осуществляется населением посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, сходах граждан, собраниях граждан, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления. Таким образом, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы муниципального самоуправления, как правило, не входят в систему органов государственной власти (в том числе в Российской Федерации), но могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству. Объектом местного самоуправления является муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, все города Российской Федерации являются муниципальными образованиями, за исключением Москвы и С.-Петербурга, которые являются городами федерального значения2, что позволяет употреблять термин «муниципальное образование» как синоним слова «город». В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ГК РФ), муниципальное образование является самостоятельным участником гражданских (имущественных) правоотношений. Статус муниципального образования определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом № 131-ФЗ, законо2 На территориях городов федерального значения функционируют внутригородские муниципальные районы. 9 дательством субъектов РФ, а также уставом соответствующего муниципального образования. Муниципальные образования в России разделяются на три группы: 1) поселенческие (города, поселки, сельские населенные пункты), имеющие собственную минимально необходимую инженерную социальную инфраструктуру; 2) территориально-поселенческие, состоящие из нескольких населенных пунктов, связанных общностью инфраструктуры и хозяйственных интересов. Это могут быть сельский район или округ, город с пригородными поселками и сельскими населенными пунктами, город и окружающий его район; 3) территориальные, характеризующиеся самостоятельным ведением хозяйства на малочисленных территориях, например на хуторах или при кочевом образе жизни в условиях Крайнего Севера. Современную структуру муниципальных образований необходимо устанавливать с учетом особенностей страны: трудностей заселения Сибири, Дальнего Востока, Севера, низкой плотности населения в азиатской части страны, необходимости перераспределения средств при формировании территориальных бюджетов. Важен также социальный фактор: расселение от города до самой удаленной деревни не должно быть очень большим. Все поселения, тяготеющие к крупным городам, должны находиться в пределах их ареалов. По правовому статусу муниципальные образования в Российской Федерации классифицируются следующим образом: – городские поселения; – сельские поселения; – муниципальные районы; – городские округа. К городским поселениям в российской Федерации относятся город или поселок, в которых местное самоуправление 10 осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В состав территории городского поселка могут входить только 1 город или 1 поселок, а также (в соответствии с генеральным планом развития города) территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Административно-территориальные городские единицы классифицируются следующим образом: – города в подчинении республики; – города краевого подчинения; – города областного подчинения; – города в подчинении автономной области; – города в подчинении автономного округа; – города районного подчинения; – города городского подчинения; – район как внутригородская единица; – поселки городского типа. Наиболее существенным является различие между городскими и сельскими муниципальными образованиями, которое обусловлено отличием видов хозяйственной деятельности, формы расселения и уклада жизни в городской и сельской местности. Основными отличиями городского поселения от сельского являются численность и плотность населения определенной территории, границы поселений и статус населенного пункта в зависимости от рода занятий и условий жизнедеятельности социума. Для сельских поселений больше характерны адаптация к природной среде, преобладание сельскохозяйственных видов занятости, наличие личного подворья, определяющее стиль и образ жизни жителей, и т. д., тогда как для городов преобладающую роль играет их целевая функция. 11 Промежуточной формой между сельскими поселениями и городами являются поселки городского типа (рабочие поселки). Многие из них по мере расширения преобразуются в города. Однако наблюдается и обратная тенденция – преобразование поселков городского типа и некоторых малых городов в сельские поселения, что позволяет жителям получать ряд социальных льгот. Для выстраивания вертикали управления городскими и сельскими в РФ выделяются муниципальные районы (округа), т. е. несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территория, находящаяся вне границ поселений), объединенные общей территорией. В границах этой территории местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Административным центром муниципального района, согласно законодательству РФ, может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района. Городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Городские округа – городские поселения, которые строятся на основе городского населенного пункта и обладают полно12 мочиями муниципального района. Городской округ – тип образования, равный муниципальному району. Наделение статусом городского округа осуществляется с учетом сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения и исполнения отдельных переданных государственных полномочий. Учитывается также сложившийся статус города: – статус города районного подчинения соответствует статусу городского поселения, входящего в состав муниципального района; – статус города областного подчинения соответствует статусу городского округа; – городские муниципальные образования, как правило, наделяются статусом городского округа. Согласно законодательству Российской Федерации, наукограды и закрытые административно-территориальные единицы являются муниципальными образованиями в виде городских округов. Это позволяет им непосредственно включаться в решение задач научно-технической политики и в инновационную деятельность. В структуре городов федерального значения – субъектов Российской Федерации, имеющих свой устав и законодательство (Москва и Санкт-Петербург), могут также выделяться внутригородские территории (часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления) и муниципальные районы с главным органом управления – муниципалитетом. Муниципалитет (город с правом самоуправления) в ряде стран представляет собой совокупность выборных органов местного управления и самоуправления. Муниципалитет избирается населением соответствующих административно-территориальных единиц и рассматривается 13 в конституционном праве как публично-правовая корпорация. Как правило, она состоит из выборной коллегии во главе с мэром, бургомистром и чиновничьего исполнительного аппарата. В России муниципалитет является особым субъектом права. Однако в некоторых субъектах Российской Федерации встречаются юридические конструкции муниципалитетов, построенные по западному образцу. Так, согласно ст. 18 устава г. Томска от 22.03.2005 г. № 841, муниципалитет г. Томска, структуру которого составляют мэр, городская Дума и администрация г. Томска, является юридическим лицом. В Москве муниципалитетом называется орган местного самоуправления, включающий в себя муниципальное собрание и главу местной администрации (главу муниципалитета). Согласно закону г. Москвы от 06.11.2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (ред. от 26.12.2007 г.), исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления в Москве являются муниципалитеты, а представительными органами местного самоуправления – муниципальные собрания. Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены следующие наименования органов местного самоуправления. Представительный орган: – для муниципального района – Совет депутатов муниципального района; – для городского поселения – Совет депутатов городского поселения (Совет депутатов города, Совет депутатов поселения); – для городского округа – Совет депутатов городского округа (Совет депутатов города). Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом му14 ниципального образования и зависит от численности его населения. Высшим должностным лицом муниципального образования является Глава муниципального образования: – для муниципального района – глава муниципального района; – для городского (сельского) поселения – глава городского (сельского) поселения (глава города, поселка); – для городского округа – глава городского округа (глава города). Глава муниципального образования подконтролен только населению и представительному органу, избирается либо на муниципальных выборах, либо представительным органом из совета депутатов. Органом местного самоуправления также является местная администрация: – для муниципального района – администрация муниципального района; – для городского (сельского) поселения – администрация городского (сельского) поселения (администрация города, поселка); – для городского округа – администрация городского округа (администрация города). Местная администрация – это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, которым руководит глава администрации на принципах единоначалия. Структура местной администрации утверждается представительным органом по предложению главы местной администрации. Она может включать отраслевые, функциональные и территориальные подразделения. Главой местной администрации (в случае назначения лица на должность по контракту) является: – для муниципального района – руководитель администрации муниципального района; 15 – для городского (сельского) поселения – руководитель администрации городского (сельского) поселения (руководитель администрации города, поселка); – для городского округа – руководитель администрации городского округа (руководитель администрации города). Главой местной администрации может быть глава муниципального образования либо лицо, назначенное на должность главы администрации по контракту, который заключают по результатам конкурса на срок, указанный в уставе муниципального образования. Условия контракта для главы местной администрации в части осуществления отдельных государственных полномочий определяются законом субъекта Российской Федерации. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются его представительным органом, а в муниципальном районе (городском округе) 2/3 его части назначаются представительным органом, а 1/3 – представительным органом субъекта Российской Федерации. Условия конкурса, сведения о дате, времени и месте его проведения должны быть опубликованы. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Органы местного самоуправления принимают властноуправленческие решения на городской территории по вопросам местного значения без вертикальной подчиненности (за исключением выполнения государственных функций) и аппарата принуждения. Основные вопросы текущей и перспективной деятельности муниципального образования регулируются уставом, который 16 придает юридическую базу всем органам власти, отношениям местного самоуправления. Нормы устава отражают понятия, организацию органов управления, полномочия должностных лиц, работу с гражданами. Детализированные вопросы жизнедеятельности города регулируются другими нормативными актами. Для управления отраслями, подразделениями в администрации муниципального образования создаются специальные службы, комплектуемые из муниципальных служащих и других сотрудников. Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет бюджетов муниципальных образований. Надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами Конституции, законов и субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов осуществляют органы прокуратуры и другие уполномоченные законом органы. Согласно Закону № 131-ФЗ, за муниципальными образованиями закреплены в основном вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения, которые требуют значительных финансовых, материальных и управленческих ресурсов (работа ЖКХ, качество услуг здравоохранения, образования, культуры, благоустройство территории и др.). Это обусловливает еще большее усиление роли города, выступающего в данном случае объектом и субъектом управления, в эффективном развитии городского хозяйства в части и муниципального управления в целом. Эффективное же развитие городского хозяйства возможно лишь в условиях развития эффективной системы местного самоуправления. В данном контексте синонимом городского хозяйства можно считать муниципальное хозяйство. Общественный характер муниципального хозяйства проявляется в том, что жители города являются одновременно и за17 казчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества. С другой стороны, органы управления муниципальным хозяйством выступают в роли подрядчика, исполняющего государственные функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего, это касается функций по учету движения населения и собственности, организации повседневных контрактов с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение), и др. Организация подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства и создает базу для эффективной деятельности органов власти на всех уровнях управления. Таким образом, муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в сфере хозяйственной деятельности и в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства – общественным характером использования результатов деятельности. 1.3. Состав городского хозяйства Градообслуживающая сфера или городское хозяйство представляет собой сложный комплекс различных подотраслей, тесно связанных между собой и объединенных общей целью удовлетворения потребностей населения, объектов социальной сферы и частично градообразующих предприятий в системах жизнеобеспечения. Городское хозяйство относится к отраслям непроизводственной сферы, т. е. оно производит не материальную продукцию, а муниципальные услуги и некоторые работы. Услуги отраслей городского хозяйства обладают всеми специфическими свойствами потребительских муниципальных услуг. 18 Городское хозяйство представляет собой часть народного хозяйства, наиболее трудно адаптируемую к условиям рыночной экономики. Эти трудности связаны с особенностями самого городского хозяйства: с его комплексным характером, социальной значимостью, системой финансирования и т. п., которые надо учитывать при решении проблемы его функционирования в условиях становления рынка. Городское хозяйство можно разделить на несколько крупных комплексов (рис. 1): – жилищно-коммунальный комплекс; – транспортный комплекс; – комплекс потребительского рынка (торговля, общественное питание, бытовое обслуживание населения); – строительный комплекс (жилищно-гражданское строительство и строительная индустрия местного значения); – социальный комплекс (объекты социальной сферы относятся к городскому хозяйству в той части, в какой они являются имущественными комплексами и требуют обслуживания и ремонта); – комплекс служб, обеспечивающих общественную безопасность на территории муниципального образования; – системы управления, связи, информации и другие организации, обслуживающие городские нужды. Отрасли городского хозяйства, несмотря на существенные различия между собой, имеют общую задачу – обслуживать потребности населения того города, на территории которого они расположены. Поэтому количество предприятий городского хозяйства и их объем зависят в основном от численности населения и характера его расселения. Многообразие выполняемых городским хозяйством функций вызывает необходимость создания большого числа различных предприятий, организаций и хозяйств. Чем больше город (по численности населения, территории, количеству промышленных предприятий), тем больший объем продукции (услуг) 19 должны предоставлять предприятия городского хозяйства в расчете на одного жителя. Например, в больших городах необходима хорошо развитая сеть общественного транспорта, следовательно должна быть развита и сеть городских дорог, повышение этажности жилых зданий. В связи с этим возникает необходимость устройства лифтов, подачи на верхние этажи воды, тепла, растет потребление электроэнергии, одновременно должна быть увеличена провозная способность городского транспорта и т. д. Городское хозяйство Жилищно-коммунальный комплекс Транспортный комплекс Строительный комплекс Комплекс общественной безопасности Комплекс потребительского рынка Социальный комплекс Система управления, связи, информации и др. Рис. 1. Укрупненный состав городского хозяйства Предприятия и организации перечисленных отраслей могут относиться к разным формам собственности: государственной, муниципальной и частной. Организуют, координируют и контролируют функционирование городского хозяйства органы городской власти. Органы местного самоуправления реализуют в первую очередь властные функции, являясь управляющей структурой по отношению к объекту управления и функционируя в рамках реализации общественных интересов, отнесенных к ведению системы муниципального самоуправления. 20 Особенностями отраслей городского хозяйства являются: – высокая социальная значимость, так как практически все виды деятельности в составе городского хозяйства направлены на обеспечение потребностей городского населения; – высокий удельный вес городской (муниципальной или государственной) собственности при наличии других форм собственности в городском хозяйстве; – тесная взаимосвязь и взаимозависимость многих отраслей городского хозяйства между собой и с другими сферами деятельности на данной территории (например, водоснабжение и канализация, пассажирский транспорт и дороги, коммунальная энергетика и жилищное хозяйство и т. п.); – взаимосвязь производства и потребления услуг в составе отраслей городского хозяйства: водоснабжение и канализация, пассажирский транспорт и дорожное хозяйство, электроэнергетика и теплоснабжение и т. п.; – особый характер деятельности предприятий городского хозяйства: однородность продукции, трудность образования запасов, отсутствие или ограниченность незавершенной продукции, высокая доля вспомогательных материалов и энергии в составе издержек производства продукции и др.; – наличие естественных локальных монополий при обеспечении функционирования жизненно важных инженерноэнергетических систем города: водоснабжение и канализация, коммунальная энергетика. Отрасли городского хозяйства формируют инфраструктуру города. Градостроительный кодекс РФ подразделяет городскую инфраструктуру на инженерную (здания, сооружения), транспортную (коммуникации) и социальную. Городская инфраструктура позволяет местным ресурсам активно взаимодействовать и возобновляться в составе единой муниципальной системы. Поэтому в городах инфраструктура предполагается, но ее усовершенствование является необходимым условием сохранения и приумножения этих ресурсов. Го21 родская инфраструктура создает необходимые общие условия для нормальной деятельности всех экономических субъектов. К городской инфраструктуре относят сферы деятельности, которые не производят натурально-вещественную продукцию, а создают необходимые общие условия, без которых невозможно эффективное производство товаров и услуг в основных отраслях материального производства. Чем выше уровень развития инфраструктуры, тем быстрее и охотнее в город приходят инвестиции, прибывает рабочая сила, ускоряется экономическое развитие, улучшаются условия и качество жизни городского населения и наоборот. Традиционно в системе городского хозяйства выделяют следующие составляющие городской инфраструктуры: – производственно-хозяйственная инфраструктура (транспорт, связь, энергетическое и коммунальное хозяйство); – транспортная инфраструктура (дороги, вокзалы, порты, склады и т. п.); – организационно-институциональная инфраструктура (торговые, юридические, аудиторские, консалтинговые фирмы, рекламные агентства, бизнес-инкубаторы, бизнес-центры, технопарки и т. п.); – социальная инфраструктура (учреждения образования, здравоохранения, культуры, рекреации и спорта); – финансовая инфраструктура (банки, страховые и инвестиционные компании, пенсионные фонды и пр.); – информационная инфраструктура (информационные сети, системы связи, телекоммуникаций, справочные системы и пр.). Предприятия градообслуживающей сферы обеспечивают содержание жилищного фонда, предоставляют населению жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые и другие услуги. Одновременно они оказывают коммунальные и транспортные услуги предприятиям социальной сферы, градообразующим предприятиям, а также создают рабочие места. 22 Предприятия и организации градообразующей сферы могут представлять практически все формы собственности. Большинство этих предприятий являются малыми и средними, однако их совокупность представляет градообслуживающую сферу, являющуюся достаточно крупным работодателем. Учреждения и организации социальной сферы предоставляют населению медицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурно-спортивные и другие услуги, создают рабочие места. Значительная часть объектов социальной сферы города полностью или частично содержится за счет средств местного бюджета, хотя отдельные учреждения могут быть частными и самоокупаемыми (стоматологические клиники, плавательные бассейны, организация ряда зрелищных мероприятий и др.) и государственными (крупные объекты межмуниципального, регионального и межрегионального значения). Все системы жизнеобеспечения города локализуются в его границах. Межселенными могут быть дороги, газовые и электрические сети высокого напряжения и др. Значительная часть текущих вопросов по обеспечению нормального функционирования и финансированию системы отраслей городского хозяйства относится к компетенции муниципальных (городских) властей. Основные принципы муниципального управления комплексом городского хозяйства: – комплексность, сбалансированность и взаимосвязь в развитии подсистем городского хозяйства; – согласование направлений развития отраслей городского хозяйства со стратегией социально-экономического развития муниципального образования, региона и страны в целом; – обеспечение гарантированной стабильности, надежности, безопасности и качества функционирования систем жизнеобеспечения города; 23 – повышение социальной активности граждан в решении местных проблем, принятие жителями ответственности за качество жизни в своем городе; – приоритетность развития отрасли городского хозяйства, учет межотраслевого характера и интересов в развитии города и муниципального района; – управляемость, постоянный мониторинг эффективности реализации и социальная направленность разрабатываемых программ развития отраслей городского хозяйства. Соблюдение приведенных принципов составляет непременное условие эффективного управления социально-экономическим развитием городов. Местные органы управления, ответственные за обеспечение населения города соответствующими муниципальными услугами, должны обеспечивать координацию работы субъектов всех форм собственности, используя правовые, административные, финансово-экономические, информационные механизмы, методы управления. 1.4. Муниципальные услуги. Их свойства У всякой услуги как у материального продукта есть производитель и потребитель, отношения между которыми являются первоосновой всех экономических и социальных отношений между людьми на территории муниципального образования. Итогами муниципальной услуги как результата человеческой деятельности могут быть: – материальный продукт (вещь, изделие), который можно перемещать в пространстве и использовать в различных целях; – услуга – жизненное благо, предоставляемое конкретному потребителю (получателю) и не имеющее материальной формы; – работа, результатом которой являются некоторые специфические виды жизненных благ (построенное здание, заасфаль24 тированная улица, высаженное дерево), которые хотя и имеют материальную форму, но являются неперемещаемыми в пространстве и удовлетворяют чаще всего коллективные нужды, т. е. предоставляются неопределенному кругу потребителей. Работа обладает некоторыми свойствами и материального продукта, и услуги. Различия между материальным благом (продуктом) и услугой представлены в табл. 1. Таблица 1 Основные различия между материальным продуктом и услугой Материальный продукт Осязаемость Может быть произведен в одном месте, а потреблен в другом, порой за тысячи километров Может быть потреблен через значительное время после момента производства (за исключением скоропортящейся продукции) Существует отдельно от производителя, потребитель и производитель, как правило, не знают друг друга Обладает широкими возможностями взаимозаменяемости Качество можно измерить с помощью определенных параметров (характеристик, стандартов) Услуга Неосязаемость Где производится, там и потребляется (свойство непереносимости в пространстве) Процессы производства и потребления совпадают по времени или следует непосредственно один за другим (свойство несохраняемости во времени) Неотделима от производителя, как правило, производитель и потребитель услуги находятся в прямом контакте Как правило, не обладает свойством взаимозаменяемости (наличие одной услуги не снижает потребности в другой) Качество колеблется в широких пределах в зависимости от производителя услуги, места и времени ее оказания (непостоянство качества) Два подхода отнесения услуг к числу муниципальных: 25 1. Первый подход используется в Федеральном законе от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и в ряде других нормативных актов. В этом законе под муниципальными (государственными) услугами понимаются услуги, оказываемые гражданам органами государственной власти и местного самоуправления. Муниципальная услуга трактуется как деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителя. 2. Второй подход использован в Бюджетном кодексе РФ. В ст. 6 дано определение применительно к муниципальным услугам: муниципальные услуги – услуги, оказываемые, в соответствии с муниципальным заданием органами местного самоуправления, бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами. Здесь жестко не ограничивается статус субъекта, предоставляющего услугу, но зато выдвигается требование ее соответствия муниципальному заданию. Поскольку само муниципальное задание предполагает расходование бюджетных средств (ст. 69.2 БК РФ), получается, что критерием отнесения той или иной услуги к муниципальной в данном определении служит наличие полного или частичного бюджетного финансирования. Укрупненный перечень муниципальных услуг, оказание которых обязана обеспечить местная власть, перечислен в Федеральном законе № 131-ФЗ в качестве вопросов местного значения. Потребителями муниципальных услуг являются как жители, так предприятия и организации, обслуживающие нужды населения (например, школе или больнице нужны тепло, вода, электричество, вывоз мусора, услуги по ремонту помещений, больнице нужна стирка белья и т. д.). Перечень, объемы и качество муниципальных услуг, предоставляемых населению на территории конкретного муниципального образования, могут изменяться в широких пределах в зависимости от природно-климатических условий, социальнодемографического состава населения, финансовых возможно26 стей и др. С учетом этих факторов, органы местного самоуправления, в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 53 Федерального закона № 131-ФЗ, должны самостоятельно устанавливать по вопросам местного значения муниципальные минимальные социальные стандарты, определяющие объемы, качество и периодичность предоставления отдельных муниципальных услуг, а также нормативы расходов местных бюджетов на эти цели. Муниципальное образование обязано вести реестр муниципальных услуг. Реестр может быть укрупненным (в основном в привязке к перечню вопросов местного значения, требующих предоставления услуг) и детализированным. 27 2. ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ ЖИЛИЩНОГО И КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА ГОРОДА 2.1. Значение и особенности жилищно-коммунального комплекса Жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК) – один из наиболее значимых элементов городского хозяйства, важнейшая часть территориальной инфраструктуры. Его деятельность в значительной степени формирует жизненную среду человека – комфортность жилища, микрорайона, города, т. е. осуществляет функции жизнеобеспечения территорий. Услуги, оказываемые ЖКК, представляют собой материальные услуги непроизводственного назначения. Они делятся на услуги индивидуального и общественного потребления. По социальной значимости предприятий ЖКК можно выделить три уровня жизнеобеспечивающих систем: 1. Удовлетворение первоочередных жизненных потребностей населения (особенно в крупных городах). Прекращение функционирования любой из названных ниже служб или сбои в их работе могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации. Это электро-, тепло-, газоснабжение, водопровод и канализация, городской пассажирский транспорт, неотложная медицинская помощь и санитарно-эпидемиологические службы. Критерием выделения следующих двух уровней выступает временной фактор – необходимость пользования продукцией или услугами ежедневно или с каким-либо временным интервалом. 2. Виды деятельности ЖКК, пользование которыми потребитель осуществляет ежедневно или с периодичностью в несколько дней. Это снабжение города хлебом, обеспечение радио, телевидением, продукцией периодической печати, а также 28 функционирование предприятий торговли продовольственными товарами, уборка мусора, услуги связи. 3. Виды деятельности ЖКК, результатами которых потребители пользуются по мере необходимости. Это бытовое обслуживание населения, мелкий аварийный ремонт жилья, общественное питание. Жилищно-коммунальный комплекс – это замкнутый, внешне ограниченный и зависимый тип производства: 1) оно замкнуто на потребностях, формируемых на конкретно заданной территории; 2) оно ограничено, т. е. имеет предел, определяемый масштабами указанной потребности в соответствующих услугах на ограниченной территории; 3) оно зависимо от ряда факторов, которые формируют величину и структуру этих потребностей в каждый соответствующий период времени. Таким образом, жилищно-коммунальные предприятия не могут выступать в качестве самостоятельного производителя, определять по своему усмотрению формы, объемы и масштабы деятельности. Их функционирование жестко привязано к инфраструктуре, ограниченной пространственной и функциональной организацией города. Организационно и технически предприятия ЖКК не могут ввести на практике избирательное обслуживание клиентов, их деятельность носит обезличенный характер и обслуживает не отдельных потребителей и даже не какую-либо группу, а всю их совокупность на определенной территории. Поэтому отсутствует непосредственный контакт сторон. Должное функционирование ЖКК в значительной мере связано с другими отраслями городского хозяйства и системами народнохозяйственного уровня, необходимыми для комфортного проживания людей. Таким образом, жилищно-коммунальный комплекс – сложное многоотраслевое образование, в котором каждая от29 расль выполняет четко поставленные задачи. По своей природе ЖКК представляет собой целостную систему, а не простую сумму отдельных отраслей, т. е. это сложный конгломерат предприятий различных отраслей, тесно взаимосвязанных едиными экономическими и социальными целями и задачами. Он развивается по свойственным ему объективным законам, а территориальная целостность предопределяет необходимость комплексного подхода к формированию системы управления им. Исходя из функциональных особенностей, т. е. функций предоставления услуг, в составе ЖКК можно выделить три основных блока: 1) жилищное хозяйство – вне зависимости от формы собственности обеспечивает защиту граждан от внешних климатических воздействий; 2) системы инженерного обеспечения жилой застройки города или ресурсообеспечения – обеспечивают коммунальными услугами жителей населенных пунктов в зависимости от степени благоустроенности и комфортности жилья; 3) общегородское коммунальное хозяйство – позволяет получать доступ к услугам всему населению вне зависимости от уровня доходов. Главными целями функционирования и развития ЖКК являются: обеспечение сохранности объектов жилищного и нежилого фондов; системы водо-, тепло-, энерго-, газоснабжения и водоотведения. Жилищно-коммунальный комплекс – это крупная отрасль непроизводственной сферы, предназначенная для сохранности и улучшения использования жилищного фонда, бесперебойного обеспечения населения коммунальными услугами, необходимыми для жизни и деятельности человека, дальнейшего повышения общего уровня благоустройства и санитарного состояния городов. Предприятия ЖКК, удовлетворяя соответствующие потребности населения и других категорий потребителей, обеспечивают необходимые условия для нормальной жизнедеятельно30 сти человека и служат одной из важнейших предпосылок развития экономического потенциала и формирования имиджа городских территорий. Именно поэтому управленческая деятельность городских властей муниципального образования ориентируется на решение проблем жилищно-коммунального комплекса. К особенностям жилищно-коммунального комплекса города можно отнести следующие: 1) отсутствие у потребителя выбора исполнителей услуг и практическое отсутствие возможности отказа от их приобретения; 2) отсутствие, как правило, количественной оценки качества предоставляемых услуг; 3) отсутствие понятных для населения ориентиров оценки качества большинства жилищно-коммунальных услуг; 4) использование в ходе технологического процесса предоставления услуг сложной инженерной инфраструктуры; 5) неразрывность или строгая последовательность процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуги; 6) необходимость четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса; 7) тесная зависимость организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий. Указанные особенности требуют специального подхода к жилищно-коммунальному обслуживанию с учетом специфики местных условий при формировании нормативно-правовой базы, определяющей гарантируемый исполнителем уровень качества услуг и действенные механизмы защиты прав потребителей. 31 2.2. Жилищно-коммунальная реформа в России В ходе проведения жилищно-коммунальной реформы в России можно выделить три этапа. Первый этап реформы – 1992–1996 гг. Первую попытку радикально перестроить ЖКХ предприняли в марте 1992 г. в Москве: мэрия заключила соглашение с Агентством международного развития США о разработке программы по передаче функций управления муниципальным жильем частным компаниям. В Москве начали создавать дирекции единого заказчика (ДЕЗы), которые и стали управлять жилым фондом. В декабре 1992 г. был принят Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики». Одной из идей данного закона было появление кондоминиумов и предложение выселять из квартир злостных неплательщиков. В 1992–1993 гг. в целом ряде актов нашла выражение достаточно целостная концепция жилищной реформы в России. Её основные позиции: 1. Приватизация жилья – фактически начало реформы ЖКХ. Приватизация была добровольной и бессрочной, касалась только квартир, не налагала никаких обременений на жильцов в части содержания домов, в которых расположены квартиры. 2. Передача ведомственного жилья муниципалитетам обоснована Постановлением Верховного совета РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Одновременно муниципалитеты приняли на себя все расходы по содержанию и обслуживанию переданного ведомственного жилья. 3. Образование кондоминиумов, или ТСЖ, характеризуется принятием законов, которые должны были подключить владельцев квартир к содержанию домов и территорий общего 32 пользования: Указ Президента РФ от 23.09.1993 г. «Об утверждении Временного положения о кондоминиуме», Федеральный закон от 15.07.1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья». Таким образом, был выбран единственный вариант решения проблемы общих расходов по дому. 4. Применение жилищных субсидий для тех семей, у которых платежи за жилищно-коммунальные услуги превышали установленный порог в совокупном семейном доходе (постановление Правительства РФ от 22.09.1993 г. № 935 «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг»). 5. Формирование конкурентного рынка жилищнокоммунальных услуг (ЖКУ), разделив функции заказчика и подрядчика. В качестве службы заказчика создавались муниципальные учреждения или предприятия, консолидировавшие деньги и интересы потребителей ЖКУ и дававшие заказы компаниям, оказывающим услуги. Они должны были проводить конкурсы между компаниями, инициируя, таким образом, конкуренцию в условиях монополии муниципальных властей. В итоге уже в 1993–1996 гг.: – сложился рынок жилья, включая вторичный, но не сложился рынок ЖКУ; – дифференцировались темпы и качество продвижения реформы по городам с учетом уровня их социальноэкономического развития, системы управления городским хозяйством и наличия заинтересованных местных лидеров; – увеличилась доля платежей населения в покрытии расходов на жилищно-коммунальные услуги с одновременным увеличением финансовой разбалансированности сектора в результате снижения собираемости платежей; – не были достигнуты необходимые темпы формирования ТСЖ. 33 Второй этап реформы – 1997–1999 гг. приурочен к выходу Указа Президента РФ от 28.04.1997 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», который предусматривал ее ускорение и усиление федерального контроля за ее проведением на местах. Главным индикатором этапа является доля платежей населения в оплате за наем жилья и ЖКУ. Ее предстояло увеличить с 35 % в 1997 г. до 70 % в 2000 г. и до 100 % в 2003 г. Характерно, что рост расходов населения на оплату услуг ЖКХ не был увязан с политикой роста доходов населения. Планировалось параллельное повышение федерального лимита максимально допустимой доли расходов на жилье в бюджете семьи от 16 % до 25 %. В 2000 г. намечалось также довести до 100 % долю жилья, обслуживаемого на конкурсной основе. Главным мотивом продвижения реформы для местных властей считалась высокая доля дотаций на ЖКХ в местных бюджетах, снижать которую предполагалось за счет населения, помогая малообеспеченным гражданам жилищными субсидиями. Реализация реформы провалилась в силу своей неподготовленности, финансового кризиса 1998 г., двойной смены федерального правительства. Достижение главной цели реформы ЖКК – 100%-я оплата населением жилья – было отложено Государственной Думой до 2008 г. Снова были заморожены тарифы при росте инфляции, кризис сектора резко обострился. Третий этап реформы – с 2000 г. по настоящее время. С 2000 г. начался третий этап жилищной реформы. В 2001 г. принята федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 гг., а в ее составе – подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ». Новая редакция закона «Об основах федеральной жилищной политики», принятая в апреле 2003 г., исключила упоминание о сроке перехода на 100%-ю оплату ЖКУ населением, внесла изменения в механизм представления жилищных субсидий. 34 В период после 2003 г. можно выделит еще четыре значимых события в продвижении жилищной реформы: – принятие нового Жилищного кодекса РФ в пакете из 27 законов, решающих некоторые проблемы реформы; – создание компании РКС (Российские коммунальные системы), знаменующее приход бизнеса в ЖКХ; – развитие ипотеки, стимулирующей рынок жилищного строительства; – принятие национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Новый Жилищный кодекс РФ законодательно разрешил проблему, возникшую в ходе приватизации жилья с 1991 г., – была установлена ответственность собственника за состояние многоквартирного жилого фонда, управление им и эксплуатацию, включая системы коллективного пользования, а также обязанность проведения капитального ремонта. Собственникам были на выбор предложены три формы реализации на практике положений ЖК РФ: – путем создания ТСЖ, некоммерческой организации; – путем передачи управляющей компании; – силами самих собственников. Жилищный кодекс РФ (ст. 50) определил, что норма предоставления жилья устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов. Очередной этап в модернизации ЖКХ стартовал в 2010 г. с принятием Концепции федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010–2020 гг.» (утв. распоряжением Правительства РФ от 02.02.2010 г. № 102-р). Программа состоит из 12 разделов. Цели и задачи Программы сформированы с учетом приоритетов социально-экономического 35 развития Российской Федерации. Среди основных мероприятий Программы следует выделить: – развитие конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания жилищного фонда; – совершенствование системы управления имущественным комплексом коммунальной сферы с использованием концессионных соглашений и иных механизмов государственно-частного партнерства; – достижение финансовой устойчивости предприятий коммунальной сферы; – завершение перевода льгот и субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг в денежную форму, составляющего основу реформы ЖКК; – развитие системы ресурсо- и энергосбережения. Предполагается создать действенные механизмы реконструкции жилья, повышения эффективности и надежности работы коммунальной инфраструктуры путем ее масштабной модернизации и обновления. Ключевыми инструментами создания условий для эффективного инвестирования в коммунальную инфраструктуру в целях снятия издержек и нагрузки на бюджетную систему являются программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, переход к использованию долгосрочных тарифов и заключению концессионных соглашений. В перспективе увеличение объемов жилищного строительства является одним из важнейших механизмов решения жилищной проблемы в целом в стране и в отдельных городах. Необходимые объемы жилищного строительства должны определяться на основе городского жилищного баланса с учетом объемов выбытия ветхого и аварийного, морально устаревшего жилищного фонда, а также объемов модернизации и капитального ремонта жилищного фонда. Следующим шагом в реформировании ЖКК в России стала разработка в 2011 г. государственной программы «Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ населения России». 36 Основная цель программы – обеспечение населения доступным и качественным жильем, создание комфортной городской среды для человека и эффективного жилищно-коммунального хозяйства, формирование гибкой системы расселения населения, учитывающей многообразие региональных и национальных укладов жизни. Такая формулировка цели позволяет не только удовлетворять жилищные потребности населения, но и обеспечивает высокое качество жизни в целом. Значительная часть мероприятий программы реализуется в рамках федеральной целевой программы «Жилище», которая утверждена на период до 2015 г. В данной программе большое внимание уделено безопасности предоставляемых жилищнокоммунальных услуг, в том числе безопасности строительства и эксплуатации жилья, ужесточение экологических требований к качеству питьевой воды и очистке сточных вод. Впервые выдвинута цель по увеличению средней обеспеченности общей площадью жилья на уровне 25–27 кв. м общей площади на человека к 2015 г. и 28–35 кв. м – к 2020 г. Выполнение программы осуществляется в два этапа: 1-й этап (2012–2015 гг.) включает: – разработку нормативной базы для реализации программы; – разработку документов территориального планирования и градостроительного зонирования; – отработку механизмов координации поддержки жилищного строительства со стороны институтов развития; – развитие кредитно-финансовых механизмов жилищного строительства и коммунальной инфраструктуры; – формирование в городах с населением более 100 тыс. чел. конкурентного профессионального рынка услуг по управлению жилой недвижимостью частными организациями; – поэтапное выполнение обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, определенных федеральным законодательством. 37 2-й этап (2016–2020 гг.): – обеспечение устойчивого и эффективного функционирования всех институтов рынка жилья и жилищного строительства, обеспечивающих баланс спроса и предложения на рынке жилья; – увеличение объемов жилищного строительства; – обеспечение мер государственной поддержки обеспечения жильем установленных категорий граждан. Для мониторинга и оценки достижения стратегических целей развития жилищной сферы в городе может быть предложена следующая система дополнительных индикаторов и показателей: – количество зарегистрированных договоров найма жилого помещения в частном жилищном фонде; – доля средств, направляемых на поддержку арендного жилищного сектора в общем объеме расходов бюджета города, направляемых на улучшение жилищных условий; – энергоэффективность многоквартирных домов, кВт/ч на кв. м; – соотношение цены 1 кв. м жилья на первичном и вторичном рынках жилья в городе к среднероссийскому значению соответствующих показателей; – доля не используемых для проживания жилых помещений; – доля жилья эконом-класса в структуре годового ввода жилья; – доля площади жилых помещений, ежегодно выбывающих из состава жилищного фонда; – доля многоквартирных домов, в которых проведена комплексная модернизация; – соотношение бюджетных расходов, направленных на дотирование предприятий жилищно-коммунального хозяйства, и бюджетных расходов, направляемых на поддержку граждан при оплате жилищно-коммунальных услуг. 38 Отдельные муниципальные образования также принимают средне- и долгосрочные программы по решению проблем ЖКК, учитывающие достигнутый уровень развития ЖКК данной территории, ее национальные, социальные и экономические особенности. 2.3. Жилищный комплекс города Основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социальноэкономических условиях определяет Жилищный кодекс РФ. Закон устанавливает общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере. Жилищное хозяйство – область городского хозяйства, включающая строительство и реконструкцию жилища, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт. Это крупная отрасль непроизводственной сферы, предназначенная для сохранности и улучшения использования жилищного фонда, бесперебойного обеспечения населения коммунальными услугами, необходимыми для его жизнедеятельности, дальнейшего повышения уровня благоустройства и развития городов. 2.3.1. Жилищный фонд Важнейшим показателем национальной экономики и экономики городского хозяйства является совокупная величина жилищного фонда. Согласно ст. 19 Жилищного кодекса Российской Федерации, все жилые дома, а также жилые помещения любой формы собственности независимо от их использования, находящиеся на территории Российской Федерации, образуют жилищный фонд. 39 Жилищный фонд – совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, жилые помещения из фондов жилья для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения и иные жилые помещения, пригодные для жилья. В ст. 15 Жилищного кодекса Российской Федерации, характеризующей требования, предъявляемые к жилым помещениям, дается расшифровка понятия «пригодные для проживания». Это означает, что жилое помещение, отвечающее требованиям жилищного законодательства, должно соответствовать установленным санитарным и техническим требованиям, причем в пределах нормы предоставления жилой площади. Классификация жилищных фондов (ст. 19 ЖК РФ): 1) в зависимости от формы собственности жилищный фонд муниципального образования подразделяется: – частный жилищный фонд; – государственный жилищный фонд; – муниципальный жилищный фонд; 2) в зависимости от целей использования жилищный фонд муниципального образования подразделяется: – жилищный фонд социального использования; – специализированный жилищный фонд; – индивидуальный жилищный фонд; – жилищный фонд коммерческого использования. Частный жилищный фонд представляет собой совокупность жилых домов, находящихся в собственности: 1) граждан – индивидуальные жилые дома, квартиры и комнаты, приобретенные в собственность гражданами на основаниях, предусмотренных законодательством (полученные в дар, по наследству, купленные, построенные, например квар40 тиры в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов с полностью выплаченным паевым взносом и т. п.); 2) юридических лиц – жилье, построенное или приобретенное за счет их средств, в том числе за счет средств жилищных, жилищно-строительных кооперативов с не полностью выплаченным паевым взносом. Государственный жилищный фонд – жилые помещения, принадлежащие на правах собственности Российской Федерации или субъектам Российской Федерации, а также ведомственный фонд, находящиеся в полном хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений, относящихся к соответствующему виду собственности. Муниципальный жилищный фонд – это жилые дома и жилые помещения в других домах, находящиеся в собственности соответствующего муниципального образования (района, города, сельского поселения и др.), а также ведомственный жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений. Жилищный фонд социального использования представляет собой совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. Специализированный жилищный фонд представляет собой совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам раздела 4 ЖК РФ жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. К жилым помещениям специализированного жилищного фонда относятся: служебные жилые помещения; жилые помещения в общежитиях; жилые помещения маневренного фонда; жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения; жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев; жилые помещения фонда для вре41 менного поселения лиц, признанных беженцами; жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан. Индивидуальный жилищный фонд – жилые помещения, относящиеся к частному жилищному фонду, независимо от того, принадлежат они физическим или юридическим лицам. Основополагающим признаком индивидуального жилищного фонда считается использование соответствующих жилых помещений для проживания граждан – собственников жилья, членов их семей, иных лиц на условиях безвозмездного пользования (например, временных жильцов) либо для проживания граждан, которым жилье предоставлено юридическим лицом – собственником – на условиях безвозмездного пользования. Жилищный фонд коммерческого использования – совокупность жилых помещений, передаваемых в пользование с целью получения дохода (прибыли). В управлении жилищным фондом муниципальных образований принимают участие: – комитеты и управления социальной защиты населения – в части начисления и предоставления льгот и жилищных субсидий на оплату ЖКУ и контроля за выплатой; – жилищные комитеты и управления ЖКХ – в части учета нуждающихся в улучшении жилищных условий, распределения и предоставления муниципального жилья, контроля за его использованием и приватизацией; – комитеты и управления ЖКХ – в части обеспечения технической эксплуатации и разработки нормативной документации по переходу на новые условия оплаты жилищнокоммунальных услуг (ЖКУ); – комитеты и управления муниципальным имуществом – в части передачи в аренду муниципального жилищного фонда, покупки объектов жилищного и нежилого фонда у юридических и физических лиц, организации и проведения торгов по продаже объектов муниципального жилищного фонда, передачи и приемки в собственность объектов недвижимости жилищной сферы 42 от ведомств и других собственников, оформления имущественных прав, распоряжения нежилыми помещениями в домах муниципального фонда; – строительные комитеты и департаменты – в части планирования и организации строительства нового жилья на территории муниципального образования, в том числе по муниципальному заказу. Согласно современному жилищному законодательству РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции должны обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе: 1) содействовать развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище; 2) использовать бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений; 3) в установленном порядке предоставлять гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда; 4) стимулировать жилищное строительство и т. д. К компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся: – учет муниципального жилищного фонда; – установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; 43 – ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; – определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда; – предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; – предоставление в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения; – согласование переустройства и перепланировки жилых помещений; – признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания; – осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства и т. д. В субъектах РФ – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге – перечни отнесенных Жилищным кодексом РФ к компетенции органов местного самоуправления вопросов, которые решают органы местного самоуправления на территориях каждого из этих городов, определяются законами данных субъектов Российской Федерации. Иные вопросы, отнесенные Жилищным кодексом Российской Федерации к компетенциям органов местного самоуправления, решают органы государственной власти данных субъектов Российской Федерации. Государственный учет жилищного фонда наряду с иными формами его учета должен предусматривать проведение технического учета жилищного фонда, в том числе его техническую 44 инвентаризацию и техническую паспортизацию (с оформлением технических паспортов жилых помещений – документов, содержащих техническую и иную информацию о жилых помещениях, связанную с обеспечением соответствия жилых помещений установленным требованиям). К жилищным отношениям, связанным с ремонтом, переустройством и перепланировкой жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее законодательство с учетом требований, установленных Жилищным кодексом РФ. Под обеспечением сохранности жилищного фонда понимается поддержание и восполнение постепенно утраченных свойств жилых зданий, осуществляемое посредством организации их эксплуатации, технического обслуживания, систем текущего и капитального ремонта. Содержание и ремонт жилищного фонда – потенциально рентабельная и конкурентная сфера деятельности. Таким образом, жилищные услуги по своим отраслевым характеристикам связаны с текущим функционированием жилищного фонда, его капитальным ремонтом, проведением мероприятий по благоустройству придомовых территорий. Система необходимых мероприятий по организации содержания и эксплуатации жилого дома: 1) санитарное содержание и уборка: – дворовых территорий; – мест общего пользования; 2) техническое обслуживание и контроль: – техническая наладка; – технический осмотр (общий (сезонный), частичный, внеочередной); 3) система ремонтов: – текущий; – капитальный; 45 4) аварийно-диспетчерское обслуживание. Управление жилищным фондом – это организация содержания и ремонта жилья, а также предоставления коммунальных услуг самостоятельно или по договорам с подрядными жилищно-эксплуатационными организациями. Объектом управления жилищным фондом города является многоквартирный жилой дом или совокупность жилых домов. Одна из важнейших задач современных жилищных реформ – постепенная передача управления жилыми домами и прилегающими к ним территориями следующим объединениям собственников жилья: – жилищные и жилищно-строительные кооперативы (ЖСК) и иные специализированные потребительские кооперативы; – товарищества собственников жилья (ТСЖ); – объединения (ассоциации) ТСЖ, ЖСК для совместного управления общим имуществом многоквартирных домов. Способ управления многоквартирным домом выбирается на общем собрании собственников помещений и может быть изменен ими в любое время. Решение общего собрания является обязательным для всех собственников помещений. Если собственниками помещений в течение года не был выбран способ управления домом или если принятое решение не было реализовано, то орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, с которой сроком на период от 1 года до 5 лет заключается соответствующий договор. За муниципальными органами управления как собственниками жилищного фонда должны быть закреплены следующие функции: – соблюдение нормативно-технических требований содержания городского жилья и инфраструктуры; 46 – обеспечение финансирования содержания муниципальной недвижимости; – заключение договоров социального найма, найма или аренды муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; – заключение договоров с управляющей компанией на управление муниципальным жилищным фондом и на услуги энергосервиса; – контроль за соблюдением договоров. Основным требованием при оформлении или выборе управляющей компании должна являться ориентированность на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья. Одним из основных компонентов управления многоквартирными домами является организация системы оплаты за жилое помещение и коммунальные услуги. Плата за жилое помещение и коммунальные услуги является обязанностью лица (нанимателя, собственника), проживающего в жилом помещении. Структура платы для нанимателя и для собственника определена в ст. 154 ЖК РФ. Плата за содержание и ремонт жилого помещения включает в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме. Содержание такого имущества, в соответствии с требованиями законодательства, является главным критерием для установления платы за содержание и ремонт жилого помещения вне зависимости от того, к какому жилищному фонду оно относится. Важную роль в системе эксплуатации жилищного фонда играют единые расчетно-кассовые центры (ЕРКЦ) – специализированные информационно-вычислительные организации, осуществляющие деятельность по обработке и сбору платежей граждан. Они могут создаваться органами местного самоуправления в форме муниципальных учреждений или хозяйственных 47 обществ. Создание ЕРКЦ является эффективным инструментом регулирования процессов развития жилищного комплекса в муниципалитетах города: достоверная база данных по населению, информация о финансовом состоянии отраслей ЖКХ, доступ к отчетности по предоставлению услуг, недопоставкам, оплате услуг населением, не зависящая от поставщиков информация о суммах и возмещениях по льготам по персонифицированным счетам, удобство контроля данных по алгоритмам расчета оплаты, недопоставок, скидок, субсидий по оплатам. Наличие ЕРКЦ облегчает задачи муниципальным властям по сбору информации о состоянии дел в городе. Для оценки состояния жилищного фонда города используются следующие показатели: 1) количество жилых зданий; 2) общая жилая площадь; 3) доля капитального жилья; 4) оснащенность жилья коммунальными услугами: – холодным и горячим водоснабжением; – централизованным отоплением; – канализацией; – лифтами; – мусоропроводами; 5) степень физического износа: – до 20 % (хорошее состояние); – от 21 % до 40 % (удовлетворительное состояние); – от 41 % до 60 % (неудовлетворительное состояние); – от 61 % и более (ветхое состояние); 6) период постройки здания и технология строительства. Дополнительные показатели состояния жилищного фонда: а) по режиму пользования: – владение и пользование собственником (его проживание); – социальный либо коммерческий наем, аренда; б) по виду жилых помещений: 48 – индивидуальный жилой дом; – многоквартирный (две и более квартиры) дом. 2.3.2. Воспроизводство жилищного фонда Воспроизводство жилищного фонда – это непрерывный процесс возобновления жилищного фонда и предотвращение его преждевременного износа. Воспроизводство основных фондов жилищного хозяйства осуществляется путем нового строительства, реконструкции, модернизации, капитального ремонта и реновации. Новое строительство объектов жилищного хозяйства направлено на полное возмещение физического износа и морального снашивания ветхих и устаревших фондов, а также служит основным средством расширенного воспроизводства. Возмещение износившихся по своему физическому состоянию фондов является элементом простого воспроизводства, а возмещение физического и морального износов и качественное увеличение фондов составляет основу расширенного воспроизводства. До 90-х годов преобладающей формой воспроизводства было новое строительство. В условиях переходного периода экономики на рыночные отношения размеры вводимого нового жилья значительно сократились. В связи с этим особое значение приобретает поддержание в нормальном техническом состоянии уже существующих объектов. Одновременно необходимо осуществлять переустройство объектов жилищного фонда, направленное на перестройку домов довоенной постройки и массовой индустриальной застройки 50–60-х гг.: переоборудование в них инженерно-технических систем, переустройство коммунальных квартир в отдельные для посемейного заселения, повышение благоустройства жилых домов старой застройки до уровня новых. В этой связи большую актуальность приобретают экономические проблемы обновления основных фондов, осуще49 ствляемого путем реконструкции, модернизации и капитального ремонта. Понятия «реконструкция», «модернизация» и «капитальный ремонт» имеют право на самостоятельное существование, несмотря на то, что при ремонтно-строительных работах часто производятся одновременно и капитальный ремонт, и модернизация. Одновременность выполнения таких работ затрудняет разграничение этих двух понятий в практической деятельности. В Положении об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения ВСН 58-88 (р) определено, что капитальный ремонт должен включать устранение неисправностей всех изношенных элементов, восстановление или замену (кроме полной замены каменных и бетонных фундаментов несущих стен и каркасов) их на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели ремонтируемых зданий. При этом может осуществляться экономически целесообразная модернизация здания или объекта: улучшение планировки, увеличение количества и качества услуг, оснащение недостающими видами инженерного оборудования, благоустройство окружающей территории. В этом Положении подчеркивается, что капитальный ремонт проводится, как правило, на здании (объект) в целом или его части (секция, несколько секций). При необходимости может проводиться выборочный капитальный ремонт отдельных элементов здания или объекта, а также наружного благоустройства. Капитальный ремонт подразделяется на: – комплексный; – выборочный ремонт. Комплексный капитальный ремонт охватывает все здание в целом или отдельные его секции. При этом устраняют физический и моральный износ, т. е. предусматривается одновременное восстановление изношенных конструктивных элементов, инже50 нерного оборудования и повышение степени благоустройства здания в целом. Выборочный капитальный ремонт охватывает отдельные конструктивные элементы здания или его инженерного оборудования. При этом устраняется физический износ путем ремонта, замены и усиления конструкций и оборудования, неисправность которых может ухудшить состояние смежных конструкций и повлечь за собой их повреждение или разрушение. Комплексный капитальный ремонт является основным видом и проводится, как правило, в наиболее ценных каменных жилых и общественных зданиях, в которых основные конструктивные элементы и инженерное оборудование пришли в аварийное состояние и нуждаются в замене (кроме фундаментов и несущих стен). В соответствии с указанным Положением ВСН 58-88, при реконструкции зданий (объектов), исходя из сложившихся градостроительных условий и действующих норм проектирования, помимо работ, выполняемых при капитальном ремонте, могут осуществляться: – изменение планировки помещений, возведение надстроек, встроек, пристроек, а при наличии необходимых обоснований – их частичная разборка; – повышение уровня инженерного оборудования, включая реконструкцию наружных сетей; – улучшение архитектурной выразительности зданий, а также благоустройство прилегающих территорий. Кроме того, при реконструкции объектов может предусматриваться расширение существующих и строительство новых зданий, сооружений подсобного и обслуживающего назначения, а также строительство зданий и сооружений основного назначения, входящих в комплекс объекта взамен ликвидируемых. При модернизации выполняется комплекс мероприятий, направленных на устранение физического износа и частичного 51 снижения морального износа путем проведения работ, аналогичных реконструкции, за исключением изменения объема и назначения зданий. С целью предохранения объектов от преждевременного износа проводится текущий ремонт, который заключается в систематически и своевременно проводимых работах по предупреждению преждевременного износа конструкций. По видам производимых работ текущий ремонт делится на: – текущий профилактический (плановый) ремонт, выявляемый и планируемый заранее по времени осуществления, объемам и стоимости; – текущий непредвиденный ремонт, выявляемый в процессе эксплуатации и выполняемый в срочном порядке. К текущему профилактическому ремонту относятся: ремонт и окраска кровель, замена и окраска водосточных труб, частичный ремонт окон и дверей, очистка от загрязнений и окраска фасадов, лестничных клеток и т. п. Планы текущего профилактического ремонта составляются по результатам технического осмотра зданий на основе описей работ. Этот вид ремонта является основой нормального функционирования здания. Периодичность его проведения – не более 3-х лет. Текущий непредвиденный ремонт предназначен для ликвидации последствий внезапных аварий, повреждений конструкций и элементов, вызванных стихийными бедствиями, экстремальными условиями и ситуациями. Реновация жилищного фонда – это процесс замещения и восстановления выбывших в результате морального и физического износа элементов жилищного фонда (жилых зданий и их частей) новыми элементами или объектами. Реновация жилищного фонда является циклическим процессом, включающим последовательность преобразований – методов реновации: капремонт, модернизацию, реставрацию, реконструкцию, снос зданий и возведение новых объектов. Пара52 метры процесса реновации зависят от характеристик объекта реновации – жилого здания, а также – от способа его дальнейшего использования. 2.4. Коммунальный комплекс города В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения отнесено техническое содержание жилищного фонда и коммунального комплекса города. 2.4.1. Организация коммунального комплекса города Коммунальный комплекс – один из самых сложных комплексов в системе городского хозяйства. Бесперебойная подача в жилые и общественные здания тепла, воды, электроэнергии, газа требует высокого уровня организации инженерного хозяйства, большого объема ремонтных, очистительных и профилактических работ на инженерных сетях и сооружениях, функционирования эффективных аварийных служб. Инженерные сети города классифицируются на сети: общегородского значения; районного значения; микрорайонного значения. Современные города насчитывают тысячи километров подземных трубопроводов различного назначения, образующих коммунальную инфраструктуру города. Система коммунальной инфраструктуры города – это совокупность производственных и имущественных объектов, в том числе трубопроводов, линий электропередачи и иных объектов, используемых в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, расположенных (полностью или частично) в границах территорий муниципальных об53 разований и предназначенных для нужд потребителей этих муниципальных образований. Коммунальная инфраструктура города имеет четко выраженный сетевой характер, т. е. она расположена на территории города и обеспечивает благоустройство жилых домов, учреждений культурно-бытового назначения, производственных зданий и т. д. Коммунальное (общинное, муниципальное) хозяйство – это комплекс предприятий, служб, хозяйств, которые удовлетворяют коммунально-бытовые нужды населения городов и поселений. Основная задача коммунального хозяйства – обеспечение жилого фонда и иных объектов города коммунальными услугами. Определение и содержание термина «коммунальные услуги» трактуются следующим образом: 1. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2012 г. № 124 «О правилах, обязательных при заключении договоров снабжения коммунальными ресурсами для целей оказания коммунальных услуг»: коммунальные услуги – осуществление исполнителем деятельности по подаче потребителям любого коммунального ресурса в отдельности или двух и более из них в любом сочетании с целью обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых и нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений). 2. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г. № 307 « О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам»: коммунальные услуги – это деятельность исполнителя по оказанию услуг в виде холодного водоснабжения, горячего водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения и отопления, обеспечивающая комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях. Исполнитель – юридическое лицо, независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, 54 предоставляющие коммунальные услуги, производящие или приобретающие коммунальные ресурсы и отвечающие за обслуживание внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги. Исполнителем могут быть управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений – иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы. Коммунальные ресурсы – холодная вода, горячая вода, электрическая энергия, природный газ, тепловая энергия, бытовой газ в баллонах, твердое топливо (при наличии печного отопления), используемые для предоставления коммунальных услуг. К коммунальным ресурсам приравниваются также сточные бытовые воды, отводимые по централизованным сетям инженерно-технического обеспечения. Выделяют следующие отрасли коммунального хозяйства города: 1) ресурсоснабжение: – водоснабжение и водоотведение; – теплоснабжение; – энергоснабжение; – газоснабжение; 2) комплексное благоустройство города: – дорожно-мостовое хозяйство; – санитарная очистка территории города и утилизация отходов; – уличное освещение и размещение малых архитектурных форм; – зеленое хозяйство; 3) бытовое обслуживание города: – гостиничное хозяйство; – банно-прачечное хозяйство; 55 – содержание мест захоронения. Современное коммунальное хозяйство, особенно в крупных городах, – это очень сложная специфическая система, в которой работает значительное количество жителей, используя специальную технику. Коммунальные машины – это машины, предназначенные для санитарной очистки и уборки территорий и помещений, стирки и химической чистки одежды, ремонта дорог, электрических сетей, теплотрасс, водопроводов, канализационных систем, газовых трубопроводов и т. д. Для санитарной очистки городов используют ассенизационные машины, мусоровозы, каналопромывочные машины (для очистки колодцев сточной канализации от ила). Уборка территорий осуществляется с помощью поливочных и уборочных машин, снегоочистителей, пескоразбрасывателей и другой техники. В помещениях используют поломоечные, пылесосные, полонатирающие и другие машины с электроприводом. На предприятиях общественного быта работают стиральные автоматы, гладильные прессы, сушильные машины. Химчистка автоматически выполняет комплекс операций по обезжириванию, отжиму, сушке, проветриванию одежды. Исполнителем коммунальных услуг является юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, предоставляющие коммунальные услуги, производящие или приобретающие коммунальные ресурсы и отвечающие за обслуживание внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги. Исполнителем коммунальных услуг могут также быть управляющая организация, ТСЖ, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений – иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы. 56 Согласно Федеральному закону от 30.12.2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», организация коммунального комплекса – юридическое лицо, независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры, используемой (используемых) для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или) осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. Покупателями товаров и услуг организаций коммунального комплекса городского хозяйства являются лица, приобретающие по договору электрическую и тепловую энергию, воду, услуги по водоотведению и утилизации твердых бытовых отходов для собственных хозяйственно-бытовых и (или) производственных нужд. Потребителями этих ресурсов на территории муниципального образования являются предприятия, учреждения, организации всех форм собственности и граждане, т. е. юридические и физические лица. Для обеспечения населения города коммунальными услугами органы местного самоуправления осуществляют совокупность мер, которые включают определение: – структуры и объемов предоставляемых услуг и выполняемых работ; – размеров и условий их финансирования; – источников финансирования; – параметров надежности, устойчивости и качества; – нормативов потребления; – тарифов на услуги ЖКХ порядка их изменения; – условий взаимодействия заказчика города с субъектами хозяйствования. 57 Орган местного самоуправления или уполномоченная им служба (учреждение, подразделение) выполняют функции заказчика на жилищно-коммунальное обслуживание исходя из реального состояния жилищного фонда на своей территории и количества проживающего населения. Экономические особенности коммунального хозяйства (коммунальных услуг, коммунального производства и рынка коммунальных услуг) представлены на рис. 2. Особенности потребления коммунальных услуг Всеобщий характер потребности Практическое отсутствие взаимозаменяемости Общая доступность Неисключаемость Преимущественно коллективный характер потребления Оказание услуги посредством материального носителя Отсутствие индивидуального выбора потребителями Значимость климатических условий при формировании потребности Особенности производства коммунальных услуг Непрерывный характер производства (круглосуточное, круглогодичное производство) Неразрывность процессов производства и потребления во времени Жесткая технологическая связь с потребителем Взаимозависимость и взаимовлияние производства и потребления Территориальная ограниченность масштаба развития Неравномерность потребления услуг Наличие резервного оборудования Зависимость перспектив развития от изменения численности населения и территории города Особенности рынка коммунальных услуг Насыщенный характер рынка Ограниченное действие закона спроса и предложения Неценовой характер колебаний спроса Низкий уровень конкуренции Рис. 2. Экономические особенности коммунального хозяйства 58 Степень развития и объем деятельности коммунального хозяйства непосредственно влияют на уровень благосостояния населения, бытовые условия его жизни, санитарногигиенические условия и чистоту водного и воздушного бассейнов, а также на уровень производительности труда. Система электроснабжения – это совокупность электроустановок электрических станций (генерирующих мощностей), электрических сетей (включая подстанции и линии электропередачи различных типов и напряжений) и приемников электроэнергии, соединенных между собой и связанных общностью режима в непрерывном процессе производства, преобразования, распределения и потребления электрической энергии. К основным составляющим системы энергообеспечения современного города относятся источники питания, электрические подстанции, питающие и распределительные электрические сети. В систему электроснабжения города входят также теплоэлектроцентрали, высоковольтные сети города и сетевые устройства среднего и низкого напряжения с соответствующими трансформирующимися установками. Электрическая сеть – это совокупность устройств, которые служат для передачи и распределения электроэнергии от ее источников к электроприемникам. Источниками электроэнергии в энергосистеме являются тепловые, гидравлические, атомные и другие электростанции, независимо от места их размещения. Электрическая подстанция – это электроустановка или совокупность электрических устройств для преобразования напряжения (трансформационная подстанция) или рода электрического тока (преобразовательная подстанция), а также для распределения электрической энергии между потребителями. Она является промежуточным звеном в системе передачи электрической энергии от электростанций к потребителям. 59 Электроснабжение городов, как правило, осуществляется от централизованных региональных и межрегиональных энергосистем. В настоящее время приток инвестиций в электроэнергетику осуществляется, в первую очередь, за счет привлеченных финансовых ресурсов. Система газификации городов представляет собой комплекс магистральных газопроводов, подземных газохранилищ и кольцевых газопроводов, обеспечивающих надежное газоснабжение, т. е. транспортировку и распределение газа к потребителям. Газ подается к городу по нескольким магистральным газопроводам, которые заканчиваются газорегуляторными станциями (ГРС). Из этих станций газ поступает в сеть высокого давления, которая закольцована вокруг города, и от нее – к потребителям через головные газорегуляторные пункты (ГРП). Городские газопроводы составляют три следующие группы: 1) распределительные газопроводы, осуществляющие подачу газа промышленным потребителям, коммунальным и жилым объектам; 2) абонентские ответвления, т. е. газопроводы, подающие газ от распределительных сетей до ввода к отдельным абонентам (потребителям); 3) внутридомовые (внутрицеховые) газопроводы, через которые осуществляется подача газа внутри здания и распределение его по отдельным газовым приборам. Система теплоснабжения города служит для удовлетворения потребностей населения в отоплении жилых и общественных помещений, горячем водоснабжении и вентиляции. Потребление тепла более неравномерно, чем потребление горячей воды, поскольку в летний период помещения не отапливаются. Продолжительность отопительного сезона зависит от климатических условий города. 60 Источниками тепловой энергии для нужд города могут быть тепловые электростанции и котельные. У источников теплоснабжения имеются сложные инженерные сооружения – химводоочистки. Система теплоснабжения включает в себя источник тепла, тепловые передающие сети и устройства, а также потребляющее тепло оборудование и устройства – системы отопления, вентиляции и горячего водоснабжения. Системы теплоснабжения городов классифицируются по следующим критериям: – степень централизации (централизованное и децентрализованное (от мелких придомовых котельных установок) теплоснабжение); – род теплоносителя (паровые и водяные системы теплоснабжения); – способ выработки тепловой энергии (комбинированная выработка тепла и электроэнергии на теплоэлектроцентралях и раздельная выработка тепловой энергии, когда нагрев воды в котельных установках (тепловых станциях) отделен от выработки электрической энергии); – способ подачи воды на горячее водоснабжение и отопление (открытый и закрытый способы); – количество трубопроводов тепловых сетей (однотрубные и многотрубные системы теплоснабжения); – способ обеспечения потребителей тепловой энергией (одноступенчатые системы и многоступенчатые системы теплоснабжения). Существуют две принципиально различные схемы теплоснабжения. По одной схеме горячая вода для отопления и горячего водоснабжения поступает по одним и тем же трубопроводам. В этом случае по обратным трубопроводам идет воды меньше, чем по прямым. По другой схеме по отдельным трубопроводам поступает только горячая вода для отопления, а горячее водоснабжение обеспечивается путем подогрева холодной 61 воды непосредственно в жилых домах или группах домов в специальных котлах – бойлерах. Источником тепла для бойлеров может быть как горячая вода из системы отопления, так и топливо, например природный газ. В некоторых городах такие газовые котлы установлены в каждой квартире многоэтажного дома. Современные тепловые сети городских систем представляют собой сложные инженерные сооружения, в состав которых входят: теплопроводы; компенсаторы; воспринимающие температурные удлинения; отключающее, регулирующее и предохранительное оборудование, устанавливаемое в специальных камерах или павильонах; насосные станции; районные тепловые пункты (РТП) и тепловые пункты (ТП). Система централизованного водоснабжения – комплекс сооружений и устройств, предназначенный для обеспечения водой всех потребителей муниципальных образований в любое время суток в необходимом количестве и с требуемым качеством и напором. Задачами централизованных систем водоснабжения муниципальных образований являются: – добыча воды; – при необходимости подача ее к местам обработки или очистки; – хранение воды в специализированных резервуарах; – подача воды в водопроводную сеть к потребителям. В зависимости от используемого источника в систему централизованного водоснабжения входят следующие элементы: – водоприемные сооружения, предназначенные для забора воды из природных источников; – насосные станции, создающие давление для передачи воды на станции или устройства очистки воды к аккумулирующим и регулирующим емкостям или непосредственно к потребителям; – сооружения и устройства для очистки воды; 62 – регулирующие емкости (водопроводные башни и резервуары); – магистральные водопроводы и распределительные водопроводные сети, предназначенные для передачи воды к местам ее распределения и потребления; – внутридомовое оборудование и приборы. Для организации водоснабжения городов используют поверхностные (водохранилища, реки, озера) и подземные (артезианские скважины, трубчатые и шахтные колодцы и т. п.) источники природной пресной воды. Существуют определенные требования к качеству воды для питьевых (ГОСТ 214-1074–01 «Питьевая вода»), хозяйственных и производственных нужд. В целях обеспечения санитарно-эпидемиологической надежности проектируемых и реконструируемых водопроводов хозяйственно-питьевого водоснабжения в местах расположения водозаборных сооружений и на окружающих их территориях организуются зоны санитарной охраны. В месте забора воды они состоят из трех поясов: строгого режима, второго и третьего режимов ограничения. Проект указанных зон разрабатывается на основе данных санитарно-топографического обследования территорий, а также гидрологических, гидрогеологических, инженерно-геологических и топографических материалов. Потребность предприятий города в свежей воде определяется с учетом их профиля и производственной мощности. На многих предприятиях действуют системы оборотного водоснабжения, в которых использованная вода не сливается в канализацию, а проходит необходимую очистку и вновь возвращается в производственный цикл. Это позволяет резко сократить потребность в свежей воде. Для жилищного фонда существуют нормативы суточного потребления воды на человека. Жители, установившие в квартирах приборы учета воды, платят за нее по фактическому расходу. 63 Система водоотведения города – комплекс инженерных сооружений и устройств, предназначенных для сбора, транспортировки, переработки отходов хозяйственно-бытовой, промышленно-производственной деятельности и стока дождевых и снеговых талых вод. Объем стоков, попадающих в эту систему, превышает объем водопотребления, поскольку в канализационную сеть попадает и холодная, и горячая вода. Все элементы систем водоотведения делятся на две группы: 1) сооружения, предназначенные для приема и транспортировки сточных вод (внутридомовые канализационные устройства, наружные канализационные сети и колодцы, насосные станции и коллекторы); 2) различного вида устройства для очистки воды и утилизации сточных вод (решетки, песколовки, аэрофильтры, биопруды и т. д.). В современных городах используется сплавная система водоотведения, которая предполагает отведение на очистные сооружения всех видов сточных вод по одной подземной сети труб и каналов. Ливневая канализация служит для сбора и удаления дождевых и весенних стоков. Это сложная система коллекторов, ливневых насосных станций и очистных сооружений. Современные технические требования не позволяют смешивать ливневые стоки с бытовыми, но во многих городах существует единая, так называемая общесплавная система канализации. Комплексное благоустройство городских территорий – это совокупность мероприятий, направленных на создание и поддержание функционально, экологически, информативно и эстетически организованной городской среды. В сфере городского благоустройства перед органами местного самоуправления стоят следующие задачи: 64 1. Содержание в надлежащем техническом состоянии улиц, площадей, придомовых территорий в соответствии с требованиями к организации движения транспорта и пешеходов. 2. Регулярный сбор, вывоз и утилизация бытовых и производственных отходов. Санитарная очистка территории. 3. Инженерная защита территорий от паводков и подземных вод. 4. Размещение на территории малых архитектурных форм. Организация уличного и внутридомового освещения, согласно нормативам, в зависимости от объекта. 5. Озеленение городской территории по установленным нормативам и содержание объектов рекреации (парки, пляжи, скверы и т. д.), их дизайн. Организация благоустройства городских территорий проводится в соответствии с генеральным планом развития города, с учетом его исторических и архитектурных особенностей, а также перспектив развития городских территорий. Далее рассмотрим бытовое обслуживание города. Гостиничное хозяйство. Большинство гостиниц в российских городах частные. Гостиница – это сооружение, используемое, прежде всего, для предпринимательской деятельности, связанной с предоставлением населению услуг размещения в помещениях, оснащенных необходимым количеством мебели, в которых предоставляются гостиничные услуги. Услуги гостиницы можно подразделить на основные (предоставление жилого помещения для временного пользования) и дополнительные (услуги питания, спортивные, медицинские и др.). К задачам городской власти относится обеспечение достаточного количества гостиниц. Банно-прачечное хозяйство. Потребность в услугах данной отрасли бытового обслуживания в современных городах снизилась. Услугами прачечных пользуются в основном детские сады, больницы, общежития, гостиницы, предприятия общественного питания и т. п. 65 Содержание мест захоронения. Ритуальное хозяйство обеспечивает содержание городских кладбищ и функционирование служб оказания ритуальных услуг. В большинстве городов ритуальное хозяйство относится к частному сектору, хотя есть и муниципальные предприятия. Таким образом, процессы ресурсообеспечения городских поселений, несмотря на их разнородность, характеризуются рядом общих признаков: 1) использование сложной инженерной инфраструктуры (сети, насосные станции, очистные сооружения и др.); 2) недопустимость перерывов в подаче ресурсов; 3) необходимость четкой взаимосвязи всех стадий производственного процесса; 4) неразрывность процессов производства, передачи и потребления ресурсов; 5) невозможность компенсации ресурсов, не полученных в один период, за счет более интенсивного предоставления в другой период; 6) тесная взаимосвязь потребности в мощностях, конкретных инженерных решений и организаций производственного процесса от местных ресурсов. Системы управления благоустройством городских территорий различны в зависимости от величины города, масштабов и направлений благоустроительной деятельности. 2.4.2. Управление коммунальным комплексом города Техническое состояние коммунальной сферы города характеризуется высоким уровнем износа, высокой аварийностью, низким коэффициентом полезного действия мощностей и большими потерями энергоносителей. Для большинства городов России серьезной проблемой является ежегодная подготовка инженерных систем к работе в зимний период. Износ основных фондов, особенно в системах 66 тепло- и водоснабжения, стал одной из причин массовых отключений потребителей, появления «замерзающих» городов и поселков. Другой проблемой является неконтролируемый рост тарифов на ресурсы, породивший цепочку неплатежей. Эффективное управление коммунальным комплексом выполняет главную задачу – обеспечение удовлетворения коммунальных нужд населения городов, регионов и страны в целом. Минрегионразвития Российской Федерации координирует и контролирует деятельность следующих департаментов министерства: – департамента жилищной политики; – департамента жилищно-коммунального хозяйства; – департамента регулирования градостроительной деятельности; – Государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»; – Фонда содействия развитию жилищного строительства. Одной из важнейших особенностей управления жилищнокоммунальной сферой в современной России является его децентрализация. В этой сфере широкими правами наделены органы местного самоуправления. Производственная программа организации коммунального комплекса – это программа деятельности указанной организации по обеспечению производства ею товаров (оказания услуг) в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронении) твердых бытовых отходов, которая включает мероприятия по реконструкции эксплуатируемой этой организацией системы коммунальной инфраструктуры и (или) объектов, используемых для утилизации твердых бытовых отходов. Производственная программа должна содержать: 1) обоснование обеспечения прогнозируемого объема и качества производимых организацией коммунального ком67 плекса товаров (оказания услуг) в соответствии с требованиями, установленными техническими регламентами, с экологическими нормативами и имеющимися производственными возможностями организации коммунального комплекса; 2) план мероприятий по повышению эффективности деятельности организации коммунального комплекса, предусматривающей улучшение качества производимых ею товаров (оказываемых услуг) и проведение при необходимости мероприятий по реконструкции эксплуатируемой этой организацией системы коммунальной инфраструктуры. В течение периода действия тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса дополнительные средства, полученные организацией коммунального комплекса в результате снижения затрат вследствие повышения эффективности деятельности этой организации при реализации ее производственной программы, остаются в ее распоряжении. Однако сокращение затрат организации коммунального комплекса не является основанием для досрочного (до окончания периода действия тарифов на товары и услуги данной организации коммунального комплекса) пересмотра тарифов на товары и услуги данной организации. Производственная программа, а также расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей и соответствующих им тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса направляются организацией коммунального комплекса в орган муниципального управления не менее чем за 3 календарных месяца до даты окончания текущего периода действия тарифов на товары и услуги этой организации для проверки обоснованности производственной программы, обоснованности расчета тарифов на товары и услуги этой организации, а также для определения доступности для потребителей товаров и услуг организации. По завершении проверки обоснованности предоставленной организацией коммунального комплекса производственной про68 граммы орган регулирования согласовывает производственную программу и устанавливает соответствующие этой программе тарифы на товары и услуги организации коммунального комплекса. Объективное изменение условий деятельности организации коммунального комплекса, влияет на стоимость производимых ею товаров (оказываемых услуг) и изменение тарифов. Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования – это программа строительства и (или) модернизации систем коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов (ТБО), которая обеспечивает развитие этих систем и объектов в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства, повышение качества производимых для потребителей товаров (оказываемых услуг), улучшение экологической ситуации на территории муниципального образования. Инвестиционная программа организации коммунального комплекса по развитию системы коммунальной инфраструктуры определяется органами местного самоуправления для организации коммунального комплекса программы финансирования строительства и (или) модернизации системы коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) бытовых отходов, в целях реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры разрабатывается органами местного самоуправления в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований и утверждается представительным органом муниципального образования. Инвестиционная программа организации коммунального комплекса разрабатывается на основании условий технического задания, утверждаемого главой местной администрации и раз69 рабатываемого в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Подготовка проекта инвестиционной программы и расчет финансовых потребностей, необходимых для реализации данной программы, производятся организацией коммунального комплекса. Финансовые потребности организаций коммунального комплекса, участвующих в реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, которые необходимы для реализации их инвестиционных программ, обеспечиваются за счет средств, поступающих от реализации товаров (оказания услуг) указанных организаций, в части установленных надбавок к ценам (тарифам) для потребителей данного муниципального образования (части территории этого муниципального образования), а также за счет платы за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения. Выбор способов обеспечения финансовых потребностей организации коммунального комплекса, необходимых для реализации ее инвестиционной программы, осуществляется представительным органом муниципального образования исходя из: 1) оценки доступности для потребителей товаров и услуг организации коммунального комплекса. Доступность для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса – это доступность приобретения и оплаты потребителями соответствующих товаров и услуг организаций коммунального комплекса с учетом цен (тарифов) для потребителей и надбавок к ценам (тарифам) для потребителей; 2) оценки результатов реализации инвестиционной программы организации коммунального комплекса: а) для населения муниципального образования; б) для потребителей отдельных видов товаров и услуг организации коммунального комплекса на всей территории муниципального образования (части территории этого муниципального образования); 70 в) для лиц, осуществляющих строительство и (или) реконструкцию зданий, строений, сооружений, иных объектов. Подготовительный проект инвестиционной программы и расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей предоставляются организацией коммунального комплекса в орган регулирования муниципального образования, который проводит ее проверку. При несоответствии предоставленного проекта инвестиционной программы орган регулирования муниципального образования вправе вернуть проект инвестиционной программы и расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей для устранения выявленных несоответствий. При соответствии предоставленного проекта инвестиционной программы условиям утвержденного технического задания на ее разработку и обоснованности расчета необходимых для ее реализации финансовых потребностей органами муниципального управления устанавливается: 1) надбавка к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса; 2) тариф на подключение к системам коммунальной инфраструктуры; 3) тариф организации коммунального комплекса на подключение. Органами муниципального управления проводится также анализ доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса с учетом предлагаемой надбавки к ценам (тарифам) для потребителей и тарифа на подключение к системам коммунальной инфраструктуры. Мониторинг выполнения производственной программы и инвестиционной программы организации коммунального комплекса проводится органами регулирования и представляет собой периодический сбор и анализ информации о выполнении производственной программы и инвестиционной программы организации коммунального комплекса, а также информации о со71 стоянии и развитии систем коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации ТБО. Таким образом, органы местного самоуправления должны быть ориентированы на выполнение следующих задач: – разработку и утверждение перспективных схем ресурсоснабжения городов; – установление экономически обоснованных тарифов на коммунальные услуги; – содействие установке приборов учета; – сокращение потерь тепла в жилых домах; – формирование местных рынков теплоэнергии; – поиск инвесторов. Муниципальная власть должна создать для инвесторов благоприятные условия, поскольку переход на безубыточное функционирование предприятий коммунального комплекса должен происходить через повышение инвестиционной привлекательности, договорные отношения, прозрачную процедуру ценообразования на коммунальные услуги, оформления и утверждения тарифов. Необходимо учитывать, что для участников рынка в сфере коммунальных услуг нужны средне- и долгосрочные программы по тарифам. 2.5. Особенности финансирования ЖКК Экономический потенциал ЖКК города определяется по совокупности двух показателей: 1) расходы на эксплуатацию основных фондов ЖКХ и производство коммунальных услуг; 2) объем инвестиций на развитие инфраструктуры ЖКК. Очень важный показатель – расходы бюджета города на услуги ЖКК, включающие средства для адресной социальной поддержки отдельных категорий граждан, бюджетные субсидии на эксплуатацию жилищного фонда, субсидии на покрытие 72 убытков, связанных с применением государственных регулируемых цен на поставки тепловой энергии и финансирование капитального ремонта жилищного фонда. Финансовое хозяйство представляет собой систему денежных отношений, возникающих по поводу формирования и использования доходов и накоплений субъектов хозяйствования с целью обеспечения эффективного функционирования воспроизводственного процесса и социальной сферы. Денежные отношения, которые отвечают всем отличительным признакам категории финансового хозяйства предприятия и относятся непосредственно к предприятиям ЖКК: 1) взаимоотношения предприятий ЖКК с бюджетной системой и внебюджетными фондами по поводу уплаты налоговых платежей и бюджетного финансирования в виде ассигнований и социальных трансфертов на капитальные вложения, капитальный ремонт, возмещение разницы в ценах и тарифах, финансировании текущих расходов и целевых программ и т. д.; 2) отношения предприятий ЖКК со страховыми организациями по поводу внесения страховых взносов и получения страхового возмещения при наступлении страхового случая (страхование ответственности подрядчиков, страхование ответственности управляющих компаний, страхование гражданской ответственности собственников и арендаторов, ипотечное страхование); 3) отношения, возникающие в связи с формированием и распределением валового дохода предприятий (выручки), прибыли, амортизации и других форм доходов субъектов хозяйствования; 4) взаимоотношения между предприятиями ЖКК при внутриотраслевом перераспределении прибыли, амортизации, средств на капитальный ремонт по распоряжению местных органов власти; 5) отношения предприятий с банковской системой в связи с получением и погашением кредитов на капитальные вложения 73 и другие инвестиции в реальный сектор экономики, а также в связи с уплатой процентов по всем видам банковских ссуд; 6) отношения предприятий со своими филиалами, ассоциациями и вышестоящими управленческими структурами в рамках внутриструктурного и внутриведомственного перераспределения денежных средств. На практике в целях повышения эффективности и обеспечения нормального функционирования финансового хозяйства принимаются во внимание и денежные формы, которые не имеют прямого отношения к финансовому хозяйству, но тесно связаны с ним. Это цены на коммунальные услуги (тарифы), заработная плата, затраты на производство и реализацию продукции (себестоимость), формы расчетов и т. п. Финансовое хозяйство предприятий ЖКК опосредует денежные отношения, связанные с формированием и использованием доходов и накоплением предприятий отрасли в процессе получения средств населения, бюджета, других источников финансирования отрасли для обеспечения бесперебойного обслуживания жилищного фонда, предоставления качественных коммунальных услуг и работ по благоустройству городских территорий. Организационно-финансовые отношения в ЖКК формируются между четырьмя участниками: 1) администрацией города – заказчиком муниципального заказа; 2) службой единого заказчика по контролю за исполнением муниципального заказа; 3) предприятиями-исполнителями; 4) населением. В силу технологических особенностей отрасли большинство предприятий ЖКК занимает монопольное положение на обслуживаемой им территории. При этом географические границы рынков определяются границами административными (городов, районов), за исключением межрайонных электрических и водопроводных сетей. 74 Существенная особенность отрасли – проявление негативных последствий монопольного положения предприятий – поставщиков коммунальных услуг, выражающееся не только в необоснованном повышении цен и тарифов, но и в их неудовлетворительном качестве при отсутствии у потребителя возможности отказаться от них. Эти особенности ЖКК влияют на состав и структуру доходов и накоплений управляющих организаций, предприятий, обеспечивающих функционирование жилищного фонда, и предприятий – поставщиков коммунальных услуг, их рентабельность и прибыли, источники финансирования и инвестирования. Организационно-правовые формы предприятий ЖКК достаточно разнообразны: – муниципальные учреждения; – частные предприятия; – товарищества; – акционерные общества; – общественные объединения. Источниками финансирования уставного капитала предприятий ЖКК могут быть: – собственные средства предпринимателей; – акционерный капитал; – паевые взносы членов кооператива; – бюджетные средства; – долгосрочный кредит и т. п. Для функционирования предприятий должен быть основной и оборотный капитал. ЖКК обладает значительными основными фондами (жилые здания, хозяйственные постройки и др.). На долю жилых зданий приходится около 90 % стоимости основного капитала. В состав основных фондов ЖКК входят элементы благоустройства города: набережные, мосты, тротуары, инженерные коммуникации. 75 Нематериальные активы ЖКК могут быть представлены расходами по организации обслуживания, освоению новых методов и технологий, затратами по выпуску акций. Наличие оборотных производственных фондов и фондов обращения создает необходимые условия для кругооборота денежных средств и получения прибыли. Каждое предприятие ЖКК должно обладать таким оборотным капиталом, который обеспечил бы возможность приобретения необходимых оборотных фондов и был достаточным для обеспечения процесса обслуживания жилищного фонда. Устойчивое финансовое положение предприятия ЖКК характеризуется следующими показателями: – платежеспособность предприятия; – ликвидностью предприятия; – оборачиваемостью оборотного капитала и др. Ограниченность основных принципов хозрасчета: – финансовая самостоятельность (основные и оборотные средства муниципальных предприятий находятся не в собственности, а на правах хозяйственного владения и оперативного распоряжения); – выручка и доходы могут перераспределяться муниципалитетом; – при недостатке собственных источников предприятия ЖКК могут финансироваться из бюджета – происходит прямое государственное регулирование ценообразования через систему тарифов на ЖКУ, расходов на оплату услуг населением, выручки и собственных доходов предприятий через систему Федеральных стандартов. При этом рентабельность может ограничиваться требованиями социальной эффективности. Формирование средств заказчика происходит за счет оплаты ЖКУ населением и дотаций из местного бюджета. Отношения между заказчиком и подрядчиком оформляются муниципальным контрактом на основе конкурсной организации муниципального заказа с целью создания условий для конкуренции. 76 2.6. Тарифы в жилищно-коммунальном комплексе Обязанность по внесению гражданами и организациями платы за жилые помещения и коммунальные услуги установлена жилищным законодательством Российской Федерации. Обязанность по оплате жилых помещений и коммунальных услуг установлена статьей 153 ЖК РФ. Согласно названной статье плату за жилое помещение и коммунальные услуги, причем своевременно и в полном объеме, обязаны вносить: – наниматели жилого помещения по договору социального найма; – арендаторы жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда; – наниматели жилого помещения по договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда; – члены жилищных кооперативов с момента предоставления жилого помещения жилищным кооперативом; – собственники жилых помещений; – лица, принявшие от застройщика (лица, обеспечивающего строительство многоквартирного дома) после выдачи ему разрешения на ввод многоквартирного дома в эксплуатацию помещения в данном доме по передаточному акту или иному документу о передаче, с момента такой передачи. Наниматели и арендаторы жилых помещений обязаны вносить плату с момента заключения соответствующих договоров. У собственников жилых помещений обязанность по внесению платы возникает, соответственно, с момента возникновения права собственности на жилое помещение. Структура платы за жилье и коммунальные услуги различна для нанимателей и собственников. Плата для нанимателей, согласно п. 1 ст. 154 ЖК РФ, состоит из следующих составляющих: 77 – платы за пользование жилым помещением (плата за наем); – платы за содержание и ремонт жилого помещения, в которую входит плата за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме; – платы за коммунальные услуги. Для собственников жилых помещений в многоквартирном доме, в соответствии с п. 2 ст. 154 ЖК РФ, плата включает в себя: – плату за содержание и ремонт жилого помещения, в состав которой входит плата за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в доме; – плату за коммунальные услуги. Статьей 682 ГК РФ определено, что размер платы за жилое помещение устанавливается по соглашению сторон в договоре найма жилого помещения. Если в соответствии с законом установлен максимальный размер такой платы, то плата, установленная в договоре, не должна превышать этот размер. Не допускается одностороннее изменение размера платы за жилое помещение, за исключением случаев, предусмотренных законом или договором. В соответствии со ст. 156 ЖК РФ размер платы за жилое помещение определяется следующим образом. Размер платы за наем, содержание и ремонт жилого помещения для нанимателей жилья по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда определяется исходя из занимаемой общей площади (в отдельных комнатах в общежитиях исходя из площади этих комнат) жилого помещения (п. 2 ст. 156 ЖК РФ) и устанавливается органами местного самоуправления (в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге – органом государственной власти соответ78 ствующего субъекта, если законом соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований) (п. 3 ст. 156 ЖК РФ). В аналогичном порядке устанавливается размер платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом. Размер платы за пользование жилым помещением (платы за наем) государственного или муниципального жилищного фонда устанавливается в зависимости от качества и благоустройства жилого помещения, месторасположения дома (п. 4 ст. 156 ЖК РФ). Размер платы за наем рассчитывается по формуле: Р Б К б К з П, где Р – размер платы за наем; Б – базовая ставка для расчета платы за наем; К б – коэффициент благоустройства жилого помещения; К з – коэффициент зонирования; П – площадь жилого помещения в квадратных метрах. Плата за коммунальные услуги включает в себя плату за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах, отопление (теплоснабжение, в т. ч. поставки твердого топлива при наличии печного отопления) (п. 4 ст. 154 ЖК РФ). Размер платы, согласно п. 1 ст. 157 ЖК РФ, рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. 79 Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 г. № 354 (далее – Правила № 354). Правила, обязательные при заключении управляющей организацией или товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом договоров с ресурсоснабжающими организациями, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2012 г. № 124. Размер платы за коммунальные услуги, предусмотренные п. 4 ст. 154 ЖК РФ, рассчитывается по тарифам, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в порядке, установленном федеральным законодательством, причем органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области установления тарифов, о которых идет речь, в порядке, предусмотренном законодательством РФ (п. 2 ст. 157 ЖК РФ). При расчете размера платы за коммунальные услуги используются следующие единицы измерения, которые установлены разд. VI прил. № 2 к Правилам № 354: а) в отношении объемов коммунальных ресурсов: – тепловая энергия – Гкал; – холодная вода, горячая вода, сточные бытовые воды, газ – куб. метр; – электрическая энергия – кВт·час; б) в отношении нормативов потребления коммунальных услуг: – отопление – Гкал на 1 кв. метр общей площади жилых помещений; – холодное водоснабжение, горячее водоснабжение, водоотведение – куб. метр на 1 человека; 80 – газоснабжение на отопление жилых помещений – куб. метр на 1 кв. метр общей площади жилых помещений; – газоснабжение на приготовление пищи, газоснабжение на подогрев воды при отсутствии централизованного горячего водоснабжения – куб. метр на 1 человека; – электроснабжение – кВт·ч на человека; в) в отношении тарифов (цен) на коммунальные ресурсы: – тепловая энергия – руб./Гкал; – холодная вода, горячая вода, сточные бытовые воды, газ – руб./куб. метр; – электрическая энергия – руб./кВт·час; г) в отношении площадей помещений – кв. метр; д) в отношении количества граждан – человек; е) в отношении размера платы за коммунальную услугу – рубль. Основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса установлены Федеральным законом от 30.12.2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». В соответствии с названным Законом подлежат регулированию: – тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов; – тарифы на подключение вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости к системе коммунальной инфраструктуры; – тарифы организаций коммунального комплекса на подключение; 81 – надбавки к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса; – надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Отметим, что, согласно ст. 2 Федерального закона № 210-ФЗ, организация коммунального комплекса – это юридическое лицо, независимо от его организационно-правовой формы осуществляющее эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры, используемой (используемых) для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или) осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. Регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ и Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 № 520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса». Расчеты потребителей за услуги по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод, по утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов осуществляются исходя из суммы, включающей цену (тариф) для потребителей и надбавку к цене (тарифу) для потребителей (п. 3 ст. 3 Федерального закона № 210-ФЗ). Пунктом 12 Основ ценообразования в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденных Постановлением № 520, определено, что тарифы на товары и услуги коммунальщиков и надбавки к тарифам могут дифференциро82 ваться с учетом различий в стоимости производства и реализации товаров и услуг для различных категорий потребителей. В случае установления для отдельных категорий потребителей тарифов и надбавок, не покрывающих расходы на производство и реализацию товаров и услуг, возмещение части недополученных доходов путем установления повышенных тарифов и надбавок для других категорий потребителей не допускается. Правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики установлены Федеральным законом от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее – Закон № 35-ФЗ). Названный закон также определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии. Потребителями электрической энергии, согласно ст. 3 Закона № 35-ФЗ, являются лица, приобретающие электроэнергию для собственных бытовых и (или) производственных нужд. Цены (тарифы) в электроэнергетике – система ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию (мощность), а также за услуги, оказываемые на оптовом и розничных рынках (далее – цены (тарифы)). В соответствии с Законом № 35-ФЗ, Правительством Российской Федерации принято Постановление от 29.12.2011 г. № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике», согласно которому утверждены: – Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее – Основы ценообразования № 1178); – Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике. 83 Регулируемые цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность) для поставки населению и приравненным к нему категориям потребителей (далее – населению) устанавливаются исходя из объемов электрической энергии (мощности), поставляемой населению, учтенных в прогнозном балансе, и индикативных цен на электрическую энергию (мощность) для поставки населению, утверждаемых Федеральной службой по тарифам (п. 67 Основ ценообразования № 1178). Государственное регулирование цен (тарифов) может осуществляться отдельно в отношении электрической энергии, поставляемой населению, в пределах социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) и сверх этой нормы в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Социальная норма потребления электрической энергии (мощности) устанавливается уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 69 Основ ценообразования № 1178). В пределах социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) цены (тарифы) на электроэнергию (мощность) устанавливаются в рамках предельных уровней тарифов на электроэнергию (мощность), поставляемую населению в рамках социальной нормы потребления электрической энергии (мощности), утвержденных Федеральной службой по тарифам. Отметим, что социальная норма потребления электрической энергии (мощности) – это определенное количество (объем) электрической энергии (мощности), которое потребляется населением и приравненными к нему категориями потребителей, в пределах которого и сверх которого поставки электрической энергии (мощности) осуществляются по различным регулируемым ценам (тарифам). Сверх социальной нормы цена (тариф) на электроэнергию (мощность) устанавливается в рамках предельных уровней тарифов на электроэнергию (мощность), поставляемую населению сверх социальной нормы потребления электроэнергии (мощно84 сти), утвержденной Федеральной службой по тарифам на экономически обоснованном уровне, и представляет собой сумму следующих слагаемых: – стоимость единицы электроэнергии; – стоимость услуг по передаче единицы электрической энергии по электрическим сетям, с использованием которых осуществляется поставка электроэнергии (мощности) населению, определяемая в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной службой по тарифам; – сумма цен (тарифов) на иные услуги, оказание которых является неотъемлемой частью процесса снабжения электрической энергией потребителей; – сбытовая надбавка гарантирующего поставщика для соответствующей категории потребителей. Регулируемые цены (тарифы) для поставки электрической энергии населению и приравненным к нему категориям потребителей, согласно п. 70 Основ ценообразования № 1178, устанавливаются регулирующим органом одновременно в 2 вариантах: – одноставочная цена (тариф), включающая в себя полную стоимость поставки 1 киловатт-часа электрической энергии с учетом стоимости мощности; – одноставочная, дифференцированная по 2 и по 3 зонам суток цена (тариф), включающая в себя полную стоимость поставки 1 киловатт-часа электрической энергии. Интервалы тарифных зон суток (по месяцам календарного года) утверждаются Федеральной службой по тарифам. Выбор варианта цены (тарифа) производится потребителем путем направления письменного уведомления гарантирующему поставщику (энергосбытовой, энергоснабжающей организации) с даты, указанной в уведомлении, но не ранее даты ввода в эксплуатацию соответствующих приборов учета, позволяющих получать данные о потреблении электрической энергии по зонам 85 суток (при выборе одноставочной, дифференцированной по 2 и 3 зонам суток цены (тарифа)). Для населения, проживающего в городских населенных пунктах в домах, оборудованных в установленном порядке стационарными электроплитами для пище приготовления и (или) электроотопительными установками, с 01.07.2012 г. в зависимости от региональных особенностей и социальных и экономических факторов, сложившихся в субъекте Российской Федерации, по решению органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов к тарифам на электрическую энергию для указанных потребителей применяются понижающие коэффициенты от 0,7 до 1 (п. 71 Основ ценообразования № 1178). Правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, определены Федеральным законом от 27.07.2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее – Закон № 190-ФЗ). Помимо этого, названный закон определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций. Отметим, что теплоснабжение представляет собой обеспечение потребителей тепловой энергией, теплоносителем, в том числе поддержание мощности. Потребителем тепловой энергии является лицо, приобретающее тепловую энергию (мощность), теплоноситель для использования на принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании теплопотребляющих установках либо для оказания коммунальных услуг в части горячего водоснабжения и отопления (ст. 2 Закона № 190-ФЗ). 86 Тарифы в сфере теплоснабжения – система ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за тепловую энергию (мощность), теплоноситель и за услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя. Виды цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, подлежащие регулированию, перечислены в п. 1 ст. 8 Закона № 190-ФЗ, причем перечень подлежащих регулированию цен (тарифов) на товары, услуги в сфере теплоснабжения является исчерпывающим. Цены на иные виды товаров, услуг в сфере теплоснабжения определяются соглашением сторон и регулированию не подлежат. Государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность) осуществляется на основе принципов, установленных Законом № 190-ФЗ, в соответствии с основами ценообразования в сфере теплоснабжения, правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами и методическими указаниями, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения (п. 1 ст. 10 Закона № 190-ФЗ). Срок действия установленных тарифов на тепловую энергию (мощность) и (или) их предельных (минимального и максимального) уровней, тарифов на теплоноситель не может быть менее чем один финансовый год, если иное не установлено федеральными законами, решениями Правительства Российской Федерации (п. 2 ст. 10 Закона № 190-ФЗ). Тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям, тарифы на услуги по передаче тепловой энергии могут устанавливаться органом регулирования в виде одноставочного или двухставочного тарифа, тарифы на теплоноситель устанавливаются в виде одноставочного тарифа (п. 1, 2 ст. 11 Закона № 190-ФЗ). Названные тарифы могут быть дифференцированы в зависимости от вида или параметров теплоносителя, зон дальности передачи тепловой энергии, иных 87 критериев, которые определены основами ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации. Итак, Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 г. № 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения» утверждены, в частности: – Основы ценообразования в сфере теплоснабжения; – Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения; – Правила установления долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций в отнесенной законодательством Российской Федерации к сферам деятельности субъектов естественных монополий сфере теплоснабжения и (или) цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые подлежат регулированию в соответствии с перечнем, определенным ст. 8 Закона № 190-ФЗ. Обращаем внимание на то, что Постановление № 1075 применяется к отношениям, связанным с государственным регулированием цен (тарифов) в сфере теплоснабжения на 2014 г. и последующие годы, за исключением тарифов на теплоноситель, поставляемый теплоснабжающими организациями потребителям, другим теплоснабжающим организациям, платы за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности при отсутствии потребления тепловой энергии, платы за подключение к системе теплоснабжения, а также регулируемых цен (тарифов), установленных для реорганизованной организации, в случаях их применения теплоснабжающей (теплосетевой) организацией, которая в порядке правопреемства приобрела права и обязанности организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности, в отношении источников тепловой энергии и (или) тепловых сетей. До 01.01.2014 г. в части государственного регулирования цен (тарифов) на тепловую энергию следует руководствоваться Постановлением Правительства Российской Федерации от 88 26.02.2004 г. № 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации», которое с указанной даты утрачивает силу. Правовые, экономические и организационные вопросы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации определены Федеральным законом от 31.03.1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации». Согласно ст. 2 названного закона, потребителем газа (абонентом, субабонентом газоснабжающей организации) является юридическое или физическое лицо, приобретающее газ у поставщика и использующее его в качестве топлива или сырья. Одним из основных принципов государственной ценовой политики в области газоснабжения является федеральный государственный контроль (надзор) за установлением и (или) применением регулируемых государством цен (тарифов) в области газоснабжения, что следует из ст. 20 Закона № 69-ФЗ. Розничные цены на газ, реализуемый населению, а также жилищно-эксплуатационным организациям, организациям, управляющим многоквартирными домами, жилищностроительным кооперативам и товариществам собственников жилья для бытовых нужд населения (кроме газа для арендаторов нежилых помещений в жилых домах и газа для заправки автотранспортных средств), утверждаются органами исполнительной власти Российской Федерации, что установлено Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.1995 г. № 332 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен на газ и сырье для его производства». Розничные цены на сжиженный газ, реализуемый населению для бытовых нужд, рассчитываются в соответствии с Методическими указаниями по регулированию розничных цен на сжиженный газ, реализуемый населению для бытовых нужд, содержащимися в Приложении к Приказу Федеральной службы по тарифам от 15.06.2007 г. № 129-э/2. 89 Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль их применения, является Федеральная служба по тарифам (ФСТ Российской Федерации). Положение о Федеральной службе по тарифам утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. № 332. ФСТ Российской Федерации устанавливает, в частности, предельные индексы максимального (минимального) возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, согласовывает решения об утверждении тарифов на электрическую и тепловую энергию, принятые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, осуществляет мониторинг размеров платежей граждан за коммунальные услуги. ФСТ Российской Федерации 18.03.2010 г. выпущено Информационное сообщение «О плате граждан за коммунальные услуги». В нем отмечено, что понятия «тариф за коммунальные услуги (ресурсы)», оказываемые (поставляемые) коммунальщиками потребителям, и «платеж за коммунальные услуги», предъявляемый гражданам исполнителем коммунальных услуг, не являются тождественными. Исполнителями, как правило, являются управляющие организации, приобретающие у организаций коммунального комплекса коммунальные ресурсы, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги. Исполнителем могут быть ТСЖ, ЖСК, ЖК или иные специализированные потребительские кооперативы, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений – иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы. 90 Размер платежа за каждую коммунальную услугу складывается из экономически обоснованного тарифа, утверждаемого для ресурсоснабжающей организации в порядке, определяемом действующим законодательством, и объемов потребления данной услуги, определяемых посредством приборов учета, а при их отсутствии, исходя из нормативов потребления, утверждаемых органами местного самоуправления. В отдельных случаях размер платы может быть скорректирован ввиду наличия (ликвидации) бюджетных дотаций организациям коммунального комплекса или субсидий (льгот), предоставляемых из бюджетов различных уровней гражданам на оплату коммунальных услуг. Таким образом, динамика размера платежа граждан за коммунальные услуги зависит не только от уровня установленных тарифов, но и от объема потребления коммунальных услуг (в том числе норматива потребления услуг), а также от изменения доли оплаты населением установленных тарифов с учетом предоставляемых им субсидий и льгот. Необходимость ежегодного пересмотра тарифов на коммунальные услуги в сторону увеличения обусловлена ростом цен на энергоносители, увеличением ставок оплаты труда для работников соответствующих отраслей ЖКХ, ростом цен на ГСМ, строительные материалы, услуги сторонних организаций по обслуживанию оборудования и другими объективными причинами. В частности, значительную долю в структуре тарифа на тепловую энергию занимает топливная составляющая, которая зависит от вида и цены используемого топлива (стоимость жидкого и твердого топлива, как правило, существенно выше стоимости природного газа). Нормативы потребления коммунальных услуг, за исключением нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению, устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии со ст. 157 ЖК РФ. 91 В Информационном сообщении сказано, что данные мониторинга утвержденных органами местного самоуправления нормативов свидетельствуют о значительной дифференциации нормативов потребления коммунальных услуг, как между субъектами Российской Федерации, так и между муниципальными образованиями внутри одного субъекта. Отмечено, что, несмотря на то, что существует общий алгоритм и установленные методы расчета, нормативы, утвержденные органами местного самоуправления для одинаковых по всем параметрам (конструктивным особенностям, территориальным факторам и другим) зданий, в различных муниципальных образованиях могут отличаться в разы. Сильная дифференциация внутри конкретного субъекта Российской Федерации говорит о разнообразии в подходах к регулированию нормативов органами местного самоуправления при определении и утверждении нормативов. Согласно требованиям законодательства об энергосбережении и повышении энергетической эффективности, данный фактор должен быть полностью нивелирован к 2013 г. при полном переходе на оплату коммунальных услуг по приборам учета. Вместе с тем, в целях обеспечения единообразия в подходах к определению нормативов потребления коммунальных услуг на территории субъектов Российской Федерации, целесообразным выглядит на период 2010–2012 гг., т. е. до момента повсеместного установления приборов учета, передать полномочия по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг на уровень субъектов Российской Федерации. Также отмечено, что в коммунальной отрасли существует разрыв между установленными тарифами для населения и их экономически обоснованным уровнем (так называемое перекрестное субсидирование). Одномоментная ликвидация перекрестного субсидирования, как это происходит в ряде муниципальных образований, приводит к значительному росту тарифов для 92 населения, также является дополнительным фактором роста платежей ЖКХ. Утверждение предельных индексов на уровне субъектов способствует определению более сбалансированных подходов к утверждению предельных индексов по муниципальным образованиям, исходя из обеспеченности бюджетов муниципальных образований, уровня оплаты коммунальных услуг населением в каждом конкретном муниципальном образовании и социальных последствий при принятии того или иного решения. 93 3. ТРАНСПОРТНЫЙ КОМПЛЕКС ГОРОДА 3.1. Особенности городского транспорта Транспорт – это средство удовлетворения потребностей посредством перевозки грузов и пассажиров. В транспортном обеспечении по назначению выделяют две основные категории транспорта: 1. Транспорт общего пользования. Это совокупность отраслей сферы материального производства, которые обеспечивают потребности субъектов хозяйствования и населения в продукции транспорта. Продукция транспорта представляет собой перевозки грузов и пассажиров. Транспорт общего пользования обслуживает, в основном, сферу обращения и потребления. 2. Производственный транспорт. Это транспортные средства и обеспечивающие их функционирование инфраструктурные элементы, принадлежащие предприятиям, организациям и учреждениям нетранспортного профиля. Роль производственного транспорта состоит в обеспечении связи его владельца с транспортом общего пользования. Связь осуществляется через транспортные средства, подъездные и технологические пути и т. д. В связи с тем, что продукцией транспорта является не конкретная материальная вещь, а комплекс определенных действий под обобщающим названием – перевозки всегда являются актуальной проблемой качества управления. Городской пассажирский транспорт (ГПТ) является одной из социально-значимых отраслей городского хозяйства, а следовательно играет большую роль в обеспечении качества жизни городского населения. Ежедневно услугами городского пассажирского транспорта пользуется около 75 % городского населения. Естественно, 94 что от эффективности функционирования пассажирского транспортного комплекса во многом зависит обеспечение и сохранение социальной, экономической и политической стабильности жизни любого города РФ. Система городского пассажирского транспорта играет важную роль в обеспечении жизни мегаполиса, в решении широкого круга вопросов, связанных с проблемами его формирования и функционирования. Успешный рост и развитие городов невозможен без адекватного развития инфраструктуры городского пассажирского транспорта, призванной удовлетворить потребность населения в перемещениях как к месту работы и обратно, так и поездок, не связанных с профессиональной деятельностью. Транспортная инфраструктура в планировочной структуре современного города является основой, вокруг которой образуются и развиваются элементы городской среды: микрорайоны, жилые районы, общегородские и районные центры, зоны, в которых размещаются производственные предприятия, объекты здравоохранения, спортивные комплексы, рекреационные объекты и т. д. Городская инфраструктура неразрывно связана с внешними (междугородными) транспортными коммуникациями, являясь их логистическим продолжением в планировочной структуре города, и наоборот. Как правило, узлы внешних транспортных коммуникаций в структуре современного города (вокзалы, станции, водные и воздушные порты) одновременно являются и узлами городского транспорта. Элементы транспортной инфраструктуры: – улично-дорожная сеть (дороги, развязки, мосты и путепроводы); – внеуличная транспортная сеть (наземная, надземная и подземная); – сети и объекты внешнего (междугородного) транспорта, проложенные через городские планировочные структуры 95 (вокзалы всех видов транспорта); – сооружения по обслуживанию транспортного хозяйства (парки и депо для стоянки, ремонта и обслуживания подвижного состава, автозаправочные станции, грузовые терминалы и т. д.). Таким образом, транспортная инфраструктура представляет собой сложнейший организм, функционирующий в результате постоянного совершенствования управления со стороны муниципальных и государственных органов власти. Управление транспортным комплексом и обеспечение населения транспортными услугами – одна из сложных задач муниципального хозяйства, имеющая огромное социальное значение. Организация и координация деятельности всех видов городского пассажирского транспорта, как правило, относятся к компетенции властей города и при необходимости субсидируются из соответствующего бюджета. В научной литературе встречается несколько определений городского пассажирского транспорта. Городской пассажирский транспорт определяют как: – городской вид транспорта, выполняющий регулярные перевозки пассажиров по установленным и фиксированным на длительный период времени маршрутам, известным населению; – многофункциональную транспортную систему, которая объединяет различные виды транспорта и осуществляет движение по территории города и ближайшей пригородной зоне; – функционирующую на территории города и в некоторых случаях за ее пределами устойчивую, развивающуюся систему перевозок пассажиров в соответствии с социально-экономическими концепциями и планированием жизнеобеспечения города. Итак, городской пассажирский транспорт – это устойчивая система регулярных перевозок пассажиров в черте города и за его пределами в соответствии с социальными и экономическими концепциями и планами развития города. Основной целью функционирования городского пассажирского транспорта явля96 ются перевозки населения с минимальными затратами времени и денежных средств на поездку, высоким комфортом и минимальной себестоимостью работы транспортных предприятий. К основной роли городского пассажирского транспорта можно отнести возможность экономии времени, затраченного на перемещение населения между различными районами города. Использование транспорта позволяет в значительной мере увеличить радиус контактов современного жителя мегаполиса. Однако с ростом городов и городского пассажирского транспорта происходит увеличение транспортной активности населения, что неизбежно приводит к увеличению нагрузки на систему городского пассажирского транспорта. В условиях экономической нестабильности и сокращения объемов финансирования общественный транспорт оказывается не в состоянии справиться с увеличивающимися объемами перевозки пассажиров и сохранением требуемого уровня качества. Городской пассажирский транспорт имеет важное социальное значение, поскольку его функционирование призвано удовлетворять потребность населения в перемещениях в пределах города и ближайших пригородах. Выполняемые пассажирские перевозки характеризуют тот или иной вид транспорта. Это связано с тем, что пассажир, делая выбор в пользу определенного вида общественного транспорта, по-разному оценивает его достоинства и недостатки. Очевидно, что стоимость проезда на различных видах транспорта варьируется в зависимости от регулярности совершаемых рейсов, скорости движения и уровня комфорта. Планируя свои передвижения, пассажиры руководствуются целями конкретной поездки и своими вкусами. Однако может быть и так, что выбор вида транспорта обусловлен не перечисленными выше причинами, а необходимостью, поскольку это может быть единственный способ добраться до нужного места. Развитие системы городского пассажирского транспорта во многих странах являются одним из способов борьбы с зато97 ровыми ситуациями на дорогах. В нашей стране растущие города неизбежно сталкиваются с данной проблемой, однако средства ее решения в каждом городе индивидуальны. Транспортное обслуживание населения в основном осуществляется наземными видами транспорта: городскими автобусами, троллейбусами, трамваями, автобусами особо малой вместительности и легковыми автобусами (индивидуальными, ведомственными, таксомоторами). Основные маршруты транспортной активности населения могут быть разделены на следующие группы: – город-пригород (в рабочие дни движение населения из близлежащих городов к местам работы и обратно, в выходные дни – проезд населения на приусадебные участки, расположенные за городом); – магистральные внутригородские поездки (в данную группу относятся перемещения пассажиров из окраинных районов в центр города или перемещение между районами города); – локальные внутригородские (поездки, совершенные населением между соседними районами или внутрирайонные). Для обслуживания потребности населения в более высоком уровне качества транспортного обслуживания (с большим комфортом или скоростью движения) используют автобусы особо малой вместительности, работающие в режиме маршрутных такси, скорость движения которых увеличена за счет сокращения числа остановок. Снижение доли муниципального предприятия в общем объеме перевозок может быть обусловлено уменьшением количества обслуживаемых маршрутов. В основном так называемые социальные маршруты относят к муниципальному транспорту. Обслуживание социальных маршрутов позволяет снизить уровень транспортной дискриминации населения, однако существует ряд моментов, связанных с их обслуживанием. У коммерческих автобусов, напротив, увеличилось общее количество обслуживаемых маршрутов. Средний возраст подвижного состава 98 в коммерческих автотранспортных предприятиях в среднем составляет от 20 до 25 лет. Данное положение вещей является критическим, поскольку имеющийся автобусный парк устарел, участились случаи недовыпуска подвижного состава на маршруты. Средний возраст подвижного состава муниципального транспортного предприятия составляет 10,7 лет, троллейбусов – 13,6, трамваев – 15,5 лет. Городской системе пассажирского транспорта необходима модернизация парка транспортных средств, что позволит повысить качество обслуживания пассажиров и улучшить экономические показатели работы транспортной системы. Новые автобусы обладают большей вместительностью, следовательно увеличится наполняемость автобусов, что особо актуально в часы наибольшей транспортной активности населения города. Также следует обратить внимание, что переход автобусного парка на модели, производимые в соответствии с более жесткими экологическими требованиями, может снизить уровень выбросов вредных веществ. Совершенствование функционирования городского пассажирского транспорта является необходимым условием для дальнейшего роста и развития города в целом. Увеличение жителей города неизбежно приводит к увеличению и количества пассажиров, пользующихся услугами городского транспорта, и числа владельцев индивидуальных транспортных средств. Оценивая перспективу тех или иных направлений дальнейшего развития городского пассажирского транспорта, следует помнить, что, прежде всего, необходимо нахождение баланса между интересами потребителей транспортных услуг, нуждающихся в определенном уровне их качества, и транспортными предприятиями, заинтересованными в снижении собственных издержек на перевозки. Эффективная организация управления системой городского транспорта должна быть ориентирована на снижение влияния негативных факторов функционирования системы, учет интере99 сов предприятий-перевозчиков при повышении уровня качества предоставляемых транспортных услуг. Цели транспортной политики относятся не только к транспортной системе, но и к другим сферам: социальной, охраны окружающей среды и экономического развития. Цели транспортной политики: – обеспечение мобильности; – обеспечение возможности использовать общественный транспорт; – улучшение транспортного обеспечения; – безопасность на дорогах; – надежность (на услугу можно рассчитывать); – увеличение доли общественного транспорта в общей массе поездок. Цели социальной политики в части поддержания незащищенных групп: – люди с ограниченными способностями к передвижению; – люди с низкими доходами; – несовершеннолетние и пожилые граждане; – школьники и студенты, а также обеспечение равного доступа представителей всех социальных групп и защиты прав работающих на самих транспортных предприятиях. Цели политики в области охраны окружающей среды: – сокращение эмиссии в атмосферу загрязняющих веществ; – сокращение шумового загрязнения; – увеличение качества жизни в городской среде; – защита неустойчивых экосистем; – эффективное использование энергии. Цели структурной и экономической политики: – улучшение использования земли; – регулирование направлений застройки; – поддержка малого и среднего бизнеса. Цели бюджетной политики: 100 – увеличение расходов на общественный транспорт; – сохранение расходов на существующем уровне; – сокращение расходов; – использование бюджетных инструментов в качестве стимула для увеличения эффективности перевозок; – переложение финансового риска с перевозчика на заказчика. Цели транспортной политики, как правило, являются долгосрочными и не должны зависеть от кратковременной политической конъюнктуры, результатов выборов и т. д. 3.2. Основные принципы развития транспортных систем городов Мобильность населения – доставка трудовых ресурсов к предприятиям, потребителей – к продавцам товаров и услуг, обеспечение социальных, учебных связей – является основой экономической и социальной жизни городов, частью системы жизнеобеспечения. Без надежной системы пассажирских перевозок остановится работа всех предприятий. Стимулирование мобильности способствует росту рынков труда и сбыта, а также экономическому росту городов. В условиях сложившейся плотной застройки только городской общественный транспорт может обеспечить массовые перевозки населения. Поездка на автомобиле требует в 5–10 раз больше места на дороге и в тысячи раз больше места для хранения транспортных средств, чем поездка на общественном транспорте. Одно парковочное место занимает в 1,5–3 раза больше площади здания, чем офисное пространство для одного сотрудника. Как показал опыт США, низкое качество общественного транспорта и отсутствие стимулов к добровольному отказу от поездок на автомобиле в пользу общественного транспорта при101 водят к невозможности функционирования большого города и резкому оттоку населения и бизнеса из города, вплоть до полного запустения городов (например, в Детройте). В России около 65 % населения проживают в средних и больших городах (с численностью жителей свыше 50 тысяч), жизнь которых невозможна без приоритетного развития городского общественного транспорта. Цель городского пассажирского транспорта общего пользования – эффективное и надежное обеспечение мобильности населения городов и агломераций с наименьшими затратами финансовых и природных ресурсов, с наименьшим ущербом для окружающей среды. Основные принципы развития транспортных систем городов: 1. Ориентация на потребителя и устойчивое развитие городов. Транспортная система должна рассматриваться как комплексная услуга мобильности (включая сообщения пешком и на всех видах индивидуального и общественного транспорта всех форм собственности), которую государство предоставляет потребителям, гарантируя как высокое качество и безопасность самой поездки, так и качество городской среды (низкий уровень загрязнения воздуха, шума и т. п.). Необходим отказ от решений «по ведомствам» и переход к решениям в целом по транспортной системе. 2. Доступность и полнота информации о показателях качества и затрат по транспортной системе. В систему показателей необходимо включить как показатели качества самой поездки (скорость сообщения, комфорт, безопасность и т. п.), так и показатели влияния транспортной системы на качество жизни населения (потребность транспорта в территориальных и энергетических ресурсах, степень загрязнения окружающей среды), а также показатели затрат на развитие и эксплуатацию системы (в т. ч. прямых и косвенных, связанных с загрязнением окружающей среды и потерями времени населения на передвиже102 ния). Показатели должны быть доступны не только в целом по городу, но и по группам потребителей (районам города, маршрутам, улицам), а также по подсистемам (массовый и индивидуальный транспорт, виды транспорта) для выявления групп с наихудшим качеством транспортного обслуживания и наиболее эффективных технологий и подсистем. 3. Контроль принимаемых решений по показателям качества и затрат. Каждое решение в сфере городского транспорта должно приниматься исходя из конкретной цели и возможных вариантов ее достижения. Развитие транспортной инфраструктуры (увеличение протяженности дорог, строительство метрополитенов) не может являться целью (самоцелью) и подменять реальные цели: повышение качества услуги мобильности, снижение социальных и финансовых издержек транспортной системы. Для каждой цели необходимо разработать несколько вариантов ее достижения и реализовать наиболее эффективный вариант, т. е. обеспечивающий максимальный социальноэкономический эффект на каждый вложенный рубль. Необходимо исключить из ранжирования варианты, не обеспечивающие стандарты качества услуги мобильности и качества жизни населения. 3.3. Система финансирования городского транспорта Результатом проводимых экономических реформ в РФ стало резкое сокращение финансирования предприятий городского пассажирского транспорта. Ежегодно происходит сокращение инвестиций в основной капитал транспортных предприятий. Изменение системы финансирования в сторону сокращения выделяемых из бюджетов всех уровней финансовых ресурсов привело к резкому ухудшению возрастной и технологической структуры основных производственных фондов, в частности подвижного состава. 103 В последние годы особенно остро встал вопрос о необходимости обновления и расширения основных производственных фондов пассажирских транспортных предприятий. Хроническая убыточность городского пассажирского транспорта практически исключает возможность финансирования инвестиций с использованием классических способов (банковский кредит, размещение ценных бумаг и т. д.). Применяемое на практике финансирование инвестиций за счет средств бюджетов всех уровней не обеспечивает необходимый объем капитальных вложений и носит нерегулярный характер. Ограниченные возможности бюджетного финансирования требуют разработки нового механизма финансирования инвестиций, позволяющего обеспечить стабильное обновление и расширение основных фондов, заинтересовать предприятия городского пассажирского транспорта в конечных финансовых результатах своей работы – создать условия для приоритетного развития городского пассажирского транспорта и повышения качества пассажирских перевозок. Специфика сложившегося рынка городских пассажирских перевозок заключается в неравноправии его участников. С одной стороны, представлены перевозчики, работающие на основании муниципального заказа по установленным тарифам и осуществляющие перевозку льготных категорий пассажиров, и, с другой стороны, коммерческие перевозчики, не предоставляющие льгот, и работающие с применением более высоких тарифов. Такое состояние рынка пассажирских перевозок имеет положительный аспект, стимулируя привлечение частного капитала, снижая себестоимость перевозок за счет конкуренции, но оно одновременно и усложняет деятельность предприятий городского пассажирского транспорта, изначально ставя их в неравные экономические условия. К тому же основополагающий принцип работы заключается в том, что городской пассажирский транспорт – это социаль104 но-ориентированный сектор экономики, задачей которого является обеспечение транспортной подвижности всех слоев населения, вне зависимости от уровня получаемого дохода. Решение вопроса приоритетного развития городского пассажирского транспорта невозможно осуществить без должного участия федеральных, региональных и муниципальных органов власти в решении проблем финансирования данных предприятий, создания механизма финансирования, адаптированного к условиям рыночной экономики, создания законодательной базы, формирующей правовое поле деятельности транспортных предприятий. Источники финансирования: 1) бюджетные ассигнования (большая часть); 2) средства юридических и физических лиц. Основные проблемы городского пассажирского транспорта: 1) увеличение себестоимости перевозок и тарифов на транспортные перевозки (в результате повышения цен на основные средства, материалы и электроэнергию, увеличения зарплаты и др.); 2) недостатки в организации перевозок, а также непроизводительные расходы и потери транспортных предприятий; 3) велико выбытие подвижного состава по технической неисправности, длительные простои машин в ремонте; 4) потери городского пассажирского транспорта от безбилетного проезда и провоза багажа. Пути снижения себестоимости перевозок: 1) более эффективное использование средств на заработную плату, повышение производительности труда на транспорте; 2) изменение порядка организации производственной деятельности транспортных предприятий, оценка их результатов, совершенствование системы оплаты транспортных услуг. 105 3.4. Система экономических показателей городского пассажирского транспорта В систему показателей, характеризующих социальноэкономическое положение муниципального образования, в том числе показатели транспортного обслуживания ГПТ, входят: – эксплуатационная протяженность пассажирского пути (линии) по видам ГПТ (трамвай, троллейбус, автобус, метрополитен и т. д.); – транспортные по видам ГПТ – всего и технически исправных, в том числе муниципальных; – находящиеся в частной собственности легковые автомобили; – число перевезенных пассажиров (всего и с разбивкой по видам ГПТ). Учет этих показателей обеспечивают органы исполнительной власти соответствующего города. Результирующими показателями работы маршрутных автобусов служат объем перевозок пассажиров и пассажирооборот (табл. 2). Таблица 2 Эксплуатационные показатели использования парка подвижного состава ГПТ Наименование показателя Объем перевозок пассажиров Ед. изм. Содержание показателя пасс. Пассажирооборот пассажиро-км Количество пассажиров, перевезенных транспортом общего пользования за определенный период времени (сутки, декада, месяц, квартал, год) Произведение количества пассажиров по каждой позиции перевозки на расстояние перевозки (исчисляется раздельно по видам транспорта, сообщениям перевозок, другим признакам) Суммарная продолжительность пребывания подвижного состава ГПТ в наряде за календарный период времени Автомобилечасы работы 106 ч Окончание табл. 2 Наименование показателя Списочное число подвижного состава городского пассажирского транспорта Эксплуатационное число пассажирского транспорта Ед. изм. Содержание показателя ед. Общее наличие подвижного состава городского пассажирского транспорта, определяемое по бухгалтерской отчетности на конкретную дату ед. Часть парка городского общественного транспорта, находящаяся в эксплуатации (на линии). Определяется как разница между списочным числом и числом подвижного состава, находящегося в простое по техническим и прочим причинам Действующая система организации производственнохозяйственной деятельности ГПТ непосредственно не позволяет учесть финансовые последствия экономии времени пассажирами. Актуальная задача экономики транспорта – разработка системы оценки производственно-хозяйственной деятельности ГПТ, обеспечивающей прямой учет экономических результатов сбережения времени пассажирами. Для расчета общих потерь от «пробок» в день можно использовать формулу NP T N ( K S C ), где T время, потраченное на стояние в «пробках», ч/сут.; N количество автомобилей, стоящих в «пробке» в течение Т, ед.; K количество человек в автомобиле, чел.; S средняя заработная плата в час, исходя из минимальной по городу, руб./чел. в час; C средний расход бензина за период, проведенный в «пробке», л/ч. Чтобы поставленные цели транспортной политики трансформировать в конкретные действия (создание организационных структур, подготовка контрактов и др.), необходимо про107 вести оценку местных условий. В связи с этим в первую очередь важно понять, что собой представляет сам орган власти в процессе планирования и предоставления услуги. Как правило, переход на контрактацию происходит в тех городах и регионах, где уже работает общественный транспорт, следовательно функции уже разделены между заказчиком и перевозчиками. Выделяются следующие основные позиции для инвентаризации местных условий: 1. Существующие предприятия-перевозчики: – идентификация прав и обязанностей заказчика (местного органа власти), транспортного отдела или агентства (если существует) и перевозчика; – распределение навыков и информации между субъектами; – распределение функций по принятию решений на стратегическом, тактическом и операционном уровнях. 2. Законодательные ограничения: – международные документы; – национальное и местное законодательство в области договоров, проведения тендеров, получения субсидий и др.; – существующие контракты на предоставление транспортных услуг. 3. Экономические ограничения: – экономическая ситуация на рынке данного вида перевозок; – финансовые и бюджетные аспекты; – способность властей нести финансовые риски. 4. Структура сектора: – численность и величина перевозчиков; – распределение прав собственности; – технические возможности; – эффективность. 5. Существующая транспортная система: 108 – инфраструктура (сети, дороги, остановочные пункты и т. д.); – автомобильный парк; – маршрутная сеть; – уровень качества услуги; – наличие системы сбора информации о рынке. 6. Градостроительные и географические ограничения. 3.5. Классификация транспортных тарифов Тарифы за проезд пассажиров и провоз пассажирами багажа согласно Гражданскому кодексу РФ устанавливаются перевозчиком. Однако тарифы, применяемые при перевозках пассажиров и багажа на муниципальных маршрутах, регулируются органами исполнительной власти субъекта РФ. Поэтому такие тарифы по своей сути являются не коммерческими, а социальными. Транспортный тариф – это цена за перемещение материального объекта в пространстве. Транспортные тарифы включают в себя тарифы на грузовые перевозки и пассажирские тарифы. Грузовой транспорт, доставляя продукцию от производителей к потребителю, увеличивает ее стоимость. Пассажирский транспорт оказывает услугу. В связи с этим формирование пассажирских тарифов относится к сфере оказания услуг. Транспортные тарифы подразделяются на следующие виды: – общие (основные) – тарифы, которые применяются на все перевозки грузов на каждом виде транспорта; – исключительные – тарифы, которые установлены на перевозку определенных грузов в конкретных корреспонденциях внутри данного вида транспорта или в смешанном сообщении с участием нескольких видов транспорта. Исключительные тарифы подразделяются на пониженные и повышенные по сравнению с общими тарифами; 109 – льготные – это, по существу, исключительные пониженные тарифы против общих, которые устанавливаются на перевозку только отдельных грузов, следующих в адрес определенных организаций исходя из общей экономической политики Правительства Российской Федерации по отношению к отдельным отраслям народного хозяйства и регионам; – специальные – устанавливаются на специфические виды работ и операций, характерные только для данного вида транспорта и являющиеся, по существу, технологическими. По форме построения тарифы подразделяются на: – дифференциальные – тарифы, тарифные ставки которых за единицу транспортной продукции (обычно за 10 т-км или 10 т-миль) изменяются в той или иной закономерности и зависимости от расстояния перевозки; – пропорциональные – тарифы в виде единых ставок за единицу транспортной продукции (т-км, 1 осе-км, 1 вагоно-км), на всех расстояниях перевозки. В этом случае провозная плата за перевозку грузов возрастает прямо пропорционально расстоянию перевозки; – аккордные – тарифы, устанавливаемые в виде фиксированных ставок за перевозку грузов в конкретных корреспонденциях или за определенное расстояние перевозки. В результате формирования современного рынка транспортных услуг роль транспортных тарифов повышается. В связи с этим актуальна информация, связанная с происходящими изменениями в уровне транспортных тарифов, в количественных и качественных характеристиках тарифных систем. В основе грузовых тарифов лежат общественно необходимые затраты труда по доставке груза, что определяет стоимость перевозки, денежным выражением которой является транспортный тариф. Затраты на перевозку груза складываются из расходов на начально-конечные операции и расходов на его транспортировку. Расходы на начально-конечные операции включают в себя затраты, связанные, например, с формированием соста110 вов, погрузкой и разгрузкой их на пунктах отправки и прибытия груза. Движенческие операции включают в себя расходы по передвижению груза, по содержанию путей сообщения, энергетического хозяйства, связи и др. Расходы на начально-конечные операции не связаны с дальностью перевозки и зависят только от объема груза, поэтому в расчете на 1 т они остаются постоянными. Движенческие расходы зависят от дальности перевозки. В расчете на 1 т груза они возрастают прямо пропорционально расстоянию перевозки. Таким образом, расходы по перевозке складываются из расходов по начально-конечным операциям и движенческих расходов. Себестоимость транспортной продукции может быть представлена следующей формулой С Р ЗД, где С – себестоимость перевозки 1 т груза; Р – расходы на начально-конечные операции на 1 т груза; З – затраты на передвижение 1 т груза на 1 км; Д – расстояние, км. Отсюда себестоимость тонна-километра грузооборота транспорта будет вычисляться по формуле С Р З. Д С увеличением расстояния перевозки себестоимость тонна-километра снижается. Это зависит от сокращения доли расхода на начальные и конечные операции, приходящиеся на каждый тонна-километр. Грузовые транспортные тарифы определяются как сумма себестоимости тонна-километра грузооборота и прибыли, необходимой для нормальной работы транспорта в условиях расширенного воспроизводства. Тариф непосредст111 венно не включает в себя налог на добавленную стоимость, который взимается с провозной платы. Выделение расходов на начально-конечные и движенческие операции позволяет устанавливать двухставочные тарифы. Такие тарифы точнее отражают реальный процесс формирования общественно необходимых затрат труда, обеспечивают примерно равную рентабельность на всех расстояниях перевозки, позволяют упростить прейскуранты на перевозку грузов. На отдельных видах транспорта тарифы формируются особым образом. На водном транспорте ставки на начально-конечные операции наиболее высокие, минимальная ставка на начальноконечные операции – на автомобильном транспорте. Себестоимость движенческой операции наиболее низка на водном транспорте и наиболее высока на автомобильном, так как затраты энергии на передвижение по воде значительно ниже, чем на передвижение по автомобильной дороге. Уровень транспортных издержек различается по регионам страны. Наиболее сильно дифференциация транспортных издержек выражена на речном и автомобильном транспорте, так как на себестоимость перевозки этими видами транспорта существенное влияние оказывают природно-климатические условия. Тарифные ставки рассчитываются на среднюю дальность перевозки в определенных пределах. Средняя дальность перевозки называется тарифным поясом. Совокупность тарифных ставок по поясам формирует тарифную схему. Себестоимость тонна-километра грузооборота зависит от особенностей каждого вида груза. Так, себестоимость перевозки грузов с небольшим удельным весом значительно выше, чем себестоимость перевозки тяжеловесных грузов. Высокие тарифные ставки устанавливаются на перевозку скоропортящихся продуктов, живой рыбы и тому подобных грузов. С учетом этих и некоторых других факторов все конкретные виды грузов объединены в разделы, группы и позиции. 112 Тариф на проезд в автобусах городского сообщения устанавливается на одного пассажира, тогда как в автобусах пригородного и междугородного сообщения – на один пассажирокилометр. При этом тарифы являются едиными на всей территории города или целого региона. Пересмотр тарифов проводится эпизодически в связи с инфляцией в стране, чаще всего он приурочивается к началу нового календарного периода (года или квартала). Особенностью тарифов на проезд в автобусах городского, пригородного и междугородного сообщения является то, что они практически во всех регионах России не покрывают текущих затрат, которые несут пассажирские АТП. Более того, при их установлении не закладываются средства на социальное и производственное развитие. При их утверждении органы государственного управления руководствуются главным образом социальными интересами большей части населения, а не коммерческими интересами АТП и индивидуальных предпринимателей-перевозчиков. Транспортные тарифы подразделяются следующим образом: 1. Фактический тариф Ц ф , устанавливается с учетом социальной значимости общественного транспорта органами местного самоуправления. 2. Плановый тариф Ц п , определяет эффективную работу транспортных предприятий. В свою очередь, плановый тариф может быть определен следующими двумя методами: 1) по защитному принципу, обеспечивающему рентабельную работу транспортного предприятия в условиях монополии пассажирских перевозок, плановый тариф определяется по формуле Цп С Пн , 113 где С – себестоимость пассажирских перевозок; П н – нормативная прибыль, обеспечивающая безубыточную работу транспортных предприятий; 2) по принципу конкурентоспособности транспортных предприятий на рынке пассажирских услуг плановый тариф определяется по формуле Цп Д Ц , Qг где ДЦ – доход транспортного предприятия при установленном транспортном тарифе; Q г – годовой пассажиропоток. Из сказанного выше понятно, что определение планового тарифа по затратному принципу целесообразно в условиях монополии на услуги пассажирского транспорта, в то время как в условиях борьбы каждого перевозчика за увеличение объема перевозок и собственного дохода, приемлемым подходом в планировании транспортного тарифа будет использование второго способа – по принципу конкурентоспособности. В условиях конкуренции оптимальное функционирование предприятий транспорта (получение максимального дохода) предполагает борьбу за увеличение объема перевозок. В предоставлении пассажирских услуг при наличии конкурентной среды возможны следующие три условия: 1. Фактический тариф на общественном транспорте равен плановому, т. е. условие бездотационной работы оператора на транспортном рынке. 2. Фактический тариф на общественном транспорте больше планового, т. е. условие получения дополнительного дохода перевозчика и нарушение интереса потребителя транспортных услуг. 3. Фактический тариф на общественном транспорте меньше планового, т. е. условие недостающей величины дохода пе114 ревозчика за счет выполнения социального заказа (нарушение интересов перевозчика и необходимость дотирования). Необходимо установить такую величину тарифа, при которой не будет уменьшаться спрос на перевозки, но в то же время предприятие будет получать прибыль. Установление оптимальной величины тарифа объясняется тем, что необоснованное повышение тарифов с целью увеличения дохода и прибыли на автотранспортном предприятии может привести к противоположному результату – уменьшению пассажиропотока и, в конечном счете, снижению общих доходов. При повышении пассажирских тарифов нельзя не учитывать влияние этого фактора на процессы снижения уровня жизни населения и инфляцию. Таким образом, необходимо установить экономически обоснованные тарифы, которые должны приносить транспортным предприятиям прибыль и, в то же время, обеспечить доступность общественного транспорта для всех слоев населения и не ухудшать благосостояние жителей, т. е. экономически обоснованные тарифы должны отражать как интересы пассажиров, так и интересы транспортных предприятий и организаций. Тарифная политика должна стимулировать различные транспортно-экономические связи, обеспечивать социальнозначимые перевозки и доступность жизненно важных транспортных услуг для всех без исключения слоев населения. В отношении большинства видов транспортных услуг применяются свободные цены. В соответствии с постановлением правительства, в настоящее время регулируются тарифы на следующие виды транспортных услуг: – перевозки грузов, погрузо-разгрузочные работы на железнодорожном транспорте; – перевозки пассажиров, багажа, грузобагажа и почты на железнодорожном транспорте; 115 – погрузо-разгрузочные работы в портах, портовые сборы, сборы за проход по внутренним водным путям иностранных судов; – услуги ледокольного флота; – аэронавигационное обслуживание воздушных судов на маршрутах и в районах аэродромов; – обслуживание воздушных судов, пассажиров и грузов в аэропортах; – перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском (включая метрополитен) и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта); – перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по согласованию с Министерством путей сообщения Российской Федерации (железными дорогами) и при условии возмещения убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов за счет соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации; – перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по внутриобластным и межобластным (межреспубликанским в пределах Российской Федерации) маршрутам, включая такси; – перевозки пассажиров и багажа на местных авиалиниях и речным транспортом в местном сообщении и на переправах; – перевозки грузов, пассажиров и багажа морским, речным и воздушным транспортом в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; – услуги, оказываемые предприятиями промышленного железнодорожного транспорта. 116 3.6. Управление транспортным комплексом города Важнейшим документом регулирования транспортной деятельности на федеральном уровне является ГК РФ (ч. 2, гл. 40). Постановление Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 г. № 848 утвердило Целевую программу модернизации транспортной системы России на 2002–2010 гг., которая имеет несколько подпрограмм, в том числе «Реформирование пассажирского транспорта общего пользования». Действует также Федеральный закон от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц», который необходим при создании новых транспортных предприятий и приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 45, утвердивший Транспортную стратегию РФ на период до 2020 г. На местном уровне управления действуют такие правовые документы, как Устав муниципального образования, различные постановления и распоряжения региональных и местных органов власти, разрабатываются целевые программы, стандарты качества, правила дорожного движения, стандарты по экологической безопасности и т. д., проводится лицензирование. Следует отметить, что ранее за местными властями закреплялась организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в собственности или ведении органов местной власти, то теперь органы местного самоуправления обязаны создавать условия для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа. Организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным пригородных и муниципальных сообщений относится к полномочиям региональных властей. 117 Полномочия органов местного самоуправления в области транспортного обслуживания населения определяет Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ. Органы местного самоуправления обязаны создавать условия для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах муниципальных образований. В собственности муниципального образования могут находиться предприятия и организации, занимающиеся транспортными перевозками, строительством, содержанием местных дорог. Органы местного самоуправления могут привлекать различные организации и предприятия на договорных началах к транспортному обслуживанию населения и содержанию дорог. Организация обустройств, оптимизация и содержание маршрутов сети и остановочных пунктов осуществляются органами местного самоуправления за счет местного бюджета и долевого участия перевозчиков. Управление городским транспортным хозяйством представляет собой систему со всеми присущими качествами: цель, принципы и методы управления, задачи, функции и т. д. Цель управления – удовлетворение транспортных потребностей населения с максимальным комфортом, обеспечением безопасности перевозок с использованием всех многочисленных аспектов деятельности предприятий как муниципальных, так и других форм собственности. Задачи управления: – обеспечение надежного состояния транспортных линий и развитие магистралей; – модернизация систем организации транспортного движения, диспетчеризация и контроль качества обслуживания населения; – приведение муниципального подвижного состава в надлежащее состояние, в соответствии с нормативами; – обеспечение безопасности. 118 В настоящее время в большинстве российских городов созданы муниципальные учреждения «Управление транспорта, связи и дорожного хозяйства города» (УТС и ДХ, или Управление), имеющие статус юридического лица. На региональном уровне управление транспортом осуществляется департаментами транспорта и связи администрации региона. За счет создания муниципальных учреждений в городах России осуществляется государственное регулирование деятельности транспортного комплекса. Они не являются коммерческими и финансируются за счет регионального и местного бюджета, платных услуг населению по смете, исходя из затрат на их содержание. На транспорте они координируют действия предприятий разных форм собственности, занимающихся различными перевозками; разрабатывают целевые программы, регулируют экономическую, лицензионную политику, контролируют их реализацию и соблюдение нормативно-правовых актов. В России предпочтительной организационной структурой управления является схема с единым структурным подразделением, ведающим вопросами пассажирского транспорта и содержания городских дорог. В условиях многообразия форм собственности на транспортные средства и конкуренции муниципального и частного пассажирского транспорта в России основными механизмами регулирования и координации деятельности предприятий транспорта становится перспективной схема с выделением в отдельную структуру (муниципальное предприятие) службы муниципального заказчика транспортных услуг. В этом случае за структурным подразделением администрации закрепляются вопросы нормативно-правового регулирования транспортной деятельности на территории муниципального образования и финансирования перевозки льготных категорий пассажиров через систему муниципального заказа. Перевозки пассажиров по муниципальному заказу осуществляются в соответствии с муниципальными контрактами, за119 ключенными между перевозчиком и организатором перевозок, наделенным правами формировать, размещать и исполнять муниципальный заказ. При этом обеспечиваются перевозки, нерентабельность которых обусловлена тарифной политикой, небольшой интенсивностью пассажиропотоков, необходимостью компенсации льгот. Органы городского управления могут быть наделены государственными полномочиями по финансированию муниципальных и частных транспортных предприятий и перевозчиков для компенсации перевозки льготных категорий пассажиров, при условии получения соответствующих субвенций из федерального или регионального бюджета согласно действующей нормативно-правовой безе. Таким образом, субъектами рынка транспортных услуг являются пассажиры как потребители услуг, перевозчики – предприятия и частные лица, осуществляющие перевозки и являющиеся объектами управления со стороны заказчиков перевозок – властей на различных уровнях, в том числе на муниципальных. Муниципальный заказ на транспортное обслуживание формируют органы местного самоуправления или уполномоченное ими лицо (УТСиДХ). Муниципальные контракты с предприятиями различных форм собственности заключаются с условиями финансирования услуг, возмещения убытков и т. д. 120 4. ПОТРЕБИТЕЛЬСКИЙ РЫНОК ГОРОДА 4.1. Сущность и экономическое содержание потребительского рынка Потребительский рынок в достаточно высокой степени определяет состояние сферы жизнеобеспечения города. Система потребительского рынка – одна из важнейших и наиболее развивающихся отраслей городского хозяйства, призванная стабильно и на высоком уровне обеспечивать жителей, предприятия и организации города товарами и услугами. Потребительский рынок – это рынок, на котором отдельные лица и домохозяйства приобретают товары и услуги для личного потребления. Другими словами, потребительский рынок можно определить, как территориально организованный элемент сферы обращения, обеспечивающий удовлетворение потребностей населения в товарах и услугах, и тем самым воспроизводство рабочей силы. Сбалансированность потребительского рынка по ценам, товаропотокам, количеству и качеству товаров является не только необходимой составляющей эффективного развития городской экономики, но и основой оценки общего качества жизни городского населения. Основные экономические функции потребительского рынка: создание (производство) дополнительных жизненных благ, потребляемых населением в форме услуг; обеспечение занятости населения (рабочие места) и обеспечение значительных объемов налоговых поступлений в бюджеты всех уровней. В настоящий момент в отечественной и зарубежной литературе существует большое количество толкований, которые отражают различные аспекты этой экономической категории, дополняя и конкретизируя друг друга (табл. 3). Одни авторы отожествляют рынок со сферой товарного обращения. Другие 121 понимают под ним совокупность деловых операций и условий, определяющих производство и сбыт потребительских товаров. Третьи – всю совокупность товарно-денежных отношений, выражающих экономические связи между производством и потреблением. Четвертые – представляют рынок как систему отношений между продавцами и покупателями, с помощью которых осуществляется обращение товаров. Таблица 3 Различные трактовки понятия «потребительский рынок» Автор И.К. Беляевский Трактовка Потребительский рынок включает рынок продуктов питания, рынок непродовольственного назначения и рынок массового питания Ф. Котлер Потребительский рынок – отдельные лица и домохозяйства, приобретающие товары и услуги для личного потребления, особое внимание при этом уделяется покупателю Потребительский рынок – отдельные лица и домохозяйства, приобретающие товары и услуги для личного потребления, особое внимание при этом уделяется покупателю Потребительский рынок – совокупность хозяйствующих субъектов, изготовителей, исполнителей, производящих и/или реализующих потребительские товары, а также индивидуальных Ф. Котлер М.А. Николаева 122 Источник Беляевский И.К., Башина О.Э. Перспективы развития и совершенствования статистики торгового предприятия // Вопросы статистики. – 2002. – № 12. – с. 20 Котлер Ф. Основы маркетинга. Краткий курс. – М. : Вильямс, 2003. – 356 с. Котлер Ф. Основы маркетинга. Краткий курс. – М. : Вильямс, 2003. – 356 с. Николаева М.А. Маркетинг товаров и услуг. – М.: Деловая литература, 2001. – 448 с. Продолжение табл. 3 Автор А.С. Новоселов Б.А. Райзберг Ю.Ф. Симионова О.В. Тахумова Трактовка потребителей, приобретающих эти товары для личного использования Потребительский рынок включает в себя три укрупненных сегмента: рынки продовольственного и непродовольственного характера, рынок услуг, которые взаимодействуют между собой на основе взаимосвязанной системы сделок купли-продажи и обеспечивают потребности населения, способствуя эффективному функционированию экономики региона Потребительский рынок – взаимодействие продавцов и покупателей на основе актов купли-продажи Потребительский рынок – это рынок товаров потребительского назначения, рынок услуг, рынок недвижимости Потребительский рынок – система товарно-денежных и организационно-экономических отношений, которые формируются в процессе купли-продажи, для развития которых на данной территории имеются наиболее благоприятные природные и социально-экономические условия для ведения предпринимательской деятельности с целью удовлетворения Источник Новоселов А.С, Кулешов В.В. Региональный потребительский рынок. Проблемы теории и практики. – Новосибирск : Сибирское соглашение, 2002. – 364 с. Райзберг Б.А. Курс экономики: учебник. – М. : ИНФРА-М, 1997. – 720 с. Симионова Ю.Ф. Экономика: учебник. – Ростов/Д : Феникс, 2007. – 480 с. Тахумова О.В. Особенности формирования регионального потребительского рынка // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. – 2006. – № 4(8). 123 Окончание табл. 3 Автор И.М. Шабунина Трактовка конечных нужд и потребностей населения Потребительский рынок – основная составляющая рыночной экономики, где часть ВНП, материализованная в виде произведенных бизнесом товаров и услуг, покупается или приобретается иным способом потребителями для личного пользования Источник Шабунина И.М., Ломовцева О.А., Трубиц М.Ю. Теория и практика региональной экономики. – Волгоград : Волгоградский гос. ун-т, 1996. – 65 с. Таким образом, потребительский рынок – это система товарно-денежных и организационно-технических отношений, складывающихся между хозяйствующими субъектами, производящими и/или реализующими товары и услуги, и индивидуальными потребителями, приобретающими эти товары для личного использования. Далее рассмотрим взаимодействие участников потребительского рынка. Непосредственными участниками потребительского рынка являются предприятия и организации торговли, общественного питания, бытовых услуг и конечные потребители, между которыми складываются товарно-денежные отношения. Участниками, обеспечивающими деятельность потребительского рынка, являются органы власти (регулируют деятельность непосредственных участников на основе законов и административных ресурсов), банковский и финансовый сектора (обеспечивает участников необходимыми финансовыми ресурсами), местные производители и поставщики оборудования. Социально-экономическое значение потребительского рынка представлено на рис. 5. 124 Потребительский рынок Непосредственные участники потребительского рынка Предприятия и организации Социально-экономическое развитие территории Экономическое развитие – Изменение численности, состава и структуры предприятий потребительского рынка в городе – Рост степени конкуренции – Изменение форм и методов обслуживания потребителей, внедрение достижений прогресса – Более высокий уровень предоставляемых услуг: широкий ассортимент, высокое качество, дополнительные услуги (покупка через Интернет, доставка, подборка товаров) – Более низкие цены за счет увеличения общего предложения, конкуренции в отрасли, экономии на эффекте масштаба – Повышение стандарта жизни и уровня потребления населения Потребители – Вклад в ВВП/ВРП – Дополнительные доходы в бюджет от налоговых поступлений: а) за счет роста оборота предприятий потребительского рынка б) роста занятости в) оборота других участников Социальное развитие – Новые рабочие места – Социальная защищенность – Повышение квалификации за счет высоких стандартов обслуживания и международного корпоративного обучения Участники, обеспечивающие работу потребительского рынка Производители товаров и услуг – Увеличение объема производства потребительских товаров – Создание собственных торговых марок, определяющих более высокие стандарты качества продукции Банковский и финансовый сектор – Привлечение дополнительных кредитных средств – Большие объемы страхования – Развитие лизинга Поставщики оборудования и услуг – Рост спроса на оборудование – Рост спроса на услуги рекламных, кадровых и консалтинговых агентств Рис. 5. Значение потребительского рынка для социально-экономического развития города 125 Роль потребительского рынка в социально-экономическом развитии территории определяется тем, что он: – вносит существенный вклад в экономическое развитие страны, региона, города, служит источником налоговых поступлений в бюджеты всех уровней; – создает дополнительные рабочие места, что повышает благосостояние населения; – удовлетворяет потребности населения и других субъектов рынка в материальных благах и услугах потребительского назначения в соответствии с их доходами и потребительскими предпочтениями; – обеспечивает взаимодействие продавцов и покупателей посредством сделок купли-продажи, согласовывает несовпадающие интересы покупателей и продавцов на основе рыночных отношений; – определяет количественные и качественные характеристики спроса и предложения, регулирует цены; – обеспечивает участие территории в межрегиональных и межстрановых торгово-экономических связях; – создает выгодные условия для работы местных товаропроизводителей. Развитие потребительского рынка дает мультипликативный эффект в других секторах экономики (например, в банковском – увеличение объемов потребительского кредитования) и т. п. На развитие потребительского рынка оказывают влияние различные группы факторов: экономические, социальнодемографические и технологические. Потребительский рынок можно классифицировать по следующим признакам: 1. По типовой характеристике: – активный рынок – характеризуется большой емкостью, сбалансированным спросом и предложением, тенденциями к росту и благоприятными равновесными ценами; 126 – стагнирующий рынок – отличается малым количеством заключаемых сделок на протяжении длительного периода, наличием несоответствия спроса и предложения, незаполненным портфелем заказов; – коллапсирующий или сокращающийся рынок – определяется падением продаж товаров: несмотря на снижение цен, уменьшение числа сделок, предложение не находит спроса, растут товарные запасы. 2. По товарному признаку: продовольственный и непродовольственный сектор. 3. По субъективному составу: рынок продавца и покупателя. 4. По форме организации: – частный рынок, где осуществляется торговля только между частными фирмами и предприятиями; – государственный и кооперативный рынок, где продажа и покупка товаров осуществляется между разными субъектами рынка (государство и частные фирмы, кооперативы и государство, частные фирмы и кооперативы). 5. Экономико-правовая характеристика включает организацию деятельности на легальных рынках, т. е. функционирующих в соответствии с нормами законодательства, полулегальных и нелегальных, действующих с частичным или полным нарушением законодательства, заключающимся в обращении неучтенных товаров, незарегистрированных торговых фирм. 6. По демографической характеристике выделяются рынки в зависимости от дохода и социальных признаков населения (по уровню достатка, по полу, возрасту, профессии, образованию). 7. По географическому признаку: мировой, федеральный, межрегиональный, региональный, местный рынки. Подводя итог изучения сущности потребительского рынка и его роли в экономике, следует отметить его большую социальную нагрузку, т. к. он является сферой конечного потребления населением товаров и услуг, отражает качество жизни. Вместе с тем потребительский рынок вносит важный вклад и в эко127 номику территории: он служит источником налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, создает дополнительные рабочие места. Таким образом, потребительский рынок – это сложная пространственно-экономическая система, состоящая из многочисленных элементов и связей между ними, поэтому его дальнейшее изучение предполагает анализ закономерностей и факторов, определяющих его формирование и развитие. 4.2. Факторы развития потребительского рынка Формирование и функционирование потребительского рынка определяется взаимосвязями между потребностями населения и производством, спросом и предложением, показателями уровня дифференциации доходов и характером потребления, текущим потреблением и накоплением. Взаимосвязи, в свою очередь, определяются экономическими, социальнодемографическими и психографическими факторами. Влияние экономических факторов проявляется в уровне цен и доходов населения, формирующих платежеспособный спрос и покупательную активность потребителей. Состояние потребительского сектора во многом определяется и социально-демографическими факторами. Во-первых, на объем потребительского спроса и, следовательно, на состояние потребительского рынка влияет изменение численности и структуры населения. Во-вторых, на развитие потребительского рынка города оказывают влияние потребительские предпочтения, которые представляют собой вид позитивного субъективнообъектного отношения покупателя к товару или услуге и определяют их выбор из ряда подобных. Серьезное воздействие на развитие потребительского рынка оказывают психографические факторы. 128 В связи с этим большой интерес представляют потребительские ожидания населения. С целью углубленного анализа мнений потребителей рассчитываются частные и обобщающие индексы потребительских ожиданий. Частный индекс – это разница между процентом положительных и процентом отрицательных ответов на вопрос, с двойными весами «крайних» (определенно положительных и определенно отрицательных) и нулевым весом «нейтральных» ответов. Число респондентов, затруднившихся с ответом, в расчет не принимается. К полученному значению прибавляется 100, чтобы не иметь отрицательных величин. Обобщающий индекс представляет собой среднюю арифметическую соответствующих частных индексов. Среди психографических факторов, влияющих на рост спроса на товары и услуги, необходимо отметить следующие общемировые тенденции: – смещение гендерных ролей. Здесь можно отметить нивелирование возможностей и способностей мужчин и женщин. Постепенно оба пола перенимают привычки и характерные черты друг друга; – изменение соотношения рабочего и свободного времени, трудовой и досуговой деятельности. Закономерностью развития современной цивилизации является увеличение объема свободного времени работающих и расширение спроса на различного рода товары и услуги. В связи с увеличением свободно располагаемого дохода у работающего населения расширяется свобода выбора досуговой деятельности и разнообразными становятся ее формы; – изменение в обустройстве домашнего хозяйства. Оно становится все более оснащенным сложной бытовой техникой, компьютерами, средствами транспорта, связи и т. п. Появляются новые товары длительного пользования. В развитых странах высокими темпами идет компьютеризация домашнего хозяйства, создаются возможности для осуществления многих торговых, 129 страховых, рекламных, банковских операций непосредственно на дому. Растет потребность населения в услугах по установке, наладке, ремонту и техническому обслуживанию сложного бытового оборудования и бытовой техники; – изменение модели потребления. К основным современным тенденциям в этой сфере, характерным прежде всего для развитых стран, относят, во-первых, все большую ориентацию потребителей на индивидуализацию, т. е. покупатель ищет некую марку, ориентированную лично на него, бренд, созданный для конкретного потребителя. Во-вторых, переход потребителей с рациональных мотивов приобретения и потребления на эмоциональные. Иными словами, сегодня потребителя интересуют не конкретные функции товара, а его привлекательность на уровне эмоций. В-третьих, постепенное размывание границ между понятиями «предметы роскоши» и «предметы первой необходимости». Подводя итоги изучения роли потребительского рынка в экономике, следует отметить, что он несет большую социальную нагрузку, являясь сферой конечного потребления населением товаров и услуг, отражает качество жизни. Вместе с тем потребительский рынок вносит важный вклад в экономику территории, служит источником налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, создает дополнительные рабочие места. Таким образом, потребительский рынок – это сложная пространственно-экономическая система, состоящая из многочисленных элементов и связей между ними. Торговля, общественное питание и бытовое обслуживание населения являются одним из социально значимых отраслей экономики города. Удовлетворение общественных потребностей в товарах и услугах создает прочную базу для достижения экономической и политической стабильности, обеспечивает благоприятный морально-психологический климат среди населения. 130 4.3. Экономические аспекты сферы торговли города Ведущим звеном потребительского рынка является розничная торговля, которая непосредственно затрагивает интересы всего населения. Активный рост розничной торговли базировался на повышении уровня жизни населения, обусловленном относительно стабильной в последние годы экономической ситуацией в городе и положительной динамикой роста доходов населения. Рыночная инфраструктура потребительского рынка города представлена достаточно разветвленной сетью организаций торговли, число которых постоянно увеличивается (стационарные магазины, торговые павильоны, киоски, рынки). В сегменте розничной торговли города все большее развитие получает сетевая торговля, создаются крупные продовольственные магазины, супермаркеты, осуществляющие продажу товаров методом самообслуживании с применением компьютерных касс и штрихового кодирования товаров. Внедрение современных технологий, форм и методов товарного обслуживания обусловило рост реализации товаров торговыми предприятиями и сокращение товарного оборота на рынках. Широко развиваются в настоящее время торговые сети, специализирующиеся на продажах в узких сегментах рынка, в первую очередь таких, как продтовары, бытовая техника и электроника, товары для дома, мебель, предметы роскоши, одежда, обувь, женское белье, товары для детей и т. п. Еще одно новшество в работе по привлечению покупателей – подарочные сертификаты на определенную сумму. Сертификат удобен тем, что его можно выписать на любую сумму, это выгодно людям, которые устали ломать голову над выбором подарка. Развитие торговых сетей различных форматов, совершенствование маркетинговой деятельности предприятий значительно усиливает конкуренцию на рынке, в результате в выигрыше 131 остается покупатель, поскольку борьба между сетевыми организациями идет как за снижение цен и расширение ассортимента, так и за повышение качества обслуживания. В городе функционирует довольно большое количество торговых комплексов, которые делятся на четыре категории: 1) микрорайонного значения; 2) районного значения; 3) городского значения; 4) регионального значения. В основе этой классификации, в зависимости от категорий, лежат такие критерии, как предлагаемый ассортимент продукции и услуг, площадь размещения, пропускная способность. Следует отметить, что в некоторых микрорайонах обеспеченность населения торговыми площадями достигается за счет объектов мелкорозничной торговли и торгово-сервисных комплексов (рынки). Для их регулирования необходим постоянный контроль их состояния, уровня культуры обслуживания, соблюдения оптимальных параметров схемы размещения уличной торговли, а также правил торговли и санитарных норм на рабочем месте. Основные положительные и отрицательные стороны функционирования розничной торговли представлены в табл. 4. Таблица 4 Сильные и слабые стороны сектора розничной торговли Сильные стороны 1. Активное развитие современных форм торговли (гипермаркеты, крупные торгово-развлекательные центры). 2. Развитие розничных торговых сетей, способствующих повышению конкурентоспособности субъектов предпринимательской деятельности. 132 Слабые стороны 1. Отсутствие магазинов розничной торговли, объединяющих местных производителей продуктов питания. 2. Диспропорции в размещении торговых предприятий на территории города. Окончание табл. 4 Сильные стороны 3. Развитие инфраструктуры потребительского рынка смещается из центральной части города в спальные районы, что обеспечивает территориальную доступность товаров (услуг) во всех районах города. 4. Регулирование местной администрацией несанкционированной торговли в городе (сокращение числа рынков, палаток). Слабые стороны 3. Недостаточное развитие сети торговых предприятий, соответствующих современным требованиям дизайна, технологического оснащения, которые применяют прогрессивные методы обслуживания, имеющие место факты теневого оборота, торговли в неустановленных местах. 4. Отсутствие у новых торговых объектов автопарковок с необходимым количеством парковочных мест. Итак, современное состояние торговли города характеризуется ужесточением конкурентной борьбы вследствие развития торговых сетей различных форматов, строительства современных торговых центров. В конечном результате покупатель остается в выигрыше, поскольку борьба между торговыми организациями идет как за снижение цен и расширение ассортимента, так и за повышение качества обслуживания. Вместе с тем, существуют и негативные тенденции, такие как неравномерное распределение объектов торговли на территории города, отсутствие торговой сети, объединяющей местных товаропроизводителей, теневой оборот. Все это обусловливает необходимость координации сектора розничной торговли в городе со стороны органов власти, а также выработку направлений дальнейшего развития данной отрасли. Основные направления в сфере развития розничной торговли представлены в табл. 5. 133 Таблица 5 Основные направления в сфере развития сектора розничной торговли Направления Мероприятия 1. Создание эффективной конкурентной среды Организация специализированной фирменной торговли для реализации продукции местных товаропроизводителей, обеспечивающих высокое качество торгового обслуживания. Развитие нетрадиционных форм торгового обслуживания (интернет-торговля, торговля по каталогам). Оптимизация торговой сети и качественное улучшение ее структуры за счет роста числа крупных современных торговых объектов (гипермаркетов и супермаркетов, торговых центров и т. д.). Развитие сетевого принципа организации торговли, привлечение в город крупных компаний, занимающихся созданием и эксплуатацией крупных торговых сетей Проведение инвентаризации обеспеченности населения торговыми площадями в различных районах города. Строительство новых крупных современных торговых объектов преимущественно в спальных районах города. Формирование в жилых массивах торговых зон для предприятий с высоким уровнем торгового обслуживания. Обеспечение условий для создания в жилых кварталах магазинов пешеходной доступности с учетом норм обеспеченности населения торговыми площадями. Приоритетное проектирование торговых площадей на первых этажах вновь вводимых жилых домов Создание условий для модернизации предприятий посредством лизинга современного техноофисного и коммуникационного оборудования, технологий, имущественных комплексов, транспортных средств. Повышение уровня обеспеченности предприятий торговли автостоянками и парковками 2. Упорядочение размещения 3. Создание условий для модернизации Главные задачи развития сектора розничной торговли города заключается в следующем: 1) существенном улучшении качества обслуживания населения при расширении типового разнообразия продукции; 2) обеспечении территориального раз134 вития и доступности торговых объектов; 3) переориентации покупательного спроса населения с рынков и других объектов внемагазинной торговли на стационарную сеть. 4.4. Экономические аспекты сферы общественного питания города Общественное питание представляет важную отрасль услуг в сфере обслуживания населения и включает в себя производство, реализацию и организацию потребления кулинарной продукции. Предприятия общественного питания делятся на коммерческие и социальные: 1. Основными задачами коммерческих предприятий общественного питания является оказание услуг, соответствующих спросу, существующему на рынке, и получение в результате этого прибыли. Это предприятия открытой сети, которые могут работать в разных форматах, определяемых сегментом обслуживаемых потребителей. 2. Основная задача предприятий социальной сферы – предоставление услуг определенным слоям населения: детям, пожилым людям, работникам промышленных предприятий и т. д. Причем эти предприятия могут работать как составляющая структура при какой-либо коммерческой организации (например, завод) и вести коммерческую деятельность, позволяющую частично покрывать свои затраты, либо полностью находиться на балансе соответствующей организации (предприятия питания при больницах, детских домах и т. д.). Сегодняшние тенденции развития коммерческих предприятий общественного питания говорят о том, что этот бизнес развивается с учетом западных направлений организации производства. Все более модными и востребованными в городе стано135 вятся заведения, которые отличаются от других быстрым приготовлением и подачей блюд, а также их невысокой стоимостью. В сфере ресторанного бизнеса многие предприятия специализируются на национальной кухне (итальянская, японская, украинская и т. д.). Наряду с ними осуществляют свою деятельность и рестораны, придерживающиеся консервативноклассического стиля, которые не концентрируются на какойлибо кухне и организуют отдых и развлечение посетителей. Среди дополнительных услуг предприятий общественного питания активно развивается служба доставки блюд по заказу потребителей, а также выездное обслуживание. Причем данные формы обслуживания являются перспективным направлением ресторанного сервиса и могут работать как самостоятельное направление, так и в сочетании с любым форматом заведения (дорогим или демократичным). С учетом роста спроса населения на продукты питания высокой степени готовности в крупных продовольственных магазинах открываются кулинарные цеха по выработке кулинарной продукции, мучных изделий, полуфабрикатов, которые продаются через специализированные отделы. Основные положительные и отрицательные стороны функционирования сектора общественного питания представлены в табл. 6. Таблица 6 Сильные и слабые стороны сектора общественного питания Сильные стороны 1. Наличие сформировавшейся сети предприятий общественного питания. 2. Наличие учреждений начальной и профессиональной подготовки работников сферы общественного питания. 136 Слабые стороны 1. Отсутствие реестра предприятий общественного питания. 2. Отсутствие общей концепции совершенствования и развития системы общественного питания. Окончание табл. 6 Сильные стороны 3. Развитие современных форм предоставления услуг общественного питания (доставка блюд по заказу потребителя). 4. Развитие инфраструктуры предприятий общественного питания (они смещаются из центральной части города в спальные районы, что обеспечивает территориальную доступность услуг). 5. Открытие новых современных предприятий быстрого приготовления. 6. Создание сетевых предприятий быстрого питания в торговых и культурно-развлекательных центрах. Слабые стороны 3. Низкий уровень квалификации профессиональных кадров. 4. Недостаточное развитие сети предприятий, доступных среднему классу и малообеспеченным слоям населения. 5. Неравномерность распределения предприятий общественного питания по районам города. Основные направления развития сферы общественного питания представлены в табл. 7. Таблица 7 Основные направления в сфере развития сектора общественного питания Направления 1. Создание эффективной конкурентной среды Мероприятия Развитие общедоступной сети предприятий общественного питания, ориентированной на различные группы потребителей. Восстановление и расширение сети социально-ориентированных предприятий, обеспечивающих питанием рабочих, служащих, студентов, школьников, учащихся профтехучилищ, колледжей, детей в дошкольных учреждениях, пациентов лечебных учреждений. Развитие предприятий питания, опирающихся на индустриальные методы приготовления пищи и доставляющих ее по заказам потребителей (на дом, в офис, организацию или учреждение). Развитие сети специализированных и узкоспециализированных заготовочных цехов по производству полуфабрикатов, 137 Окончание табл. 7 Направления 2. Упорядочение размещения 3. Создание условий для модернизации Мероприятия кулинарных и кондитерских изделий, в частности, для обеспечения школьных и студенческих столовых. Восстановление многообразия и дифференциации структур предприятий общественного питания с точки зрения комфортности, качества торгового обслуживания, набора предлагаемых услуг, учета платежеспособности и национальных традиций населения Сбалансированное размещение крупных и мелких объектов общественного питания исходя из плотности заселения районов города. Массовое развитие сети предприятий питания в зонах наиболее интенсивных торговых потоков, возле крупных торговых центров, вокзалов, зрелищных и спортивных учреждений, ярмарок и рынков, узловых магистралей и в местах наибольшей концентрации населения. Упорядочение (с учетом насыщенности территории) размещения стационарных и сезонных предприятий питания. Развитие сети «народных ресторанов» с использованием новых прогрессивных технологий, обеспечивающих широкие слои населения питанием высокого качества по низким ценам (в пределах пешеходной доступности от мест работы больших транспортных развязок и в зонах отдыха горожан) Формирование адресных перечней возможного расположения новых объектов общественного питания. Реконструкция действующих организаций общественного питания. Предоставление земельных участков для строительства объектов общественного питания, согласно требованиям и ограничениям, установленным градостроительной документацией. Предоставление организациям общественного питания нежилых помещений в соответствии с действующим законодательством Главными задачами развития сектора общественного питания на долгосрочную перспективу являются: 1) полное удовлетворение потребностей, связанных с организацией питания по 138 месту работы, учебы и в местах массового отдыха; 2) повышение качества предоставляемых услуг; 3) разнообразие ассортимента выпускаемой продукции; 4) совершенствование культуры обслуживания; 5) внедрение новых форм оказания услуг. 4.5. Экономические аспекты сферы бытового обслуживания города Большую социальную нагрузку несет бытовое обслуживание населения. Это деятельность бытовых служб по оказанию ремонтных и профилактических услуг, выполнению работ по изготовлению предметов, вещей, объектов по индивидуальным заказам, работ, связанных с формированием индивидуального образа человека. Данная отрасль обеспечивает сокращение затрат времени населения на удовлетворение бытовых нужд в домашних условиях и, как следствие, способствует увеличению свободного времени на цели самообразования, отдыха, удовлетворения культурных потребностей и т. п. В формировании рыночной экономики города сфера бытовых услуг занимает особое место. Основная доля услуг приходится на парикмахерские и косметические салоны, пошив и ремонт обуви, ремонт и техническое обслуживание автотранспортных средств. При этом недостаточно развиты услуги бань и душевых, которые являются социально значимыми. В последнее время наиболее активно развиваются в городе услуги комплексных предприятий бытового обслуживания по типу «Мультисервис» (Благодом), клиринговые услуги или услуги по уборке помещений, парикмахерские услуги, услуги по химической чистке одежды, по организации и оформлению праздников. Развитие бытового обслуживания населения в немалой степени зависит от наличия подготовительных руководящих 139 кадров и мастеров-специалистов, умеющих использовать новую технику, знающих современные технологии. Основные сильные и слабые стороны сектора бытового обслуживания представлены в табл. 8. Таблица 8 Сильные и слабые стороны сектора бытового обслуживания Сильные стороны 1. Наличие сформировавшейся сети предприятий бытового обслуживания 2. Расширение сегмента услуг, ориентированных на высокодоходные группы населения и основанных на их стремлении к улучшению качества жизни, мобильности и рациональному использованию свободного времени (индустрия красоты, автосервис, клиринговые услуги, услуги по уходу за детьми, больными и др.) 3. Наличие учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку и переподготовку специалистов сферы бытового обслуживания 4. Увеличение оборота бытовых услуг Слабые стороны 1. Отсутствие реестра предприятий бытового обслуживания 2. Дифференциация районов по уровню обеспеченности бытовыми услугами 3. Отсутствие общей концепции совершенствования и развития системы бытового обслуживания 4. Недостаточный уровень развития социально значимых услуг (бань, химчисток, прачечных) Экономический механизм функционирования бытового обслуживания является составной частью единого механизма хозяйствования города и выступает как подсистема экономической системы общества. Под экономическим механизмом понимается совокупность экономических методов, принципов, стимулов развития, а также каналов их реализации для достижения поставленных задач. 140 Основные направления и мероприятия по развитию сферы бытового обслуживания представлены в табл. 9. Таблица 9 Основные направления и мероприятия по развитию сектора бытового обслуживания Направления 1. Создание эффективной конкурентной среды 2. Упорядочение размещения 3. Создание условий для модернизации Мероприятия Создание условий по развитию добровольной сертификации услуг бытового обслуживания. Расширение ассортимента предоставляемых услуг, видов и форм бытового обслуживания. Разработка мер по поддержке предприятий сферы услуг путем выделения льготных кредитов для осуществления хозяйственной деятельности, приобретения материалов, запчастей, оборудования. Расширение ассортимента предоставляемых услуг, что позволит наиболее полно удовлетворить спрос всех категорий населения. Развитие крупных технических центров, имеющих разветвленную структуру филиалов и приемных пунктов, в части оказания услуг по ремонту и техническому обслуживанию бытовой техники и радиоэлектронных приборов. Создание новых объектов бытового обслуживания в районах новостроек города. Развитие услуг по приему заказов по месту проживания, месту работы, телефону и сети Интернет. Развитие услуг по химической чистке одежды и стирке белья методом самообслуживания Рациональное размещение сети предприятий сферы услуг с учетом использования градостроительных нормативов и нормативов рабочих мест на предприятиях бытового обслуживания Помощь в решении проблемы нехватки у предприятий сферы услуг высокотехнологичных основных фондов на основе финансовой аренды (лизинга). Расширение сети предприятий бытового обслуживания, их реконструкция и техническое перевооружение. Предоставление площадей под объекты бытового обслуживания в строящихся крупных торговых центрах 141 Основными задачами развития сектора бытовых услуг являются: 1) увеличение объемов и номенклатуры предоставляемых услуг; 2) повышение их качества; 3) оживление предпринимательской активности граждан в сфере услуг; 4) обеспечение дополнительной занятости трудоспособного населения города. 4.6. Механизмы регулирования потребительского рынка города Главной целью государственного регулирования потребительского рынка является оптимизация потребностей, интересов и целей всех его участников, объединенных для необходимого достижения общественно значимых и приемлемых целей. Механизм государственного регулирования потребительского рынка также основан на определенных принципах, которые должны учитывать социально-экономическое развитие территории. Регулирование потребительского рынка осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Федеральный законодательный уровень регулирования в определенной мере представлен законами Российской Федерации: – ФЗ от 22.03.1991 г. № 948-1-ФЗ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»; – ФЗ от 07.02.1992 г. № 2300-1-ФЗ «О защите прав потребителей»; – ФЗ от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»; – ФЗ от 13.03.2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»; – ФЗ от 02.01.2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и др. Совокупность взаимодействий и механизмов регулирования потребительского рынка представлены в табл. 10. 142 Таблица 10 Формы и методы воздействия на потребительский рынок различных регулирующих структур Регулирующие органы Органы местного самоуправления Корпоративные объединения и организации производителей и предпринимателей Союзы и объединения потребителей Объекты регулирования Объемы производства товаров и услуг Уровень цен и тарифов Степень монополизации, развитие конкуренции Качество товаров и услуг Уровень доходов населения, доступность товаров и услуг Технический уровень и обеспечение конкурентоспособности товаров Качество товаров и услуг Степень монополизации и свободы конкуренции Качество товаров и услуг, защита прав потребителей Формы и методы регулирования Регулирование цен и налоговых ставок в местном бюджете Муниципальный заказ на закупки Приватизация помещений Финансово-кредитная поддержка Административные санкции Ставки арендной платы Деловое консультирование Содействие в подготовке кадров, повышении качества обслуживания Проведение экспертиз Моральное воздействие Финансово-кредитная поддержка Независимая экспертиза Проведение компаний по байкоту и антирекламе в СМИ Обращение в судебные органы Повышение эффективности функционирования потребительского рынка и улучшение на этой основе качества жизни населения возможно на принципах системности организационных решений и стратегического видения перспектив развития данного сектора городского хозяйства. 143 5. СТРОИТЕЛЬНЫЙ КОМПЛЕКС ГОРОДА 5.1. Сущность и специфические особенности строительства города Город не может существовать без строительства для городских нужд, реконструкции и ремонтов ранее построенных жилых и нежилых зданий и сооружений. В состав строительного комплекса города входят строительно-монтажные организации и фирмы, предприятия по производству строительных материалов, деталей, конструкций, проектные и научно-исследовательские организации строительного направления. Продукцией строительной отрасли являются готовые к эксплуатации мощности промышленных предприятий, здания и сооружения социально-культурной сферы, жилые дома. В процессе создания строительной продукции, который длится от нескольких месяцев до нескольких лет, конъюнктура современного рынка претерпевает такие изменения, которые часто заставляют заказчика и подрядчика пересмотреть цели и тактику осуществления проекта, поэтому, исходя из меняющихся интересов, чем продолжительнее строительство, тем ответственнее и рискованнее решение о его начале, тем больше должно быть обращено внимание на фактор временной стоимости капитала. Процесс использования зданий и сооружений на 1–2 порядка выше, чем срок строительства. В это время заказчик несет эксплуатационные расходы, которые превысят стоимость. Федеральный закон № 131-ФЗ возлагает на органы местного самоуправления организацию строительства муниципального жилищного фонда и создание условий для жилищного строительства. Органы местного самоуправления выступают заказчиками работ по строительству жилья, объектов социального назначения и инженерной инфраструктуры, выполняемых за счет бюджетных средств. Органы местного самоуправления участ144 вуют в подготовке и инфраструктурном обеспечении площадок для массового жилищного строительства. Они обязаны предоставлять для жилищного и социального строительства подготовленные площадки, к которым подведены необходимые инженерные коммуникации. При строительстве иных объектов органы местного самоуправления выполняют регулирующие функции, в частности принимают участие в выборе площадки для строительства, выдают разрешения на строительство и ввод объектов строительства в эксплуатацию. С этой целью в местных администрациях создаются отделы или управления капитального строительства (ОКСы, УКСы). Рассмотрим различные трактовки понятия «градостроительство»: 1. Градостроительство – это крупнейший сектор реальной экономики страны, гигантский потенциальный рынок природных ресурсов и недвижимости, концентрирующий огромные материальные средства в виде территорий и отдельных земельных участков, обустроенных инженерной и транспортной инфраструктурой; жилых, общественных, промышленных и коммерческих зданий и сооружений; информационных систем и других объектов, побуждающий движение колоссальных финансовых потоков. 2. Градостроительство – сложнейшая комплексная сфера человеческой деятельности, призванная создавать условия, соответствующие современным требованиям общества к устройству жизни, расселению, техническому прогрессу, эстетике, экологии, и в то же время накапливающая и сохраняющая градостроительные традиции. 3. Градостроительство – это деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и ре145 конструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических природных особенностей указанных территорий и поселений. Градостроительство формирует материально-пространственную среду жилой застройки, города, села, пространственно организует ландшафт обширных систем расселения. Объектами градостроительного проектирования и исследования являются развивающиеся градостроительные системы разного масштаба и функционального содержания, пространственная организация которых направлена на создание среды общественных процессов. Под градостроительной системой понимается совокупность пространственно организованных и взаимосвязанных материальных элементов – технически освоенных территорий, зданий и сооружений, дорог и инженерных коммуникаций, совместно с природными компонентами формирующих среду общественной жизнедеятельности на разных территориальных уровнях. Элемент градостроительной системы – это часть такой системы, рассматриваемая как единая, неделимая составляющая. Существуют два подхода к выделению элементов градостроительной системы: 1. По характеру расположенных на территории физических объектов: – зона – территориальный элемент градостроительной системы, характеризуемый размещением на нём однотипных градостроительных или природных компонентов. По функциональному признаку выделяются жилые (селитебные) и производственные зоны. По видам хозяйственного использования – сельского, лесного хозяйства и массового отдыха населения. Выделяются также зоны исторически сложившейся и новой застройки, зоны высокой и низкой плотности населения и др.; – район – относительно целостная и автономная единица; 146 – комплекс – территориальная целостность и высокая степень функциональной или композиционной целостности. 2. По назначению элемента в структуре градостроительной системы: – центр (узел) – функциональный или композиционный фокус градостроительной системы. Одновременно – точка концентрации какого-либо признака; – ось – линейная концентрация, а также функциональные (дорога) и композиционные (река); – ядро – участок территории с высокой концентрацией признака системы в целом. Ядру системы противостоит периферия; – сеть – группа объектов точечного или линейного характера, упорядоченно размещённая на рассматриваемой территории (сеть учреждений культурно-бытового обслуживания, транспортная сеть). Градостроительная система взаимодействует как с системами органического происхождения – экосистемой определенной территории, так и с инструментами (системами) социального управления – экономикой, политикой, культурой. Следует выделить три группы специфических особенностей строительства: 1. Особенности продукции строительства: – неподвижна и территориально закреплена; – имеет большие размеры; – многообразна; – многодетальна и сложна; – материалоемка и имеет большой вес; – имеет индивидуальный характер; – капиталоемка; – имеет большой срок службы. 2. Организационно-экономические особенности строительного производства: – длительность производственного цикла; 147 – влияние климатических и погодных условий; – зависимость от местных условий; – передвижной характер ведения работ; – необходимость освоения вновь созданных производственных мощностей. 3. Отношения подрядчика и заказчика: – большое количество участников; – степень освоенности застраиваемой территории; – необходимость комплексной застройки; – индивидуальные договорные цены на основе смет. Неподвижность строительной продукции приводит к необходимости передвижного характера строительно-монтажных работ. Эта особенность ведет к значительным расходам, связанным с транспортировкой строительных материалов, конструкций, перевозкой людей, перебазировкой машин и механизмов. Создание временных сооружений для работников приводит к увеличению накладных расходов, связанных с организацией производства и обслуживанием рабочих. Большие размеры продукции, её сложность, многодетальность и материалоёмкость вызывают большие затраты на материалы, их доля в общих затратах достигает 60 и более процентов. Требуется применение мощной техники, создание складского хозяйства для хранения материалов. Возникает потребность в дополнительных оборотных средствах на создание запасов материалов. Высокая капиталоёмкость продукции, обуславливающая большие единовременные потребности в инвестициях на капитальные вложения, что вызывает необходимость использовать дорогие заёмные средства. Многообразие и индивидуальный характер возводимых объектов приводят к особенностям ценообразования на строительную продукцию. На каждый объект разрабатывается свой проект и составляется смета, в которой учитываются затраты на строительство и монтаж конструкций и оборудования. Смета является основой для установления договорной цены на соору148 жение объекта. Договорная цена устанавливается при заключении контракта между заказчиком и подрядчиком. Длительность производственного цикла в строительстве ведёт к образованию больших размеров незавершенного строительного производства. Это приводит к возникновению разных способов расчётов за строительную продукцию и выполненные объёмы строительномонтажных работ. Это могут быть расчёты за полностью готовые объекты (под ключ), за отдельные этапы и комплексы работ и за выполненные объёмы строительно-монтажных работ. При расчётах за готовые объекты и этапы возникает необходимость в дополнительных оборотных средствах, что может быть покрыто только за счёт дорогого кредита. В экономической и социальной сферах жизнедеятельности общества градостроительство, прежде всего, влияет на рынок недвижимости, взаимодействуя с институтами землеустройства, учета объектов недвижимости, земельным налогом, институтом технической инвентаризации, государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества, рынок труда, область инвестиций, производство и потребление, сферу ЖКХ. Определенное влияние градостроительство оказывает и на приграничное, и межгосударственное сотрудничество. Взаимодействие культуры и градостроительства обусловлено необходимостью защиты и созидания архитектурно-культурного наследия, создания средствами архитектуры гармоничной среды жизнедеятельности человека. Таким образом, с одной стороны, градостроительство является основой для развития экономики, с другой – процессы, протекающие в экономической жизни государства, региона, каждого муниципального образования, обуславливают тенденции прогресса (регресса) в системе градорегулирования. Регулирование – процесс устранения отклонений в функционировании социально-экономической системы от заданных плановых значений (норм) или от естественного хода процесса. Именно это и дает основание полагать, что градостроительство – сложная 149 система, оказывающая влияние на многие системы социального управления и систему природной среды. Модель управления развитием территории включает в себя следующие элементы: разработку градостроительной политики, определяющей выбор стратегических и тактических целей территориального развития; создание организационно-правовых условий для достижения этих целей, в том числе разработку нормативных основ, т. е. документов территориального планирования; контроль за деятельностью, осуществляемой в системе градорегулирования. Процесс управления таким развитием предполагает изменение качественных характеристик территории. Эти цели реализуются в правовых и индивидуальных актах управления. К числу первых следует отнести документы территориального планирования, к индивидуальным правовым актам – разрешение на строительство, ввод объекта в эксплуатацию. 5.2. Экономические аспекты градостроительства Основной оценочный показатель на возводимые объекты – это договорная цена, т. е. та цена, которая оговорена в договоре. Эта цена определяется не только расчетами стоимости, учитывающими технологические и конструктивные решения объектов, но и влиянием факторов рынка: соотношение спроса и предложения, количество участников торгов, влияние налогов, субсидий и других экономических факторов. Договорная цена формируется с использованием: – конкретного метода из рекомендуемых (базиснокомпенсационный, ресурсно-индексный, ресурсный); – действующих сметных норм, которые носят не обязательный характер, а рекомендательный; – одного из видов договорной цены на строительную продукцию (твердая, открытая); 150 – данных, характеризующих состояние текущей экономической конъюнктуры региона (сложившиеся уровни оптовых цен на ресурсы, транспортные тарифы и т. д.). Инвестор самостоятельно или с помощью посредника – проектной организации, формирует сметные оценки стоимости строительного объекта: – в базисном уровне, определяемом на основе действующих сметных норм и цен; – в текущем уровне цен, определяемом на основе цен на ресурсы, сложившихся ко времени составления смет, т. е. на начало строительства. Подрядчик до заключения договора (контракта) с инвестором при открытых торгах должен знать по предполагаемому строительством объекту: – инвесторскую договорную цену на строительную продукцию; – затраты на содержание и развитие своей инфраструктуры – вторую часть договорной цены на строительную продукцию, не включаемую в себестоимость СМР. Заказчик и подрядчик необходимую информацию об оценках сметной стоимости могут формировать с помощью региональных укрупненных сметных норм (УСН). Инвесторская сметная стоимость строительства (ИССС) есть максимально-возможный уровень затрат заказчика (инвестора), связанный со строительством объекта определенного функционального назначения, объемно-планировочного и конструктивного решения в условиях конкретного экономического региона. ИССС – это затраты на: – производство строительных работ по возведению зданий и сооружений в условиях конкретного подрядчика; – приобретение оборудования, приспособлений, инструмента и производственного инвентаря, необходимых для ввода в эксплуатацию строящегося здания, сооружения или предприятия; 151 – производство работ по монтажу оборудования; – прочие затраты, связанные с осуществлением строительства, которые не относятся к первым трем группам затрат. Сметная стоимость строительно-монтажных работ (С) по экономическому содержанию представляет собой сумму прямых затрат (ПЗ), накладных расходов (НР), и сметной прибыли (ПС). Таким образом, сметную стоимость СМР можно представить в следующем виде: С ПЗ НР ПС. Инвесторская сметная стоимость строительства объекта предопределяет объем капитальных вложений. ИССС формируется инвестором в текущем уровне цен на ресурсы в период строительства объекта одним из рекомендуемых методов: базисно-индексным, ресурсно-индексным или ресурсным. Метод формирования предопределяет состав ИССС объекта. 5.3. Муниципальное управление градостроительством К предметам ведения городских органов местного самоуправления (МСУ) в области градостроительства относятся: 1) принятие и изменение правил застройки, иных нормативных правовых актов местного самоуправления в области градостроительства на территории города (функции муниципальных органов управления в области строительства представлены на рис. 6); 2) финансирование разработки и реализации градостроительной документации о градостроительном планировании развития городской территории и об ее застройке, проведения научно-исследовательских работ, а также разработки проектов 152 нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства; 3) утверждение и реализация градостроительной документации о градостроительном планировании развития городской территории и об ее застройке (за исключением утверждения проекта городской черты (границы)), схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустроительства указанных территорий; 4) разработка проектов городской черты и внесение в соответствующий орган государственной власти предложений об ее утверждении; 5) организация и проведение инвентаризации объектов недвижимости, находящихся на территории города; 6) принятие решений об обеспечении потребностей населения в земельных участках из земель, находящихся в муниципальной собственности или переданных в ведение органов местного самоуправления для осуществления градостроительной деятельности; 7) организация ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в случае наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями; 8) выдача в установленном порядке разрешений на строительство объектов недвижимости; 9) разрешение споров в области градостроительной деятельности в пределах своей компетенции; 10) осуществление контроля за соблюдением нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства; 11) осуществление контроля за соблюдением российского законодательства о градостроительстве (Градостроительный кодекс); 12) утверждение положения об городских органах архитектуры и градостроительства; 153 13) информирование населения о принимаемых и принятых решениях в области градостроительства, организация и проведение референдумов по вопросам в области градостроительства; 14) выполнение функций заказчика разработки градостроительной документации о градостроительном планировании развития городской территории и об ее застройке; 15) предоставление сведений о градостроительной деятельности в городе органу архитектуры и градостроительства администрации субъектов Российской Федерации; 16) осуществление контроля за соблюдением сроков действия утвержденной градостроительной документации о градостроительном планировании развития городской территории градостроительной документации о застройке а пределах своей компетенции. Основные направления муниципальных властей в управлении строительством представлены на рис. 6. Процесс разработки градостроительной документации, утверждения, реализации и контроля полностью возложен на городскую власть. Именно органы МСУ в лице управлений архитектуры и строительства регулируют выделение земельного участка, разработку проекта застройки, выдачу исходных данных для проектирования, архитектурно-строительный контроль и прием в эксплуатацию построенного объекта. Правила застройки городской территории являются нормативным правовым актом органа МСУ, устанавливающим порядок осуществления градостроительной деятельности. Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны, применяется в равной мере ко всем земельным участкам и иным объектам недвижимости, расположенным в границах этой территориальной зоны. Правила застройки подлежат исполнению всеми субъектами градостроительной деятельности на территории города. 154 Функции муниципального органа управления строительством Для всех объектов на территории муниципального образования Участие в разработке годовых и перспективных планов капитального строительства на территории Участие в выборе площадок для строительства, передача генподрядным строительным организациям документов об отводе земельных участков Контроль и технический надзор за строительством (совместно с органами госархстройконтроля) Участие в работе государственных приемочных комиссий Для объектов, строящихся с привлечением бюджетных средств Обеспечение строительства проектно-сметной документации Создание геодезической основы для строительства Оформление договоров с генподрядчиком, поставщиками оборудования, пусконаладочными организациями Обеспечение финансирования строительства Обеспечение строительства оборудованием, поставка которого возложена на заказчика Осуществление авторского надзора за строительством Передача эксплуатирующим организациям принятых в эксплуатацию объектов Рис. 6. Функции муниципальных органов в управлении строительством города 155 В соответствии с действующим законодательством, регулирующим градостроительную деятельность, до начала разработки проектной документации граждане или юридические лица, имеющие намерение осуществить строительство, реконструкцию объекта недвижимости, обязаны получить в городском управлении архитектуры и строительства исходно-разрешительную документацию (графические и текстовые материалы, содержащие необходимые данные и условия для разработки проектной документации; подготавливаются в форме градостроительного паспорта по объекту). Далее разрабатывается проектно-сметная документация, осуществляется строительство объекта с привлечением подрядных строительно-монтажных организаций или хозяйствующим способом. Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов осуществляется с участием всех контролирующих инспекций – санитарно-эпидемиологической, пожарного надзора и др. Утвержденный акт комиссии о приемке объекта в эксплуатацию удостоверяет соответствие законченного строительством объекта предъявляемым к нему требованиям, подтверждает факт создания объекта недвижимости и является разрешением на ввод в эксплуатацию и основанием для его последующей регистрации. Органы МСУ, ответственные за развитие своих территорий, призваны играть существенную роль в повышении уровня инвестиций в строительство. Уровень инвестиций зависит от таких элементов, как развитие техники, стабильность в политике и экономике, величина государственных налогов и расходов, законодательные меры и т. д. Организация строительства жилья после 2010 г. полностью возлагается на местные органы власти. Органы МСУ должны организовать создание объектов инфраструктуры для микрорайонов, застраиваемых домами для массового потребителя. Муниципальная поддержка инвестиционной деятельности в жилищной сфере в форме бюджетных инвестиций влечет возникнове156 ние права муниципальной собственности на эквивалентную часть вновь создаваемого имущества и оформляется участием муниципалитета в соответствии с действующим законодательством. Муниципальные образования могут вести жилищное строительство на основе заключения инвестиционных контрактов. В этих контрактах учитываются затраты инвестора, муниципального образования на развитие инфраструктуры, социальные нужды, прибыль со стороны. 157 6. СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА ГОРОДА 6.1. Система здравоохранения города Отрасль здравоохранения является составным элементом структуры социальной сферы, имея своей целью сохранение и укрепление здоровья населения посредством профилактической, лечебной и иных видов деятельности медицинских учреждений. На уровне города формируется система здравоохранения, которая включает в себя находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические и иные учреждения системы здравоохранения, ведомственные учреждения (как переданные, так и не переданные в муниципальную собственность), фармацевтические учреждения, располагающиеся на территории муниципального образования, а также органы муниципального управления охраной здоровья населения. Главная цель муниципального здравоохранения – удовлетворение потребности населения в услугах здравоохранения, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, на уровне не ниже государственных минимальных стандартов. В конкретных условиях могут формироваться локальные цели, например удовлетворение потребностей населения в услугах здравоохранения на принципах общедоступности, соблюдения гарантий предоставления объектов медицинских услуг (лечебнопрофилактических, оздоровительных, медико-диагностических и др.), обеспечение их качества и т. п. Здравоохранение влияет на развитие экономики городского хозяйства через сохранение здоровья населения (снижение смертности, особенно в трудоспособном возрасте, младенческой и повозрастной смертности детей, заболеваемости и инвалидности, увеличение средней продолжительности жизни). 158 Правовой основой деятельности органов городского и местного самоуправления в области охраны здоровья населения являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О медицинском страховании граждан в РФ», «О лекарственных средствах», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и т. д. Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан определены государственные полномочия в области охраны здоровья, передаваемые органами местного самоуправления. К ним относятся: – контроль за соблюдением законодательства в области здоровья граждан; – защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья; – формирование органов управления муниципальной системой здравоохранения; – осуществление организационных мер по обязательному медицинскому страхованию граждан; – регулярное информирование населения о распространенности социально значимых заболеваний и др. Субъектами здравоохранительной деятельности на муниципальном уровне являются в основном муниципальные учреждения, номенклатура которых утверждается федеральными органами исполнительной власти в области здравоохранения. Органы местного самоуправления осуществляют оптовую закупку лекарственных средств для лечебно-профилактических учреждений, контроль за деятельностью всех фармацевтических учреждений на территории муниципального образования, независимо от формы собственности, так как лекарственное обеспечение населения является одной из важнейших социальных задач. Федеральным законодательством для ряда категорий населения установлены широкая система льгот при оплате лекарственных средств, бесплатный отпуск отдельных лекарств по рецептам врачей, а также лекарственных средств при лечении 159 в медицинских стационарах, для чего требуются крупные бюджетные расходы, связанные с льготной и бесплатной выдачей лекарств. Для муниципальных учреждений местная администрация может выдавать муниципальный заказ на лекарственное обслуживание населения и устанавливать предельный размер надбавок к оптовым ценам на лекарственные средства. В условиях бюджетного дефицита органы местного самоуправления вынуждены жестко подходить к установлению льгот на лекарственные средства, ограничивать сумму муниципального заказа. Одной из важных задач органов местного самоуправления является обеспечение санитарного благополучия населения. Во взаимодействии с государственными органами санитарноэпидемиологического надзора органы местного самоуправления разрабатывают и реализуют местные программы обеспечения санитарного благополучия населения. Необходимым условием обеспечения санитарного благополучия населения является гигиеническое воспитание и образование граждан, которое осуществляется в образовательных учреждениях путем включения в программы обучения и воспитания соответствующих разделов. В процессе профессиональной подготовки и аттестации руководителей, специалистов предприятий и организаций, характер деятельности которых связан с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, коммунальным и бытовым обслуживанием населения для них предусматривается обучение гигиеническим знаниям. Органы местного самоуправления обязаны регулярно информировать население, в том числе через средства массовой информации, о распространении социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также непосредственно граждан по их запросам в порядке, установленном Правительством РФ. 160 Стратегическая цель государственной политики в сфере здравоохранения – улучшение состояния населения – призвана обеспечить повышение доступности медицинской помощи для широких слоев населения за счет: – обеспечения сбалансированности объемов государственных гарантий предоставления населению бесплатной медицинской помощи с финансовыми возможностями государства; – обеспечения устойчивости и прозрачности многоканальной системы финансирования сферы здравоохранения, создания единой системы медико-социального страхования и согласованной политики органов управления здравоохранением; – внедрения механизмов финансового планирования и механизмов оплаты медицинской помощи, стимулирующих рост эффективности использования ресурсов в здравоохранении за счет перехода на подушевой принцип финансирования здравоохранения; – усиления государственного регулирования платной медицинской помощи, оказываемой в государственных и муниципальных медицинских учреждениях и постепенной легализации соучастия населения в оплате медицинской помощи; – развития научных исследований и технических разработок для улучшения качества предоставляемых медицинских услуг и лекарственных средств; – укрепления институтов защиты прав пациентов и медицинских работников; – создания условий и стимулов для максимально возможного предотвращения заболеваний и травматизма населения и т. д. В настоящее время потребность в объектах здравоохранения определяется в соответствии с Концепцией развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 05.11.2005 г. № 1387) и Программой государственных гарантий обеспечения 161 граждан бесплатной медицинской помощью (утв. постановлением Правительства РФ от 11.09.2005 г. № 1096). Одной из самых сложных проблем городского здравоохранения является финансирование, которое носит многоканальный характер: – бюджетные средства; – фонд обязательного медицинского страхования (федеральный); – добровольное медицинское страхование; – платные медицинские услуги. За счет бюджетных средств финансируются профилактические мероприятия, обеспечиваются санитарно-эпидемиологическое благополучие на территории, детское здравоохранение, лечение отдельных заболеваний (туберкулез, психические заболевания) и т. п. Система обязательного медицинского страхования состоит в бесплатном предоставлении гражданам за счет средств государственного внебюджетного Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС) определенного набора медицинских услуг. Этот набор определяется в перечнях, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Договор добровольного медицинского страхования может быть заключен со страховой организацией гражданином, желающим бесплатно получать отдельные дополнительные медицинские услуги, не включенные в программы обязательного медицинского страхования. Остальные медицинские услуги оказываются на платной основе, причем органы местного самоуправления утверждают цены и тарифы на услуги, оказываемые муниципальными лечебно-профилактическими учреждениями. Они устанавливаются с учетом специфики муниципальных организаций здравоохранения, видов оказываемых ими услуг, структуры потребности в них населения, местных особенностей и других факторов. 162 В качестве дополнительных источников финансирования городского здравоохранения могут рассматриваться доходы от ценных бумаг, банковские и другие кредиты, безвозмездные и благотворительные взносы и пожертвования, иные источники, не запрещенные законодательством РФ. 6.2. Система образования города Отрасли образования и культуры являются составным элементом структуры социально-культурной сферы. Муниципальная политика в сфере образования строится на основе государственной политики. Основная экономическая функция сферы образования – воспроизводство «человеческого капитала». Выполняя эту функцию, образование опосредствованно осуществляет производственную и доходную функции, поскольку повышение уровня общего и профессионального образования обеспечивает экономию использования материальных ресурсов, более высокое качество продукции, увеличение производительности труда. При определении границ образования как отрасли социально-культурной сферы используется следующая трактовка образования: образование представляет собой процесс и результат освоения знаний и навыков, включенный в контекст социализации личности. Система организации и управления образованием на муниципальном уровне представлена на рис. 7. Современная потребность в объектах образования определяется на основе нормативов обеспеченности населения, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.07.2003 г. № 1063-р, которые носят рекомендательный характер. Нормативы дифференцированы для дошкольных и общеобразовательных учреждений, а также учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования. По163 требность городов в объектах образования определяется на основе методики, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.10.1999 г. № 1683-р, которая служит базой разработки региональных методик. Система образования Государственные образовательные стандарты Образовательные программы Общеобразовательные Профессиональные Органы муниципального управления образованием Муниципальные учреждения Детские дошкольные учреждения Общеобразовательные учреждения (школы) Иные образовательные учреждения Рис. 7. Структура системы образования на муниципальном уровне управления К образованию как отрасли относят: – детское дошкольное воспитание в дошкольных учреждениях; – общее среднее образование; – подготовку кадров. 164 Подготовка кадров, в свою очередь, включает профессионально-техническое, среднее специальное и высшее образование. Основной субъект образования как отрасли – образовательное учреждение. Оно самостоятельно ведет финансовохозяйственную деятельность, имеет самостоятельный баланс и расчетный счет. Деятельность муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством РФ и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений. На территории города может располагаться большое количество образовательных учреждений различного профиля и форм собственности. Органы муниципального управления образованием взаимодействуют с немуниципальными образовательными учреждениями в целях представления и защиты интересов жителей города, обучающихся в этих учреждениях. Источниками финансирования образования являются: – государственный бюджет; – поступления от платных образовательных услуг; – научно-техническая деятельность образовательных учреждений и коммерческая реализация ее результатов; – предпринимательская деятельность образовательных учреждений, не связанная с образованием и научно-технической деятельностью. К функциям органов местного самоуправления в сфере образования отнесена организация процесса образования, включая финансирование поддержания имущественных комплексов муниципальных учреждений. Взаимодействие органов местного самоуправления с немуниципальными учреждениями выражается в том, что муниципальная власть заинтересована в развитии системы высшего образования на своей территории, поскольку это обеспечивает: 165 – подготовку местных квалификационных кадров; – проведение прикладных научных исследований по проблемам жизни города и развитию территории; – повышение имиджа территории и формирование (расширение) ее культурного слоя. В соответствии с Федеральным законом «Об образовании» к полномочиям органов местного самоуправления относятся: – организация предоставления общедоступного и бесплатного школьного образования по основным образовательным программам, за исключением финансового обеспечения образовательного процесса, отнесенного к полномочиям субъектов РФ; – организация предоставления дополнительного образования детям и бесплатного школьного образования; – создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений; – обеспечение создания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий; – учет детей, подлежащих обязательному обучению по программам основного общего образования; – опека и попечительство. Реализация муниципальной политики в сфере образования и науки в значительной мере определяется уровнем работы соответствующих муниципальных органов управления. Функции муниципального органа управления образованием заключается в осуществлении: – планирования, организации, регулирования и контроля деятельности образовательных учреждений города; – помощи в научно-методическом обеспечении муниципальных образовательных учреждений; – контроля исполнения законодательства об образовании, соблюдения образовательных стандартов и нормативов; – контроля условий аренды зданий, помещений и иного имущества подведомственных учреждений; 166 – координации деятельности немуниципальных образовательных учреждений; – взаимодействия с учреждениями науки и высшей школы; – анализа состояния и прогнозирования развития системы образования на территории. Субвенции местному самоуправлению на выполнение государственных полномочий по образованию определяются с акцентом на подушевое финансирование (в расчете на ученика с учетом системы расселения). 6.3. Система культуры и искусства города Муниципальная политика в сфере культуры строится на основе общих принципов государственной политики. Формирование и осуществление осмысленной культурной политики является одной из важных задач государства, во многом определяющим его жизнеспособность и место в цивилизованном мире. Сфера культуры и искусства способствует повышению интеллектуального потенциала общества, формированию ценных ориентиров и норм поведения индивидуумов, создает предпосылки для модернизации экономики, социальной активности личности. Роль культуры и искусства в развитии экономики современного общества: 1. Прямой вклад сферы культуры в экономику: – создают конкретные рабочие места по соответствующим собственным рынкам услуг, обладающим существенным инвестиционным потенциалом. Тем самым осуществляется непосредственный вклад в развитие экономики конкретного муниципального образования. Речь идет не только об обеспечении занятости, но и о налоговых и прочих отчислениях в местные бюджеты, социальном страховании; 167 – выступают базой и инфраструктурой развития ряда других отраслей, прежде всего – образования, СМИ, издательской деятельности, туризма, индустрии развлечений. Общее образование невозможно без приобщения подрастающего поколения к культурно-историческим традициям, традиционным, классическим и современным искусствам, что немыслимо без работы музеев, библиотек, художественных и музыкальных школ; – осуществляют полноценную социализацию работников других отраслей и сфер деятельности, а также членов их семей. При любых условиях работы и жизни, при самых различных доходах люди хотят иметь полноценный досуг и возможность полноценного развития своих детей. Это важно для освоения новых городов и создания новых производств. 2. Косвенное экономическое влияние: – современные технологии бизнеса и менеджмента как реклама, продвижение товаров, включая акции по стимулированию и организации продаж, работа с персоналом, формирование корпоративной культуры и фирменного стиля, невозможны без использования традиционных форм социально-культурной деятельности, без сотрудничества с учреждениями и организациями сферы культуры и искусств; – создают инфраструктуру деловых контактов, мест, условий и поводов их реализации; – оказывают корпоративные услуги: подготовка и проведение праздников, информационное и библиотечное обслуживание и т. д.; – повышают ценность окружающей среды, например украшая товары, помещения, здания, включаясь в оформление города, материальной среды производства и отдыха; – содержательная и интенсивная культурная жизнь активно (иногда – решающим образом) влияют на формирование и продвижение привлекательного имиджа местности, в том числе и в глазах потенциальных инвесторов. 168 Деятельность органов местного самоуправления в области культуры направлена на обеспечение общедоступной культурной деятельности, культурных ценностей для населения. Федеральный закон №131-ФЗ от 2003 г. закрепляет перечень вопросов местного значения поселений и городских округов и компетенции муниципальных районов. В своей деятельности орган культуры руководствуется действующим Законом РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре». Источники финансирования муниципальной сферы культуры: 1) бюджетные средства (устанавливаются законодательными федеральными, региональными и местными органами власти в соотношении к основной части бюджета); 2) оказание платных услуг; 3) общественные объединения, предприятия, организации и граждане имеют право самостоятельно или на договорной основе создавать фонды для финансирования культурной деятельности. В качестве соучредителей фондов могут выступать также и органы местного самоуправления. К полномочиям органов местного самоуправления в области развития культуры относятся: – организация библиотечного обслуживания населения (за исключением обеспечения услугами библиотечного коллектора); – создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; – охрана и сохранение объектов культурного наследия местного значения, расположенных в границах муниципального образования. В целом функции муниципального органа управления культурно-досуговой сферой можно представить в достаточно широком объеме: 1) методическая и финансовая помощь учреждениям культуры; 169 2) координация культурно-просветительской работы организаций и учреждений; 3) выдача лицензий на ведение коммерческой деятельности в сфере культурного досуга; 4) контроль за содержательной и финансово-хозяйственной деятельностью учреждений культурного досуга; 5) контроль использования средств культурных фондов муниципальных предприятий и учреждений, принятие в необходимых случаях мер по их централизации; 6) учет, охрана, содержание и реставрация памятников истории и культуры местного значения, заповедных мест; 7) организация обустройства мест массового отдыха, культурного обслуживания этих мест; 8) поддержка народных промыслов и обрядов; 9) взаимодействие с творческими союзами и общественными организациями в сфере культуры. Нормативы бюджетной обеспеченности в системе культуры на муниципальном уровне определяются путем дифференциации полученных расчетных нормативов по группам и их усреднения внутри групп. Расходы консолидированного бюджета на содержание учреждений в системе культуры на региональном или муниципальном уровне определяются умножением утвержденного норматива на число учреждений действующей сети и суммированием полученных результатов, а на проведение мероприятий в системе культуры и искусства – умножением утвержденного норматива на численность жителей региона (города) и суммированием полученных результатов. 6.4. Система физической культуры и спорта города Экономика физкультуры и спорта заключается в изучении методов решения практических задач, возникающих в сфере 170 спортивных отношений, связанных с использованием материальных, трудовых, финансовых и иных ресурсов на уровне отдельных спортивных организаций и общества в целом. Стратегической целью развития физической культуры и спорта является улучшение здоровья нации и повышение работоспособности граждан. Физкультурно-спортивным организациям совместно с организациями образования, здравоохранения и средствами массовой информации предстоит создать систему физкультурного образования для всех социально-демографических групп населения, а также необходимые условия и предпосылки для самостоятельных физкультурных занятий. Основная структура отрасли: а) физическая культура – организация досуговой деятельности, приносящей радость, удовлетворяющей естественные потребности человека в движении, полноценном отдыхе, общении; б) спорт – организация зрелищных мероприятий – самых массовых, удовлетворяющих эстетические, познавательные, эмоциональные интересы потребителей. Федеральный закон «О физической культуре и спорте в РФ» регламентирует расходные обязательства: 1) Российской Федерации; 2) субъектов Российской Федерации; 3) муниципальных образований. К расходным обязательствам муниципальных образований относятся: 1) обеспечение условий для развития на территориях физической культуры и массового спорта; 2) организация проведения муниципальных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий; 3) обеспечение спортивных сборных команд муниципальных районов и городских округов; 4) обеспечение иных мер для развития физической культуры и массового спорта. 171 Физкультура и спорт интенсивно воздействуют на экономическую сферу жизни муниципального образования: на качество рабочей силы, на структуру потребления и спроса, на поведение потребителей, на внешнеэкономические связи, туризм и другие показатели экономической системы. Экономическая роль физкультуры и спорта проявляется по нескольким основным направлениям: – физическая активность и оздоровительно-массовый спорт способствуют минимизации экономических потерь практически во всех сферах жизнедеятельности общества, выступают альтернативой вредным привычкам, которые оказывают мощное деструктивное воздействие на экономическую систему; – физическая активность выступает значимым фактором увеличения продолжительности жизни населения, позитивно влияет на увеличение трудоспособного возраста людей; – физкультура и спорт являются одним из основных компонентов подготовки качественных трудовых ресурсов и фактором обеспечения экономического роста; – физическая активность, спорт и туризм являются сферой обширной предпринимательской деятельности, которая обеспечивает, с одной стороны, занятость многих людей в отраслях спортивной индустрии и туристического комплекса; с другой стороны, указанные отрасли предпринимательства пополняют федеральные и местные бюджеты за счет налоговых поступлений, что позволяет государству оперативно решать социальные проблемы населения. В управлении развитием физической культуры и спорта предусмотрено исходить из приоритета территориального принципа на основе суверенных прав и самоуправления местных физкультурно-спортивных организаций. При этом деятельность региональных и местных физкультурно-спортивных государственных учреждений и общественных организаций должна сочетать развитие спорта высших достижений с массовым развитием физической культуры и спорта. 172 7. СИСТЕМА ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОРОДА Отдельные направления муниципальной деятельности формируют систему общественной безопасности на территории муниципального образования. Такие направления охватывают различные сферы безопасности: – общественный порядок на территории; – безопасность дорожного движения; – пожарную безопасность; – санитарно-эпидемиологическую безопасность; – первичную медицинскую безопасность (скорая помощь); – гражданскую оборону и безопасность при чрезвычайных ситуациях; – экологическую безопасность. Перечисленные направления обеспечиваются государством, которое осуществляет свои функции в данной области через органы законодательной, судебной и исполнительной власти. Каждое из них обеспечивает предоставление населению определенной общественной услуги по месту проживания и передвижения. В этом смысле данные услуги можно рассматривать как муниципальные. Особенность услуг общественной безопасности состоит в их профилактическом характере. Без обеспечения общественной безопасности не может нормально функционировать ни одна сфера городской жизни. На органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Федеральным законом № 131-ФЗ от 2003 г. возложены следующие обязательства: – участие в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территориях; – организация охраны общественного порядка на территориях силами муниципальной полиции; – организация скорой помощи. 173 На поселения возложены функции участия в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций в его границах и обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов. В то же время органы МСУ имеют возможность оказывать влияние на состояние общественной безопасности и правопорядка подведомственной территории в соответствии со ст. 132 Конституции РФ и Законом РФ «О полиции» от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ. Органы местного самоуправления вправе разрабатывать самостоятельные программы по совершенствованию деятельности полиции, выделяя для этого дополнительные средства. 1. Обеспечение общественного порядка на территории города. В настоящее время полиция общественной безопасности входит в систему МВД. Муниципальных органов общественного порядка в России нет. Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Для оказания помощи полиции в охране общественного порядка, согласно закону РФ «Об общественных объединениях», могут привлекаться местные общественные объединения, например народные дружины, а также граждане. В отдельных городах (г. Тюмень, г. Тобольск) возобновляется опыт работы народных дружин. 2. Безопасность дорожного движения. Важным компонентом общественного порядка является порядок движения на улицах и дорогах, который обеспечивает Государственная инспекция безопасности дорожного движения – ГИБДД, входящая в состав соответствующего органа МВД. Органы местного самоуправления совместно с органами МВД участвуют в организации дорожного движения на территориях населенных пунктов. 174 Они обеспечивают обустройство тратуаров, установку уличных указателей, ограждений, уличного освещения. Для крупных городов обеспечение безопасности дорожного движения является весьма сложной задачей. В связи с этим одной из задач муниципальной власти является оптимизация транспортных потоков на территории города: строительство объездных дорог, путепроводных развязок, пешеходных тоннелей, установка светофоров и т. д. 3. Безопасность в чрезвычайных ситуациях. На уровне муниципалитета создается орган гражданской обороны и противодействия чрезвычайным ситуациям (ГОЧС) в целях реализации единой государственной политики в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности. Муниципальный орган взаимодействует с соответствующими территориальными структурами федеральных и региональных органов исполнительной власти. Начальник муниципального органа ГОЧС назначается главой муниципального образования по согласованию с руководителем соответствующего органа субъекта РФ и должен иметь подготовку по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности. Очевидно, что компетенции органов местного самоуправления по отраслевому федеральному закону шире, чем по закону 2003 г. «Об общих принципах….». 4. Противопожарная безопасность. Федеральным законом 2003 г. на органы местного самоуправления поселений и городских округов возлагается функция обеспечения первичных мер противопожарной безопасности, но отраслевой ФЗ «О пожарной безопасности» возлагает на местные органы более широкие задачи: – организацию выполнения мер пожарной безопасности; – участие в выполнении федеральных и региональных целевых программах; 175 – разработку, утверждение и исполнение местных бюджетов в части расходов на пожарную безопасность, в том числе на содержание пожарной охраны, финансируемой за счет средств местных бюджетов; – создание, реорганизацию и ликвидацию в установленном порядке пожарной охраны, финансируемой за счет средств местных бюджетов; – осуществление в пределах их компетенции экономического и социального стимулирования обеспечения пожарной безопасности и др. Муниципальные органы пожарной охраны не создаются и перечисленные законодательные нормы реализуются не полностью, т. к. местные бюджеты финансируют в незначительной доле государственную пожарную службу (переданную в ведение МЧС). 5. Экологическая безопасность. Федеральным законом 2003 г. к компетенции городских округов и муниципальных районов отнесены: – организация по охране окружающей среды; – организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территориях, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти. В большинстве случаев и экологические проблемы территории, и приоритеты муниципальной экологической политики носят эколого-хозяйственный характер, поскольку связаны с функционированием конкретных хозяйствующих субъектов, загрязняющих окружающую среду. Экологическая ориентированность муниципального управления предполагает регулирующие воздействия хозяйствующих субъектов на окружающую среду для защиты интересов населения при одновременном обеспечении устойчивого развития территории. 176 Можно указать следующие основные задачи муниципального управления в данной сфере: – использование системы административных мер и экономических методов, обеспечивающих поддержание экологическое равновесия; – формирование системы стимулирования общественных и частных инициатив, направленных на улучшение экологической ситуации; – организация системы экологического мониторинга; – содействие экологическому просвещению и образованию во всех образовательных учреждениях; – обоснование стратегии управления охраной окружающей среды в муниципальном образовании. Органы местного самоуправления (органы государственной власти) обязаны оказывать содействие гражданам и общественным экологическим объединениям в области реализации их прав и охраны окружающей среды. 6. Санитарно-эпидемиологическая безопасность. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения направлено на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан. Законодательство в области обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения основывается на Конституции РФ, Федерального закона № 52-ФЗ, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством: – профилактики заболеваний в соответствии с санитарноэпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения; – контроля за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязатель177 ным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности; – создания экономической заинтересованности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соблюдении законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; – государственного санитарно-эпидемиологического нормирования; – государственного санитарно-эпидемиологического надзора; – сертификации продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека; – лицензирования видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека; – государственной регистрации потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, а также впервые ввозимых на территорию Российской Федерации отдельных видов продукции; – проведения социально-гигиенического мониторинга; – научных исследований в области обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения; – мер по своевременному информированию населения о возникновении инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях; – мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения и пропаганде здорового образа жизни; – мер по привлечению к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. 178 Осуществление мер по обеспечению санитарноэпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации. Осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов РФ. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств. Контроль за санитарно-эпидемиологической безопасностью обеспечивается деятельностью государственных органов санитарно-эпидемиологического и ветеринарного надзора. Как правило, они работают во взаимодействии с муниципальными органами, регулирующими деятельность предприятий торговли и общественного питания. 7. Первичная медицинская безопасность (скорая помощь). Медицинская помощь – комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг. Федеральный закон № 323-ФЗ от 21.11.2011 г. «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан. Законодательство в сфере охраны здоровья основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона № 323-ФЗ, принимаемого в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции имеют право издавать муниципальные правовые акты, содержащие нормы об охране здоровья, в соответствии с Феде179 ральным законом № 323-ФЗ, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, медицинские организации и иные организации осуществляют взаимодействие в целях обеспечения прав граждан в сфере охраны здоровья. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица организаций несут в пределах своих полномочий ответственность за обеспечение гарантий в сфере охраны здоровья, установленных законодательством Российской Федерации. Мероприятия по охране здоровья должны проводиться на основе признания, соблюдения и защиты прав граждан и в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Государство обеспечивает гражданам охрану здоровья независимо от пола, расы, возраста, национальности, языка, наличия заболеваний, состояний, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и от других обстоятельств. Государство гарантирует гражданам защиту от любых форм дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний. 180 8. СИСТЕМА УСЛУГ СВЯЗИ И ИНФОРМАЦИИ ГОРОДА Отрасли связи и информации относятся к сектору экономики, который обеспечивают функционирование и слаженную работу всех государственных систем. В связи с этим развитие информационно-телекоммуникационной инфраструктуры является одним из важных факторов роста экономики, деловой и интеллектуальной активности современного общества. Всякое управление включает в себя процесс сбора, накопления, хранения, обработки и передачи информации для превращения ее в управленческие решения. Информационный ресурс в наше время играет в сфере муниципального управления не менее важную роль, чем материальные, трудовые, энергетические, финансовые и другие ресурсы. В общем смысле под информацией понимается любое сообщение, содержащее какиелибо сведения о предметах, явлениях, событиях и т. д. Систему услуг связи и информации регламентируют следующие базовые нормативные документы: Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 28.12.2013 г.) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.01.2014 г.), Федеральный закон от 07.07.2003 г. № 126-ФЗ (ред. от 28.12.2013 г.) «О связи», Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (с изменениями и дополнениями). В современных условиях степень информационного развития общества становится показателем, который наиболее адекватно характеризует социально-экономический уровень развития города. Информация рассматривается как важнейший национальный ресурс. Составная часть же национального богатства и само общество отличается тем, что информация и знания, а также отрасли, связанные с их производством, приобретают доминирующее значение. 181 Информационная среда является исходной базой для выполнения различного рода исследований, разработки стратегии и тактики поведения, корректировки планово-управленческих решений для получения намеченных результатов. В современных условиях появления новых информационных технологий, необходимости формирования позитивного общественного мнения значимость этой среды резко усилилась. Информационная система на основе организованных исследований обеспечивает внутренней и внешней информацией в нужной форме и в нужное время. Организация такой системы, безусловно, требует определенных затрат. Для организации информационной системы необходимо: – разработать методологию сбора, классификации, анализа, оценки и распространения информации; – разработать электронную версию базы данных; – организовать каналы коммуникации между пользователями системами; – провести учебную подготовку пользователей системы. Деятельность предприятий отрасли связи в последние десятилетия является мощным фактором экономического роста страны. Высококачественная связь – важная составляющая рыночной инфраструктуры, катализатор развития рыночной экономики, залог финансового успеха. Нехватка объёма информации, её искажение, а также несвоевременность предоставления ведут к нарушению связи между производителями и потребителями, появлению несогласованности в действиях и, как следствие, к финансовым потерям, общему снижению темпов экономического развития. Информация связи является связующим звеном между объектом и субъектом управления, характеризуя состояние объекта управления в статике и динамике, обеспечивая подготовку управляющего воздействия и сведения о результатах его реализации. Она позволяет осуществлять обратную связь и корректировку целей в соответствии с требованиями конкретной ситуа182 ции. Она служит предметом длительного пользования и не теряет своих свойств в результате неоднократного потребления. Информация обладает свойством саморазвития, т. е. по мере накопления данных получается качественно новая информация. Она пронизывает все виды деятельности в органах местного самоуправления и обеспечивает восприятие работниками своих организационных ролей, фиксируемых в должностных инструкциях. В конечном счете от эффективности информационных процессов зависит эффективность работы местной администрации в целом. Информационное обеспечение подразумевает организацию информации на всех этапах ее возникновения, преобразования, передачи и восприятия. Информационное обеспечение системы управления – это взаимосвязанная совокупность необходимой информации, форм и способов ее представления и организации в пространстве и во времени, обеспечивающая решение необходимых задач в системе управления. Отрасль связи – одна из немногих, которая даже в периоды общего спада в национальном хозяйстве России продолжала развиваться. Отрасли связи, основной функцией которой является передача различного рода информации, в современных условиях принадлежит особая роль в подъеме экономики, как города, так и государства в целом. Экономической природе связи присущи специфические черты, вытекающие из ее отраслевых особенностей. Первая особенность определяется спецификой создаваемого продукта, который в отличие от продукции промышленности не имеет вещественной формы, а представляет собой конечный полезный эффект (результат производственной деятельности) процесса передачи информации и сообщений от отправителя до получателя: письменных, телефонных, программ телевидения, радиовещания и т. п. 183 Вторая особенность связи тесно связана с первой и характеризуется неотделимостью во времени процесса потребления услуг связи от процесса их производства. Особенно ярко эта особенность проявляется в телефонной связи, где сам процесс передачи телефонного сообщения – процесс производства – происходит с участием абонентов, т. е. совпадает с процессом потребления. Третья особенность отрасли связи состоит в том, что в отличие от промышленности, где предмет труда подвергается вещественному изменению (механическому, химическому и т. д.), поступает в сферу обращения, становится товаром и только затем потребляется, в производственном процессе связи информация как предмет труда должна подвергаться только пространственному перемещению т. е. изменению ее местоположения. Всякое другое изменение означает ее искажение, потерю потребительских свойств и потребительной ценности и наносит ущерб пользователю. Четвертая особенность связи заключается в том, что процесс передачи информации всегда является двусторонним, т. е. происходит между отправителем и получателем информации. Поскольку потребность в передаче информации может возникнуть между абонентами, находящимися в любых населенных пунктах страны, это требует создания надежной и разветвленной сети связи. В условиях ускорения темпов научно-технического прогресса, увеличения объемов производства, усложнения межпроизводственных связей, расширения сфер взаимодействия между товаропроизводителями, повышения масштабов и значимости решаемых обществом социальных проблем все более возрастает роль связи в различных областях жизнедеятельности. Это объясняется тем, что объем информации, возникающей при решении производственных, экономических, социальных и иных задач, растет более высокими темпами, чем объем про184 изводства, выраженный материально-вещественными носителями. Высококачественная связь, таким образом, является важнейшим условием эффективного функционирования рыночной инфраструктуры, мощным катализатором рыночных отношений, залогом коммерческого успеха. И, наоборот, недостаточный объем информации, ее искажение или несвоевременность приводят к нарушению связей между производителями и потребителями, возникновению диспропорций, большим финансовым потерям, общему снижению темпов экономического развития. Нетрудно заметить, что эффект от применения и развития средств и услуг телекоммуникаций в сфере общественного производства и эффект от этого у населения самым тесным образом взаимосвязаны. Так, рост производительности труда и экономия производственных ресурсов в отраслях материального производства непосредственно влияют на повышение благосостояния людей, увеличение их доступности к материальным благам и услугам. Экономия свободного времени, улучшение бытовых условий, развитие личности в результате пользования связью в частном секторе потребления создают условия для повышения общеобразовательного и квалификационного уровня людей, что несомненно оказывает положительное воздействие на совершенствование производства и рост его эффективности. Становление и развитие рыночной инфраструктуры с широким использованием новейших телекоммуникационных средств обеспечивает общее оздоровление экономики, повышение благосостояния общества, создает условия для более полного удовлетворения материальных и духовных потребностей его членов. 185 9. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЗВИТИЯ ГОРОДА 9.1. Экономическая роль и сущность бюджета Центральным звеном финансовой системы России является бюджетная система. Целенаправленное социальноэкономическое развитие государства обеспечивается образованием различных централизованных фондов, прежде всего общероссийского фонда денежных средств – государственного бюджета. Государственный федеральный бюджет является ведущим звеном финансовой системы страны. Общее понятие бюджета приведено в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ: бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Как экономическая категория бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, возникающих в процессе образования, полного распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств. Бюджетные отношения возникают между государством и его субъектами (юридическими и физическими лицами) при образовании централизованного фонда с помощью налогов, сборов, а также при использовании централизованного бюджетного фонда, через экономические отношения ежегодно мобилизуют в государственный бюджет часть прибыли предприятий, организаций и часть доходов населения. С позиции экономической сущности государственный бюджет рассматривается в качестве самостоятельной экономической категории. Понятие «государственный бюджет» имеет и правовой (законодательный) аспект. С позиции законодательного установления государственного бюджета он рассматривается как финансовый план государства. 186 Как правому акту государственному бюджету дается следующее определение: государственный бюджет – это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или административно-территориального образования, утверждаемый соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти. Такой финансовый план образования, распределения и использования централизованного фонда денежных средств (государственного бюджета) закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений. Государственный бюджет служит основным инструментом государства в централизации и перераспределении валового общественного дохода. Будучи финансовым планом, государственный бюджет характеризуется следующими чертами: 1. Составление и использование бюджета носит ярко выраженный балансовый характер. Балансовый метод позволяет наметить необходимые соотношения между объемом денежных доходов и размером расходов. 2. Формирование и использование государственного бюджета базируется на сочетании централизованных начал с инициативой местных органов власти. Развитие местного самоуправления – экономическая основа реализации принципа развития демократического общества. 3. С помощью государственного бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями народного хозяйства, субъектами Российской Федерации и иными сферами. 4. Отличительной чертой государственного бюджета является народнохозяйственный характер. Бюджет страны связан со всеми отраслями народного хозяйства. Отрасли связаны с бюджетом как по формированию бюджета доходами, так и по линии их финансирования. Выполнение этих функций бюджетом соче187 тается с его активным воздействием на процесс производства и рост накоплений. Государственный бюджет как экономическая категория выражает систему экономических отношений между государством, с одной стороны, предприятиями, организациями и населением – с другой, по поводу распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и национального дохода и формирования централизованного общественного фонда денежных средств. Экономическая сущность бюджета находит свое выражение в его функциях. Государственному бюджету, как и всей системе финансов, присуще распределительная и контрольная функции. С помощью распределительной функции бюджета происходит распределение средств на производственную и непроизводственную сферы, межтерриториальное и межотраслевое распределение финансовых ресурсов, формируются фонды специального целевого назначения, происходит концентрация денежных средств в руках государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей. Через расходы и налоги государственный бюджет выступает важным инструментом распределения (регулирования) и стимулирования экономики и инвестиций, повышения эффективности производства. Контрольная функция государственного бюджета осуществляется в процессе формирования доходов бюджета и финансирования отраслей народного хозяйства. В условиях становления рыночных отношений значение бюджетного контроля в процессе мобилизации ресурсов и их использования усиливается. Функции государственного бюджета проявляются в процессе формирования доходов и расходов на основе использования бюджетного механизма, который является реальным воплощением бюджетной политики и отражает конкретную наце188 ленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач. Важнейшей из экономических функций является воспроизводственная функция. Воспроизводство – это непрерывно повторяющийся процесс производства. Следует различать четыре фазы воспроизводств: производство, распределение, обмен и потребление. ВНП создается на фазе производства. Затем идет процесс распределения, где выделяются вновь созданная в данном году стоимость (ЧНП) и часть стоимости, созданной в прошлые периоды в виде амортизации использованных в процессе производства объектов. ЧНП распределяется между основными участниками процесса производства (владельцами ресурсов, работниками, посредниками, кредитными организациями и др.). Все эти субъекты уплачивают налоги, сборы, пошлины, которые идут в бюджеты разного уровня. Это уже этап перераспределения. Формируется фонд денежных средств целевого назначения, и средства этого фонда идут на выполнение специальных функций, а с точки зрения этапа воспроизводственного процесса – на потребление. Бюджетный контроль преследует в основном три цели: мобилизацию денежных средств для централизованного фонда государства, соблюдение режима экономии при расходовании финансовых ресурсов и повышение эффективности расходования бюджетных средств. Контрольная функция бюджета выражается в том, что, будучи связанным с народным хозяйством, бюджет показывает ход процессов и возникающие там тенденции. Поступление средств в бюджет и их использование показывают как успех, так и недостатки в сферах производства и образования средств. Это позволяет вовремя предусмотреть проявление диспропорций. С помощью бюджета осуществляется контроль за рациональным использованием финансовых ресурсов. 189 9.2. Формирование доходов бюджетов на муниципальном уровне Экономическую основу местного самоуправления составляют: находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местного бюджета, а также имущественные права муниципальных образований. Наиболее полным отражением состояния финансовых ресурсов муниципального образования являются местные бюджеты. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Муниципальные бюджеты являются элементом бюджетной системы РФ. Местные бюджеты – самые многочисленные в стране. Вместе с тем они являются фундаментом бюджетной системы, не укрепив который, нельзя кардинально улучшить бюджетные взаимоотношения в соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень государственной власти. Сущность местных бюджетов заключается в системе экономических отношений между муниципальным образованием, субъектом Федерации и Российской Федерацией по поводу формирования, распределения и использования фондов денежных средств, имеющих строго целевое назначение. Муниципальный бюджет по материальному содержанию является фондом денежных средств, который считается муниципальной собственностью. Цель формирования и использования бюджета муниципального образования (местного бюджета) – содействие развитию муниципального образования путем проведения обоснованной налоговой политики и эффективного бюджетного планирования. Согласно ст. 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации, каждое муниципальное образование имеет собственный 190 бюджет. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с федеральным и региональным законодательством и Уставом муниципального образования. Бюджетный процесс в муниципальном образовании – это регламентируемая нормами права деятельность органов местного самоуправления муниципального образования и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проекта местного бюджета, утверждению и использованию местного бюджета, а также по контролю за его исполнением. Перечень нормативных актов муниципального образования, необходимых для организации бюджетного процесса: 1. Положение об организации бюджетного процесса. 2. Решение о бюджете на очередной финансовый год (перспективное требование и на плановый период – итого на 3 года). 3. Решение об установлении системы местных налогов и неналоговых доходов. 4. Положение о порядке ведения реестра расходных обязательств. 5. Положение о районном фонде финансовой поддержки поселений. 6. Положение о выдаче бюджетных кредитов и гарантий. 7. Порядок самообложения граждан. 8. Положение о резервных фондах. 9. Положение о муниципальном финансовом органе. 10. Положение по регулированию муниципального долга. Участники бюджетного процесса осуществляют свою деятельность в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании. Грамотно построенный бюджетный процесс должен, прежде всего, исходить из тщательно организованного стратегического и финансового планирования развития территории муни191 ципального образования. Технология бюджетного процесса должна предусматривать строгую последовательность действий от этапа к этапу в соответствии с законодательством о бюджетном процессе. Нарушение этапности бюджетного процесса является недопустимым, виновные в таком нарушении должны нести ответственность. Местный бюджет играет определяющую роль в реализации социально-экономической политики, проводимой муниципалитетом. Далее перечислим основные полномочия представителей органов местного самоуправления в сфере бюджетного планирования: – принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; – утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; – установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, а также предоставление льгот по их уплате в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации; – определение порядка правления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; – принятие решения о разовых добровольных взносах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Собранные в соответствии с указанными решениями средства самообложения используются исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самообложения. Основная задача местных налогов – создание стабильных доходных источников местных бюджетов, в полном объеме поступающих в распоряжение соответствующих территорий. Сегодня доходы местных бюджетов формируются из трех основных источников: 1) собственные средства муниципального образования, в составе которых различаются налоговые и неналоговые дохо192 ды, формируемые за счет деятельности органов местного самоуправления, предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности; 2) государственные средства, передаваемые федеральными и региональными органами государственной власти органам местного самоуправления в виде финансовых ресурсов и доходных источников, а также прав, установленных законодательством; 3) заемные средства. В соответствии со ст. 55 Закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., к собственным доходам отнесены: – средства самообложения граждан; – доходы от местных налогов и сборов; – доходы от региональных налогов и сборов; – доходы от федеральных налогов и сборов; – безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; – доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; – часть прибыли муниципальных предприятий, оставшейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, установленных нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления; – штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; – добровольные пожертвования; – иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления. Соотношение основных источников финансирования в структуре доходов местных бюджетов характеризует степень финансовой независимости органов местного самоуправления. 193 Преобладание в доходах местных бюджетов двух последних групп источников, как правило, свидетельствует о высокой зависимости местных органов от вышестоящих властных структур, а соответственно, и об ограниченных возможностях местного самоуправления как в маневрировании финансовыми ресурсами, так и в решении актуальных проблем данного территориального сообщества. 9.3. Расходы муниципальных бюджетов Расходы бюджета – это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации источниками финансирования дефицита бюджета. Расходы бюджета представляют собой процесс выделения и использования финансовых ресурсов на выполнение органами власти своих функций. Каждый вид расходов обладает количественной и качественной характеристикой. При этом качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная – их величину. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными разграничением полномочий между уровнями власти. Расходные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения. 194 Согласно ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, расходные обязательства муниципального образования возникают в результате: 1) принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам; 2) принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 3) заключения от имени муниципального образования договоров, соглашений муниципальными бюджетными учреждениями. По согласованию между различными уровнями власти отдельные виды расходов могут передаваться от одного уровня бюджетной системы другому с соответствующей передачей финансирования. Формирование расходов бюджетов разного уровня бюджетной системы должно базироваться: – на единых методологических основах; – на нормативах минимальной бюджетной обеспеченности; – на финансовых затратах на оказание государственных услуг, установленных Правительством Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможностей могут самостоятельно увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг. Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и объем которых обусловлены муниципальными правовыми актами. 195 Конкретный состав действующих и принимаемых расходных обязательств, порядок и методика определения их объемов будут устанавливаться органами исполнительной власти соответствующего уровня. Объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита соответствующего бюджета при сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами соответствующих органов власти. В случае невыполнения указанного условия действующие обязательства подлежат сокращению. Объем бюджета принимаемых обязательств определяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников финансирования дефицита при сценарии социально-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета действующих обязательств – с другой. Формирование конкретных направлений использования средств бюджета принимаемых обязательств осуществляется в соответствии с приоритетами бюджетной политики на основе оценки их эффективности. Местный бюджет играет определяющую роль в реализации социальноэкономической политики, проводимой муниципалитетом. Муниципальные образования крайне разнообразны, и спектр расходов местных бюджетов также крайне широк. В связи с этим особое искусство требуется от муниципальных работников при определении приоритетности и первоочередности тех или иных расходов местных бюджетов. 9.4. Бюджетное планирование муниципальных финансов Экономическая сущность бюджетного планирования состоит в централизованном распределении и перераспределении 196 валового национального продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе общенациональной социально-экономической программы развития государства в процессе составления и исполнения бюджетов разного уровня. Роль планирования в жизни общества, его отдельных подсистем и элементов определяется положением, которое планирование занимает в системе управления. Соответственно, сущность планирования вытекает из анализа содержания основных функций управления: функция управления «подготовка и принятие управленческого решения» означает, прежде всего, практическую работу по постановке целей, задач, которые преследует субъект управления, и разработку мер, обеспечивающих их достижение. По своему содержанию такая деятельность и есть не что иное, как планирование. Подготовка и принятие решений занимают центральное место в системе всех его функций. Поскольку планирование есть органически неразрывный элемент управления, часть его важнейшей функции, то можно вполне обоснованно говорить о том, что планирование – центральное звено в системе управления. Планирование есть инструмент управления. Эта взаимосвязь обусловливается объективной основой возникновения самой системы управления. Характерной чертой системы управления является планомерность. Сущность планомерности состоит в том, что люди сознательно определяют и планируют направления и цели своих действий и соизмеряют эти действия с ресурсами, имеющимися в наличии. Планирование в целом и бюджетное планирование в частности имеют общую теоретическую базу и основываются на общих принципах, общей методологии, включающей определенные методы разработки планов, программ и прогнозов. Причем бюджетное планирование, несомненно, имеет свою специфику. Бюджетное планирование – это составляющая финансового планирования, позволяющая определить объем, источники 197 и целенаправленное использование бюджетных ресурсов на определенном уровне управления. Это необходимый компонент обоснованного функционирования бюджетной системы, неотъемлемая часть бюджетного процесса. Бюджетное планирование призвано показать реальные допустимые расходы и обосновать стратегию решения приоритетных задач. Бюджетное планирование включает бюджетный процесс как порядок составления и исполнения бюджета, его нормативно-правовую и организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов страны. Основы бюджетного планирования определяются Конституцией Российской Федерации и законами страны. Планирование является важнейшим и обязательным этапом любой деятельности, так как в ходе этого процесса происходит определение приоритетов развития. Поскольку само по себе планирование является процессом, постольку основной его составляющей будет временной фактор – сроки планирования. Бюджетное планирование осуществляется на всех уровнях управления: на федеральном уровне – макроэкономическое планирование, на региональном уровне – региональное (территориальное) планирование, на местном уровне – местное (муниципальное) планирование. По периодам действия различают долгосрочное планирование – на 10 и более лет, среднесрочное – сроком от трех до пяти лет, текущее (годовое) планирование – сроком на 1 год. В практической деятельности планирование осуществляется на различные периоды действия, при этом соблюдаются главные условия – преемственность планирования, достижение поставленных целей и задач. Разделение планирования на три формы позволяет придать этому процессу комплексный и целенаправленный характер, обеспечивает согласованность действий всех его участников, поскольку в ходе процесса финансового планирования все они задействованы на решение единых задач. 198 Согласованность бюджетных вопросов происходит между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Степень самостоятельности органов местного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса зависит во многом от системы государственного устройства, избранной для конкретной страны. Состав расходов бюджета каждого уровня зависит от распределения функций и бюджетных полномочий между отдельными уровнями власти. Бюджетное регулирование – частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Формирование и использование бюджетных средств сопровождаются проведением экономического анализа для контроля и совершенствования бюджетного процесса. Бюджетное планирование включает: – определение общего объема и источников поступления бюджетных средств; – формирование расходов бюджетов на основе единой методики расчета минимальной обеспеченности, норм и нормативов финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг; – установление направлений использования бюджетных средств, способствующих выполнению планов-прогнозов социально-экономического развития и приводящих к росту эффективности производства, экономии материальных, трудовых и финансовых ресурсов. Бюджетное планирование увязывает прогнозы о бюджетных доходах с требованиями по бюджетным расходам. В условиях перехода экономики России на рыночные основы хозяйствования существенно изменились содержание, методология и методика бюджетного планирования. Количественные ориентиры, используемые в бюджетном планировании, из директивных стали индикативными (рекомендательными). Появилась возможность вместо затратных показателей применять иные измерители, нацеленные на конечные качественные и ко199 личественные результаты. Возникла необходимость использования разных вариантов прогнозных расчетов. Большое значение стало придаваться выбору оптимальных решений. Принципы планирования – это исходные положения, правила формирования и организации разработки плановых документов, которые совершенствуются, изменяются, наполняются новым содержанием по мере развития экономики. Можно выделить следующие основные принципы бюджетного планирования: самостоятельность, научность, гласность. Самостоятельность бюджетного планирования в первую очередь предусматривает законодательно утвержденное право органов исполнительной власти самостоятельно разрабатывать бюджеты на подведомственных территориях. При этом основой для самостоятельного планирования должны являться законодательно закрепленные собственные источники доходов бюджетов и передаваемые доходы из бюджетов других уровней с соответствующим законодательным закреплением передаваемых полномочий. Самостоятельность бюджетного планирования означает право органов власти самостоятельно определять направления расходования средств бюджета и источники финансирования дефицитов бюджетов. В то же время в процессе бюджетного планирования самостоятельность исключает компенсацию дополнительных расходов за счет бюджетов других уровней бюджетной системы. Научность бюджетного планирования предусматривает непрерывность бюджетного планирования, реальность и стабильность бюджетов, сбалансированность бюджетов, использование научно обоснованных норм и нормативов. Принцип гласности бюджетного планирования входит в число основных и предусматривает полную открытость для общества и средств массовой информации хода рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, включая вопросы, имеющие разногласия внутри представительного органа муниципального образования. 200 ЗАКЛЮЧЕНИЕ Городское хозяйство – это жизненно важный элемент местного самоуправления, поэтому изучение экономики и управления городского хозяйства становится особо актуальным в условиях современного российского общества. В учебном пособии раскрыты сущность, содержание и особенности функционирования и развития городского хозяйства, а также его место в социально-экономическом пространстве. Система городского хозяйства складывалась в течение длительного времени и неразрывно связана со становлением и развитием городов, начиная с древнего мира. Многовековой период насчитывает история становления и развития городов и городского хозяйства в России. В настоящее время система городского хозяйства является основой успешной жизнедеятельности любого города, но уровень ее развития во многом зависит от сложившегося хозяйственного механизма и эффективности системы управления в данной сфере. 201 БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК Основная литература 1. Уфимцева, Е.В. Формирование и определение сути современного понятия «городское хозяйство» // Наука и образование в жизни современного общества: сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конф. 29 ноября 2013 г. : в 18 частях. Часть 12. Мин-во обр. и науки РФ. – Тамбов : Изд-во ТРОО «Бизнес-Наука-Общество», 2013. – С. 147–150. 2. Уфимцева, Е.В. Исследование инфраструктуры городского хозяйства в аспекте территориальных социальноэкономических процессов // Экономическое возрождение России. – 2014. – № 2. – С. 85–92. 3. Уфимцева, Е.В. Организация производства на предприятиях городского хозяйства : учебное пособие / Е.В. Уфимцева. – Томск : Изд-во Том. гос. архит.-строит. ун-та, 2012. – 119 с. 4. Коробко, В.И. Экономика городского хозяйства : учебное пособие для вузов / В.И. Коробко. – М. : Академия, 2008. – 158 с. 5. Морозова, Т.Г. Городское хозяйство : учебное пособие / Т.Г. Морозова, Н.В. Иванова. – М. : ИНФРА-М, 2010. – 368 с. 6. Чекалин, В.С. Экономика городского хозяйства : учебное пособие / В.С. Чекалин. – СПб. : ГИЭУ, 2010. – 242 с. 7. Камышников, В.А. Экономика и организация производства : учебно-методический комплекс / В.А. Камышников, Т.В. Ковалевский. – Томск : б.и., 2010. – 1 электрон. опт. диск. 8. Шичкина, М.И. Инновационное развитие районов и городов // Инновации. – 2011. – № 8 (154). – С. 78–82. 202 Нормативные документы 1. Конституция РФ. – М., 1993. 2. Жилищный кодекс РФ. Принят Государственной Думой 29.12.2004 г. 3. Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ. 4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. 5. Федеральный закон «О государственных и муниципальных предприятиях» № 161-ФЗ от 14.11.2002 г. 6. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. 7. Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда. Утверждены постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищнокоммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. № 170. 8. Правила предоставления коммунальных услуг гражданам. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 307. 9. Постановление Правительства РФ «О порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ» № 594 от 26.06.1995 г. 10. Постановление Правительства РФ «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг.» № 797 от 17.11.2001 г. 203 Учебное издание Евгения Васильевна Уфимцева ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ ГОРОДСКИМ ХОЗЯЙСТВОМ Учебное пособие Редактор М.В. Пересторонина Оригинал-макет подготовлен автором Подписано в печать 12.12.2014. Формат 60х84/16. Бумага офсет. Гарнитура Таймс. Усл. печ. л. 11,86. Уч.-изд. л. 10,74. Тираж 100 экз. Заказ № 300. Изд-во ТГАСУ, 634003, г. Томск, пл. Соляная, 2. Отпечатано с оригинал-макета в ООП ТГАСУ. 634003, г. Томск, ул. Партизанская, 15. 204
