Точку в спорах о правомерности отмены для военнослужащих

Точку в спорах о правомерности отмены для военнослужащих социально значимых льгот должен поставить
Конституционный Суд Российской Федерации
П.И. Гаврюшенко, майор юстиции, старший юрисконсульт административно-хозяйственного управления Военновоздушных сил
10 апреля 2002 г. Государственной Думой Российской Федерации принят Федеральный закон «О внесении
изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного
довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот» № 49-ФЗ. 24 апреля 2002 г. вышеуказанный
нормативный правовой акт одобрен Советом Федерации и подписан Президентом Российской Федерации 7 мая 2002
г., опубликован в Российской газете 14 мая 2002 г.
В статье 1 Федерального закона № 49-ФЗ предусмотрено внесение в законодательные акты Российской Федерации
следующих изменений:
«пункт 4. В Федеральном законе от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (Собрание
законодательства Российской Федерации. 1998, № 22, ст. № 2331; 2000, № 1, ст. № 12; № 26, ст. 2729):
3) пункт 10 статьи 15 исключить;
4) пункт 4 статьи 17 изложить в следующей редакции: «Военнослужащие и граждане, уволенные с военной
службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с
организационно-штатными мероприятиями, имеющие общую продолжительность военной службы 20 лет и более,
освобождаются от уплаты земельного налога и налогов на имущество физических лиц».
Таким образом, в связи с принятием данного Федерального закона военнослужащие, проходящие военную службу
по контракту, с 1 июля 2002 г. лишились трех из существующих для военнослужащих льгот. В частности, отменены
льготы по оплате жилой площади, коммунальных услуг, телефона, пользования радиотрансляционными точками и
коллективными антеннами, уплате подоходного налога. Потерю указанных льгот должен компенсировать рост
денежного довольствия и пенсий. В то же время жизнь показывает, что введение нового порядка формирования
денежного довольствия военнослужащих не компенсирует отмену льгот. К тому же проводимое в рамках реформы
жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации повышение оплаты жилья и тарифов на коммунальные
услуги ухудшает жизненный уровень военнослужащих.
Основным нормативным актом Союза ССР, регламентирующим условия и порядок предоставления
военнослужащим и членам их семей жилищных льгот и льгот по налогообложению, являлось Положение о льготах
военнослужащих, военнообязанных, лиц, уволенных с военной службы в отставку, и их семей, утвержденное
постановлением Совета Министров СССР от 17 февраля 1981 г. № 193 (в Вооруженных Силах СССР введено в
действие приказом Министра обороны СССР от 16 марта 1981 г. № 65) и другие нормативные правовые акты.
Данное постановление обязывало Советы Министров союзных республик, исполнительные комитеты краевых,
областных, окружных, районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов народных
депутатов, руководителей министерств, государственных комитетов и ведомств СССР и союзных республик, а также
руководителей предприятий, учреждений и организаций обеспечить постоянный и строгий контроль за неуклонным
соблюдением всеми должностными лицами Положения о льготах для военнослужащих, военнообязанных, лиц,
уволенных с военной службы в отставку, и их семей. В гл. 2 и 3 Положения предусматривались льготы по налогам и
сборам и жилищные льготы.
В соответствии со ст. 24 гл. 3 Положения военнослужащие сверхсрочной службы, прапорщики, мичманы и лица
офицерского состава, состоявшие на действительной военной службе, оплачивали занимаемую ими жилую площадь
по льготным ставкам согласно действующему законодательству. При этом лица офицерского состава, состоявшие на
действительной военной службе, излишки жилой площади оплачивали в одинарном размере. За лицами офицерского
состава, безупречно прослужившими на военной службе не менее 25 календарных лет, уволенными с военной службы
по возрасту или болезни, сохранялось право на льготную оплату жилой площади.
Положением, а также Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 г., с изменениями, внесенными
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 июля 1980 г. (Ведомости Верховного Совета СССР. — 1944. — №
37; 1980. — № 30); Указом Президиума Верховного Совета СССР от 30 апреля 1943 г. в редакции, утвержденной
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 октября 1983 г.; Инструкцией Министерства финансов СССР от
30 декабря 1983 г. № 182; Инструкцией Министерства финансов СССР от 16 июля 1975 г. № 70; Законом СССР от 8
августа 1953 г., с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президиума Верховного Совета СССР от
22 декабря 1983 г. (Ведомости Верховного Совета СССР — 1983. — № 52), были предусмотрены льготы по
налогообложению и освобождение от обложения налогами военнослужащих отдельных категорий.
Соглашением от 14 февраля 1992 г. государства — участники Содружества Независимых Государств
пролонгировали действие Положения и других нормативных актов в отношении предоставления льгот
военнослужащим, отметив, что уровень прав и льгот, установленный законодательством бывшего Союза ССР, не
подлежит понижению, а одностороннее (т. е. решением одного из государств — участников Содружества)
ограничение указанных льгот не допускается. В то же время государства — участники СНГ условились принять
взаимосогласованные законодательные акты, в которых определялся бы статус военнослужащих национальных
вооруженных сил.
Исходя из данного Соглашения, 22 января 1993 г. Президентом Российской Федерации подписан Закон
Российской Федерации «О статусе военнослужащих» № 4338-1. Постановлением Верховного Совета Российской
Федерации «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О статусе военнослужащих» данный
Закон введен в действие с 1 января 1993 г.
В соответствии со ст. 15 Закона Российской Федерации «О статусе военнослужащих» № 4338-1 военнослужащие,
проходящие военную службу по контракту, и граждане, уволенные с военной службы по достижении предельного
возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными
мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более, оплачивают всю
занимаемую ими и проживающими с ними членами семей жилую площадь в домах государственного,
муниципального и ведомственного фондов и коммунальные услуги, независимо от принадлежности жилых
помещений, а также установку и пользование квартирными телефонами в размере 50 процентов. В домах, не
имеющих центрального отопления, им предоставляется скидка в размере не менее 50 процентов от стоимости
топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению.
Вышеуказанным нормативным правовым актом (ст. 17) предусматривалось, что военнослужащие освобождены от
уплаты подоходного налога с денежного довольствия, денежных вознаграждений и других выплат, получаемых ими в
связи с исполнением обязанностей военной службы, а также от уплаты земельного налога и налога на имущество
физических лиц.
С 1 января 1998 г. вступил в силу Федеральный закон «О статусе военнослужащих». В соответствии со ст. 15
указанного Федерального закона военнослужащим были предоставлены аналогичные льготы по 50-процентной оплате
жилья и коммунальных услуг, а в соответствии со ст. 17 военнослужащие были освобождены от уплаты подоходного
налога с денежного довольствия, денежных вознаграждений и других выплат, получаемых ими в связи с исполнением
обязанностей военной службы, а также от уплаты земельного налога и налога на имущество физических лиц.
Правовой статус военнослужащего, закрепленный актами национального законодательства государств —
участников Содружества, возникает в связи с нахождением лица на военной службе в вооруженных силах
конкретного государства и предполагает предоставление дополнительных льгот, гарантий и компенсаций в связи со
службой гражданина в Вооруженных Силах СССР, только при условии заключения и ратификации соответствующих
международных договоров, одним из которых является Соглашение от 14 февраля 1992 г.
Государства — участники путем принятия Соглашения от 14 февраля 1992 г. сочли необходимым сохранить за
лицами, находившимися на день подписания Соглашения на военной службе, уровень прав и льгот, которым они
пользовались на основе законодательства бывшего СССР, т. е. применительно к предмету толкования — право на
предоставление жилищных льгот и льгот по налогообложению.
Таким образом, методом логического и грамматического толкования можно прийти к выводу, что правило,
содержащееся в ст. 1 Соглашения от 14 февраля 1992 г., применительно к порядку и условиям предоставления
военнослужащим льгот по налогообложению и жилищных льгот следует рассматривать как сохранение действия
льготы, установленной ранее.
Согласно ст.ст. 26 и 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. каждый действующий
договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться (принцип «Pacta sunt Servanda» —
«Договоры должны соблюдаться»).
Данный универсальный принцип международного права получил дополнительное закрепление (применительно к
вопросам социальных гарантий военнослужащим) в Соглашении от 14 февраля 1992 г., в котором предусмотрено, что
одностороннее ограничение прав и льгот военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей не
допускается, а государства — участники Соглашения обязаны принимать свои акты в соответствии с нормами
международного права и положениями указанного Соглашения.
Обязательство соблюдать общепризнанные принципы международного права закреплено в п. 4 ст. 15 Конституции
Российской Федерации, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные
законом, то применяются нормы международного договора.
Исходя из вышесказанного, следует признать, что положения Соглашения от 14 февраля 1992 г. подлежат
безусловному выполнению государствами — участниками СНГ даже в том случае, если в национальном
законодательстве государства — участника содержатся правила, противоречащие Соглашению. Государства —
участники Содружества обязаны взаимно согласовывать принимаемые ими акты национального законодательства в
этой области. Участник договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве
оправдания невыполнения.
Если одно из государств посчитает, что то или иное положение заключенного им Соглашения не соответствует
изменившимся обстоятельствам или перестало соответствовать национальным интересам, оно вправе поставить
вопрос о пересмотре, изменении или уточнении Соглашения.
Согласно ст. 39 Венской конвенции договор может быть изменен лишь по соглашению между его участниками при
соблюдении процедур и условий, определенных этой Конвенцией. До изменения договора отказ от его выполнения
недопустим.
Ст. 15 Конституции Российской Федерации, во-первых, общепризнанные принципы и нормы международного
права в принципе не противоречат Конституции Российской Федерации и нормативным правовым актам,
составляющим правовую систему Российской Федерации; во-вторых, Конституция признает приоритет
международных договоров Российской Федерации перед нормами национального законодательства: в случае
коллизии между ними предпочтение отдается международному договору; в-третьих, правоприменители в пределах
своей компетенции не только вправе, но и обязаны применять правила международных договоров для разрешения
конкретных дел, а физические и юридические лица, другие субъекты вправе прибегать к нормам международного
права, обязательным для Российской Федерации, в целях защиты своих прав.
На применение обычными судами общепризнанных принципов и норм международного права, закрепленных в
международных пактах, конвенциях и иных документах, и правил международных договоров Российской Федерации
ориентирует постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах применения
судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г. (Бюллетень
Верховного Суда. — 1996. — № 1. — С. 4).
Таким образом, военнослужащие, проходящие военную службу непрерывно в Вооруженных Силах СССР,
Российской Федерации на момент подписания Соглашения от 14 февраля 1992 г., в силу предписаний Федерального
закона от 7 мая 2002 г. № 49-ФЗ утратили право на получение вышеназванных льгот.
Законодатель, регулируя труд военнослужащих, вправе предусмотреть для них соответствующие гарантии и
компенсации, в том числе и предоставление льгот по уплате подоходного налога и оплате жилья.
Установление для военнослужащих повышенных гарантий и компенсаций, направленное на обеспечение
справедливого вознаграждения за труд в экстремальных условиях, связанных с риском для жизни, не противоречит
принципу равенства, закрепленному ст. 19 Конституции Российской Федерации.
Законодатель, закрепляя право военнослужащих на получение льгот, исходя из признаваемых и защищаемых
Конституцией Российской Федерации целей и ценностей, вправе вносить изменения в ранее установленные правила.
Вместе с тем при внесении подобных изменений по вопросу предоставления льгот военнослужащим должно быть
обеспечено соблюдение положений Конституции Российской Федерации, закрепляющих что Россия —
демократическое правовое государство (ч. 1 ст. 1), в котором человек, его права и свободы являются высшей
ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст.
2); каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные
обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 6); права и свободы человека и
гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов,
деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием
(ст. 18); в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы
граждан (ч. 2 ст. 55), а ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом допускается лишь в
той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).
Военнослужащие, проходившие военную службу в Вооруженных Силах СССР, Российской Федерации
непрерывно, принимая решение о дальнейшем прохождении военной службы, заключая контракты о прохождении
военной службы и планируя свое будущее, исходили из закрепленных в действовавших на тот период нормативных
правовых актов: Федерального закона «О статусе военнослужащих», Соглашения между государствами —
участниками Содружества Независимых Государств о социальных и правовых гарантиях военнослужащих, лиц,
уволенных с военной службы, и членов их семей (Минск, 14 февраля 1992 г.) и др. Они рассчитывали на
добросовестное выполнение государством своих публично-правовых обязательств и полагали, что смогут реализовать
свои права, предусмотренные Федеральным законом «О статусе военнослужащих» в полном объеме, в том числе и
пользоваться льготами по налогообложению и оплате жилья и коммунальных услуг.
Положения подп. 3, 4 п. 4 ст. 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и
предоставления им отдельных льгот», отменившие для военнослужащих льготы по оплате жилья, коммунальных
услуг и уплате подоходного налога, противоречат ст.ст. 7 (ч. 1), 19 (чч. 1 и 2), 55 (чч. 1 и 2) Конституции
Российской Федерации.
По смыслу указанных конституционных положений изменение законодателем ранее установленных льгот должно
осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип доверия граждан к закону и действиям государства,
который предполагает сохранение стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных
изменений в действующую систему норм. Предписаниями Федерального закона «О внесении изменений и
дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия
военнослужащих и предоставления им отдельных льгот» не внесены изменения в условия предоставления
военнослужащим льгот, а льготы просто отменены.
По существу, такого рода изменения означают отказ государства от выполнения в конкретных правоотношениях
своих обязательств, возникших из ранее действовавших актов, которыми решался вопрос о предоставлении
военнослужащим льгот по оплате жилья, коммунальных услуг и уплате подоходного налога, что не только подрывает
доверие к действиям государства, к закону, но и приводит к нарушению принципа, определенного ст. 55 Конституции
Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 55) устанавливает запрет на издание законов, отменяющих или
умаляющих права и свободы гражданина. Этот запрет касается прав и свобод, признаваемых как в Конституции, так и
в международно-правовых нормах, ставших частью нашей правовой системы. Умаление законом прав и свобод в
данном контексте означает необоснованное ограничение их объема, сокращение гарантий и усечение механизмов
правовой защиты. Отсутствие в Конституции прямой записи о тех или иных общепризнанных правах и свободах
человека и гражданина не означает их непризнания (отрицания) или принижения значения (умаления). Сам по себе
факт отсутствия в Конституции того или иного общепризнанного права и свободы или их неполное словесное
выражение в конституционной норме не является основанием для отказа в защите, в том числе и судебной, такого
права и свободы, в непосредственном применении международно-правовой нормы, если она относится к категории
самоисполнимых. В силу ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15
июля 1995 г. (Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 29. — Ст. 2757) положения
официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания
внутригосударственных актов для применения, действуют в стране непосредственно.
Согласно ст. 59 (чч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации гражданин Российской Федерации, исполняя
обязанность по защите Отечества, несет военную службу в соответствии с федеральным законом. Из данной статьи во
взаимосвязи со ст. 37 (ч. 3) Конституции Российской Федерации вытекает, что право на труд реализуется
военнослужащим посредством прохождения им военной службы и, следовательно, предполагает справедливое
вознаграждение за нее.
По смыслу названных конституционных норм в их системной связи право военнослужащего на вознаграждение за
исполнение обязанностей военной службы (денежное довольствие), закрепленное ст. 12 Федерального закона «О
статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г., как относящееся по своей природе к имущественным правам и
одновременно являющееся специфической формой вознаграждения за труд в особой сфере государственной службы,
и подлежит признанию и защите, включая судебную защиту.
По смыслу ст. 59 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст.ст. 32 (ч. 4), 37 и 71 (п. «м») военная
служба, посредством прохождения которой военнослужащие реализуют право на труд, представляет собой особый
вид государственной службы, непосредственно связанный с защитой Отечества, обеспечением обороны страны и
безопасности государства. Этим обусловливается правовой статус военнослужащих, специфический характер
воинской дисциплины, необходимость некоторых ограничений прав и свобод, устанавливаемых федеральным
законодательством в отношении военнослужащих.
В соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» на военнослужащих возлагаются
обязанности по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, которые связаны с
необходимостью беспрекословного выполнения поставленных задач в любых условиях, в том числе с риском для
жизни; в связи с особым характером обязанностей, возложенных на военнослужащих, им предоставляются льготы,
гарантии и компенсации (ч. 2 п. 2 ст. 1). Защита государственного суверенитета и территориальной целостности
Российской Федерации, обеспечение безопасности государства, отражение вооруженного нападения, а также
выполнение задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации составляют существо
воинского долга, который обязывает военнослужащих быть верными Военной присяге, беззаветно служить своему
народу, мужественно и умело защищать свое Отечество; строго соблюдать Конституцию Российской Федерации и
законы Российской Федерации, требования общевоинских уставов, беспрекословно выполнять приказы командиров;
совершенствовать воинское мастерство, содержать в постоянной готовности к применению вооружение и боевую
технику, беречь военное имущество (ст. 26).
Из указанных выше положений Конституции Российской Федерации и законодательства следует, что
военнослужащий принимает на себя бремя неукоснительно, в режиме жесткой военной дисциплины выполнять
обязанности, обусловленные характером военной службы.
Таким образом, с учетом специфики военной службы, характера воинской дисциплины и обусловленных этим
особого рода публично-правовых по своему существу обязанностей военнослужащего (в данном случае —
обязанности, которая непосредственно связана с необходимостью обеспечения обороны страны и безопасности
государства) военнослужащий имеет право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации.
В определении Экономического Суда СНГ от 14 октября 1999 г. № 01-1/5-98 указывается, что национальное
законодательство государств — участников Соглашения от 14 февраля 1992 г. связывает приобретение гражданином
статуса (прав, обязанностей, ответственности) военнослужащего с началом военной службы, а утрату его — с
окончанием военной службы (ст. 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 марта 1998 г.). Указывая
в своем решении от 15 апреля 1999 г. о праве гражданина, имевшего статус военнослужащего на день подписания
Соглашения — 14 февраля 1992 г., на оплату проезда в отпуск по территории государств — участников Содружества,
Экономический Суд исходил из того, что это право сохраняется за военнослужащими в течение последующего
непрерывного пребывания на военной службе. Основанием указанной льготы является пролонгирование
Соглашением 14 февраля 1992 г. действия Положения о льготах военнослужащих, военнообязанных, лиц, уволенных
с военной службы в отставку, и их семей в отношении лиц, которые продолжают находиться на военной службе после
подписания Соглашения до увольнения в запас или отставку. Зачисление вновь на военную службу влечет
приобретение гражданином статуса военнослужащего, содержание которого определено национальным
законодательством государства, в котором он зачислен на такую службу.
Таким образом, принятие закона, действие которого распространяется на военнослужащих, в том числе и
непрерывно проходивших военную службу в Вооруженных Силах СССР, нарушает нормы международного права и в
конечном итоге права вышеназванной категории военнослужащих.
На недопустимость принятия соответствующего закона настаивал и Уполномоченный по правам человека в
Российской Федерации. В докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в
2001 г. (опубликован в Российской газете 22 июня 2002 г.) отмечается, что льготные ставки по оплате занимаемой
военнослужащими жилой площади существуют более 65 лет, с момента принятия постановления ЦИК и СНК СССР
от 17 апреля 1936 г. № 53/736.
Между государствами — участниками Содружества Независимых Государств 14 февраля 1992 г. в городе Минске
было подписано Соглашение о социальных и правовых гарантиях военнослужащих, лиц, уволенных с военной
службы, и членов их семей, согласно которому за военнослужащими, лицами, уволенными с военной службы и
проживающими на территории государств — участников СНГ, а также членами их семей сохраняется уровень прав и
льгот, установленных ранее законами и другими нормативными актами бывшего СССР. Одностороннее ограничение
указанных прав и льгот военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей не допускается.
Государства — участники СНГ вправе принимать меры по усилению социальной защиты военнослужащих, лиц,
уволенных с военной службы, и членов их семей.
Таким образом, в случае принятия рассматриваемого законопроекта в части отмены льгот по оплате жилой
площади будут нарушены также и нормы международного права.
Принимать законопроект, направленный на отмену социальных льгот и ухудшение материального положения
военнослужащих, недопустимо.
От редакции: автор данной статьи направил в Конституционный Суд Российской Федерации жалобу на
нарушение конституционных прав военнослужащих подп. 3, 4 п. 4 ст. 1 Федерального закона «О внесении изменений
и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия
военнослужащих и предоставления им отдельных льгот». Какое решение будет принято, читатели смогут узнать на
страницах военно-практического журнала «Право в Вооруженных Силах».