Совершенствование института государственной экспертизы
реклама
РОССИЙСКИЙ СОЮЗ ПРОМЫШЛЕННИКОВ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ Комиссия по строительному комплексу и жилищнокоммунальному хозяйству СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ в целях снижения административных барьеров в строительстве Москва, 2013 год Государственная экспертиза В соответствии с российским законодательством, для получения разрешения на строительство, необходимо реализовать три основных этапа: Разработка проектной документации Государственная экспертиза проектной документации ~ 120 дней Положительное заключение государственной экспертизы 12 + 60 дней Итог: ~ 192 дня! 2 Государственная экспертиза ! Фактически происходит так: Разработка проектной документации Государственная экспертиза проектной документации ~ 120 дней «Корректировка» проектной документации При этом, зачастую проектные решения не меняются, а ПД обновляется дополнительно запрошенными материалами Отрицательное заключение государственной экспертизы 12 + 60 дней Государственная экспертиза проектной документации ~ 30 дней Положительное заключение государственной экспертизы 12 + 60 дней Итог: ~ 294 дня! 3 Государственная экспертиза ! Довольно часто так: Разработка проектной документации Государственная экспертиза проектной документации ~ 120 дней «Корректировка» проектной документации Отрицательное заключение государственной экспертизы 12 + 60 дней Государственная экспертиза проектной документации ~ 30 дней «Корректировка» проектной документации При этом, зачастую проектные решения не меняются, а ПД обновляется дополнительно запрошенными материалами Отрицательное заключение государственной экспертизы 12 + 60 дней Государственная экспертиза проектной документации ~ 30 дней Положительное заключение государственной экспертизы 12 + 60 дней Итог: ~ 396 дней! 4 Природа торможения Чем вызвана такая ситуация? Самоцель в количестве вопросов и замечаний ? У государственного эксперта нет достаточного количества замечаний и вопросов? – Значит плохо выполнена работа! Вопросы экспертов Замечания экспертов Чем больше материалов запрошено – тем лучше? Чем больше – тем лучше? БОЛЬШИНСТВО вопросов и замечаний не имеют отношения к обеспечению безопасности возводимых объектов Самоцель в балансе положительных и отрицательных заключений ? Государственная экспертиза выдает много положительных заключений с первого раза? – Значит плохо выполняется работа! Отрицательное заключения Положительное заключение Гарантия безопасного объекта? ? Предотвращено создание опасного объекта? ПО БОЛЬШИНСТВУ отрицательных заключений не требуется изменений проектных решений 5 Природа торможения Как изменить существующую ситуацию? ПУТЬ ОДИН – СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СУЩЕСТВУЮЩЕГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ 6 Существующее российское регулирование ПРОЕКТНАЯ ДОКУМЕНТАЦИЯ1: документ, содержащий материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющий архитектурные, функциональнотехнологические, конструктивные и инженерно-технические решения (далее - Решения) для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта. Решения, предусмотренные проектной документацией должны соответствовать: Требованиям технических регламентов; Экологическим требованиям; Требованиям государственной охраны объектов культурного наследия; Требованиям пожарной безопасности; Требованиям промышленной безопасности. а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов. 1(Часть 2, Статьи 48, Главы 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации) 7 Существующее российское регулирование ПРЕДМЕТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ2: оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в т.ч.: Санитарно-эпидемиологическим требованиям; Экологическим требованиям; Требованиям охраны объектов культурного наследия; Требованиям пожарной безопасности; Требованиям промышленной безопасности. а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов. 2(Часть 5, Статьи 49, Главы 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации) 8 Недостатки существующего регулирования Определены исключительно типовые требования к содержанию разделов проектной документации Установлено : Не учтена: Состав и содержание разделов проектной документации для объектов производственного и непроизводственного назначения; Состав и содержание разделов проектной документации для линейных объектов. Отраслевая специфика. Требования к содержанию разделов проектной документации для производственных объектов отраслей горнорудного и металлургического комплекса, энергетического комплекса, нефтегазового комплекса не могут быть одинаковыми (объекты ведения горных работ («Подземный рудник», «Открытый карьер») и производственные здания и сооружения («Завод», «Фабрика»). 9 Недостатки существующего регулирования Определен порядок организации и проведения государственной экспертизы Установлено : Общий порядок организации и проведения государственной экспертизы; Порядок определения и взимания платы за проведение государственной экспертизы. Единые прозрачные механизмы проведения самой государственной экспертизы, как оказания платной государственной услуги; Правила и процедуры взаимодействия с государственными экспертами. Отсутствуют: В документах, регламентирующих деятельность государственной экспертизы, не содержится четкого и последовательного механизма проведения самой экспертизы, в т.ч. взаимодействия с проектными организациями, а также с заказчиками / заявителями (получателями государственной услуги). 10 Недостатки существующего регулирования Определен предмет и результат государственной экспертизы Установлено : Не определены: Предметом является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов; Результатом является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение). Четкие критерии положительного и (или) отрицательного заключения; Основания для подготовки отрицательных заключений. На одно и тот же проектное решение можно получить, как положительное, так и отрицательное заключение. Государственные эксперты одного и того же ведомства могут высказывать противоположные суждения и выдавать бизнесу соответствующие заключения по идентичным результатам изысканий и проектным решениям. Т.о. весь процесс зачастую сводится к «игре в рулетку». 11 Недостатки существующего регулирования Определен состав, содержание и порядок оформления заключения государственной экспертизы Установлено : Отсутствует: Состав и содержание экспертизы; Общие требования к рассмотрения. заключения выводам государственной по результатам Понятный и прозрачный механизм формирования выводов о несоответствии; Определение четких критериев признаваться несоответствием. того, что может Существующее регулирование приводит к практике применения произвольных, зачастую субъективно мотивированных ссылок в выводах о несоответствии с общими положениями, которые не позволяют инвесторам, заказчикам государственной экспертизы (получателям государственной услуги), а также проектной организации понять, какое конкретно отклонение от требований указанного нормативного акта выявлено по результатам проведения государственной экспертизы для осуществления корректировки. 12 Карта фактического состояния существующего регулирования ФАКТИЧЕСКОЕ СОСТОЯНИЕ Уровни государственного регулирования ПРОЕКТНАЯ ДОКУМЕНТАЦИЯ 1 РАЗРАБОТКА 2 ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПД Федеральное законодательство ГрК РФ1 Постановления Правительства РФ Ведомственные нормативные акты ! ЭКСПЕРТИЗА (ГЭ) 3 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ГЭ Определена необходимость, уровень и предмет государственной экспертизы ГрК РФ1 ПП РФ 1453 Отсутствуют единые правила проведения ГЭ ПП РФ 1453 Отсутствует 4 Отсутствует регламент проведения ГЭ (оказания госуслуги) Приказ № 1885 Определен состав проектной документации ГрК РФ1 ПП РФ 872 Единые требования для всех объектов Отсутствует Отсутствуют требования к содержанию ПД для различных объектов КС Возможность оспаривания Для получения разрешения на строительство необходимо реализовать три основных этапа Отсутствует 6 НЕ ПРЕДУСМОТРЕНА Не регулируется Приказ № 1267 Не определены критерии положительного и отрицательного заключения Отсутствует четкие критерии содержания и порядка оформления Отсутствуют критерии по которым производится оценка – ГрК РФ – Градостроительный кодекс Российской Федерации – ПП РФ 87 – состав и содержание проектной документации 3 – ПП РФ 145 – организация и проведение государственной экспертизы 4 – При отсутствии административного регламента процедура определяется договором, т.е. ГЭ 5 – Приказ № 188 – состав, содержание и порядок оформления заключения ГЭ 6 – Заявителя не информируют о результатах рассмотрения проекта и его изменений 7 – Приказ № 126 – о порядке обжалования заключений государственной экспертизы 1 ПОЛОЖИТЕЛЬНОЕ ИЛИ ОТРИЦАТЕЛЬНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ 2 ХОРОШО Требуется корректировка ПЛОХО 13 Влияние существующего регулирования на бизнес ИТОГОМ ПРОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ сроки которой часто превышают время на само проектирование оказывается спорная оценка качества разработанных проектных материалов, не позволяющая инвестору сделать однозначный вывод о надлежащем или ненадлежащем уровне конструктивной надежности и производственной безопасности проектируемых объектов. ? На практике инвестору регулярно возвращают на доработку проектные материалы с замечаниями государственной экспертизы, которые не имеют какого-либо обоснования и не содержат четких указаний на требования конкретных пунктов и статей нормативных технических документов, отклонение от требований которых выявлено в процессе экспертизы и по ее результатам. (в части не противоречащей Федеральному закону «О техническом регулировании» и Градостроительному кодексу Российской Федерации) 14 Влияние существующего регулирования на бизнес ИМЕЮЩИЕСЯ НЕДОСТАТКИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ Являются существенными барьерами в строительстве и инновационном развитии различных отраслей экономики России, а самое главное – влекут за собой значительные финансовые издержки, как для бизнеса, так и для государства: Существенные временные задержки с получением разрешения на строительство; Срыв реализации строительных работ из-за сезонного фактора; Существенные временные задержки начала и окончания строительства; Существенные задержки с выходом предприятий на проектную мощность; Снижение налоговых поступлений в бюджет из-за невозможности реализации бизнесом инвестиционных проектов в срок; Нарушение лицензионных соглашений; Снижение инвестиционной привлекательности и т.д. 15 Предложения по совершенствованию института государственной экспертизы Ноябрь 2013 Принять актуальными и отвечающими интересам строительного сообщества указанные вопросы и инициировать совершенствование законодательной базы института государственной экспертизы следующим образом: 1 Инициировать вопрос пересмотра требований к составу и содержанию разделов проектной документации для производственных объектов с учетом отраслевой специфики. Целесообразно утвердить отдельные приложения с требованиями к составу и содержанию 2 Инициировать вопрос альтернативного подхода к сроку проведения государственной экспертизы. В настоящее время срок установлен в зависимости от сложности объекта капитального строительства, но не должен превышать шестьдесят дней 3 Инициировать вопрос об идентификации замечаний (отклонений / несоответствий), по которым может быть выдано только отрицательное заключение, а также тех, которые не влияют на конструктивную надежность и безопасность объектов 4 Инициировать вопрос о введении принципа выдачи положительных заключений государственной экспертизы с особыми условиями по устранению несущественных замечаний (отклонений) на этапе подготовки рабочей документации 5 Инициировать разработку и принятие административного регламента исполнения уполномоченными государственными учреждениями функций по проведению государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий 6 Инициировать вопрос систематизации формирования выводов о несоответствии и определения четких критериев того, что может признаваться несоответствием. Ноябрь 2014 Провести заседание Комиссии по строительному комплексу и ЖКХ с обсуждением фактической ситуации института государственной экспертизы 16 Проект решения Комиссии РСПП по строительтсву и ЖКХ ПРЕДЛАГАЕТСЯ ПРИНЯТЬ СЛЕДУЮЩИЕ РЕШЕНИЯ 2013 год: 1. Членам Комиссии принять участие в формировании перечня нормативных правовых актов, в которые необходимо внести соответствующие корректировки и дополнения. Секретарю Комиссии М.М. Куликову организовать взаимодействие членов Комиссии по реализации настоящего пункта. 2. Членам Комиссии принять участие в формировании предложений по внесению конкретных изменений в определенный перечень нормативных правовых актов. Секретарю Комиссии М.М. Куликову организовать взаимодействие членов Комиссии по реализации настоящего пункта. 3. От имени Комиссии обратиться в Минэкономразвития с просьбой о включении необходимого перечня нормативных правовых актов в план проведения антикоррупционных экспертиз на 2014 год. В срок до 30 ноября 2013 года проекты обращений представить председателю Комиссии. Отв. С.И. Кудинкин. 4. От имени Комиссии обратиться в Правительство Российской Федерации, Минэкономразвития, Минстрой России с обоснованием необходимости внесения изменений, в нормативные правовые акты регулирующие вопросы государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. В срок до 30 ноября 2013 года проекты обращений представить председателю Комиссии. Отв. С.И. Кудинкин. 5. От имени Комиссии обратиться в Минэкономразвития и Минстрой России с предложением о привлечении членов Комиссии к работе по корректировке и совершенствованию нормативных правовых актов регулирующих вопросы государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. В срок до 15 декабря 2013 года проекты обращений представить председателю Комиссии. Отв. С.И. Кудинкин. 17 Заключение СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ! 18 Приложение Предложения по совершенствованию института государственной экспертизы ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЧТО ПОТРЕБУЕТСЯ ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ 2014 год: Инициировать вопрос пересмотра требований к составу и содержанию разделов проектной документации для производственных объектов с учетом отраслевой специфики. Целесообразно утвердить отдельные приложения с требованиями к составу и содержанию. Для реализации данной инициативы потребуется внесение изменений в Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию». Необходимость соответствующего уточнения вызвана тем, что отраслевая специфика опасных производственных объектов имеет целый ряд существенных отличий. Т.е. требования к составу и содержанию разделов проектной документации на производственные объекты для отраслей горнорудного комплекса, энергетического или нефтегазового комплекса не могут быть одинаковыми («Подземный рудник», «Открытый карьер» и производственные здания и сооружения («Завод», «Фабрика»). 19 Приложение Предложения по совершенствованию института государственной экспертизы ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЧТО ПОТРЕБУЕТСЯ ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ 2014 год: Инициировать вопрос альтернативного подхода к сроку проведения государственной экспертизы. В настоящее время срок установлен в зависимости от сложности объекта капитального строительства, но не должен превышать шестьдесят дней. Целесообразно определить, что заказчик / заявитель (в конечном счете получатель платной государственной услуги), по своему усмотрению, имеет право ходатайствовать о продлении не более чем на тридцать (30) календарных дней срок проведения государственной экспертизы с целью внесения изменений в проектную документацию по замечаниям государственной экспертизы. Для реализации данной инициативы потребуется внесения изменений в Часть 7 Статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также в пункт 29 Главы IV Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий». Необходимость соответствующего уточнения вызвана тем, что конкретный срок проведения государственной экспертизы установлен, а срок на устранение замечаний государственных экспертов, выявленных на стадии экспертизы нет. Тем самым экспертное учреждение само определяет, сколько календарных дней выделить заявителю на корректировку проектной документации. В настоящее время данный срок по решению учреждений по проведению государственных экспертиз составляет 10 календарных дней (включая выходные и праздничные). Это приводит к тому, что формально срок, установленный на проведение всей государственной экспертизы (60 дней) соблюдается, а реально увеличивается в разы из-за того, что заявитель не успевает внести все необходимые корректировки в проектную документацию по замечаниям государственной экспертизы и направляет 2 и более раз проектную документацию на государственную экспертизу после получения отрицательных заключений. Т.о. реальный срок на получение положительного экспертного заключения, необходимого для получения разрешения на строительство составляет, как правило, не менее полугода. Кроме того каждая последующая государственная экспертиза после внесенных корректировок по отрицательным заключением также является платной. Т.о., данная норма (лишающая заявителя права внести все необходимые поправки и корректировки) может стимулировать организации по проведению государственных экспертиз на получение дополнительных доходов, в тоже время субъекты строительной деятельности несут дополнительные существенные расходы. 20 Приложение Предложения по совершенствованию института государственной экспертизы ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЧТО ПОТРЕБУЕТСЯ ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ 2014 год: Инициировать вопрос об идентификации замечаний (отклонений / несоответствий), по которым может быть выдано только отрицательное заключение, а также тех, которые не влияют на конструктивную надежность и безопасность объектов. Для реализации данной инициативы, потребуется внесение изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий». Необходимость соответствующего уточнения вызвана тем, что в настоящее время, государственная экспертиза имеет и использует возможность подготовки отрицательных заключений при выявлении в проектных материалах любых незначительных несоответствий и отклонений, которые не были устранены заказчиком (застройщиком, проектировщиком) в процессе проведения государственной экспертизы (из-за временного фактора), не влияют на конструктивную надежность и безопасность объектов капитального строительства и могут быть устранены на стадии подготовки рабочей документации и учтены в процессе строительства и ввода построенных объектов в эксплуатацию. 21 Приложение Предложения по совершенствованию института государственной экспертизы ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЧТО ПОТРЕБУЕТСЯ ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ 2014 год: Инициировать вопрос о введении принципа выдачи положительных заключений государственной экспертизы с особыми условиями по устранению несущественных замечаний (отклонений) на этапе подготовки рабочей документации (в случае выявления в ходе проведения государственной экспертизы несоответствий и ошибок, которые не оказывают влияния на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства и могут быть устранены проектной организацией в ходе подготовки рабочей документации). Для реализации данной инициативы, потребуется внесение изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий». Необходимость соответствующего уточнения вызвана тем, что целый ряд требований документов в области стандартизации, а также к содержанию разделов проектной документации не затрагивает конструктивные характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и в конечном счете не влияет на безопасность. Однако, государственная экспертиза исходит из того, что если выявлено и не устранено в процессе проведения экспертизы любое замечание или несоответствие (как предоставление какой либо справки так других незначительных отклонений) заключение должно быть только отрицательным. Итогом продолжительной работы государственной экспертизы зачастую сводится к выдаче заявителю отрицательного заключения, мотивированного например тем, что в графической документации частично не соблюдены нормативные требования к ее оформлению. Данные замечания могут входить в особые условия положительно заключения государственной экспертизы, обязательные для корректировки заявителем и соблюдения в обязательном порядке до ввода построенного объекта в эксплуатацию и его эксплуатации. Вместо этого, в настоящее время выдаются отрицательные заключения для внесения корректировок и направление проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий на повторную экспертизу с заключением нового договора и внесения очередной платы за государственную экспертизу. 22 Приложение Предложения по совершенствованию института государственной экспертизы ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЧТО ПОТРЕБУЕТСЯ ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ 2014 год: Инициировать разработку и принятие административного регламента исполнения уполномоченными государственными учреждениями функций по проведению государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий с применением прозрачной (не закрытой) процедуры государственной экспертизы с регламентированием этапов и сроков проведения экспертизы, сроков внесения корректировок, процедуры их предоставления, фиксации и учета при подготовке заключений. Для реализации данной инициативы, потребуется внесение изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий», а также разработка и утверждение ведомственного приказа об утверждении соответствующего административного регламента с обязательной процедурой ОРВ. Необходимость соответствующего уточнения вызвана тем, что в настоящее время процедура проведения государственной экспертизы определяется самим учреждением по проведению государственной экспертизы и фактически закрыта, отсутствует полноценная обратная связь между государственными экспертами и заказчиками / заявителями (в конечном счете – получателями платной государственной услуги). 23 Приложение Предложения по совершенствованию института государственной экспертизы ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЧТО ПОТРЕБУЕТСЯ ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ 2014 год: Инициировать вопрос систематизации формирования выводов о несоответствии и определения четких критериев того, что может признаваться несоответствием. Т.е. закрепить в нормативном правовом акте, что несоответствием может признаваться аргументированно обоснованный вывод содержащий ссылку на конкретный действующий нормативный акт, его раздел, статью, пункт и т.д. в котором указано конкретное требование, отклонение от которого выявлено по результатам проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. При этом ссылаться допустимо только на действующие нормативные технические документы, определенные в соответствии с российским законодательством, как обязательные для применения. Для реализации данной инициативы, потребуется внесение изменений в Приказ Росстроя от 02.07.2007 № 188 «О требованиях к составу, содержанию и порядку оформления заключения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий», с выпуском соответствующего приложения к приказу. Необходимость соответствующего уточнения вызвана тем, что существующая редакция приказа приводит к практике применения произвольных, зачастую субъективно мотивированных ссылок в выводах о несоответствии с общими положениями, которые не позволяют инвесторам, заказчикам государственной экспертизы (конечным получателям государственной услуги), а также проектной организации понять, какое конкретно отклонение от требований указанного нормативного акта выявлено по результатам проведения государственной экспертизы для осуществления корректировки. Либо вывод о несоответствии формируется на основании отклонения от документов, применение которых не определено ни Федеральным законом «О техническом регулировании», не зарегистрированных в Минюсте и т.д. (ВНТП, ОНТП, СНиПов не включенных в перечень обязательных к применению, ГОСТов). 24
