Бюджетные правила
advertisement
Бюджетные правила: Основные понятия и подходы Джейсон Харрис Пленарное заседание Бюджетного сообщества PEMPAL 2016 г. Бюджетные правила в целях эффективного и устойчивого бюджетирования Минск, февраль 2016 года Бюджетные правила и задачи содержание выступления I. Понятие, определение и основные составляющие I. Характеристики хороших бюджетных правил II. Внедрение бюджетных правил в рабочий процесс III. Бюджетные правила на карте мира IV. Проблемы и новые горизонты 2 Понятие, определение и основные составляющие • • • Постоянный ограничитель фискальной политики, обычно выражен в виде показателя общего состояния налогово-бюджетной ситуации – Баланс бюджета, профицит или дефицит – Расходная часть – Долг – Доходная часть Уровень сложности может быть разным – Бюджетный баланс-> с поправкой на цикличность-> структурный баланс – Потолок расходов-> рост реальных расходов-> прогноз роста с поправкой на налогово-бюджетную политику Может учитывать ресурсные вопросы – Баланс без доходов от нефти/природных ресурсов – Исходя из гипотезы постоянства доходов – Фонд национального благосостояния 3 Понятие, определение и основные составляющие • Проблема «общего кошелька» – Преимущества новых расходов ощутимы и от них выигрывает четко обозначенная категория лиц – Затраты несут все группы граждан, или даже будущие поколения • Близорукость – Выборные циклы/сменяемость политической власти • Неполнота информации – Преимущества очевидны, а затраты – нет – Тенденция излишне оптимистично прогнозировать экономический рост • Доказано, что проблема особенно остро ощущается в хорошие времена 4 Понятие, определение и основные составляющие Что делает правило эффективным? • Правила являются устройствами для наделения обязательствами: уклонение становится непозволительно дорогим, и это заставляет политиков придерживаться оптимальной стратегии. • Правила – это средства сигнализации. Они говорят о серьезности политиков, заявляющих о своей приверженности устойчивому и стабильному развитию. Сигнал особенно заметен, если правило принимается вслед за проявлениями ненадлежащей политики. • В целом, эффективные правила направляют ожидания в нужное русло, снижая остроту проблем несоответствия по времени. II. Характеристики хороших бюджетных правил 1. Простота Правило должно быть понятно и принимающим решения лицам, и широкой публике. 2. Устойчивость Соблюдение правила должно обеспечить долгосрочную устойчивость. 3. Стабилизация Соблюдение правила не должно усиливать экономическую волатильность. 4. Оперативное руководство Обязательно наличие возможности перевода правила в формат оперативного руководства к действию в рамках ежегодного бюджетного процесса. 5. Стабильное и надежное Правило должно применяться в течение заметного периода времени, чтобы к нему возникло доверие, и чтобы оно помогало справиться с шоковыми ситуациями 6. Подтверждение действенности Должна быть возможность регулярного подтверждения того факта, что правительство соблюдает правило 6 I. Оценка бюджетных правил общий баланс • Классическое правило • Золотое правило • Первичное сальдо Интуитивно понятное и концептуально ясное 2. Устойчивость Баланс определяет будущие уровни задолженности 3. Стабилизация Простой баланс учитывает цикличность 4. Оперативное руководство Дает рекомендации по планированию, но требует корректировки во время исполнения Номинальный баланс подводится быстро, но 7 требует нескольких уточнений ВВП 1. Простота 5. Подтверждение действенности I. Оценка бюджетных правил скорректированный с учётом экономического цикла баланс • Измеряет лежащую в основе финансовую позицию • Разные методы оценки • Невозможно наблюдать 1. Простота 2. Устойчивость 3. Стабилизация 4. Оперативное руководство 5. Подтверждение действенности Теоретическое и трудное для объяснения понятие Временные колебания не влияют на долгосрочную устойчивость Позволяет фактическому балансу меняться в зависимости от фазы экономического цикла Временные изменения не требуют корректировки … но трудно их отличить от других Нет согласия в отношении корректировки с учетом экономического цикла, и долго приходится пересматривать 8 I. Оценка бюджетных правил баланс в течение экономического цикла • Использует общий бюджетный баланс • Требуется определить место в цикле • Нет четких рекомендаций или подтверждений Легко объяснить и наблюдать Временные колебания не влияют на долгосрочную устойчивость 3. Стабилизация Позволяет фактическому балансу меняться в зависимости от фазы экономического цикла 4. Оперативное руководство Мало практического смысла для принятия решения 5. Подтверждение действенности Сложно подтверждать: что есть цикл? 1. Простота 2. Устойчивость 9 I. Оценка бюджетных правил Расходы • Напрямую связаны с основной систематической ошибкой в оценке дефицита и изменениями в расходах • Требуют высокоразвитого мониторинга и контроля • Должны применяться и в планировании, и в исполнении Легко понять и аргументировать Надо сочетать с устойчивым уровнем баланса Допускаются изменения в доходной части (н-р, ресурсные доходы); предотвращает расход неожиданно полученных доходов 4. Оперативное руководство Нацеленность на то, что контролирует правительство; можно управлять препятствиями на пути поглощения (внутреннего спроса) 5. Подтверждение действенности Быстро и чётко 1. Простота 2. Устойчивость 3. Стабилизация 10 I. Оценка бюджетных правил Долг • Ключевой показатель устойчивости • Результат решений, принятых в прошлом • Может варьировать по независящим от бюджетной политики причинам Просто понять и аргументировать 2. Устойчивость Прямые взаимоотношения 3. Стабилизация Невозможность расширения, если выше порогового значения Если выше порогового значения: много путей отступления; если ниже порога, то нет ясных рекомендаций Номинальную задолженность можно получить быстро, но часто требуется несколько уточнений ВВП 1. Простота 4. Оперативное руководство 5. Подтверждение действенности 11 III. Внедрение бюджетных правил в процесс “хорошая практика” для отражения в бюджетных документах / дискуссии о макро-экономических условиях Сроки постоянно Элемент Содержание Бюджетное правило или FRL Принципы финансового управления Бюджетное правило (в цифрах/ процедур.) Оговорка – отказ от взятого обязательства ФГ - 6 мес Среднесрочна я бюджетная стратегия 3-5 летний макроэкономич. прогноз 3-5 летний бюджетный прогноз Анализ финансовых рисков Среднесрочные бюджтные целевые показатели ФГ - 6 мес Среднесрочн ые основы расходов 3-летний потолок расходов 3-летние ассигнования министерствам Лимиты на непредвиденные расходы Целевые показатели эффективности работы ФГ - 5 мес Дебаты о направлен ности бюджета ФГ - 3 мес Годовой бюджет Перепроверять макропрогноз Бюджет ный Голосовать за средне срочный бюджетный показатель Совет Голосовать за потолок расходов уточненные 3-5 летние MTFS & MTEF Объяснение изменений в MTFS/MTEF 12 Подробно ежегодное распределение средств 12 IV. Бюджетные правила на карте мира На конец 2014 года 13 IV бюджетные правила на карте мира Какой вид правил? Развитые экономики Advanced economies Формирующиеся экономики и Emerging market and middle-income экономики среднего дохода economies Low-income developing countries Экономики малого дохода 2. Expenditure Rules Правила расходов 3. Debt Rulesдолга Правила 30 30 30 20 20 20 10 10 10 0 0 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 40 2014 40 2012 40 2010 50 2008 50 2006 50 2004 60 2002 60 2000 60 1998 70 1996 70 1994 70 1992 80 1990 80 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 1. Balance Budget Rules баланса Правила бюджетного 80 14 IV Бюджетные правила на карте мира • Сочетания правил Продвинутые экономики Формирующиеся рыночные и развивающиеся экономики 15 IV Бюджетные правила на карте мира Правила в PEMPAL Армения Болгария долг Бюджетный баланс Хорватия Грузия расходы Черногория Румыния Россия Сербия 16 IV Бюджетные правила на карте мира Сдвиг в сторону большей гибкости Развитые экономики 1. Advanced Economies 20 18 18 16 16 14 14 12 12 10 10 8 8 6 6 4 4 2 2 0 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 20 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Формирующиеся развивающиеся экономики 2. Emerging Marketиand Developing Economies Rules not considering the cycle Rules considering the cycle Примечание: Правила касаются правил сальдо национальных бюджетов. Считается, что они учитывают цикл, если целевой показатель указан с учетом цикличности или в структурном выражении, или если они связаны с хорошо прописанной избавительной оговоркой. 17 V Текущее состояние проблем • • Бюджетные правила зачастую обзывают слишком гибкие или слишком жесткие, упрощенные или чересчур сложные Проблема #1: плохо соблюдаются 18 V Текущее состояние проблем • Проблема #2: сложность (слишком много с дублирующими задачами). Бюджетное управление в зоне евро 19 V Текущее состояние проблем • Проблемы #3: трудно ввести в практику работы – оценки разрыва между фактическим и потенциальным объемом производства в реальном времени ненадежны … – …что приводит к серьезным переоценкам структурных балансов… 2.5 Italy output gap 2 Structural balance 1.5 1 0.5 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -0.5 -1 -1.5 20 V Новые горизонты • Сохранить сложные правила, но внедрить в практику работы независимые финансовые агентства: – Снизить число лазеек в применении сложных правил (н-р, субъективные прогнозы, приводящие к нереалистичным бюджетам) улучшить соблюдение правил. Срединная погрешность прогноза : FCs с большим влиянием СМИ Срединная погрешность прогноза: FCs прогнозируют или оценивают прогноз 1.2 Yes No 0.8 1.2 Yes No 0.8 0.4 0.4 0.0 0.0 -0.4 – С поправкой На цикличность Первичное сальдо (PB) PB С поправкой Реальный рост -0.4 Первичное сальдо На цикличность Реальный рост (PB) PB Объяснить сложные правила общественности и другим заинтересованным сторонам (депутатам): снизить остроту проблемы с оперативным руководством и прозрачностью. V Новые горизонты • Забудьте про соблюдение, главное - эффективность. – Простые предписывающие правила практической направленности (по аналогии с правилом Тэйлора в денежной политике), связанные с необходимостью либо соблюдать, либо объяснить обязательство излишнее доверие правилу сдержек и противовесов и общественному контролю? – Пример: предложение ЕК по принципу «практических соображений» Бюджетное усилие (целевое операционное значение) Первичный разрыв (устойчивость) Балл (экон. условия) 22 V Новые горизонты • Забудьте о разрыве между фактическим и потенциальным объемом производства поднимите компромисс между гибкостью и простотой на новый уровень. – Правило = якорь (например, долг) + операционный целевой показатель (н-р, потолок расходов) + ошибка-корректировка. – Установить правило в первой разности элемент циклической корректировки сводится к разнице между фактическим и потенциальным ростом. Соответствующее правило бюджетного баланса тогда примет обобщённую форму: ~ ~ ~ * * bt 1 2 bt 1 2b a gt g 1 bt 1 bt 1 Момент корректировки Момент сглаживания 23 Выводы • Четкие характеристики хороших бюджетных правил • Трудно выполнить их все: есть компромиссы • Бюджетные правила – это лишь часть всей макрофинансовой картины • Бюджетные правила широко используются… • …но есть опасения, что не всегда эффективно • Открываются новые горизонты в решении сложных задач 24
